張志杰

（鄭州幼兒師范高等?？茖W(xué)校，河南 鄭州 450000）

一、問(wèn)題的提出

學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成，肩負(fù)著教育發(fā)展和教育公平的重要使命［1］，關(guān)系國(guó)家和民族的偉大復(fù)興。完備的政策體系是實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)“基本普及學(xué)前教育”戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求。黨的二十大報(bào)告提出“強(qiáng)化學(xué)前教育、特殊教育普惠發(fā)展”，為學(xué)前教育發(fā)展指明了方向。1978年以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府出臺(tái)了一系列學(xué)前教育政策，使幼兒教育進(jìn)入了健康發(fā)展軌道，“入園難”“入園貴”問(wèn)題得到有效緩解。鑒于公共政策集中體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)資源和利益進(jìn)行權(quán)威分配的本質(zhì)［2］，透過(guò)現(xiàn)有政策去探究學(xué)前教育政策主體、政策工具及政策內(nèi)容的演進(jìn)與未來(lái)趨勢(shì)，將具有重要的意義。

學(xué)前教育研究已成為實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的熱詞，而對(duì)于學(xué)前教育政策的研究更成為熱點(diǎn)，研究主題愈加多元，研究?jī)?nèi)容不斷深化，學(xué)術(shù)界形成了比較豐碩的研究成果。學(xué)者從不同視角提出從頂層設(shè)計(jì)好我國(guó)學(xué)前教育政策［3］、學(xué)前教育政策應(yīng)“以兒童為中心”［7］、政府主導(dǎo)是持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān) 鍵 因素［5］、建 立充分 的 利益 表 達(dá)機(jī) 制［6］等政策建議。但總體來(lái)看，既有的研究往往是規(guī)范性地探討學(xué)前教育“應(yīng)該做什么”“應(yīng)該怎么做”或者只是對(duì)既有政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的梳理，而對(duì)學(xué)前教育政策過(guò)程中主體間互動(dòng)機(jī)制、政策工具選擇的適切性、政策客體的構(gòu)成與影響因素等理論問(wèn)題重視不足且未能達(dá)成共識(shí)。政策工具理論已經(jīng)運(yùn)用于人才政策、土地治理、科技政策等領(lǐng)域，雖有學(xué)者運(yùn)用政策工具對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行了研究，但研究略顯單薄，尤其是基于三維視角對(duì)學(xué)前教育的研究鮮有成果。

基于此，本文嘗試從政策工具視角出發(fā)，結(jié)合政策主體維度和政策客體維度構(gòu)建三維分析框架，揭示學(xué)前教育政策的內(nèi)在演進(jìn)邏輯。1978—2022年我國(guó)學(xué)前教育政策演進(jìn)態(tài)勢(shì)如何，學(xué)前教育政策變遷的機(jī)理是什么，在政策過(guò)程中學(xué)前教育政策主體如何協(xié)同參與，如何優(yōu)化學(xué)前教育的政策設(shè)計(jì)，這些問(wèn)題將構(gòu)成本研究的核心。

二、樣本收集與研究設(shè)計(jì)

為了保證選取的政策文本具有研究意義，本研究按照以下原則對(duì)政策文本進(jìn)行了整理和遴選：第一，權(quán)威性。為確保研究的權(quán)威性，本研究所選的政策文本主要來(lái)源于中央人民政府門戶網(wǎng)站、教育部等部委的門戶網(wǎng)站，以及公開出版的政策匯編①。最終獲取的政策文本均有明確、完整的文件標(biāo)題、文件內(nèi)容、發(fā)布部門、發(fā)布時(shí)間等基本信息要素。第二，全面性。為使本研究盡量反映我國(guó)學(xué)前教育政策變遷的全貌，政策樣本選擇了1978—2022年的政策文本②。第三，相關(guān)性。為確保本研究的完整性，對(duì)于政策名稱中不含有“學(xué)前教育”或“幼兒教育”等字樣，但其內(nèi)容與學(xué)前教育密切相關(guān)或有一定關(guān)聯(lián)和影響的政策文件，也屬于本研究的統(tǒng)計(jì)和分析范疇。剔除重復(fù)和無(wú)關(guān)文本后，本研究共收集到包括辦法、通知、紀(jì)要等多種政策形式的有效樣本167份。

