■ 孟慶時 熊勵

1 上海大學文化遺產(chǎn)與信息管理學院 上海 200444

2 上海大學管理學院 上海 200444

1 引言

黨的二十大報告指出，要加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，以國家戰(zhàn)略需求為導向，集聚力量進行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)，堅決打贏關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)。應(yīng)急科技攻關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新是完善國家應(yīng)急管理體系的重要領(lǐng)域。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展挑戰(zhàn)的日益復(fù)雜化，應(yīng)急科技攻關(guān)的戰(zhàn)略需求日益常態(tài)化，如何提高應(yīng)急科技創(chuàng)新效率、提升科技攻關(guān)協(xié)同性和科技資源治理效能是當前需要考慮的重要問題之一。

習近平總書記在黨的十九屆四中全會上指出“與時俱進完善和發(fā)展中國特色社會主義制度和國家治理體系”，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。面對新冠疫情，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議時強調(diào)要“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”[1]。使用新理念、新技術(shù)和新手段開展應(yīng)急科技創(chuàng)新和科技攻關(guān)，是加快推進應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化和治理能力提升的重要途徑。我國抗疫實踐表明，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為依托的新型應(yīng)急研發(fā)舉國體制發(fā)揮了重要作用[2-3]，極大縮短了應(yīng)急科技成果的產(chǎn)出和轉(zhuǎn)化。應(yīng)急科技攻關(guān)因其面對問題的復(fù)雜性往往需要大量機構(gòu)研發(fā)人員頻繁合作和協(xié)同創(chuàng)新，這就需要能夠最大限度地釋放知識技術(shù)共享作用的數(shù)字治理方式，提升應(yīng)急科技攻關(guān)的協(xié)同性。因此，如何將協(xié)同數(shù)字治理嵌入應(yīng)急科技攻關(guān)體系，如何充分發(fā)揮協(xié)同數(shù)字治理在應(yīng)急科技攻關(guān)資源調(diào)配、人員調(diào)配和科技基礎(chǔ)設(shè)施共享等領(lǐng)域的作用，從而推動數(shù)字化賦能協(xié)同治理水平提升，仍需要從戰(zhàn)略視角探索應(yīng)急科技攻關(guān)的協(xié)同數(shù)字治理路徑。

本文從數(shù)字治理國內(nèi)外政策、應(yīng)急科技攻關(guān)中的數(shù)字治理舉措與問題出發(fā)，分析現(xiàn)有應(yīng)急科技攻關(guān)的數(shù)字治理的局限性以及協(xié)同數(shù)字治理的必要性，并基于此提出面向應(yīng)急科技攻關(guān)的協(xié)同數(shù)字治理戰(zhàn)略路徑與對策。在研究對象選擇方面，以突發(fā)公共衛(wèi)生事件——新冠疫情為例，該領(lǐng)域的應(yīng)急科技攻關(guān)是危機決策的典型案例?，F(xiàn)有研究認為，由于危機決策存在“研究-政策”缺口，而科學有效的公共危機應(yīng)急決策要求獲得大量情報，特別是以高質(zhì)量的研究證據(jù)作為基礎(chǔ)[4]。在應(yīng)急管理日趨復(fù)雜的情況下，對科技創(chuàng)新的時效性要求也在不斷提高，本文構(gòu)建了嵌入?yún)f(xié)同數(shù)字治理平臺、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等新要素的戰(zhàn)略路徑模型，可為研究使用數(shù)字化手段進一步提升應(yīng)急科技攻關(guān)協(xié)同性、系統(tǒng)性和運行效率[5]提供新的思路，也為完善應(yīng)急科學決策體系提供參考。

2 國內(nèi)外應(yīng)急科技攻關(guān)舉措與數(shù)字治理政策：現(xiàn)狀與問題

以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，面對突發(fā)危機采取的科技攻關(guān)其應(yīng)急屬性貫穿科技創(chuàng)新全過程。為加快科技創(chuàng)新效率和簡化創(chuàng)新流程，世界各國紛紛采取數(shù)字治理手段釋放數(shù)字化資源價值，構(gòu)建數(shù)字化研發(fā)網(wǎng)絡(luò)，但由于應(yīng)急科技攻關(guān)組織、人員和技術(shù)之間的快速“組合”，在治理理念和治理效能方面仍存在較多不足。

