張丙宣 羅 琳

一、問題的提出

數(shù)字時代，數(shù)字技術(shù)被寄予厚望，為克服城市治理問題、推動城市繁榮和高質(zhì)量發(fā)展帶來了前所未有的機遇，并為其提供了新思路新工具。黨的十九屆四中全會強調(diào)，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。黨的十九屆五中全會提出，不斷提升城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平。黨的二十大報告提出，“加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”，進(jìn)一步明確了智慧城市建設(shè)的方向。近年來，智慧城市建設(shè)的領(lǐng)域不斷拓展和深化，從能源、交通、城市管理等領(lǐng)域不斷向環(huán)保、旅游、醫(yī)療等領(lǐng)域拓展，其中，以城市運行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”“城市大腦”“數(shù)字孿生城市”等為代表的數(shù)字技術(shù)賦能城市治理的探索與實踐，為思考數(shù)字技術(shù)如何推動我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能提供了契機。那么，數(shù)字技術(shù)是如何推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的？該問題的關(guān)鍵在于厘清數(shù)字技術(shù)與體制機制之間的關(guān)系，以及在數(shù)字時代，城市如何運用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

在數(shù)字技術(shù)與治理體制關(guān)系上，既有研究主要分為兩種傾向，一種傾向把智慧城市視為技術(shù)性解決方案，認(rèn)為數(shù)字技術(shù)在城市治理中具有決定性作用，以信息通訊技術(shù)（ICTs）、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能為代表的新一代數(shù)字技術(shù)，通過實現(xiàn)供需關(guān)系的精準(zhǔn)匹配，提高了城市資源的使用效率和治理效能。〔1〕另一種傾向把智慧城市視為體制機制性解決方案，認(rèn)為把復(fù)雜的城市治理問題簡化為技術(shù)問題，將更新、更快、更精細(xì)的技術(shù)作為改善城市的唯一途徑是危險的，它阻礙了更為系統(tǒng)改革的可能〔2〕。為此，體制機制性解決方案強調(diào)，城市治理的核心是制度，經(jīng)濟社會就是技術(shù)的表達(dá)，并隨著技術(shù)的進(jìn)步而進(jìn)化〔3〕，數(shù)字技術(shù)推動了傳統(tǒng)的科層組織標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化〔4〕，重構(gòu)了整個創(chuàng)新過程和知識管理的規(guī)則，推動組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和治理體制的調(diào)整，影響整個組織生態(tài)系統(tǒng)〔5〕，強化了國家對城市空間的掌控能力〔6〕。因此，破解復(fù)雜的城市社會問題的關(guān)鍵在于長期的體制機制性改革〔7〕。

兩種傾向均強調(diào)數(shù)字技術(shù)的重要性，并指出數(shù)字技術(shù)與體制之間存在復(fù)雜的關(guān)系，這為本研究奠定了基礎(chǔ)。然而，不管是技術(shù)性方案還是體制機制性方案，都沒有完全處理好技術(shù)與體制的關(guān)系。實際上，一項技術(shù)能否被采用，不僅直接受到技術(shù)的類型（比如替代性技術(shù)或者是使能技術(shù)）的影響〔8〕，而且受到特定時期社會觀念、文化與制度的約束〔9〕。與兩種方案不同，本文認(rèn)為技術(shù)與體制之間的組合方式是多樣的、連續(xù)的，除了技術(shù)性方案和體制機制性方案外，在城市治理的情境中還有諸多介于二者之間的技術(shù)與體制機制的不同組合，比如形式多樣的數(shù)字化創(chuàng)新，這些創(chuàng)新深刻影響著城市治理，推動著制度變遷。為此，本文認(rèn)為技術(shù)與體制之間的關(guān)系離不開特定的制度環(huán)境和數(shù)字化創(chuàng)新實踐。尤其是在城市治理的情境中，數(shù)字技術(shù)賦能城市治理的方式往往通過數(shù)字化創(chuàng)新來實現(xiàn)，數(shù)字化創(chuàng)新的疊加組合推動著城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型?；诖?，本研究從制度的視角，從技術(shù)表達(dá)體制和技術(shù)改造體制層面，構(gòu)建數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的框架，分析數(shù)字技術(shù)賦能城市治理的路徑。

二、數(shù)字化創(chuàng)新與數(shù)字化轉(zhuǎn)型：一個分析框架

良好的城市由一個個有機聯(lián)系的街區(qū)組成。能否有效地平衡秩序與活力是城市治理成敗的關(guān)鍵。雅各布斯認(rèn)為，街區(qū)之間是具體的、社會意義上和經(jīng)濟意義上的連續(xù)體。成功的街區(qū)不是一些不相關(guān)的孤島，而是依賴于各個街區(qū)間的互相交錯與重合，以及互相幫助共渡難關(guān)；在面對來自外部問題時，孤立無援的街區(qū)往往陷入無助的困境中。〔10〕在我國，以人民為中心是我國城市治理的價值目標(biāo)。街區(qū)正在從城市治理的“末梢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤扒吧凇?。?shù)字技術(shù)通過表達(dá)和改造城市治理體制，來保持城市秩序與活力的動態(tài)平衡。