政策文本分析是從不同理論視角和學(xué)科背景出發(fā)來(lái)分析法律、法規(guī)和規(guī)章以及政府公文的多種文本分析方法的集合，既包括了傳統(tǒng)意義上偏于定量的內(nèi)容分析，也包含有對(duì)政策文本中官方語(yǔ)言偏于定性的話語(yǔ)分析［7］。本研究將采取文本分析方法，對(duì)收集到的中央層面167份政策文本進(jìn)行質(zhì)化與量化的研究，從中挖掘我國(guó)學(xué)前教育政策的隱藏信息和內(nèi)在發(fā)展演進(jìn)規(guī)律，進(jìn)而分析政策制定的意圖，揭示政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、政策工具的運(yùn)用和政策客體的發(fā)展情況。本研究首先對(duì)政策文本進(jìn)行編碼、分析，形成學(xué)前教育政策文本內(nèi)容分析編碼表，如表1（由于篇幅的限制，本表為縮略表）所示。然后，根據(jù)建立的政策三維分析框架，將政策文本類目設(shè)置為政策工具維度、政策主體維度和政策客體維度三類，對(duì)類目進(jìn)行界定且保證各類目間的互斥性，繼而對(duì)編好碼的政策文本進(jìn)行歸類。最后，對(duì)學(xué)前教育的政策工具、政策主體及政策客體的三個(gè)維度進(jìn)行系統(tǒng)、全面的梳理，并提出不足與建議。

表1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

三、理論概述與學(xué)前教育政策三維分析框架

政策工具是指政府賴以推行政策的手段［8］。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，政策工具逐漸成為西方政策科學(xué)研究的熱點(diǎn)。到了20世紀(jì)末，國(guó)內(nèi)學(xué)界才開始對(duì)政策工具進(jìn)行研究。國(guó)外研究主要集中在三個(gè)方面。一是政策工具的內(nèi)涵界定。二是政策工具的分類研究，該領(lǐng)域的研究占據(jù)了較大的份額，工具的劃分紛繁復(fù)雜，主要有經(jīng)濟(jì)學(xué)模型、政治學(xué)模型和綜合模型三種。代表性的研究有加拿大學(xué)者Howlett和Ramesh根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性差異，將政策工具分為自愿性、強(qiáng)制性和混合性三種類型［9］。Rothwell和Zegveld開發(fā)了供給型、需求型以及環(huán)境型三類經(jīng)典且操作性最強(qiáng)的政策工具［10］。三是政策工具選擇的影響因素研究。在國(guó)外研究的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)廣泛地開展了本土化的研究，在環(huán)境、能源、經(jīng)濟(jì)、公共產(chǎn)品供給等研究領(lǐng)域取得了一定的成果。

從政策系統(tǒng)的角度分析，政策文本包括三個(gè)維度，即政策主體、政策客體和政策工具［11］。通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，關(guān)于學(xué)前教育的研究鮮有基于政策主體、客體和工具的三維成果。本文在借鑒徐向前等［12］的研究基礎(chǔ)上，構(gòu)建了以政策工具、政策主體和政策內(nèi)容為主的三維分析框架（見圖1）。