2.1 應(yīng)急科技攻關(guān)過程的數(shù)字治理

隨著數(shù)字技術(shù)從生產(chǎn)要素向提升生產(chǎn)力和改善生產(chǎn)關(guān)系的角色轉(zhuǎn)變，國家與地方政府圍繞數(shù)據(jù)資產(chǎn)和數(shù)字技術(shù)形成了基于數(shù)據(jù)決策的數(shù)字治理體系。從治理邏輯來看，數(shù)字治理以多主體參與和協(xié)同性為核心，以平臺性技術(shù)資源為基礎(chǔ)，以數(shù)字化技術(shù)為手段，在科技創(chuàng)新組織模式、科技創(chuàng)新時效性和資源配置等方面突破了傳統(tǒng)科技治理的局限。然而，數(shù)字治理的落實和推進面臨著多元挑戰(zhàn)，包括數(shù)字鴻溝在不斷擴大，在數(shù)字領(lǐng)域規(guī)范和標準競爭過程中數(shù)字霸權(quán)主義抬頭和破壞性技術(shù)的社會影響不斷加深等[6-7]。以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，新冠疫情等全球性的公共衛(wèi)生危機深化了上述多種問題，發(fā)展中國家的數(shù)字鴻溝與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施短板問題不斷凸顯，數(shù)字空間的大國競爭愈發(fā)激烈，由此帶來的“數(shù)字疫情”“信息疫情”更是加劇了數(shù)字治理能力不均衡等問題[8]。數(shù)字化的治理手段和治理機制在疫情關(guān)聯(lián)信息獲取、疫情傳播路徑追蹤、疫情信息公開與輿情管理、疫情風險預(yù)警以及健康認證等方面提供了強有力的支持，尤其是在我國科學精準防疫和應(yīng)急決策等方面提供了大量新型治理經(jīng)驗。但在數(shù)字應(yīng)急治理理念從形成到實施過程中，也暴露了目前數(shù)字治理實踐的局限，例如，數(shù)字化治理理念不成熟，數(shù)字技術(shù)普及與嵌入程度較低，不同地區(qū)之間存在“數(shù)據(jù)鴻溝”和數(shù)字治理體系不兼容，公民信息泄露和數(shù)據(jù)安全存在隱患等[9]。

對于應(yīng)急科技攻關(guān)協(xié)同數(shù)字治理來說，應(yīng)以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)，充分釋放科研大數(shù)據(jù)的溢出作用。隨著國家創(chuàng)新平臺等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進，應(yīng)用場景和關(guān)鍵技術(shù)雙輪驅(qū)動的協(xié)同科技攻關(guān)對新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等數(shù)字治理手段提出了新的需求，目前大量數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新尚未完全突破接口技術(shù)的局限，并不能從系統(tǒng)層面有效支撐面向突發(fā)和應(yīng)急的公共衛(wèi)生科技攻關(guān)，并且基于現(xiàn)有的公共研發(fā)機構(gòu)的科技基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)共享、協(xié)同攻關(guān)和研發(fā)生產(chǎn)體系尚未理順[10]。關(guān)鍵領(lǐng)域研發(fā)仍然收效緩慢，投入大、產(chǎn)出慢是前沿科技研發(fā)特別是醫(yī)學研究與藥物開發(fā)的本質(zhì)特征，使命導向的應(yīng)急科技攻關(guān)如何加快研發(fā)效率，需要考慮充分利用數(shù)字治理手段，提升研發(fā)協(xié)同和成果轉(zhuǎn)化速度?；诖?，數(shù)字科技基礎(chǔ)設(shè)施等數(shù)字化應(yīng)急治理平臺的建設(shè)應(yīng)積極踐行作為國家戰(zhàn)略科技支撐力量的責任與使命，在病毒溯源、致病機理研究、快速檢測、疫苗研發(fā)等方面發(fā)揮重要科技支撐作用。

2.2 主要國家和地區(qū)數(shù)字治理政策

近年來，歐盟等西方國家和地區(qū)在數(shù)字治理規(guī)則制定方面持續(xù)發(fā)力，提出了多項具有銜接性和可成長性的數(shù)字監(jiān)管法律草案，已成為國際數(shù)字監(jiān)管的主流標準之一，包括數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（《數(shù)字羅盤2030》）、數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略（《歐洲新工業(yè)戰(zhàn)略》《全球數(shù)字合作戰(zhàn)略》）等。美國利用世界貿(mào)易組織、亞太經(jīng)合組織等平臺，以及《美墨加協(xié)定》《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》等國際協(xié)定，引領(lǐng)了全球數(shù)字治理規(guī)則的形成和制定[11-12]。為加快應(yīng)對新冠疫情的疫苗、醫(yī)學器械和臨床藥物的研發(fā)，西方國家從2020 年以來已經(jīng)形成了多部門、跨學科的泛政府研發(fā)平臺和研發(fā)網(wǎng)絡(luò)，數(shù)字治理體系的跨區(qū)域協(xié)同是西方國家數(shù)字治理政策的重點關(guān)注方向。當前，各國數(shù)字治理在治理模式和治理理念方面正在求同存異，雖然歐洲國家與美國在數(shù)據(jù)治理、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及數(shù)字技術(shù)使用政策、數(shù)字化平臺治理和數(shù)字服務(wù)政策等方面存在差異，但是在謀求全球數(shù)字治理主導權(quán)的驅(qū)動下，區(qū)域性的數(shù)字治理體系正在呈現(xiàn)兼容并蓄的趨勢[13]。