表達(dá)制度和改造制度，是數(shù)字技術(shù)影響治理體制的兩個層面。〔11〕一方面，任何技術(shù)都不是中立的，都帶有明顯的社會性，表達(dá)用戶和設(shè)計者的價值與意圖。一項技術(shù)能否被使用、如何使用以及使用產(chǎn)生何種結(jié)果，往往是社會和政治過程的結(jié)果〔12〕，是制度和體制選擇的結(jié)果〔13〕。因此，技術(shù)具有鞏固制度的傾向。另一方面，在表達(dá)制度的基礎(chǔ)上，技術(shù)潛在地改變組織和制度的結(jié)構(gòu)、模式與規(guī)則，以應(yīng)對內(nèi)外環(huán)境的變化。技術(shù)對制度的表達(dá)和改造，往往以表達(dá)為基礎(chǔ)，然而，如果技術(shù)僅僅停留在表達(dá)制度的層面，那么，技術(shù)可能被用于鞏固制度，造成制度的僵化；如果在表達(dá)的基礎(chǔ)上技術(shù)還能夠改造制度，那么，制度可能會得以更新和完善。

技術(shù)以數(shù)字化創(chuàng)新的方式來表達(dá)制度。數(shù)字化創(chuàng)新（digital innovation）是數(shù)字技術(shù)與制度的組合，也是技術(shù)表達(dá)、改造制度的中介機制。數(shù)字化創(chuàng)新是數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)建和實施過程，是運用標(biāo)準(zhǔn)化的軟件語言，將行為者、關(guān)系、場景等轉(zhuǎn)化為可延展性、同質(zhì)性、可移植的數(shù)字形式，從而限制或推動個體行為的改變。〔14〕數(shù)字化創(chuàng)新往往產(chǎn)生于特定的組織和制度背景中，與組織和制度相結(jié)合，并嵌入到社會預(yù)期和適當(dāng)行為的制度背景中，成為社會和文化系統(tǒng)的組成部分?！?5〕

數(shù)字技術(shù)對制度和體制機制的改造是一個長期的過程，這個過程被稱為數(shù)字化轉(zhuǎn)型。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是“多種數(shù)字化創(chuàng)新形式的疊加組合產(chǎn)生了由新角色、結(jié)構(gòu)、實踐、價值觀和信念等構(gòu)成的綜合效應(yīng)，這種效應(yīng)會改變、威脅、取代或者補充現(xiàn)有組織、制度、行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的游戲規(guī)則”?！?6〕實質(zhì)上，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是制度變遷的過程，以一種新的組織和制度形式出現(xiàn)，并推動組織和制度部分或全部從一種實踐、結(jié)構(gòu)和價值轉(zhuǎn)向另一種實踐、結(jié)構(gòu)和價值?！?7〕當(dāng)然，不同地區(qū)的政府或部門對數(shù)字化創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型過程有不同的反應(yīng)，呈現(xiàn)出抵制、適應(yīng)或者主動推動等不同角色。分析框架見圖1。

圖1 數(shù)字化創(chuàng)新與數(shù)字化改造的分析框架

以5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為代表的新一代信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，正在推動新一輪數(shù)字化創(chuàng)新，豐富城市政府應(yīng)對治理難題的工具箱。同時，數(shù)字化創(chuàng)新加速推動傳統(tǒng)城市治理體制的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。為此，本文將從數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩個層面，分析數(shù)字技術(shù)賦能城市治理的機制，最后，討論數(shù)字時代的城市治理現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)與應(yīng)對。

三、技術(shù)表達(dá)制度：城市治理中數(shù)字化創(chuàng)新

在我國城市治理中，數(shù)字化創(chuàng)新的形式不斷翻新。根據(jù)數(shù)字技術(shù)與治理體制從松散到緊密的結(jié)合程度，可以把數(shù)字化創(chuàng)新分為數(shù)字化的組織形式、數(shù)字制度的模塊和數(shù)字制度的基礎(chǔ)設(shè)施三種類型。它們分別從不同的層面、圍繞特定的治理問題，表達(dá)城市治理的制度，推動城市治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺：數(shù)字化的組織形式

數(shù)字化的組織形式是數(shù)字化創(chuàng)新的形式之一。其中，數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺是數(shù)字化組織形式的典型代表。數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步推動數(shù)字化組織形態(tài)的變化，城市的數(shù)字化組織方式主要經(jīng)歷了三次變遷：即20 世紀(jì)90 年代中后期，以國家各部委建立并垂直延伸到街區(qū)的數(shù)據(jù)庫為代表的縱向信息系統(tǒng)；21 世紀(jì)初，以政府門戶網(wǎng)站和OA辦公系統(tǒng)為代表的橫向信息系統(tǒng)；近年來以APP、微信公眾號以及綜合性數(shù)字信息平臺為代表的移動數(shù)字平臺。然而，不管是信息報送系統(tǒng)還是數(shù)字平臺，數(shù)字化的組織形式的功能基本一致，即收集、記錄組織行為的信息，履行城市管理和公共服務(wù)的職能。