圖1 中國(guó)學(xué)前教育政策三維分析框架

（一）X維度：政策工具維度

政策工具的選擇和使用依據(jù)政策議題和政策環(huán)境的變化而變化，如何通過(guò)政策工具的設(shè)計(jì)和選擇來(lái)應(yīng)對(duì)政策問(wèn)題則考驗(yàn)著政府治理能力和治理水平。本研究借鑒McDonnell和Elmore的研究成果，將學(xué)前教育政策工具分為命令性、激勵(lì)性、能力建設(shè)、系統(tǒng)變革、勸告或勸誘5類政策工具。各類政策工具都有其自身特點(diǎn)，有優(yōu)勢(shì)也有劣勢(shì)，而且其作用也不盡相同。命令性工具指規(guī)范個(gè)體、單位和一些組織的強(qiáng)制規(guī)則或制度，有利于政策的快速實(shí)施，易于組織，但缺乏靈活性，具體包括一些法令、政府規(guī)章或管理措施、學(xué)校規(guī)則等。激勵(lì)性工具通過(guò)能帶來(lái)切實(shí)回報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)（或懲罰）去誘導(dǎo)、刺激個(gè)體、群體和組織等采取行動(dòng)，具體包括獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，如財(cái)政工具、金融工具。能力建設(shè)工具通過(guò)采取某種信息、培訓(xùn)和資源等給個(gè)體、群體或機(jī)構(gòu)的辦法去決策或開展活動(dòng)。能力建設(shè)工具與激勵(lì)工具較容易組織實(shí)施，能夠積極鼓勵(lì)創(chuàng)新，但是結(jié)果較難衡量。系統(tǒng)變革工具通過(guò)在個(gè)體、機(jī)構(gòu)和一些組織中轉(zhuǎn)換權(quán)力，來(lái)改變公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)，如教育券工具［13］。勸告或勸誘工具則通過(guò)宣傳、認(rèn)同、價(jià)值倡導(dǎo)等手段改變?nèi)藗兊恼J(rèn)知偏好和價(jià)值觀，誘導(dǎo)或促使人們按照政策倡導(dǎo)的這些價(jià)值觀和理念表現(xiàn)自己的行為，如電視的宣傳、鼓勵(lì)號(hào)召等。

（二）Y維度：政策客體維度

公共政策客體是一個(gè)立體結(jié)構(gòu)，包括政策所要改變的狀態(tài)、政策直接作用的人與事、政策所要調(diào)節(jié)的公眾利益的內(nèi)容［14］。本研究借鑒《中國(guó)地區(qū)教育發(fā)展報(bào)告》中對(duì)中國(guó)地區(qū)教育發(fā)展指數(shù)的構(gòu)建原則，將Y維度歸納為學(xué)前教育投入、學(xué)前教育管理、學(xué)前教育質(zhì)量、學(xué)前教育師資、農(nóng)村學(xué)前教育等5方面的結(jié)構(gòu)內(nèi)容。建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)“幼有所育”“幼有優(yōu)育”，必須在學(xué)前教育各個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同發(fā)展，每一項(xiàng)建設(shè)的內(nèi)容都不能忽視。學(xué)前教育管理是指涉及學(xué)前教育發(fā)展的有關(guān)政策、法律，旨在規(guī)范、指導(dǎo)幼兒教育成長(zhǎng)的有效機(jī)制。學(xué)前教育投入是指對(duì)學(xué)前教育的物資、資金等的投入，包括幼兒園建設(shè)、學(xué)前教育公共投入等。學(xué)前教育質(zhì)量主要包括學(xué)前教育的課程建設(shè)與改革、家庭教育等反映教育結(jié)構(gòu)質(zhì)量、教育過(guò)程質(zhì)量和兒童發(fā)展水平等方面的內(nèi)容。學(xué)前教育師資是指為實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)以及解決師資隊(duì)伍發(fā)展中存在的問(wèn)題而制定的關(guān)于學(xué)前教師資格、教師培訓(xùn)等發(fā)展的行動(dòng)準(zhǔn)則，以及在工資、職稱、獎(jiǎng)懲及其他福利待遇等方面的要求。農(nóng)村學(xué)前教育一直是國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)，政府先后出臺(tái)了一系列的政策措施，以縮小城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量。遵照“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系”的要求，2022年教育部提出“推進(jìn)幼兒園和小學(xué)科學(xué)銜接”，加快構(gòu)建幼小銜接的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)兒童全面發(fā)展和身心健康。針對(duì)政策內(nèi)容而言，采用激勵(lì)性等創(chuàng)新政策工具可能更有利于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