我國在數(shù)字治理規(guī)范強化、數(shù)字治理制度協(xié)同和數(shù)字“一帶一路”合作等方面持續(xù)發(fā)力。我國“十四五”規(guī)劃和信息通信規(guī)劃均提出要建設(shè)應(yīng)對疫情的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，通過數(shù)字技術(shù)和數(shù)字化治理手段，引導應(yīng)急科技攻關(guān)在明確目標指導下快速產(chǎn)出研發(fā)成果。2022 年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》提出將“數(shù)據(jù)”視為重要的社會資源，并且強調(diào)“用數(shù)據(jù)治理”，要強化系統(tǒng)觀念，健全科學規(guī)范的數(shù)字政府建設(shè)制度體系，依法依規(guī)促進數(shù)據(jù)高效共享和有序開發(fā)利用。我國各個省（自治區(qū)、直轄市）在地方“十四五”規(guī)劃等省級政策文件中紛紛提出使用數(shù)字技術(shù)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施提升應(yīng)急治理效能的舉措。例如，上海市發(fā)布的《上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型標準化建設(shè)實施方案》提出了一系列數(shù)據(jù)要素流通使用、數(shù)字信任治理和企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的標準框架；廣東省提出要提升科技創(chuàng)新數(shù)字治理能力和推進基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化改造，推進應(yīng)急管理信息化建設(shè)，優(yōu)化應(yīng)急領(lǐng)域數(shù)據(jù)全生命周期治理，實現(xiàn)多災(zāi)種事故災(zāi)害鏈斷鏈分析、斷鏈減災(zāi)、斷鏈救災(zāi)、災(zāi)害鏈建模創(chuàng)新應(yīng)用；浙江省在《浙江省應(yīng)急管理“十四五”規(guī)劃》中提出要統(tǒng)籌規(guī)劃建立數(shù)據(jù)資源共享服務(wù)體系，進一步整合應(yīng)急管理數(shù)據(jù)，并深化企業(yè)安全生產(chǎn)風險防控和應(yīng)急救援平臺建設(shè)。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐中，國家層面和區(qū)域?qū)用娴臄?shù)字治理舉措發(fā)揮了重要作用。

2.3 協(xié)同數(shù)字治理內(nèi)涵

運用數(shù)字化技術(shù)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件已經(jīng)成為國家數(shù)字治理的重要內(nèi)容，部門和機構(gòu)之間的協(xié)同、資源和人員調(diào)配過程的協(xié)同是發(fā)揮數(shù)字治理優(yōu)勢的主要途徑[13]。在協(xié)同數(shù)字治理實踐方面，我國各地的數(shù)字化應(yīng)急指揮平臺不斷結(jié)合疫情防控工作實際情況，調(diào)整協(xié)同制度體系，以提供適應(yīng)新形勢、新機制、新要求的疫情防控信息服務(wù)形式和內(nèi)容。數(shù)字治理理論是由英國學者帕特里克·敦利威（Patrick Dunleavy）[14-15]提出的，該理論的應(yīng)用為重大疫情防控機制的構(gòu)建和完善提供了新機遇。數(shù)字治理旨在構(gòu)建政府實施、市場和社會主體參與、協(xié)同共治的數(shù)字治理協(xié)同機制，以提升重大疫情數(shù)字治理的高度市場化、專業(yè)化和協(xié)同化[16-17]。新公共管理理論、新公共服務(wù)理論和網(wǎng)絡(luò)治理等理論均對社會公眾和機構(gòu)跨界參與政府工作提供了思路[18-20]，而數(shù)字治理和協(xié)同治理則對進一步提升應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政府運行效率和社會參與程度、政府管理與社會治理模式提出了要求[21]，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件等重大攻關(guān)危機協(xié)同治理提出挑戰(zhàn)，在疫情常態(tài)化階段，需要建立與數(shù)字技術(shù)深度嵌入使用相匹配的危機協(xié)同治理模式[22-23]。

基于前文分析，本文將協(xié)同數(shù)字治理定義為“圍繞數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字研發(fā)平臺等數(shù)字化軟硬件技術(shù)、系統(tǒng)、平臺、產(chǎn)學研體系，基于利益相關(guān)者協(xié)同、要素協(xié)同、過程協(xié)同和機制協(xié)同的治理邏輯與治理手段，一般包括國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)等多種治理過程”。

3 國內(nèi)外應(yīng)急科技攻關(guān)舉措的典型案例及其啟示——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例

從國內(nèi)外實踐來看，應(yīng)急科技研發(fā)的組織過程中數(shù)字化、智能化治理手段和治理模式為快速應(yīng)對疫情傳播提供了戰(zhàn)略契機。本文以突發(fā)公共衛(wèi)生事件——新冠疫情為例，著重分析了國內(nèi)外應(yīng)對此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的科技攻關(guān)舉措以及數(shù)字治理措施，通過對這次既有突發(fā)性又具有全球性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件研究，能夠確保研究結(jié)果和啟示具有較大的實踐價值。具體而言，本部分將總結(jié)國內(nèi)外政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急科技攻關(guān)機制，包括應(yīng)急科技研發(fā)機制、成果轉(zhuǎn)化機制、科技基礎(chǔ)設(shè)施共享和協(xié)同攻關(guān)機制等。

3.1 應(yīng)急科技研發(fā)機制

從國外實踐來看，目前應(yīng)急科技研發(fā)機制主要包括以下幾個方面。

3.1.1 通過基于科技創(chuàng)新聯(lián)盟與研發(fā)網(wǎng)絡(luò)整合創(chuàng)新資源 自新冠疫情爆發(fā)以來，德國政府最先通過流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟（The Coalition for Epidemic Preparedness Innovations，CEPI）等科技創(chuàng)新聯(lián)盟合作，建立數(shù)字化的遠程研發(fā)“虛體”，利用現(xiàn)有的CureVac 公司mRNA 技術(shù)平臺，集中公共研發(fā)部門、私營企業(yè)和民間組織等多方機構(gòu)共同參與疫苗研發(fā)，通過數(shù)字化平臺共享研發(fā)大數(shù)據(jù)等資源。隨后，美國、西班牙、法國、巴西等國家快速反應(yīng)，在現(xiàn)有研發(fā)平臺基礎(chǔ)上，開展研究疫情防控相關(guān)器械等領(lǐng)域的攻關(guān)，推進與新冠疫情相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和研究活動的優(yōu)化互補，科技基礎(chǔ)設(shè)施的遠程共享使用發(fā)揮了重要作用。

