孫彪彪

（交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院，北京 100088；中公華通（北京）科技發(fā)展有限公司，北京 100088）

1 現(xiàn)狀與問題

2020 年4 月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》正式公布，確立了數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術(shù)并列的生產(chǎn)要素地位[1]。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字交通的核心生產(chǎn)要素，如何釋放數(shù)據(jù)價值來驅(qū)動交通發(fā)展和轉(zhuǎn)型，最核心的工作是做好數(shù)據(jù)治理。

自21 世紀(jì)初，交通行業(yè)信息化、數(shù)字化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，尤其是在“十三五”期間取得快速發(fā)展，大量的公路、水路、道路運(yùn)輸?shù)葦?shù)據(jù)實現(xiàn)行業(yè)層面統(tǒng)一匯聚，通過數(shù)據(jù)的有效融合治理逐漸支撐起交通運(yùn)行監(jiān)測、預(yù)測預(yù)警、業(yè)務(wù)協(xié)同、出行服務(wù)等工作。同時各地在圍繞交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理相關(guān)業(yè)務(wù)應(yīng)用、技術(shù)規(guī)范、安全、制度等方面，開展了大量的實踐探索。

1.1 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)有待進(jìn)一步夯實

交通行業(yè)“點(diǎn)多、線長、面廣”的特點(diǎn)，導(dǎo)致交通信息化建設(shè)過程中缺少全局性、系統(tǒng)性考慮，隨著時間的推移，龐大而雜亂的數(shù)據(jù)分散于煙囪林立的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)“深藏閨中”，造成數(shù)據(jù)底數(shù)不清；數(shù)據(jù)共享融通壁壘尚未徹底破除，數(shù)據(jù)共享意識淡薄，跨地區(qū)、跨層級、跨系統(tǒng)的交通行業(yè)數(shù)據(jù)共享匯聚工作推進(jìn)難度大，數(shù)據(jù)多頭采集、重復(fù)采集現(xiàn)象嚴(yán)重，給交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理工作帶來了極大的挑戰(zhàn)；不同時間、不同技術(shù)架構(gòu)建設(shè)的交通行業(yè)信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)導(dǎo)致數(shù)據(jù)來源不規(guī)范、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)維度不一致、異構(gòu)數(shù)據(jù)眾多、更新不及時等數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。

1.2 數(shù)據(jù)要素價值開發(fā)不足

交通行業(yè)政府單位、事業(yè)單位、企業(yè)等不同主體掌握著各自核心數(shù)據(jù)，由于對數(shù)據(jù)要素價值的開發(fā)認(rèn)識還不夠，導(dǎo)致不愿推動基于數(shù)據(jù)的交通業(yè)務(wù)流程再造，實現(xiàn)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化，數(shù)據(jù)對傳統(tǒng)交通行業(yè)的融合倍增價值難以充分發(fā)揮，對數(shù)字交通的促進(jìn)作用有待提速，各類數(shù)據(jù)資源價值有待進(jìn)一步挖掘和釋放。

1.3 數(shù)據(jù)治理技術(shù)體系尚不完善

一是交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理缺少統(tǒng)一、科學(xué)的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的指標(biāo)口徑不一致，在數(shù)據(jù)治理具體實施、數(shù)據(jù)治理績效等方面的標(biāo)準(zhǔn)還比較缺乏，未有效支撐交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理工作的開展實施；二是數(shù)據(jù)治理成功案例更多來源于電商、銀行等行業(yè)領(lǐng)域，在交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，缺少適合交通發(fā)展實際的區(qū)域級工程化、規(guī)?；?、落地性強(qiáng)的數(shù)據(jù)治理技術(shù)方案。

1.4 數(shù)據(jù)的安全治理日益嚴(yán)峻

一方面體現(xiàn)在數(shù)據(jù)全生命周期管理模式下交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理主體安全權(quán)責(zé)不清，交通行業(yè)數(shù)據(jù)在不同部門之間采集、共享、分析和利用過程中權(quán)責(zé)邊界模糊；另一方面體現(xiàn)在交通行業(yè)內(nèi)企業(yè)、人員數(shù)據(jù)的過度采集，同時數(shù)據(jù)在不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域脫敏使用過程中標(biāo)準(zhǔn)不一，造成隱私泄露。

1.5 管理制度體系制度滯后

當(dāng)前交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制不夠健全，各級各部門未能形成協(xié)同治理合力；在數(shù)據(jù)采集、匯聚、共享、開放等數(shù)據(jù)全生命周期管理模式下，缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)資源管理機(jī)制和數(shù)據(jù)安全管控機(jī)制；數(shù)據(jù)治理組織機(jī)制不完善，目前大多數(shù)交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理工作由技術(shù)部門完成，業(yè)務(wù)部門參與度比較低，導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理結(jié)果不能很好地用于交通業(yè)務(wù)的提升，數(shù)據(jù)治理成效不夠明顯。