（三）Z維度：政策主體維度

學(xué)前教育的發(fā)展不但需要政府積極主動(dòng)參與，也離不開社會(huì)組織以及家庭等主體的協(xié)同參與。政策主體的政策導(dǎo)向和側(cè)重點(diǎn)有所不同。政府是學(xué)前教育的主導(dǎo)，而家庭和社會(huì)組織是學(xué)前教育發(fā)展參與主體，也是不可缺少的政策主體。在政策制定過(guò)程中，作為學(xué)前教育政策主體的政府有權(quán)根據(jù)國(guó)家的法律和基本國(guó)策，制定具體的法規(guī)，并具有一些行政裁量權(quán)。社會(huì)組織作為學(xué)前教育政策主體側(cè)重于企業(yè)投資學(xué)前教育、參與學(xué)前教育的公益活動(dòng)、支持貧困家庭等活動(dòng)，支持學(xué)前教育的普及與多樣化的發(fā)展。家庭對(duì)于兒童的健康成長(zhǎng)具有重要引導(dǎo)作用，作為學(xué)前教育政策主體的家庭在政策過(guò)程中的參與是不可缺少的，家園共育是促進(jìn)學(xué)前兒童健康發(fā)展的重要手段，是整合學(xué)前教育和家庭教育資源的重要方式。家庭支持政策，主要包括家庭對(duì)兒童的教育、成本分擔(dān)、參政議政、家庭支持計(jì)劃、政府補(bǔ)貼等。據(jù)此，把政策主體納入分析框架，將Z維度分為政府、社會(huì)組織和家庭，這將有助于分析學(xué)前教育健康發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源。

四、學(xué)前教育政策的演進(jìn)邏輯

改革開放以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育政策得到恢復(fù)和發(fā)展。隨著對(duì)學(xué)前教育的重視度的提高，國(guó)家學(xué)前教育政策供給同步增長(zhǎng)，政策總量呈S形上升趨勢(shì)（見圖2）。從圖2中可以看出，2010年是我國(guó)學(xué)前教育政策發(fā)展的分水嶺。1979—1996年，在改革開放的浪潮中，學(xué)前教育事業(yè)迎來(lái)發(fā)展的契機(jī)，學(xué)前教育政策供給呈緩慢增長(zhǎng)趨勢(shì)。20世紀(jì)90年代中期到21世紀(jì)初，由于幼兒教育“社會(huì)化”政策的提出，學(xué)前教育政策出現(xiàn)波動(dòng)。2010年后，我國(guó)學(xué)前政策頒布數(shù)量上升較快，2011年國(guó)家頒布了8份學(xué)前教育政策文件，2019年增長(zhǎng)到了15份，達(dá)到了峰值。2010年國(guó)家提出了“基本普及學(xué)前教育”的目標(biāo)，掀開了學(xué)前教育健康發(fā)展的新篇章。

圖2 中國(guó)學(xué)前教育政策年份發(fā)文數(shù)量圖

諾斯認(rèn)為，當(dāng)制度供給不能有效滿足制度需求，而且這種制度需求存在著潛在利潤(rùn)時(shí)，制度創(chuàng)新便會(huì)啟動(dòng)［15］。為了更好地實(shí)現(xiàn)“幼有所育”，消除“短板效應(yīng)”，滿足社會(huì)需求，學(xué)前教育政策供給逐漸增長(zhǎng)，體現(xiàn)了需求與供給的正相關(guān)性，也體現(xiàn)出中央對(duì)學(xué)前教育的重視不斷增強(qiáng)。2018年，中央重磅發(fā)布《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，對(duì)學(xué)前教育的規(guī)范發(fā)展做出了明確的規(guī)定。2021年教育部等九部門出臺(tái)了《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)提高普及普惠水平、加強(qiáng)幼兒園規(guī)范監(jiān)管、合理確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等提出明確要求，有力地推進(jìn)了學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