3.1.2 通過“泛政府”協(xié)同合作的公共研發(fā)帶動私營企業(yè)參與 應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生的科技攻關(guān)，政府主導的研發(fā)投入是推動相關(guān)領(lǐng)域科技創(chuàng)新的主要力量，因此，以政府部門間的協(xié)同合作為牽引，在藥物和疫苗研發(fā)、藥物和器械批準上市等環(huán)節(jié)加快政府審批效率尤為關(guān)鍵。2020 年4 月，韓國政府成立“泛政府工作推進小組”并制定“泛政府支援方案”，推進了韓國在治療藥物、疫苗和防疫器械等方面的研發(fā)生產(chǎn)進度，建立并開放公共疫苗支援中心等新型科技攻關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，通過基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化及其使用，極大地推動了應(yīng)急研發(fā)進度。法國政府成立的跨部門、跨學科的應(yīng)急聯(lián)合研究體“REACTing”則通過研發(fā)信息的共享推動公私合力攻關(guān)?；诂F(xiàn)有平臺和生物大數(shù)據(jù)的共享，跨部門、跨國家和全球化的科技攻關(guān)將是未來應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生醫(yī)藥研發(fā)的重要趨勢。

3.1.3 通過“數(shù)字健康”等新型基礎(chǔ)設(shè)施支撐協(xié)同攻關(guān)體系 新冠疫情爆發(fā)以來，各國政府和全球金融機構(gòu)均重視通過數(shù)字技術(shù)的導入提升醫(yī)學研究的預(yù)防性和多方參與程度。例如，2020 年12 月，法國發(fā)布“數(shù)字健康科技園”計劃，提出要充分利用數(shù)字化技術(shù)開發(fā)健康數(shù)據(jù)，完善公共衛(wèi)生體系建設(shè)；俄羅斯政府在基礎(chǔ)科學研究長期計劃中，提到要通過信息技術(shù)的使用在大型科研裝置平臺上開展基礎(chǔ)性和探索性研究；韓國、瑞典、西班牙等國家在科學研究戰(zhàn)略中均提到要釋放公共衛(wèi)生大數(shù)據(jù)以及加強數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供快速保護和研發(fā)所需的病毒樣品，以迅速開發(fā)相關(guān)治療方法和疫苗。可以看到，數(shù)字醫(yī)療平臺、數(shù)字大科學裝置平臺以及生物大數(shù)據(jù)平臺等新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施將是未來多部門、多國家之間協(xié)同攻關(guān)以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要基礎(chǔ)，并圍繞數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施形成了以數(shù)字治理為主要手段的新型應(yīng)急科技攻關(guān)體系。

3.2 應(yīng)急科技攻關(guān)成果轉(zhuǎn)化機制

從國內(nèi)外實踐來看，應(yīng)急科技攻關(guān)往往以使命導向的應(yīng)急科技協(xié)同研發(fā)為主。以新冠疫苗研發(fā)為例，中國科學院、軍事科學院等國家科研機構(gòu)具有較好的平臺優(yōu)勢，科研人員研發(fā)經(jīng)驗豐富，研發(fā)資源、經(jīng)費充足，而一些制藥企業(yè)、小型民企雖然具備批量化生產(chǎn)的能力或較強的科技創(chuàng)新能力，但由于資源稟賦的差距，在前期研發(fā)階段明顯處于劣勢。在新冠疫苗的應(yīng)急科技攻關(guān)中，我國通過加強頂層設(shè)計，布局疫苗研發(fā)任務(wù)，成立疫苗研發(fā)專班，做好物資、實驗動物等科研資源配置的科研管理服務(wù)，迅速集合了全國優(yōu)勢科技力量，保證了疫苗研發(fā)的科學性和有效性[24-25]。

由圖1 可知，2020—2021 年，我國國家層面和各個地區(qū)共立項453 項新冠疫情相關(guān)的科研項目。其中，社會科學領(lǐng)域以突發(fā)公共衛(wèi)生事件對經(jīng)濟社會、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、個人影響為主，包括輿情大數(shù)據(jù)分析、應(yīng)急系統(tǒng)開發(fā)等；自然科學領(lǐng)域以病毒作用機制、機理、快速監(jiān)測為主，包括傳播載體機理、病毒蛋白結(jié)構(gòu)、臨床藥物等?？梢钥吹剑m然2020 年以來國家和省級科學基金資助了大量科研項目，但是在基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化、科技攻關(guān)成果產(chǎn)業(yè)化，以及新技術(shù)和新產(chǎn)品開發(fā)方面的專項科研項目立項較少，尤其是在應(yīng)急科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)、應(yīng)急科技情報與政策咨詢服務(wù)、應(yīng)急科技攻關(guān)的知識共享和科技資源平臺共享等方面的科研項目數(shù)量較少。服務(wù)于應(yīng)急科技攻關(guān)成果轉(zhuǎn)化全過程的科研專項數(shù)量、質(zhì)量和立項級別亟待提升。

圖1 2020—2021 年我國新冠病毒科研項目統(tǒng)計Figure 1 Statistics of 2019-nCov research projects in China from 2020 to 2021