2 面臨的形勢

充分釋放數(shù)據(jù)在數(shù)字交通發(fā)展中基礎(chǔ)性和核心性的關(guān)鍵作用，是時代發(fā)展的必然規(guī)律，更是交通行業(yè)把握新發(fā)展階段、構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在要求。在新冠疫情爆發(fā)和碳中和、碳達(dá)峰的新發(fā)展階段，通過數(shù)據(jù)治理釋放數(shù)據(jù)價值為交通行業(yè)注入了新動力。2021年12 月，交通運(yùn)輸部印發(fā)《數(shù)字交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》?！稊?shù)字交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》立足新發(fā)展階段，以先進(jìn)信息技術(shù)賦能交通運(yùn)輸發(fā)展，強(qiáng)化交通數(shù)字治理，有力支撐交通運(yùn)輸行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和交通強(qiáng)國建設(shè)。

發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字交通的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)流通，必須搶占數(shù)據(jù)發(fā)展和數(shù)據(jù)治理先機(jī)，打通數(shù)據(jù)流通通道，才能彌合數(shù)字鴻溝，實現(xiàn)交通強(qiáng)國夢。2022 年4 月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布，為打造全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場奠定了政策基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)要素交易流通平臺、數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)將會逐步形成并完善。

3 數(shù)據(jù)治理提質(zhì)增效思路

3.1 總體思路

在數(shù)據(jù)治理頂層設(shè)計指導(dǎo)下，以交通行業(yè)數(shù)據(jù)賦能業(yè)務(wù)發(fā)展為引領(lǐng)，構(gòu)建覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期的數(shù)據(jù)治理體系，明確數(shù)據(jù)治理目標(biāo)，推進(jìn)數(shù)據(jù)治理規(guī)則建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的釋放與數(shù)據(jù)要素的高效流通，助推數(shù)字交通高質(zhì)量發(fā)展。

統(tǒng)籌規(guī)劃。堅持?jǐn)?shù)據(jù)治理“一盤棋”思路，加強(qiáng)全局性、前瞻性謀劃，統(tǒng)籌推進(jìn)交通行業(yè)各部門各層級數(shù)據(jù)治理工作。

共同參與。以交通行業(yè)業(yè)務(wù)需求為牽引，逐步推進(jìn)各單位數(shù)據(jù)共享共治模式，推動形成多方參與、依規(guī)治理的良好局面。

統(tǒng)一基礎(chǔ)。建立和完善各類數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)數(shù)據(jù)治理一體化、協(xié)同化建設(shè)。同時基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，搭建數(shù)據(jù)治理平臺，提升數(shù)據(jù)治理智能化水平。

安全可控。結(jié)合地方實際建立交通行業(yè)數(shù)據(jù)安全治理制度以及技術(shù)規(guī)范等保障體系，確保數(shù)據(jù)在統(tǒng)一安全維度下使用，保障數(shù)據(jù)治理安全。

3.2 治理目標(biāo)

數(shù)據(jù)治理作為數(shù)據(jù)的核心管理手段和管理范式，其最終目的是實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理和增值，讓數(shù)據(jù)賦能行業(yè)管理與服務(wù)，從而釋放數(shù)據(jù)價值。具體目標(biāo)包括：①建立起符合交通行業(yè)規(guī)范和行業(yè)準(zhǔn)則的數(shù)據(jù)治理管理體系，并通過質(zhì)量評估、數(shù)據(jù)校驗和優(yōu)化改進(jìn)等流程保證數(shù)據(jù)的合規(guī)性，促進(jìn)數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)。②形成行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)驅(qū)動交通業(yè)務(wù)發(fā)展的理念，助力交通行業(yè)加快實現(xiàn)數(shù)字化進(jìn)程，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值。③建立起交通行業(yè)數(shù)據(jù)安全治理管理機(jī)制，保證數(shù)據(jù)要素安全性。

4 數(shù)據(jù)治理實施路徑

交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理需堅持系統(tǒng)觀念，以“管理+技術(shù)”兩輪驅(qū)動的實施架構(gòu)推進(jìn)數(shù)據(jù)治理工作。在現(xiàn)階段，結(jié)合交通運(yùn)輸行業(yè)數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)整合現(xiàn)狀，應(yīng)積極按照以下4 個步驟推動交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理的提質(zhì)增效。