五、基于三維分析框架的學(xué)前教育政策分析

（一）基本政策工具維度分析

本研究將收集到的國(guó)家層面的167份政策文本作為分析對(duì)象，通過(guò)文本分析，發(fā)現(xiàn)命令性政策工具使用較為頻繁，占政策工具總數(shù)的41.04%。這可能是由于學(xué)前教育是教育體系的短板，而且兒童的健康成長(zhǎng)更是世界性的研究課題，為了加快補(bǔ)齊短板，促進(jìn)學(xué)前教育加快發(fā)展，盡快使一些政策落地實(shí)施，中央就要采用更有效率、更宜操作的命令性政策工具。能力建設(shè)工具主要包括補(bǔ)助與支持、基礎(chǔ)設(shè)施與制度建設(shè)、政策優(yōu)惠等，該工具占22.39%，主要涉及師資的培訓(xùn)、教育。其他三種工具運(yùn)用不多，激勵(lì)性工具占13.14%，系統(tǒng)變革工具占12.36%，而勸告或勸誘工具使用最少，占11.07%。由計(jì)量分析可知，學(xué)前教育政策工具的使用存在著不均衡的現(xiàn)象，命令性工具使用過(guò)于頻繁，而激勵(lì)性、系統(tǒng)變革和勸告或勸誘工具使用較少。

（二）政策客體分析

透過(guò)政策內(nèi)容可以窺視政策文本的制定目的和政策走向。在維度Y軸中，可以清楚發(fā)現(xiàn)政策客體結(jié)構(gòu)分布并不均衡。根據(jù)學(xué)前教育的特點(diǎn)，本研究通過(guò)對(duì)167份政策文本中涉及的學(xué)前教育政策客體結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)政策涉及的內(nèi)容分布廣泛，政策內(nèi)容主要以學(xué)前教育管理、學(xué)前教育質(zhì)量、學(xué)前教育師資為主，分別達(dá)50.4%、21.6%、17.6%，而涉及學(xué)前教育投入和農(nóng)村學(xué)前教育的內(nèi)容較少，分別占6.4%和4%。

學(xué)前教育管理內(nèi)容主要集中于幼兒園的管理體制、安全管理、行為規(guī)范等，學(xué)前教育政策在這方面所占比例較大，這充分說(shuō)明國(guó)家對(duì)幼兒園管理的重視，尤其是對(duì)安全管理的重視。幼兒園的安全管理是幼兒身心獲得健康發(fā)展的重要保證，國(guó)家始終把幼兒安全放在突出位置，并出臺(tái)多項(xiàng)保障舉措。如2020年，為積極做好新冠疫情防控工作和托幼機(jī)構(gòu)師生的健康安全管理，教育部連續(xù)發(fā)布了多份加強(qiáng)疫情防控的政策，要求統(tǒng)籌做好教育教學(xué)和新冠疫情防控工作。

讓學(xué)齡前兒童接受公平而高質(zhì)量的學(xué)前教育成為當(dāng)今世界各國(guó)共同的價(jià)值追求。教育質(zhì)量問(wèn)題是中國(guó)政府一直關(guān)注的問(wèn)題，雖然不同時(shí)代政策關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不同，但政策對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量目標(biāo)的追求一直在不斷提升。1978—2022年頒布了17份與教育質(zhì)量有關(guān)的政策文件，政策對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)注經(jīng)歷了從“關(guān)注保教質(zhì)量保證”到“運(yùn)用質(zhì)量保證、質(zhì)量評(píng)估、質(zhì)量監(jiān)測(cè)等多種舉措的學(xué)前教育質(zhì)量的綜合政策體系”的發(fā)展歷程。從1979年提出“努力提高保教質(zhì)量”到2010年提出“把提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)”，彰顯了保教質(zhì)量在政策演進(jìn)過(guò)程中的核心地位。