目前，我國新冠病毒疫苗科研攻關(guān)雖然做到了統(tǒng)籌管理，但監(jiān)督、監(jiān)管職能發(fā)揮不足。新冠病毒疫苗研發(fā)中存在國家科研機構(gòu)主導、國防和軍隊系統(tǒng)科研機構(gòu)主導和企業(yè)主導三種創(chuàng)新模式。其中，前兩種模式因科研機構(gòu)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化方面涉足較少，成果轉(zhuǎn)化時效性較差；由生物科技企業(yè)主導完成疫苗研發(fā)的產(chǎn)能建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，則存在缺少原始創(chuàng)新動力和使命導向的應(yīng)急攻關(guān)動力較弱的問題。

3.3 科技基礎(chǔ)設(shè)施共享與協(xié)同攻關(guān)機制

科研大數(shù)據(jù)共享平臺等數(shù)字化科技基礎(chǔ)設(shè)施是驅(qū)動應(yīng)急科技攻關(guān)數(shù)字化治理的硬件基礎(chǔ)之一。由于前期投入成本過高，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用場景與建設(shè)進程脫節(jié)，尤其是行業(yè)分布嚴重不平衡。由2020—2021 年新冠疫情科研項目合作單位、合作時間和合作領(lǐng)域科研（圖1）可知，企業(yè)主導的項目較少，并且從科研創(chuàng)意產(chǎn)生到成果轉(zhuǎn)化存在一定程度的滯后性，難以滿足應(yīng)急科技攻關(guān)的“應(yīng)急”需求，現(xiàn)有的應(yīng)急科技協(xié)同攻關(guān)在機制的靈活性、整體協(xié)同性上仍有不足，國際國內(nèi)、國企民企、科研院所、大專院校、政府監(jiān)管部門合作模式尚未理順，仍存在有技術(shù)缺資源的現(xiàn)象?；诂F(xiàn)有的公共研發(fā)機構(gòu)的科技基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)共享、協(xié)同攻關(guān)和研發(fā)生產(chǎn)體系，尚未形成高度協(xié)同的良性機制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響下，缺少數(shù)字化的治理手段和協(xié)同的應(yīng)急研發(fā)體系使科研資源不能有效、快速和無障礙地整合利用。要扭轉(zhuǎn)這一趨勢則須以協(xié)同數(shù)字治理等新理念、新制度和新模式指導應(yīng)急狀態(tài)下的科技攻關(guān)。

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的科技研發(fā)應(yīng)急體系具有復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)特征，在科技研發(fā)應(yīng)急體系中，科研攻關(guān)專家組、診療醫(yī)院、科技部門等科研主體各自的內(nèi)在體系在跨主體協(xié)同等方面存在一定的局限性。因此，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急科技攻關(guān)要在需求引導、主體協(xié)同、資源交互、成果轉(zhuǎn)化機制等方面改造升級已有的數(shù)字科技基礎(chǔ)設(shè)施，充分利用平臺優(yōu)勢形成應(yīng)急決策、應(yīng)急政策與應(yīng)急科技攻關(guān)的頂層政策體系，整合研發(fā)資源和人力資源，提升基礎(chǔ)研究等領(lǐng)域科技攻關(guān)的協(xié)同效能[26-27]。

4 應(yīng)急科技攻關(guān)協(xié)同數(shù)字治理的戰(zhàn)略路徑

4.1 數(shù)字治理協(xié)同機制分析

通過數(shù)字技術(shù)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等平臺，將“碎片化”的應(yīng)急科技研發(fā)創(chuàng)新主體、相對獨立的科技攻關(guān)過程和多個層次的應(yīng)急科技體制進行有效整合，需要以協(xié)同治理的理念為指導，構(gòu)建基于數(shù)字治理的協(xié)同科技攻關(guān)體系?；谇拔奶岢龅膮f(xié)同數(shù)字治理定義，本文提出多層次的協(xié)同數(shù)字治理機制。

具體而言：①以政策指導為引領(lǐng)，形成產(chǎn)學研用一體的協(xié)同數(shù)字治理理念，區(qū)域應(yīng)急治理需求與應(yīng)急科技攻關(guān)主體之間通過科技創(chuàng)新招投標平臺形成有效活動；②國家和地方的應(yīng)急科技創(chuàng)新規(guī)劃要重視對數(shù)字治理底座的建設(shè)，重視從基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新科技基礎(chǔ)設(shè)施到科技成果轉(zhuǎn)化平臺和應(yīng)急治理平臺的數(shù)字化，并在此基礎(chǔ)上形成銜接各個數(shù)字化平臺的新型舉國應(yīng)急科技攻關(guān)機制；③需要政府和企業(yè)雙向創(chuàng)新，創(chuàng)造必要的中間環(huán)節(jié)，引導應(yīng)急科技攻關(guān)過程的數(shù)字化和協(xié)同合作，將傳統(tǒng)自上而下的使命導向的應(yīng)急科技攻關(guān)改造為數(shù)字技術(shù)支持的新體制，并探索和實踐新的治理方式，形成以數(shù)字技術(shù)、數(shù)字要素、數(shù)字資源和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)的新型協(xié)同數(shù)字治理體系；④提升各個層次組織的數(shù)字化監(jiān)管、數(shù)字化運行、數(shù)字化評估和數(shù)字化治理水平，加快推動應(yīng)急科技攻關(guān)的協(xié)同數(shù)字治理體系形成和落地。