第一步：樹立全員數(shù)據(jù)治理意識，逐步推進(jìn)治理工作。

“統(tǒng)一思想，統(tǒng)一認(rèn)識”。首先要樹立正確的數(shù)據(jù)治理理念，數(shù)據(jù)治理是一項見效慢的工作，在交通行業(yè)內(nèi)部往往得不到重視，給數(shù)據(jù)治理帶來了很大的被動性；其次數(shù)據(jù)治理一項全員參與的工作，而不僅僅是信息化部門或者技術(shù)部門的工作，數(shù)據(jù)治理是為了賦能交通業(yè)務(wù)發(fā)展，需要與具體業(yè)務(wù)和應(yīng)用緊緊結(jié)合；最后數(shù)據(jù)治理是一個持續(xù)的過程，需要制定適合本組織機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的數(shù)據(jù)治理頂層設(shè)計、治理目標(biāo)和實施路線，通過明確不同階段數(shù)據(jù)治理工作的重點(diǎn)任務(wù)和主要目標(biāo)，來保障數(shù)據(jù)治理工作的高效性和可持續(xù)性。

組織架構(gòu)：規(guī)劃符合各地實際的交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理組織架構(gòu)和職責(zé)分工，包括建立數(shù)據(jù)治理委員會、數(shù)據(jù)管理團(tuán)隊、數(shù)據(jù)質(zhì)量團(tuán)隊、數(shù)據(jù)安全團(tuán)隊、數(shù)據(jù)技術(shù)團(tuán)隊等。

組織層次：數(shù)據(jù)治理組織架構(gòu)內(nèi)，不同層次具有不同職責(zé)。

角色職責(zé)：根據(jù)數(shù)據(jù)治理工作的實際需要，在交通業(yè)務(wù)部門和技術(shù)部門確定工作人員及職責(zé)定位。

宣傳介紹：結(jié)合交通行業(yè)內(nèi)數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)情況、交通信息化建設(shè)現(xiàn)狀，實施具有目的性的交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理宣傳介紹方案，樹立數(shù)據(jù)治理的全員參與意識，逐步推進(jìn)數(shù)據(jù)治理工作。

第二步：完善數(shù)據(jù)治理體制機(jī)制，保障數(shù)據(jù)治理工作。

“管理出成效，制度是保障”。結(jié)合本單位實際情況，建立組織內(nèi)數(shù)據(jù)治理決策、推進(jìn)、協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)及人員職責(zé)，確保治理工作落實到最小單元；完善數(shù)據(jù)治理工作機(jī)制，建設(shè)常態(tài)化數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)治理監(jiān)督考核、多主體協(xié)同治理工作邊界、數(shù)據(jù)安全治理等數(shù)據(jù)全生命周期管理辦法，從制度層面豐富數(shù)據(jù)治理體系。

規(guī)章制度：用規(guī)章制度明確交通數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略規(guī)劃、數(shù)據(jù)治理安全管控，加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理管理能力，如《數(shù)據(jù)治理工作管理辦法》《數(shù)據(jù)共享交換管理辦法》等。

管理辦法：根據(jù)規(guī)章制度，制定可落地的操作流程，用以完善數(shù)據(jù)管控相關(guān)的規(guī)章制度起草、審核、落實、監(jiān)督的部門和管控機(jī)制，明確各數(shù)據(jù)管理活動的人員角色和職責(zé)、管理內(nèi)容和相關(guān)流程。如《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管控辦法》《數(shù)據(jù)質(zhì)量管控辦法》《數(shù)據(jù)質(zhì)量評估辦法》《元數(shù)據(jù)管控辦法》等。

考核機(jī)制：根據(jù)各地實際情況，建立交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理考核指標(biāo)、制度和辦法，并不斷優(yōu)化相關(guān)機(jī)制，保障規(guī)章制度的落實。

第三步：健全數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)。

“不以規(guī)矩，不能成方圓”。結(jié)合國家和行業(yè)要求，建立健全指導(dǎo)性強(qiáng)、可實踐落地的數(shù)據(jù)治理規(guī)范體系，以數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)推動建立區(qū)域內(nèi)全新的治理秩序，包括交通行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫共性標(biāo)準(zhǔn)體系、交通行業(yè)主題數(shù)據(jù)庫共性標(biāo)準(zhǔn)體系、交通行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫共性標(biāo)準(zhǔn)體系、數(shù)據(jù)共享與開放標(biāo)準(zhǔn)體系、數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)體系（主數(shù)據(jù)、元數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)模型等）、數(shù)據(jù)流通標(biāo)準(zhǔn)體系以及數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)體系等。

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)共性規(guī)范：是保障數(shù)據(jù)治理可持續(xù)的基礎(chǔ)，包括交通行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫共性標(biāo)準(zhǔn)體系、交通行業(yè)主題數(shù)據(jù)庫共性標(biāo)準(zhǔn)體系、交通行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫共性標(biāo)準(zhǔn)體系等。