在結(jié)構(gòu)上，數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺表達(dá)城市的治理體制。雖然數(shù)字平臺力求實現(xiàn)治理主體、對象、功能與任務(wù)的全覆蓋，形成扁平化結(jié)構(gòu)，然而，實踐中的數(shù)字平臺往往呈現(xiàn)出分層分部門的結(jié)構(gòu)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城市治理的數(shù)字平臺包括市級、市屬職能部門及區(qū)（縣、市）、區(qū)級部門及街道級、街道部門及社區(qū)四個層級，城市的所有行政部門在數(shù)字平臺上都有其位置和權(quán)限，每個層級、部門和人員訪問、使用和支配信息的權(quán)限由各自的職責(zé)決定。城市治理的數(shù)字平臺是多樣的，一個部門可能要同時使用多個數(shù)字平臺，或者多個部門共用一個數(shù)字平臺，但是，數(shù)字平臺并沒有打亂他們各自的權(quán)責(zé)邊界，而是通過代碼、參數(shù)、腳本等計算機語言將各自的職責(zé)模擬和表達(dá)出來。

在運行和實踐中，數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺模擬城市治理中每個層級、部門的行為和行政過程。數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺實現(xiàn)計劃、組織、決策、執(zhí)行、指揮、協(xié)調(diào)、溝通等管理過程，推動跨層級跨領(lǐng)域跨部門合作，開展分布式的整體協(xié)調(diào)的行動，將特定類型的社會問題與治理主體、應(yīng)對措施精準(zhǔn)匹配。溝通協(xié)調(diào)的方式除了傳統(tǒng)的線下會議、公文，線上的視頻會議也越來越普遍，尤其是疫情期間，騰訊會議、釘釘視頻會議成為行政溝通的重要方式。雖然，最重要的溝通和決策依然是線下召開的黨委會，然而，越來越多常規(guī)任務(wù)已經(jīng)能夠在數(shù)字平臺上得到較好的完成。

需要指出的是，作為數(shù)字化組織形式，數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺模擬和表達(dá)了城市治理的行政結(jié)構(gòu)和行政過程，行政組織之外的街區(qū)環(huán)境尚未被納入。

（二）應(yīng)用場景：數(shù)字制度模塊

數(shù)字制度模塊是數(shù)字化創(chuàng)新的第二類形態(tài)，它運用普遍被人們接受的現(xiàn)成的或可定制的數(shù)字技術(shù)，創(chuàng)建一個具有特定價值目標(biāo)的集成模塊〔18〕，用于解決特定的社會問題。其中，應(yīng)用場景（application scenario）是城市治理中典型的數(shù)字制度模塊，比如杭州市上城區(qū)湖濱街道的數(shù)字駕駛艙。應(yīng)用場景以政府部門為主要服務(wù)對象，基于城市產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源，運用算法感知、呈現(xiàn)和監(jiān)測城市的運行狀態(tài)，成為城市管理者的日常工作平臺。與數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字平臺的展示功能不同，應(yīng)用場景側(cè)重于多部門多領(lǐng)域數(shù)據(jù)的交互與集成，集決策、任務(wù)派單、智能預(yù)警、應(yīng)急指揮等功能于一體，解決諸如城市交通擁堵等問題。

應(yīng)用場景主要用于履行政府的監(jiān)管和服務(wù)兩類功能。近年來，為破解城市道路擁堵等問題，各地紛紛搭建應(yīng)用場景。杭州市上城區(qū)湖濱街道，整合分散于各部門各層級業(yè)務(wù)條線的數(shù)據(jù)資源，打破數(shù)據(jù)孤島，通過數(shù)字的交互、碰撞，實時感知、全程跟蹤、全局分析，為管理者、決策者開展全周期管理提供數(shù)字化、智能化、科學(xué)化的管理工具。比如打通市、區(qū)兩級政府的交通、公安、城管等多部門以及街道自建的道路視頻數(shù)據(jù)，實時監(jiān)管街區(qū)道路通勤和擁堵情況。街道辦事處將轄區(qū)內(nèi)各類場庫、醫(yī)院、小區(qū)的停車泊位統(tǒng)計出來，將這些資源放到街區(qū)治理應(yīng)用場景，實時監(jiān)測泊位使用情況。