4.2 應(yīng)急科技攻關(guān)協(xié)同數(shù)字治理的戰(zhàn)略路徑分析

通過對新冠疫情爆發(fā)以來的國內(nèi)外應(yīng)急科技攻關(guān)實踐的總結(jié)，可以看到，現(xiàn)有的應(yīng)急科技攻關(guān)體制存在技術(shù)資源和設(shè)備分布不均衡、政產(chǎn)學研醫(yī)體系協(xié)同性較差、應(yīng)急科技攻關(guān)規(guī)劃和科研專項目標導向難以動態(tài)調(diào)整等缺陷?；趯?yīng)急科技攻關(guān)體系數(shù)字治理協(xié)同機制的分析，本文提出協(xié)同數(shù)字治理視角下應(yīng)急科技攻關(guān)戰(zhàn)略路徑模型，如圖2 所示。從圖2 可知，要實現(xiàn)高效、協(xié)同和任務(wù)與使命導向的應(yīng)急科技攻關(guān)，完善已有的應(yīng)急科技攻關(guān)體制，最終支撐國家應(yīng)急科技攻關(guān)共同體的形成和運行，需要從以下3個方面采取數(shù)字治理措施。

圖2 應(yīng)急科技攻關(guān)協(xié)同數(shù)字治理的戰(zhàn)略路徑Figure 2 The Strategic path of tackling hard-nut problems in synergic digital governance of emergency science and technology

4.2.1 圍繞協(xié)同數(shù)字治理平臺，強化平臺共享共用共治 圍繞應(yīng)急科技攻關(guān)協(xié)同數(shù)字治理平臺的政策和機制設(shè)計，是構(gòu)建協(xié)同應(yīng)急科技攻關(guān)體系的重要基礎(chǔ)和指導。強化平臺的共享共用和共治功能，尤其要重視基于數(shù)字科技基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)同合作，充分發(fā)揮新型基礎(chǔ)設(shè)施平臺效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，整合創(chuàng)新資源，實現(xiàn)協(xié)同攻關(guān)[28]。以生物大數(shù)據(jù)平臺為例，需要建立科學數(shù)據(jù)匯總與共享機制，以確保數(shù)據(jù)分級管理、安全可控和充分利用[29]，并在門戶網(wǎng)站等公開平臺開設(shè)專欄以供公眾、企業(yè)等機構(gòu)進行查詢。針對面向科技協(xié)同攻關(guān)的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施共享程度、信息化和智能化程度較低等現(xiàn)狀，需要加強人工智能、區(qū)塊鏈和大數(shù)據(jù)分析等新一代信息技術(shù)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和共享過程中的部署，以智能化運營管理為導向，反向促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者、使用者和管理者對新技術(shù)的采納。

4.2.2 基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和協(xié)同科技規(guī)劃形成應(yīng)急科技攻關(guān)長效機制 從法國“衛(wèi)生健康創(chuàng)新2030計劃”、聯(lián)合國拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟委員會[簡稱“拉美經(jīng)委會”（Economic Commission for Latin America and the Caribbean，ECLAC）]公共衛(wèi)生系統(tǒng)聯(lián)合采購以及美國全球流行病預(yù)測和疫情分析中心建設(shè)等國外實踐來看，公共衛(wèi)生與醫(yī)療新型基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)上升至國家戰(zhàn)略高度，在國家和地方的科技規(guī)劃、應(yīng)急管理規(guī)劃和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中均對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了要求。隨著新冠疫情對新形勢醫(yī)療的影響，一些以抗擊新冠疫情為目的的新醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施也日益增多。然而，從我國新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“十四五”規(guī)劃等國家文件來看，目前規(guī)劃建設(shè)以人工智能與大數(shù)據(jù)醫(yī)療、5G 醫(yī)療、“互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院+醫(yī)保服務(wù)”等為主，基礎(chǔ)研究和科技協(xié)同攻關(guān)領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃內(nèi)容較少。因此，需要大力支持面向突發(fā)公共衛(wèi)生科技協(xié)同攻關(guān)的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點要從協(xié)同預(yù)警預(yù)測、重癥救治能力、基礎(chǔ)研究和藥物研發(fā)等方面補齊短板，同時也應(yīng)支持和鼓勵醫(yī)療信息化、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、“人工智能+醫(yī)療”和創(chuàng)新藥械研發(fā)等新興科技的落地和使用。

4.2.3 以數(shù)字治理合作引領(lǐng)突發(fā)公共衛(wèi)生科技攻關(guān)共同體 從國內(nèi)外現(xiàn)有的“泛政府”工作模式看，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生的科技協(xié)同攻關(guān)離不開同時掌握公共衛(wèi)生、科研管理、應(yīng)急管理等多種專業(yè)知識的復(fù)合型人才隊伍的支撐。因此，培養(yǎng)、遴選優(yōu)秀科技智庫團隊，支撐技術(shù)專家開展應(yīng)急攻關(guān)，加強突發(fā)公共衛(wèi)生相關(guān)生物、健康數(shù)據(jù)和應(yīng)對處置經(jīng)驗的儲備，是現(xiàn)有科技創(chuàng)新等基礎(chǔ)設(shè)施升級以及人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)支持的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵。完善基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的突發(fā)公共衛(wèi)生科技攻關(guān)共同體，需要各級政府從應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)略規(guī)劃制定、政策協(xié)同和科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化等不同層面，圍繞公共衛(wèi)生應(yīng)急科技創(chuàng)新需求和應(yīng)急治理需求開展廣泛的協(xié)同合作。目前，雖然我國通過搭建疫情防控“科研成果共享交流平臺”，鼓勵科研人員快捷、免費、公開發(fā)表科學發(fā)現(xiàn)并分享數(shù)據(jù)，但還需要在各創(chuàng)新主體相互合作下，高校、企業(yè)、科研機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)之間建立穩(wěn)固的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，與全球化的、國家之間的跨區(qū)域數(shù)字化平臺合作，實現(xiàn)不同級別配置戰(zhàn)略、組織間配置戰(zhàn)略以及組織不同階段配置戰(zhàn)略等多方面協(xié)同，最終推進國家面向突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新型基礎(chǔ)設(shè)施體系完善和成熟，推動構(gòu)建形成公共衛(wèi)生新型基礎(chǔ)設(shè)施共同體和協(xié)同數(shù)字治理共同體，維護國家公共衛(wèi)生安全。