數(shù)據(jù)治理管理規(guī)范：主要實現(xiàn)全生命周期的數(shù)據(jù)要素資產(chǎn)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理，如主數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)價值評估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等。

數(shù)據(jù)治理安全規(guī)范：用于規(guī)范數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理、應(yīng)用、共享、開放等環(huán)節(jié)合法合規(guī)，包括數(shù)據(jù)分級分類、隱私保護(hù)等通用安全以及數(shù)據(jù)全生命周期節(jié)點(diǎn)安全。

第四步：搭建數(shù)據(jù)治理技術(shù)體系，提升數(shù)據(jù)治理效率。

“知行合一，理論聯(lián)系實踐”。運(yùn)用大數(shù)據(jù)理念和技術(shù)，搭建覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期的數(shù)據(jù)治理平臺，定義數(shù)據(jù)質(zhì)量檢核規(guī)則，提升數(shù)據(jù)治理的智能化、科學(xué)化、高效化水平，并根據(jù)其當(dāng)前的現(xiàn)狀和水平分階段的逐步開展數(shù)據(jù)治理活動。同時積極探索新一代信息技術(shù)（區(qū)塊鏈、云端數(shù)據(jù)整合、深度學(xué)習(xí)等）在交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理中的應(yīng)用，利用技術(shù)手段提升數(shù)據(jù)治理效率，提升數(shù)據(jù)安全。

數(shù)據(jù)治理支撐平臺：能夠支撐交通行業(yè)各級部門數(shù)據(jù)治理體系和制度辦法在流程上執(zhí)行落地，最大限度地實現(xiàn)交通數(shù)據(jù)治理工作的自動化、智能化，提升數(shù)據(jù)治理能力和數(shù)據(jù)服務(wù)水平。數(shù)據(jù)治理支撐平臺沒有最優(yōu)，只有最適合，應(yīng)在數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)和完善的基礎(chǔ)上，調(diào)研分析數(shù)據(jù)治理工具和方案，結(jié)合實際應(yīng)用需求，形成合適的數(shù)據(jù)治理技術(shù)支撐平臺。

數(shù)據(jù)治理的核心內(nèi)容：厘清元數(shù)據(jù)之間的關(guān)系與脈絡(luò)，規(guī)范元數(shù)據(jù)設(shè)計、實現(xiàn)和運(yùn)維的全生命周期過程的元數(shù)據(jù)管理；從多源異構(gòu)系統(tǒng)整合最核心、最需要共享的主數(shù)據(jù)管理；建立一套符合自身實際，涵蓋定義、操作、應(yīng)用多層次數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管理，以保障交通行業(yè)數(shù)據(jù)模型最小冗余、最大靈活性和擴(kuò)展性的數(shù)據(jù)架構(gòu)管理，以提高數(shù)據(jù)完整性、一致性、時效性、可靠性的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，以保障數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)使用權(quán)限、數(shù)據(jù)安全審計的數(shù)據(jù)安全管理，以更準(zhǔn)確、更快捷、更方便為目的的數(shù)據(jù)服務(wù)管理，包含數(shù)據(jù)生成及傳輸、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)處理及應(yīng)用、數(shù)據(jù)銷毀等節(jié)點(diǎn)的數(shù)據(jù)全生命周期管理。

數(shù)據(jù)治理實施活動：根據(jù)其當(dāng)前交通行業(yè)信息化的現(xiàn)狀和水平，從人員、資金、重要程度、難易程度等維度對交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理實施活動進(jìn)行優(yōu)先級排序，明確不同部門、不同層級交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理工作的推進(jìn)節(jié)奏和推進(jìn)策略。

5 結(jié)束語

本文拋開交通數(shù)據(jù)大腦、數(shù)據(jù)中臺等熱點(diǎn)話題，專注于交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理子領(lǐng)域，通過分析總結(jié)現(xiàn)階段交通行業(yè)數(shù)據(jù)治理現(xiàn)狀及問題，結(jié)合數(shù)字交通背景下數(shù)據(jù)治理面臨的形勢，探索形成適合當(dāng)下交通行業(yè)發(fā)展的數(shù)據(jù)治理推進(jìn)路徑，為交通行業(yè)各單位在開展數(shù)據(jù)治理工作時提供指導(dǎo)。同時本文認(rèn)為最優(yōu)的治理就是不需要治理，根據(jù)行業(yè)內(nèi)信息化頂層設(shè)計和技術(shù)規(guī)范，將數(shù)據(jù)治理內(nèi)容前置到生產(chǎn)環(huán)節(jié)中，弱化采集后數(shù)據(jù)治理需求，從而提升數(shù)據(jù)要素價值釋放的便捷性。