服務(wù)與監(jiān)管相互依存。城市治理除了監(jiān)管，還有服務(wù)，通過應(yīng)用場景掌握的監(jiān)管數(shù)據(jù)，成為城市精細(xì)服務(wù)的重要基礎(chǔ)。杭州上城區(qū)的“街區(qū)治理”應(yīng)用場景，協(xié)同城管、交警、衛(wèi)健等部門，建立了“停車指數(shù)”和“泊位指數(shù)”兩個指標(biāo)，在醫(yī)院周邊道路及醫(yī)院門口安裝了智能導(dǎo)視牌，實時顯示剩余泊位數(shù)量，引導(dǎo)車輛根據(jù)最優(yōu)行駛路線快速駛?cè)胫苓呁＼噲鰩?，為車主智能?guī)劃通行路線，有效盤活醫(yī)院周邊車位，消除車輛排隊擁堵、減少交通事故的發(fā)生。

需要指出的是，與數(shù)字化組織形式相比，以場景應(yīng)用為代表的數(shù)字制度模塊，突出了街區(qū)橫向的統(tǒng)籌作用，把城市政府、社會以及市場的資源納入進(jìn)來，通過數(shù)字技術(shù)與部門業(yè)務(wù)的深度融合，從更大范圍尋找破解城市治理問題的方案。

（三）城市大腦：數(shù)字制度的基礎(chǔ)設(shè)施

數(shù)字制度的基礎(chǔ)設(shè)施是制定標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字技術(shù)，它的開發(fā)者和創(chuàng)造者試圖將其規(guī)范、價值或制度邏輯注入其中，〔19〕旨在建立數(shù)字治理體系，再造數(shù)字時代的社會秩序，限制和協(xié)調(diào)眾多參與者的行為與活動，實現(xiàn)價值的創(chuàng)造和重新分配。〔20〕杭州的城市大腦是數(shù)字制度基礎(chǔ)設(shè)施的典型代表。在技術(shù)層面上，杭州城市大腦是數(shù)據(jù)交換的中樞協(xié)議，以及由“中樞系統(tǒng)+部門（區(qū)、縣、市）平臺+數(shù)字駕駛艙+應(yīng)用場景”構(gòu)成的核心架構(gòu)，實現(xiàn)城市數(shù)據(jù)的跨層級跨部門跨業(yè)務(wù)跨地區(qū)的協(xié)同，打通融合交警、城管、醫(yī)療、應(yīng)急、環(huán)保、消防、衛(wèi)健等11 個領(lǐng)域多部門數(shù)據(jù)，在交通治理、環(huán)境保護、城市精細(xì)化管理、區(qū)域經(jīng)濟管理等領(lǐng)域建立了48 個應(yīng)用場景，〔21〕有效地推動了城市治理。

數(shù)字制度基礎(chǔ)設(shè)施扮演著“政府”的角色，為城市治理現(xiàn)代化提供了系統(tǒng)的技術(shù)性解決方案。城市大腦具有三個主要功能。一是為縣（市、區(qū)）平臺、部門和鎮(zhèn)街開發(fā)個性化應(yīng)用提供基本架構(gòu)、云資源配置和算力支撐。二是為數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用提供合法性支撐。城市大腦中樞本質(zhì)上是治理機制，將部門數(shù)據(jù)連接到城市大腦，城市大腦為市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)街及其部門以及社區(qū)利用相關(guān)數(shù)據(jù)提供技術(shù)和合法性保障。三是實施監(jiān)管和提供服務(wù)。城市大腦借助遍布城市的各類傳感器，持續(xù)“掃描”、無感監(jiān)管整座城市，確保城市秩序與安全，杭州城市大腦每兩分鐘掃描一次城市，為整座城市服務(wù)提供算力支持。

城市大腦讓數(shù)據(jù)流動起來，數(shù)據(jù)賦能城市治理。作為新型生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)成為繼土地、勞動力、資本和技術(shù)之后的第五要素。城市運行的數(shù)據(jù)是城市大腦的血液，但是城市大腦并非把數(shù)據(jù)儲存起來，而是讓數(shù)據(jù)流動起來，通過對城市數(shù)據(jù)的全方位實時分析，向縣（市、區(qū)）平臺、部門和鎮(zhèn)街?jǐn)?shù)字駕駛艙以及應(yīng)用場景賦能，為各領(lǐng)域的數(shù)字化創(chuàng)新提供了標(biāo)準(zhǔn)和工具箱，有效調(diào)配城市公共資源，提高資源使用效率。城市大腦不僅是科技創(chuàng)新，也是機制創(chuàng)新，加速了從數(shù)據(jù)封閉到數(shù)據(jù)開放的觀念轉(zhuǎn)變，通過打通城市的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，對整個城市進(jìn)行即時分析和研判，讓數(shù)據(jù)幫助城市思考、決策和運營?！?2〕

需要指出的是，與數(shù)字化組織方式和數(shù)字制度模塊相比，數(shù)字制度基礎(chǔ)設(shè)施超越了特定的創(chuàng)新和組織，它為整個城市提供新的治理和監(jiān)管的架構(gòu)，將不同數(shù)字化組織方式、數(shù)字制度模塊以及行為者聯(lián)系起來，并賦予行動合法性，〔23〕推動各領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

