羅楨昀 黃婉澤

太空作為現(xiàn)代軍事行動的新型作戰(zhàn)域，日益成為軍事競爭的制高點、經(jīng)濟發(fā)展的增長點和全球治理的新焦點。2021年12月3日，拜登政府發(fā)布《美國太空優(yōu)先事項框架》，概述了美國推進太空活動的總體計劃。這標志著拜登政府已在太空領域采取了相應措施，太空戰(zhàn)略初具雛形。

自二戰(zhàn)以來，數(shù)屆美國政府皆追求美在太空領域的“絕對優(yōu)勢”，拜登政府延續(xù)該戰(zhàn)略思維慣性，強調(diào)“美國將維持世界太空領導者的地位”。拜登政府將太空視為關乎國家安全和發(fā)展的重要戰(zhàn)略領域，不僅通過相應措施維持美在太空軍事與科技領域的領先地位，同時致力于在太空規(guī)范與規(guī)則制定方面發(fā)揮領導作用。拜登政府主要在擴大民用太空活動、推動商業(yè)太空發(fā)展、強化太空作戰(zhàn)力量和積極開展太空外交的四個方面發(fā)力，確保美在太空領域的“主宰地位”。

《美國太空優(yōu)先事項框架》

擴大民用太空活動

拜登政府太空戰(zhàn)略體現(xiàn)出明顯的民用色彩，其目光不僅涉及太空軍事化，還著眼于太空資源利用，進而重振地球科學研究工作。

利用太空進行氣候研究。拜登政府給予地球科學工作足夠重視，重新關注利用太空應對氣候變化的議題，這是拜登政府太空戰(zhàn)略的一大突破點。拜登將氣候變化稱為“生存威脅”，肯定太空科研在應對氣候變化發(fā)揮的積極作用。為體現(xiàn)對太空氣候研究的重視，拜登新增國家氣候顧問為國家航天委員會成員。拜登政府給予了地球科學以及地球觀測研究項目較多經(jīng)濟支持，將美國航空航天局（NASA）的重心重新轉移至地球科學工作方面，著力“開發(fā)用于氣候變化監(jiān)測的天基對地觀測能力”。2022財年，NASA的地球科學計劃預算額達23億美元，其中部分資金指定用于“啟動研究緊迫氣候科學問題的新一代地球觀測衛(wèi)星項目”。近年來，NASA陸續(xù)發(fā)射地球觀測衛(wèi)星。2021年5月，NASA宣布啟動新的地球系統(tǒng)觀測站，從而創(chuàng)建出新型3D地球整體視圖，推進衛(wèi)星對地觀測、研究地球氣候系列工作。同時，美提出與國際盟友共享地球觀測數(shù)據(jù)，使太空數(shù)據(jù)能夠“被更多的人獲取”。2022年3月，美國副總統(tǒng)、國家太空委員會主席哈里斯宣布，美國有意加入由法國主導的氣候變化空間觀測站倡議，與盟友共享太空數(shù)據(jù)。

2022年11月，阿爾忒彌斯一號登月火箭發(fā)射直播

持續(xù)推進太空探索計劃。拜登政府將登月作為美國深空探索計劃的核心項目，承諾“未來幾年將繼續(xù)大力推進阿耳忒彌斯計劃，將人類送上月球”。2023財年，拜登政府為NASA的阿耳忒彌斯計劃撥款75億美元，相對上一財年增長9%，高于NASA預算總額4.84%的增率。在拜登政府支持下，歷經(jīng)數(shù)次推遲的阿耳忒彌斯一號在2022年11月16日發(fā)射成功。除航天器的發(fā)射，阿耳忒彌斯計劃的其他項目也在持續(xù)開展。2022年6月，NASA啟動繞月前哨站任務，成功發(fā)射首個測試橢圓月球軌道的立方體衛(wèi)星——頂石。頂石將驗證關鍵導航技術和近直線暈軌道動力學，測試未來月球空間站的軌道，為門戶月球空間站探路。

加強太空科技人才培養(yǎng)。拜登政府意識到科技創(chuàng)新對保持美國太空競爭力的重要性，認為先進的科技實力是確保美國太空領域領頭羊地位的基石。在首次國家太空委員會上，拜登政府將“擴展科學、技術、工程和數(shù)學（STEM）教育”作為三個優(yōu)先事項之一，呼吁國內(nèi)各界共同努力，重振太空技術人才教育。2022年9月，拜登政府出臺《跨部門規(guī)劃：加強太空領域STEM教育及從業(yè)者培養(yǎng)》，提出了“激勵—育人”“培訓—求職與招聘”“留任—創(chuàng)設積極的工作條件”三大戰(zhàn)略目標。在該文件的指導下，2022年10月，美國數(shù)十家私營企業(yè)建立新航天公司聯(lián)盟，在三個戰(zhàn)略地點開展區(qū)域試點項目，提供新型太空人才培訓與就業(yè)路徑。同時，拜登政府提高太空科研學術資助、開設相應教育課程、提供多樣化實習機會，以激發(fā)美國民眾太空就業(yè)熱情，壯大美國太空領域高精尖人才隊伍。