4.3 應(yīng)急科技攻關(guān)協(xié)同數(shù)字治理的對策分析

基于上述分析，需要從數(shù)字治理體系搭建、數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用和場景拓展、完善應(yīng)急科技攻關(guān)創(chuàng)新生態(tài)等方面，優(yōu)化面向危機決策的政策體系。

4.3.1 通過功能整合與資源整合，搭建數(shù)字治理體系 由于科技研發(fā)資源和科研人員分布的不均衡，傳統(tǒng)的應(yīng)急科技攻關(guān)存在碎片化、重復(fù)化和“多線并行”等缺陷，需要以功能整合和資源整合為導向，搭建面向應(yīng)急科技攻關(guān)舉國體制的數(shù)字治理體系，把不同區(qū)域和不同主體的科研功能和資源有效整合鏈接，并在此基礎(chǔ)上探索與數(shù)字技術(shù)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和平臺相兼容的治理模式，開展數(shù)字治理實踐和定期評估。

4.3.2 充分釋放數(shù)據(jù)等新型科研要素對應(yīng)急科技攻關(guān)的疊加、倍增作用 從目前國內(nèi)外人工智能科研實踐可以看到，人工智能等數(shù)字技術(shù)深度嵌入下的科研工作突破了時間和資源局限，能夠快速進行海量科研“試錯”工作，并給出較為精準的科研成果。在此過程中，科研大數(shù)據(jù)發(fā)揮了重要作用，因此，需要利用各種數(shù)字監(jiān)管工具和手段，釋放科研大數(shù)據(jù)的疊加與倍增作用，更大限度地降低科研風險和提高應(yīng)急科技創(chuàng)新速度。

4.3.3 圍繞協(xié)同數(shù)字治理平臺完善應(yīng)急科技攻關(guān)創(chuàng)新生態(tài) 由于未來應(yīng)急科技攻關(guān)要面臨復(fù)雜的經(jīng)濟社會和突發(fā)公共衛(wèi)生問題，如何快速反應(yīng)并精準預(yù)判是應(yīng)急科技要解決的首要問題。因此，要通過數(shù)字技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析的使用，多方協(xié)同合作，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件等進行精準研判、及早預(yù)警、緊急處置。除此之外，協(xié)同數(shù)字治理平臺還要關(guān)注科研數(shù)據(jù)權(quán)屬問題、區(qū)域和機構(gòu)之間的數(shù)字壁壘、數(shù)字鴻溝問題，以及不同國家之間的信息壟斷、信息污染和信息孤島等問題。參與并主導全球科研共同體的建設(shè)，需要我國應(yīng)急科技攻關(guān)協(xié)同數(shù)字治理平臺充分發(fā)揮以平臺為中心的治理生態(tài)溢出效應(yīng)，不斷吸納國內(nèi)外科研主體和資源，以生態(tài)治理為導向，在協(xié)同數(shù)字治理規(guī)范、治理標準、治理模型、治理架構(gòu)和評估反饋等方面率先著手，引領(lǐng)應(yīng)急科技攻關(guān)創(chuàng)新生態(tài)演進，真正推動應(yīng)急科技攻關(guān)全球數(shù)字治理體系的形成。

5 總結(jié)與展望

5.1 研究結(jié)論

全球新冠疫情的應(yīng)急科技攻關(guān)實踐，顯示了數(shù)字技術(shù)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等新科技創(chuàng)新要素的重要作用。如何通過數(shù)字治理和協(xié)同治理等新治理理念提升應(yīng)急科技攻關(guān)，是各國在未來要解決和謀劃的重要問題。從國內(nèi)外實踐來看，傳統(tǒng)的自上而下的舉國體制難以適應(yīng)應(yīng)急科技攻關(guān)的需求，快速應(yīng)對和解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要打破組織和國家的“科研邊界”，從科研數(shù)據(jù)、科研人員到科研設(shè)施等方面擴大共享范圍，以提升科技攻關(guān)的應(yīng)急效能。