教育公平是指人們獲得均等的教育機(jī)會(huì)，每個(gè)人都可以獲得滿意的教育質(zhì)量。改革開放之初，國(guó)家為了滿足群眾對(duì)兒童教育的要求，提倡各單位積極恢復(fù)和建立哺乳室、托兒所、幼兒園，城鄉(xiāng)實(shí)施的基本是國(guó)家包攬的福利制度，學(xué)前教育在當(dāng)時(shí)充分體現(xiàn)出了公平性與福利性。20世紀(jì)90年代末，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的影響，原有的一些企業(yè)、單位等舉辦的公辦園轉(zhuǎn)為民辦園，學(xué)前教育的公平性逐步被打破，公益性被擠壓。2010年，為了回應(yīng)城鄉(xiāng)區(qū)域?qū)W前教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，解決“入園難”的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，明確重申學(xué)前教育是重要的公益事業(yè)。黨的十九大強(qiáng)調(diào)要“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，黨的二十大提出“強(qiáng)化學(xué)前教育、特殊教育普惠發(fā)展”。針對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展緩慢等問(wèn)題，國(guó)家自1978—2022年頒布7份政策文件部署解決農(nóng)村學(xué)前教育出現(xiàn)的問(wèn)題。2022年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》，提出“多渠道增加農(nóng)村普惠性學(xué)前教育資源供給”，加快推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量提升。但由于歷史原因，國(guó)家對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育投入不足，普惠性幼兒園比例偏低，目前農(nóng)村學(xué)前教育質(zhì)量與城市相比仍然存在不小的差距。

（三）政策主體分析

通過(guò)文本分析發(fā)現(xiàn)，政府作為政策的主要?jiǎng)恿υ赐苿?dòng)了學(xué)前教育的健康發(fā)展，但作為政策主體的社會(huì)組織和家庭有些缺位，沒(méi)有發(fā)揮政策主體的應(yīng)然作用。

改革開放以后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，政府在學(xué)前教育領(lǐng)域職能回歸本源，經(jīng)歷了“兩條腿走路”—“幼兒教育社會(huì)化”—“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，公辦民辦并舉”的發(fā)展軌跡，表現(xiàn)出政府由包攬、輔助到主導(dǎo)學(xué)前教育的職責(zé)變化。《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》提出“堅(jiān)持‘兩條腿走路’方針，恢復(fù)、發(fā)展、整頓、提高各類托幼組織”，為對(duì)“文革”的撥亂反正和推動(dòng)改革開放后學(xué)前教育的發(fā)展提供方向性指引。1988年國(guó)家教委等多部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見》明確指出，“要?jiǎng)訂T和依靠社會(huì)各方面力量，多種形式發(fā)展幼兒教育事業(yè)”，但政府在這期間的學(xué)前教育發(fā)展中還沒(méi)有起到主導(dǎo)的作用。為了改變學(xué)前教育的薄弱局面，回應(yīng)民眾對(duì)學(xué)前教育的美好期盼，使學(xué)前教育回歸普惠性教育，2010年國(guó)家明確“必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制”，“地方政府是發(fā)展學(xué)前教育、解決入園難問(wèn)題的責(zé)任主體”。