推動商業(yè)太空發(fā)展

拜登政府積極出臺有利政策，營造良好的監(jiān)管環(huán)境，推動美商業(yè)太空活動在太空技術、太空應用和太空服務領域的前沿發(fā)展，同時，積極推動政府、軍方與商業(yè)太空公司的深度合作，以期以商擴軍，減輕負擔。

提高政府對商業(yè)太空的監(jiān)管能力。許多商業(yè)太空公司表示由于缺乏明確的監(jiān)管制度，對公司項目發(fā)展造成不少困難。對此，拜登政府表示現(xiàn)有太空商業(yè)法規(guī)已經(jīng)過時，政府正積極推進法規(guī)的制定與修改，為非政府太空活動提供明確的授權和持續(xù)的監(jiān)管，主要集中于在軌維護、軌道碎片清除、天基制造、商業(yè)載人航天以及太空資源的回收等非政府太空活動。2022年8月，副總統(tǒng)哈里斯宣布政府正在制定涉及衛(wèi)星修理、加油及地月空間活動安全等新興商業(yè)太空活動的首個規(guī)則框架，并呼吁國家太空委員會成員所屬機構在未來6個月內(nèi)提交新型商業(yè)太空活動授權與監(jiān)管的提案。美國政府將進一步承擔起監(jiān)管者和保護者身份，運用政府力量推動商業(yè)太空發(fā)展。

加強政府與商業(yè)太空公司的協(xié)調(diào)。拜登希望在太空探索、太空環(huán)境監(jiān)控和太空交通管理等政府主導項目上，尋求與商業(yè)公司的協(xié)調(diào)合作。例如，門戶月球空間站動力和推進系統(tǒng)模塊、宇航員著陸器等一些國家航天項目交由商業(yè)航天公司研制；政府有意在太空氣象方面尋找商業(yè)供應商，美國家海洋和大氣管理局（NOAA）表達出對商用GNSSRO數(shù)據(jù)的興趣，有意與商業(yè)環(huán)境監(jiān)測公司合作開展商業(yè)氣象數(shù)據(jù)試點項目；政府吸納商業(yè)太空力量協(xié)助開展太空交通管理工作，NOAA對外發(fā)布信息請求，尋求可以填補現(xiàn)有政府數(shù)據(jù)空白的商業(yè)數(shù)據(jù)來源，增強太空交通管理能力。

Maxar Technologies提供的關于烏克蘭危機地區(qū)的衛(wèi)星圖像

利用商業(yè)太空能力推動軍力建設。拜登政府和太空部隊積極整合商業(yè)航天優(yōu)勢資源，尋求“利用新的商業(yè)太空能力和服務來滿足國家安全需求”。美國防部特別提出“混合太空架構”概念，為美軍利用商業(yè)公司，以滿足自身太空力量建設需求提供便利。美軍方與以SpaceX為首的商業(yè)公司就衛(wèi)星發(fā)射、目標追蹤預警、衛(wèi)星通信、對地觀測等方面已進行多次聯(lián)合研發(fā)或委托研制，并不斷推進相關合作。如2022財年和2023財年進行的8次國家安全航天發(fā)射任務（NSSL），其中5次由美國聯(lián)合發(fā)射聯(lián)盟公司完成，3次由SpaceX公司完成。根據(jù)太空司令部2022年4月發(fā)布的《商業(yè)整合戰(zhàn)略》，包括探測、跟蹤和識別太空目標威脅在內(nèi)的太空態(tài)勢感知領域是美軍民融合的首要任務與關鍵領域。太空部隊希望利用商業(yè)公司的數(shù)據(jù)彌補自身情報短板，更好地幫助衛(wèi)星運營商識別軌道上的潛在威脅。太空部隊還積極尋求商業(yè)太空垃圾清理服務，以便使太空司令部能夠更專注于“打仗”。