簡言之，數(shù)字化創(chuàng)新的三種形式，雖然各有側(cè)重，但是都表達(dá)了我國城市治理中以人民為中心的價值理念、多層級多部門的城市治理架構(gòu)，并嘗試構(gòu)建數(shù)字制度模塊和基礎(chǔ)設(shè)施，為城市治理建立新的社會秩序。

四、技術(shù)推動治理體制的改革：城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型

數(shù)字化創(chuàng)新不僅表達(dá)制度，而且長期的數(shù)字化創(chuàng)新實踐推動城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，潛在地推動城市治理理念、運作過程、治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則的變化，推動城市治理體制機制的變遷。

（一）構(gòu)建以人民為中心的“整體智治”現(xiàn)代城市

數(shù)字化創(chuàng)新帶來的綜合效應(yīng)之一是城市治理理念的轉(zhuǎn)變，即從以部門為中心轉(zhuǎn)向以人民為中心，打造“整體智治”的現(xiàn)代城市，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型引領(lǐng)經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

一是以民眾的需求為導(dǎo)向的城市治理。以城市大腦為代表的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的投入使用，成為落實“以人民為中心”理念的重要手段，也改變了城市服務(wù)的理念，即城市治理最需要解決什么、群眾最盼什么，就謀劃、推出什么，讓群眾沒有難辦的事。為破解基層痛點和切實滿足民眾需求，杭州在城市大腦上搭建便民惠企、民生直達(dá)的應(yīng)用場景和數(shù)據(jù)駕駛艙，上線高齡津貼、企退人員節(jié)日慰問費等12 項直達(dá)政策，做到兌付資金秒達(dá)百姓，讓惠民政策直達(dá)群眾，實現(xiàn)“一天都不會差”“一次都不用跑”“一個都不會少”。

二是讓民眾找部門變?yōu)檎艺?。為更好服?wù)民眾，讓民眾到政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便，在城市大腦等數(shù)字化創(chuàng)新取得積極效果的基礎(chǔ)上，浙江省提出打造“整體智治”現(xiàn)代政府的目標(biāo)，以“整體智治”理念推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化改革，圍繞群眾和企業(yè)的“關(guān)鍵小事”，深化便民利企“一件事”改革，實現(xiàn)跨層級跨部門多業(yè)務(wù)協(xié)同，實現(xiàn)從碎片化治理到整體治理轉(zhuǎn)變。

三是建設(shè)智慧城市。數(shù)字化創(chuàng)新實踐有效地配置了城市稀缺資源，破解了城市治理中的一系列問題，為政府提出打造新型智慧城市提供了信心。2020 年6 月杭州出臺《關(guān)于做強做優(yōu)城市大腦打造全國新型智慧城市建設(shè)“重要窗口”的決定》，從堅持?jǐn)?shù)字賦能城市治理、健全城市大腦平臺架構(gòu)等方面，打造新型智慧城市，推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨后，杭州市上城區(qū)開始打造“會思考的街區(qū)”。

（二）專班運作和部門協(xié)同

數(shù)字化創(chuàng)新是數(shù)字技術(shù)與城市治理體制協(xié)同增效的過程，并推動城市運作模式從部門本位向?qū)０噙\作與部門協(xié)同的轉(zhuǎn)變。〔24〕數(shù)字化創(chuàng)新在表達(dá)治理體制機制的基礎(chǔ)上，還為部門協(xié)同和流程優(yōu)化提供了可行的技術(shù)手段。

一是專班運作。近年來，在解決城市特定問題上，數(shù)字化創(chuàng)新與專班運作同步出現(xiàn)，成為數(shù)字時代城市治理的一個顯著特征。專班是臨時性機構(gòu)，聚焦問題，打破層級壁壘條塊壁壘，從與任務(wù)相關(guān)的部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，集中攻關(guān)，任務(wù)完成以后，專班自動解散，抽調(diào)的人員重新回到各自部門。專班成員雖然來自各部門，但是并不代表任何一個部門，而是從整體政府的角度，統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)設(shè)計辦事流程、政策方案或者開發(fā)特定的應(yīng)用場景。譬如，為了解決醫(yī)院周邊車輛擁堵的難題，杭州市上城區(qū)抽調(diào)區(qū)交警、城管、衛(wèi)健等部門人員，成立工作專班。