本文以新冠疫情應(yīng)急科技攻關(guān)為例，系統(tǒng)分析了國內(nèi)外數(shù)字治理、數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和協(xié)同科技攻關(guān)機制主要舉措和存在問題，并對協(xié)同數(shù)字治理視角下的應(yīng)急科技攻關(guān)戰(zhàn)略路徑進行了深入分析，主要得到以下結(jié)論。①全球數(shù)字應(yīng)急治理理念從形成到實施過程中暴露了目前數(shù)字治理實踐的缺陷。例如，數(shù)字化治理理念不成熟，數(shù)字技術(shù)普及與嵌入程度較低，不同地區(qū)之間存在“數(shù)據(jù)鴻溝”和數(shù)字治理體系不兼容，公民信息泄露和數(shù)據(jù)安全存在隱患等。②目前，大量數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和使用并不能從系統(tǒng)層面有效支撐面向突發(fā)和應(yīng)急的公共衛(wèi)生科技攻關(guān)，基于現(xiàn)有的公共研發(fā)機構(gòu)的科技基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)共享、協(xié)同攻關(guān)和研發(fā)生產(chǎn)體系尚未理順。因此，數(shù)字科技基礎(chǔ)設(shè)施等數(shù)字化應(yīng)急治理平臺的建設(shè)要擔負國家戰(zhàn)略科技支撐力量的責任與使命。③數(shù)字醫(yī)療平臺、數(shù)字大科學裝置平臺以及生物大數(shù)據(jù)平臺等新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，將是未來多部門、多國家之間協(xié)同攻關(guān)，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要基礎(chǔ)，圍繞數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施將會形成以數(shù)字治理為主要手段的新型應(yīng)急科技攻關(guān)體系。現(xiàn)有的應(yīng)急科技攻關(guān)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化在機制的靈活性、整體協(xié)同性上還有不足，存在有技術(shù)、缺資源的現(xiàn)象。應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急科技攻關(guān)要在需求引導、主體協(xié)同、資源交互、成果轉(zhuǎn)化機制等方面改造升級已有的數(shù)字科技基礎(chǔ)設(shè)施，充分利用平臺優(yōu)勢，整合研發(fā)資源和人力資源，提升基礎(chǔ)研究等領(lǐng)域科技攻關(guān)的協(xié)同效能。④未來應(yīng)急科技攻關(guān)的發(fā)展戰(zhàn)略需要圍繞協(xié)同數(shù)字治理平臺，強化平臺共享、共用、共治，基于數(shù)字創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施和協(xié)同科技規(guī)劃形成應(yīng)急科技攻關(guān)長效機制，并以全球化數(shù)字治理合作引領(lǐng)突發(fā)公共衛(wèi)生科技攻關(guān)共同體的形成。

5.2 未來展望與對策建議

應(yīng)急科技攻關(guān)的協(xié)同數(shù)字治理作為國家治理的重要組成，決定了未來應(yīng)急科技研發(fā)機制的數(shù)字化、協(xié)同化、多中心和多主體共同參與的戰(zhàn)略趨勢。在應(yīng)急決策和危機決策研究中，要重視數(shù)字化手段和數(shù)字治理理念對應(yīng)急科技創(chuàng)新的重要性。隨著人工智能醫(yī)療、智慧應(yīng)急、數(shù)字研發(fā)等大數(shù)據(jù)科研新應(yīng)用、新模式的加速涌現(xiàn)，如Atomwise 公司研發(fā)了基于深度學習神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的虛擬藥物發(fā)現(xiàn)平臺AtomNet，DeepMind 公司通過氨基酸序列精確預(yù)測蛋白質(zhì)折疊結(jié)構(gòu)，利物浦大學研究人員建造了可以全天候自行實驗的智能移動機器人科學家，阿里巴巴研發(fā)的AI 診斷系統(tǒng)可以在20秒內(nèi)準確地對新冠疑似案例CT 影像做出判讀等，這些數(shù)字技術(shù)在科技攻關(guān)中的創(chuàng)新應(yīng)用使科研合作形式、合作對象和合作過程發(fā)生了巨大變革。推動這些數(shù)字科研的實施落地離不開科學家、科技基礎(chǔ)設(shè)施和科研機構(gòu)之間的協(xié)同合作。然而，現(xiàn)有數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施在算力和覆蓋范圍等方面還存在很多不足，需要以5G、AI 等技術(shù)支撐科技攻關(guān)各個環(huán)節(jié)和各相關(guān)主體的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化、智能升級以及融合創(chuàng)新。

此外，新興產(chǎn)業(yè)和大量企業(yè)應(yīng)用的出現(xiàn)也在倒逼“科技攻關(guān)鏈”的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。共建科技攻關(guān)成果應(yīng)用生態(tài)，通過國家、地方政府、科研機構(gòu)和企業(yè)等各方對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的投入應(yīng)用，將大大加快科技攻關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)急決策和應(yīng)對速度。因此，在傳統(tǒng)治理手段和治理能力難以滿足應(yīng)急科技攻關(guān)需求、數(shù)字政府和數(shù)據(jù)治理水平不斷提升的形勢下，以協(xié)同數(shù)字治理理念完善應(yīng)急科技攻關(guān)體制是全面優(yōu)化應(yīng)急科技攻關(guān)手段、攻關(guān)效率和攻關(guān)模式的重要戰(zhàn)略趨勢。未來的應(yīng)急決策智庫研究需要重視如何借助數(shù)字化技術(shù)、數(shù)據(jù)要素共享、平臺化研發(fā)等推動應(yīng)急科技攻關(guān)的數(shù)字治理能力和水平的提升。政府部門在制定決策、規(guī)劃和監(jiān)管措施過程中要充分利用數(shù)字城市、數(shù)字政府和數(shù)字園區(qū)等，深度嵌入應(yīng)急管理的科技研發(fā)過程，形成國家和區(qū)域數(shù)字治理系統(tǒng)。