強化太空作戰(zhàn)力量

拜登政府繼承上屆政府“太空軍事化”的遺產(chǎn)，“全力支持”太空部隊的工作。盡管其官方文件中關于太空領域的言語較為緩和，但仍能夠看出美國推動太空領域軍事化、武器化的傾向。在美國防部2022年版《空間政策指令》中，美國稱太空是“國家軍事力量的優(yōu)先領域”，用以抵御“敵對性行為”。2022年9月，太空部隊第二任太空作戰(zhàn)部長薩爾茨曼在參議院提名聽證會上公開發(fā)表正在醞釀擴軍備戰(zhàn)的言論，指出“中國是美國太空領域首要挑戰(zhàn)者，太空部隊首要建設任務是對抗太空領域戰(zhàn)略競爭對手”。

2022年9月，美太空部隊作戰(zhàn)部長薩爾茨曼參加參議院聽證會

調(diào)整編制整合資源。太空部隊作為新建立的軍種，其兵力來源主要從其他軍事部門轉隸而來。通過調(diào)整優(yōu)化編制結構和接管其他相關軍事部門，太空部隊逐漸推進整合衛(wèi)星通信、裝備采購、情報網(wǎng)絡等方面的能力與資源。太空部隊于2021年相繼成立太空系統(tǒng)司令部和太空訓練和戰(zhàn)備司令部，前者主要負責太空攻防系統(tǒng)研發(fā)、采購、部署和維護，后者負責教育和培訓太空軍作戰(zhàn)人員，實行高效率的三大司令部扁平化管理結構。衛(wèi)星通信方面，2022年6月和8月，美國海軍和陸軍的衛(wèi)星通信部隊相繼移交至太空部隊，標志著太空部隊接管了美國所有軍事衛(wèi)星通信。裝備采購方面，原隸屬于國防部的太空發(fā)展局于2022年10月移交至太空軍，簡化裝備采購的管理。與此同時太空部隊加大了在情報和網(wǎng)絡領域安全上的資源投入，欲將網(wǎng)絡、情報安全與日常衛(wèi)星運營相結合。如在太空作戰(zhàn)司令部中設立數(shù)個網(wǎng)絡專家中隊，提供網(wǎng)絡防御支持；在衛(wèi)星作戰(zhàn)單位中增加情報分遣隊，專門成立國家太空情報中心，使軍隊能夠更準確地獲取太空潛在安全威脅的信息。

提高太空威脅檢測能力。中俄高超聲速武器和反衛(wèi)星武器的發(fā)展給美太空偵察系統(tǒng)帶來新挑戰(zhàn)，加之烏克蘭危機更加突顯加強相關能力建設的必要性，美國表示要“加強探測和判斷太空敵對行為的能力”。拜登政府將加強太空監(jiān)視、預警與跟蹤視為美太空部隊“最優(yōu)先任務”，欲將太空部隊打造成為世界太空偵察與預警的主力。在2023財年的國防預算中，政府為太空部隊撥款245億，主要用于天基導彈預警跟蹤系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和通信衛(wèi)星的多軌道架構建設；在2024財年國防預算中，太空部隊經(jīng)費增加額大部分用于開發(fā)和采購導彈預警衛(wèi)星以及發(fā)射服務。同時太空部隊正將導彈預警系統(tǒng)向更小型化、多軌化的傳感器轉型。主要代表是太空發(fā)展局正開發(fā)的，由150顆傳輸層與跟蹤層衛(wèi)星組成的新一代“國防太空體系架構”。在2024財年國防預算中，中低軌道導彈跟蹤衛(wèi)星的預算額增加近一倍，太空發(fā)展局的近地軌道數(shù)據(jù)中繼星座預算增加了一倍多，達21億美元。

推動數(shù)字化建軍。2021年5月，太空軍部隊發(fā)布《美國太空軍數(shù)字軍種愿景》，計劃建立世界上首個全數(shù)字化軍種。相較其他軍種，太空部隊的日常訓練更加依賴數(shù)字模擬環(huán)境。太空部隊重點推動建立數(shù)字“太空宇宙”，創(chuàng)建一個真實虛擬環(huán)境，用于培訓作戰(zhàn)人員和研發(fā)新式裝備系統(tǒng)。太空部隊提出國家太空測試和訓練綜合體的設想，并在該設想下開展軍事訓練。借助數(shù)字虛擬能力，太空部隊加強太空實戰(zhàn)化演訓。2022年7月，太空部隊舉辦首次“黑天”電子戰(zhàn)訓練活動，并將不斷提高數(shù)字模擬能力，并計劃在2023年夏天進行軌道戰(zhàn)演習。2022年8月，太空訓練與戰(zhàn)備司令部舉行首次獲得聯(lián)合國家訓練能力認證，以及迄今規(guī)模最大的“太空旗”演習——“太空旗22-3”，通過模擬在軌作戰(zhàn)的方式，重點培訓太空作戰(zhàn)人員的評估風險能力。在分工方面，太空系統(tǒng)司令部和太空作戰(zhàn)分析中心著重創(chuàng)建逼真、詳細的虛擬太空環(huán)境模型，探尋未來的太空能力需求；而太空訓練和戰(zhàn)備司令部則執(zhí)行初始測試和訓練任務，在訓練作戰(zhàn)人員的同時獲取反饋數(shù)據(jù)，幫助虛擬太空模型更接近真實的太空。