二是多部門協(xié)同。數(shù)字化創(chuàng)新促進(jìn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級間的業(yè)務(wù)協(xié)同。為解決車輛擁堵問題，城市大腦為各層級、各部門協(xié)同打通多個場景。衛(wèi)健部門整合醫(yī)院掛號平臺多的問題，提前推送最優(yōu)方案的提醒短信；交警部門實時發(fā)布醫(yī)院周邊的交通擁堵指數(shù)，并與高德地圖合作開設(shè)醫(yī)院周邊交通應(yīng)用場景；城管部門切實做好醫(yī)院周邊停車場庫數(shù)據(jù)校準(zhǔn)，提高已有車位泊車率；公交集團根據(jù)賦能數(shù)據(jù)合理規(guī)劃公交路線，增加就醫(yī)專車。城市大腦推動部門協(xié)同，使居民暢快出行、便捷泊車、舒心就醫(yī)等多個場景實現(xiàn)有機銜接。

（三）治理結(jié)構(gòu)的平臺化

數(shù)字化創(chuàng)新表達(dá)而不是取代城市的多層級多部門的治理體制，然而，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字制度模塊，的確在推動治理結(jié)構(gòu)的改變，其中，城市治理的重心下沉到街區(qū)，街區(qū)從城市治理的“末梢”變?yōu)椤扒吧凇?，?shù)據(jù)和部門力量自上而下地向街區(qū)匯集，推動以街區(qū)為中心的平臺治理結(jié)構(gòu)逐步形成。

一是街區(qū)成為城市治理的重心。數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動街區(qū)從被動執(zhí)行政策的“末梢”變?yōu)橹鲃訝款^抓落實的“前哨”。城市大腦直接賦能街區(qū)，實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)在街區(qū)融合，為街區(qū)精細(xì)精準(zhǔn)治理提供數(shù)據(jù)和算力支撐。街區(qū)發(fā)揮牽頭抓落實的作用，把市級、區(qū)級的部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌下沉到街道，街道與市屬、區(qū)屬職能部門直接互動，街道排查轄區(qū)內(nèi)的醫(yī)院、商場、小區(qū)等各類停車泊位的分布，統(tǒng)籌變?yōu)獒t(yī)院的配套；區(qū)屬職能部門力量下沉到街道，譬如在街區(qū)組建集公安、城管、應(yīng)急、鎮(zhèn)（街）綜合信息指揮室等多部門的綜合治理大隊，實現(xiàn)“一支隊伍管巡防”。

二是以街區(qū)為中心的平臺治理。數(shù)字時代，改革的中心從條線的部門轉(zhuǎn)向街區(qū)。平臺是數(shù)字技術(shù)與治理體制機制協(xié)同增效的實現(xiàn)形式，通過創(chuàng)建模塊把多部門多層級多領(lǐng)域的治理主體、資源整合進(jìn)來，使部門的職能和權(quán)力被重組到街區(qū)治理的應(yīng)用模塊中〔25〕，通過設(shè)計激勵機制和協(xié)同規(guī)則，產(chǎn)生積極反饋效用，推動協(xié)作的擴散〔26〕。例如，圍繞治理浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第一醫(yī)院和第二醫(yī)院醫(yī)院周邊道路擁堵問題，杭州市上城區(qū)小營街道成立專班，統(tǒng)籌跨區(qū)道路通行路線的設(shè)計，將原下城區(qū)的長慶、潮鳴等街道的場庫泊位資源數(shù)據(jù)交給小營街道統(tǒng)一調(diào)度。以街區(qū)為中心的平臺治理已成為整合跨行政區(qū)域、跨部門職能和權(quán)力的重要方式，街區(qū)成為城市治理的基本單元。將部門的職能和權(quán)力重組到不同的應(yīng)用模塊中，推動功能模塊內(nèi)部的協(xié)同創(chuàng)新。

（四）治理規(guī)則：合作共贏和城市治理共同體

良性的治理應(yīng)當(dāng)是開放、有活力、可持續(xù)、社會力量廣泛參與的治理。對城市而言，建立新的治理規(guī)則和社會秩序是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深層內(nèi)容。城市政府仍將是數(shù)字化創(chuàng)新的引導(dǎo)者、倡導(dǎo)者、主導(dǎo)者，同時，街區(qū)通過數(shù)字賦能，優(yōu)化治理規(guī)則，自我減負(fù)，并倡導(dǎo)合作共贏，建立城市治理的共同體等。

一是自下而上優(yōu)化治理規(guī)則。例如，針對上級要求街區(qū)重復(fù)上報信息的問題，杭州市湖濱街道在街道數(shù)字駕駛艙上開發(fā)了多表合一的應(yīng)用，這個應(yīng)用包括了所有常規(guī)性信息報表的字段，社工能夠上門一次采集、更新多個部門的數(shù)據(jù)，根據(jù)部門需要，選出字段，生成新的報表，這一治理規(guī)則的優(yōu)化極大減輕了社工的工作壓力。另外，街道還統(tǒng)一了各部門的地址庫，對轄區(qū)的所有房屋、人口精準(zhǔn)賦碼，部門數(shù)據(jù)在街區(qū)碰撞，有助于精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題精準(zhǔn)治理。