社會(huì)組織作為學(xué)前教育的政策主體，在政策工具上涉及的較少，企業(yè)、公益組織等在學(xué)前教育中的主體作用未得到充分發(fā)揮。多元辦園體制是我國(guó)學(xué)前教育體制采取的應(yīng)然舉措，它有助于公共服務(wù)體系的完善，滿足群眾多樣化的需求。改革開放初期，學(xué)前教育沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式，幼兒園都是由國(guó)家和集體舉辦，社會(huì)力量參與不多。1986年國(guó)家教委《關(guān)于進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見》指出，城鄉(xiāng)幼兒教育應(yīng)繼續(xù)提倡各種社會(huì)力量根據(jù)自愿、量力原則捐資助學(xué)。但由于受經(jīng)濟(jì)條件的限制，社會(huì)參與學(xué)前教育事業(yè)的具體行為很少。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，受市場(chǎng)大潮和當(dāng)時(shí)環(huán)境的影響，“堅(jiān)持依靠社會(huì)力量發(fā)展幼兒教育”的社會(huì)呼聲越來(lái)越強(qiáng)。在20世紀(jì)90年代中后期，政府將學(xué)前教育推向市場(chǎng)，很多地方掀起公辦園改制風(fēng)潮，社會(huì)力量成為辦園主體。由于公辦園減少，而民辦園又缺乏監(jiān)管，一些民辦園過(guò)度逐利，學(xué)前教育出現(xiàn)了不少問(wèn)題。隨著“國(guó)十條”貫徹落實(shí)不斷深入，政府政策逐漸開始充分重視各主體的優(yōu)勢(shì)與作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦幼兒園，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。為了遏制民辦園過(guò)度逐利行為，國(guó)家專門做出規(guī)定，規(guī)范民辦園的發(fā)展。但針對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)前教育的公益活動(dòng)，我國(guó)仍缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)支持。

家庭是幼兒健康成長(zhǎng)的重要環(huán)境，它在幼兒發(fā)展的過(guò)程中所起到的關(guān)鍵作用，是幼教機(jī)構(gòu)和社會(huì)不能替代的。國(guó)家非常重視家庭在教育過(guò)程的重要作用，通過(guò)頒布法律、政策等，尤其是通過(guò)《家庭教育促進(jìn)法》的實(shí)施，切實(shí)促進(jìn)了全社會(huì)對(duì)家庭教育的重視，越來(lái)越多的家庭將更多的精力投入到幼兒教育的過(guò)程之中，增進(jìn)了家庭幸福與社會(huì)和諧。

六、未來(lái)學(xué)前教育政策設(shè)計(jì)展望

（一）創(chuàng)新政策工具，優(yōu)化政策工具配置

政府在制定相關(guān)政策時(shí)應(yīng)根據(jù)學(xué)前教育的實(shí)際，選擇適合的政策工具。第一，積極拓展公眾參與的政策工具。我國(guó)當(dāng)前的學(xué)前教育體制是政府主導(dǎo)的管理體制，要積極拓寬社會(huì)組織、公眾參與的渠道，使參與的方式更加多樣化，鼓勵(lì)公眾積極參與學(xué)前教育工作。政策過(guò)程應(yīng)著力加強(qiáng)系統(tǒng)變革工具、勸告或勸誘工具的選擇和組合應(yīng)用，加大學(xué)前教育的宣傳教育力度，激發(fā)公民和社會(huì)組織等自主參與學(xué)前教育發(fā)展的意愿。第二，豐富政策工具的多元化使用。適度減少命令性工具的使用，增加系統(tǒng)變革工具、激勵(lì)性工具、勸告或勸誘工具的使用。我國(guó)區(qū)域發(fā)展差距較大，要提高學(xué)前教育的公平度與質(zhì)量，就不能簡(jiǎn)單地使用命令性工具，而應(yīng)該提高激勵(lì)性和勸告或勸誘等工具使用頻度，以激勵(lì)地方政府加大對(duì)學(xué)前教育的投入。第三，不斷創(chuàng)新政策工具。為適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，如期實(shí)現(xiàn)“基本普及學(xué)前教育”的目標(biāo)，學(xué)前教育不能拘泥于現(xiàn)有的政策工具，而應(yīng)結(jié)合信息技術(shù)的發(fā)展不斷地創(chuàng)新政策工具，做到精準(zhǔn)施策，綜合發(fā)力。