積極開展太空外交

拜登政府太空戰(zhàn)略一改“單邊主義”立場，標榜美國“世界警察”的身份，強調(diào)太空作為美國與國際伙伴合作平臺的重要意義。

尋求多層級太空軍事合作。拜登政府在“五眼聯(lián)盟”、北約的基礎上積極打造以盟友為核心的太空聯(lián)盟，深化聯(lián)合作戰(zhàn)、情報共享、培訓演習方面的合作。美國在“五眼聯(lián)盟”的基礎上拉攏法、德加入聯(lián)合太空作戰(zhàn)倡議，并在2022年2月共同發(fā)布《聯(lián)合太空作戰(zhàn)愿景2031》，對美國與盟友未來的聯(lián)合太空作戰(zhàn)提出要求。北約機制下的太空軍事合作也愈加緊密。2021年，在北約布魯塞爾峰會上，北約領導人宣布將太空拓展為“集體防御”領域，援引北約第5條。2022年1月，北約首次公開發(fā)布《北約總體太空政策》，表示將加強北約在太空集體防御、危機管理方面的安全合作，共享太空軍事信息。此外，拜登政府加強太空軍事人才聯(lián)合培養(yǎng)，成立太空軍事戰(zhàn)略人才中心，通過軍事培訓打造軍事共同體。演習方面，拜登政府與盟友舉行常態(tài)化“施里弗”“太空旗”“全球哨兵”演練，同時拉攏盟友加入美軍內(nèi)部演習，例如在美軍“紅旗”演習中，將英、澳太空部隊納入太空任務規(guī)劃小組。

帶頭制定太空國際規(guī)則。拜登政府尤其重視太空國際規(guī)則領域，表示將帶頭與國際聯(lián)盟相互協(xié)調(diào)，共同制定關于太空“負責任”行為的規(guī)范和原則。面對存在許多空白漏洞的外層空間相關國際法，拜登政府搶先扮演秩序維護者和規(guī)則制定者的角色，憑借自身國際話語權，通過國際合作的方式左右制定過程。其方式主要為，率先制定和實施“負責任”的國內(nèi)規(guī)則框架，隨后尋求“多邊化”，拉攏更多盟友及伙伴國家加入，并推動在聯(lián)合國上形成決議，最后促成具有法律約束力的國際協(xié)議簽訂?！栋栠瘡浰箙f(xié)定》是美國制定太空民用活動規(guī)則的重要工具。拜登邀請包括韓國、巴西和新西蘭在內(nèi)的邊緣性伙伴國家，以及包括哥倫比亞和巴林在內(nèi)的一些非傳統(tǒng)航天國家加入《阿爾忒彌斯協(xié)定》。截至2023年1月，拜登執(zhí)政期間簽署國共增加15個，現(xiàn)達23個。2022年9月，簽署國舉行首次會議，參會者認為其關于太空活動原則的討論可成為聯(lián)合國框架下制定規(guī)則的基礎。在太空交通方面，拜登政府率先制定標準，于2022年4月做出“禁止破壞性直接上升式反衛(wèi)星導彈試驗”的承諾，并呼吁其他國家跟隨，至2022年12月，已有9國加入美國的倡議。同時在國際社會層面，拜登政府推動聯(lián)合國大會通過禁止直接上升式反衛(wèi)星試驗提案。

拜登政府正逐步推進其太空領域相關措施，但同時面臨著預算有限和時間周期過長的問題。太空領域各能力建設需要耗費大量經(jīng)費，預算經(jīng)費是否能支撐相關項目發(fā)展存在不確定性，如NASA內(nèi)部監(jiān)察會2021年11月報告稱若NASA不能削減成本，按照現(xiàn)有模式，將難以維持阿爾忒彌斯計劃。此外，切實推動太空相關能力發(fā)展需要較長周期，往往會超過一屆總統(tǒng)任期，如拜登政府欲恢復嚴格的地球科學研究標準，但計劃持續(xù)周期將超過一屆總統(tǒng)任期，而拜登政府能否成功連任存在較大不確定性。