二是合作共贏構(gòu)建城市治理共同體。數(shù)字制度基礎(chǔ)設(shè)施推動了城市的共建共治共享。通過城市大腦和數(shù)據(jù)駕駛艙，數(shù)據(jù)能上能下，實時更新，讓部門執(zhí)行政策精準(zhǔn)高效，贏得了部門的支持。由于互利共贏，企業(yè)愿意把諸如車位等稀缺資源納入到街區(qū)公共平臺，為企業(yè)帶來更多的收入，增加了企業(yè)的收益，贏得了企業(yè)的支持，激活了市場機制。打造街區(qū)治理應(yīng)用場景，為市民提供有溫度的個性化服務(wù)，提高了市民的獲得感。因此，互利共贏的城市共同體營造了良性的城市治理和城市創(chuàng)新生態(tài)。

簡言之，在表達(dá)城市治理制度的基礎(chǔ)上，數(shù)字化創(chuàng)新實踐從治理理念、運作過程、治理結(jié)構(gòu)以及治理規(guī)則等多個層面推動城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

五、討論：數(shù)字技術(shù)與城市治理的現(xiàn)代化

數(shù)字技術(shù)在表達(dá)城市治理制度的基礎(chǔ)上，不斷改造城市治理體制，推動城市治理制度不斷轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢。然而，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，依然需要思考數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的合法性、平臺治理績效以及人文關(guān)懷等問題。

（一）數(shù)字化創(chuàng)新的合法性問題

有效性與合法性是任何制度都面臨的共性問題。數(shù)字技術(shù)賦能城市治理是通過數(shù)字化創(chuàng)新推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方式來實現(xiàn)，然而，數(shù)字化創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型依然繞不開合法性問題，即它是如何被人們和政府認(rèn)同和接受的？既有研究強調(diào)從外部獲得支持，并通過內(nèi)部實踐和身份認(rèn)同獲得行政組織內(nèi)部支持?！?7〕上文分析發(fā)現(xiàn)，與既有研究相似，我國城市治理的數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要通過提升治理績效，從外部獲得合法性；另外，我國城市數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型還通過以城市大腦為代表的數(shù)字制度基礎(chǔ)設(shè)施自上而下地加速創(chuàng)新，獲得合法性。

數(shù)字化創(chuàng)新顯著地提高了城市治理效能，無疑為它獲得合法性奠定了基礎(chǔ)。20 世紀(jì)90 年代以來，數(shù)字化組織形式已經(jīng)成為提高政府治理效能的有效工具，備受部門青睞。近年來，隨著信息通訊技術(shù)的進(jìn)步，數(shù)字化創(chuàng)新加速迭代升級，給人們帶來巨大沖擊，加劇了人們對數(shù)字化創(chuàng)新合法性的分歧，一部分人和部門認(rèn)同并支持?jǐn)?shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，另一部分則指出應(yīng)該警惕數(shù)字化帶來的風(fēng)險。

近年來，數(shù)字化創(chuàng)新的合法性正在從每個創(chuàng)新單獨自下而上獲得合法性，逐步轉(zhuǎn)向通過數(shù)字制度基礎(chǔ)設(shè)施自上而下地獲得合法性。其中，以城市大腦為代表的數(shù)字制度基礎(chǔ)設(shè)施加速了數(shù)字化創(chuàng)新的合法性。城市的數(shù)字化創(chuàng)新只要在扮演著“政府”角色的城市大腦上上線，就自動獲得合法性，這無疑加速了數(shù)字化創(chuàng)新的速度，減少了街區(qū)和城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的阻力。

（二）平臺治理：新舊制度的互補與互斥

制度變遷是個長期的過程，制度變遷的過程往往呈現(xiàn)為新舊制度并存，很少表現(xiàn)為新制度直接代替舊制度。平臺和平臺治理的出現(xiàn)與應(yīng)用是城市主動調(diào)整組織方式，優(yōu)化政府組織模式，以回應(yīng)外部沖擊與挑戰(zhàn)。這種嘗試旨在實現(xiàn)新技術(shù)與既有制度的互補，克服制度與新技術(shù)不兼容的問題。

平臺治理是技術(shù)與制度互補的形式之一。平臺治理巧妙地在數(shù)字技術(shù)與官僚體制之間找到了結(jié)合點，在保持官僚體制相對穩(wěn)定的條件下，又能夠克服多層級多部門治理體制的外部性問題。在街區(qū)，平臺治理始于上級的推動和街區(qū)克服自身面臨難題的嘗試，是頂層設(shè)計與基層探索的良性互動的結(jié)果。上級政府建設(shè)數(shù)字制度基礎(chǔ)設(shè)施，街區(qū)在這個設(shè)施和架構(gòu)上開發(fā)個性化應(yīng)用。上下級政府均從數(shù)字化創(chuàng)新中受益，這無疑加速了數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