（二）聚焦政策短板，提升內(nèi)涵發(fā)展

從現(xiàn)有政策來(lái)看，學(xué)前教育仍是我國(guó)教育體系的短板，主要原因在于我國(guó)對(duì)學(xué)前教育投入較少，歷史欠賬較多，基礎(chǔ)研究水平較低。因此，未來(lái)必須補(bǔ)齊學(xué)前教育的政策短板，推動(dòng)城鄉(xiāng)學(xué)前教育共同發(fā)展。第一，不斷提高學(xué)前教育質(zhì)量。有關(guān)部門應(yīng)注重嬰幼兒趣味課程的開發(fā)，加強(qiáng)幼小銜接的課程建設(shè)；加大對(duì)學(xué)前教育信息技術(shù)的支持力度，提升學(xué)前教育的水平；建立中央和地方“一體化”的質(zhì)量監(jiān)控體系，明確中央和地方的事權(quán)，依據(jù)法律法規(guī)強(qiáng)制保證保教質(zhì)量。第二，推進(jìn)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。政府應(yīng)提高學(xué)前教育財(cái)政投入比例，不斷增加公共服務(wù)供給，加大對(duì)中西部地區(qū)教育的傾斜力度，平衡區(qū)域間的資源配置。第三，不斷提高師資隊(duì)伍建設(shè)水平。政府應(yīng)完善培訓(xùn)體系建設(shè)，除了繼續(xù)實(shí)施“國(guó)培”計(jì)劃外，還要實(shí)施省級(jí)、市級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃，設(shè)立教師能力提升專項(xiàng)資金，加大對(duì)學(xué)前教育教師的培訓(xùn)與業(yè)務(wù)能力提升的力度，不斷提高學(xué)前教育師資水平。逐步提高學(xué)前教育教師的入職門檻，保證學(xué)前教育質(zhì)量。提高學(xué)前教育教師待遇，幼兒園教師應(yīng)與中小學(xué)教師享有同樣的待遇，增強(qiáng)職業(yè)吸引力。

（三）增加資源供給，協(xié)調(diào)各方參與

第一，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。政府應(yīng)完善以公共財(cái)政為支撐的學(xué)前教育發(fā)展保障機(jī)制，不斷完善財(cái)政稅收的激勵(lì)政策，不斷提高普惠性幼兒園的比例。我國(guó)學(xué)前教育實(shí)行“地方為主，分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制，這種管理體制造成了學(xué)前教育不平等的現(xiàn)象，省級(jí)政府部門要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，平衡區(qū)域資源配置。第二，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與。在大力發(fā)展公辦園的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)扶持各種公辦性質(zhì)園和民辦普惠性幼兒園，培育和引導(dǎo)各種社會(huì)力量合力做大做強(qiáng)學(xué)前教育，努力增加學(xué)位供給總量。在積極推進(jìn)普惠性教育的同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)其他組織舉辦的正規(guī)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)發(fā)展，以滿足公眾對(duì)學(xué)前教育多樣化的需求。鼓勵(lì)公益組織積極開展公益活動(dòng)，通過(guò)捐款、慈善等形式對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行資助。第三，增強(qiáng)家庭教育功能。借鑒英國(guó)“家庭支持”政策的做法，給予學(xué)前兒童家庭更多的家庭津貼、托幼服務(wù)、稅收抵扣等制度性激勵(lì)，促使家庭承擔(dān)起學(xué)前教育主體的責(zé)任與使命。積極鼓勵(lì)家長(zhǎng)參與學(xué)前教育，提高家長(zhǎng)科學(xué)育兒的理念和教育水平，培育愛幼育幼的社會(huì)文化，培育家園共育保障機(jī)制，促使家庭為兒童成長(zhǎng)提供更多的精神陪伴和物質(zhì)支持。

注釋：

①本研究的部分政策文本選自北京師范大學(xué)出版的《中華人民共和國(guó)幼兒教育重要文獻(xiàn)匯編》（1999年）。

②2022年的政策數(shù)據(jù)截止日期為2022年8月31日。