同時，平臺治理也是數(shù)字技術(shù)與官僚體制互斥和妥協(xié)的過程。雖然平臺治理能夠克服部門的外部性問題，然而，部門的獨立性、可自由裁量的時間和空間被大大壓縮了，數(shù)字平臺上的部門更加透明了，其行為受到其他部門的約束與監(jiān)督。部門以數(shù)據(jù)保密為由，壟斷數(shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)和數(shù)字技術(shù)淪為部門鞏固權(quán)力的工具，抵制數(shù)字化轉(zhuǎn)型，保持部門傳統(tǒng)的權(quán)力。因此，如果數(shù)字化創(chuàng)新無法推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，那么，數(shù)字技術(shù)可能會造成治理體制的僵化。

（三）數(shù)字化創(chuàng)新、治理能力與城市的繁榮

創(chuàng)新推動城市的繁榮。數(shù)據(jù)正在成為數(shù)字時代的核心資產(chǎn)，數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字化創(chuàng)新推動金融資本主義轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)資本主義〔28〕，有學(xué)者指出數(shù)字創(chuàng)新的紅利被頭部平臺企業(yè)壟斷，數(shù)字經(jīng)濟越來越呈現(xiàn)平臺資本主義的特征〔29〕。這些擔(dān)憂是必要的，互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)壟斷數(shù)據(jù)，帶來的巨額財富及日趨增強的監(jiān)控能力，已經(jīng)威脅到城市社會的公平正義〔30〕，破壞城市創(chuàng)新生態(tài)。

但是，數(shù)字化創(chuàng)新和城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是一種不可阻擋的發(fā)展趨勢。城市并不會因為出現(xiàn)了數(shù)據(jù)壟斷和平臺壟斷，就停止數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型。重要的是，數(shù)字化創(chuàng)新改變了激勵結(jié)構(gòu)，為城市帶來新的活力。不可否認(rèn)，數(shù)據(jù)以及數(shù)字技術(shù)能夠帶來績效，然而，這種績效具有明顯的短期性，城市的持續(xù)創(chuàng)新和長期繁榮，還需要優(yōu)化平臺治理規(guī)則、激勵結(jié)構(gòu)和治理生態(tài)〔31〕，推動城市治理體制和治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

（四）科技、人文與城市社會的韌性

城市治理現(xiàn)代化不僅依靠科技創(chuàng)新帶來的活力，還需要考慮城市的人文、社會機制和治理生態(tài)。在某種意義上，科技創(chuàng)新來自于城市的人文、社會機制、創(chuàng)新生態(tài)以及有活力有韌性的街區(qū)，是“智能”與“人工”的恰當(dāng)結(jié)合〔32〕，這是一個健康城市的主要特征。它們是城市創(chuàng)新和內(nèi)生發(fā)展的“原湯”。正是對城市人文與社會韌性的堅守，讓人們對數(shù)字化創(chuàng)新保持警惕，擔(dān)心他們認(rèn)同的生活方式被缺乏人文關(guān)懷的數(shù)字化轉(zhuǎn)型所取代。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)該走科技向善之路。堅持推動數(shù)字技術(shù)與人文關(guān)懷的深度融合，搭建便民惠企、民生直達(dá)的應(yīng)用場景，讓改革帶著溫度落地。應(yīng)該高度警惕并有效防范數(shù)字技術(shù)替代市場和社會機制，化解數(shù)據(jù)壟斷和數(shù)據(jù)霸權(quán)帶來的風(fēng)險。數(shù)據(jù)取之于民用之于民，積極向用戶和市場主體有序開放，激活市場和社會機制，構(gòu)建有韌性有活力的社會。因勢利導(dǎo)修復(fù)社會機制，運用數(shù)字技術(shù)，開展“微治理”，引導(dǎo)市民有序參與公共事務(wù)的治理，不斷增強社會活力。

六、結(jié)論

數(shù)字時代，技術(shù)為我們重新認(rèn)識和理解城市治理，探索城市治理提供了新思路新工具。在既有研究的基礎(chǔ)上，本研究從制度的視角構(gòu)建數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的分析框架，分析數(shù)字技術(shù)賦能城市治理的路徑?；诮陙砦覈腔鄢鞘兄卫淼牡湫桶咐?，研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)賦能城市治理是數(shù)字化創(chuàng)新和數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩個相互依存的過程；城市治理中的數(shù)字化創(chuàng)新表達(dá)了以人民為中心的理念和治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了數(shù)字治理的功能模塊和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，重塑了城市治理新秩序；多種數(shù)字化創(chuàng)新的疊加組合產(chǎn)生了綜合效應(yīng)，推動了城市治理的理念、運行過程、治理結(jié)構(gòu)與治理規(guī)則等的系統(tǒng)性變革，推動城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。然而，城市治理中數(shù)字化創(chuàng)新的合法性和平臺治理的有效性依然面臨新的挑戰(zhàn)，為促進(jìn)城市的持久繁榮，應(yīng)該堅持科技創(chuàng)新與以人為本、人民中心觀念的深度融合，激活城市的內(nèi)生活力，增強城市韌性。