內(nèi)容摘要：黨的二十大報告指出，發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主，其中一個重要方面是“加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系”。人民代表大會制度的生命力和優(yōu)越性在于以人民的需求為中心，人大代表是聽取和表達(dá)人民訴求的重要橋梁。但是我國人大工作實(shí)踐中面臨一個亟待解決的問題是：人大代表履職積極性和履職能力均有不足。近日中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》，要求通過大興調(diào)查研究推動全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。新時代人大代表工作應(yīng)緊緊圍繞發(fā)展全過程人民民主的目標(biāo)，通過完善人大系統(tǒng)的調(diào)查研究機(jī)制，不斷提高代表履職意識和履職能力，使人大代表成為反映人民需求真正有效的橋梁。

關(guān)鍵詞：人大代表；調(diào)查研究；全過程人民民主

基金項(xiàng)目：中國社會科學(xué)院重大創(chuàng)新項(xiàng)目“發(fā)展全過程人民民主與中國特色社會主義政治發(fā)展道路研究”（項(xiàng)目編號2023YZD020），中國社會科學(xué)院重大創(chuàng)新性項(xiàng)目“全過程人民民主與國家治理現(xiàn)代化”（項(xiàng)目編號2023YZD003）。

作者簡介：付宇程，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員。

一、完善民主決策環(huán)節(jié)的調(diào)查研究機(jī)制

沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)。出席本級人民代表大會會議、圍繞會議議題發(fā)表意見、提出議案、審議各項(xiàng)議案和報告、參加各項(xiàng)表決都是人大代表參與民主決策、踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)。但是當(dāng)前人大代表參加民主決策時仍存在一些問題：有的代表把代表身份僅僅看作一種榮譽(yù)待遇，只當(dāng)“掛名代表”，不能按時參加人大會議；有的代表則是“啞巴代表”，在會議期間很少發(fā)表意見，不知道怎么發(fā)言、發(fā)什么言，總體來看當(dāng)前能夠積極發(fā)言的代表在代表總數(shù)中所占比例還不夠高；有的代表對要審議的各項(xiàng)工作報告特別是財政預(yù)算這種專業(yè)性較強(qiáng)的報告事先沒有進(jìn)行充分調(diào)研和了解，即便積極發(fā)言也抓不住問題和關(guān)鍵。歸結(jié)起來，出現(xiàn)上述這些問題的主要原因是人大代表參與民主決策前的調(diào)查研究工作力度不足。作出科學(xué)合理的決策，需要大量客觀、真實(shí)、有效的信息做支撐。民意調(diào)查是人大代表有效參與民主決策的基礎(chǔ)，是堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主的必然途徑。只有深入群眾開展調(diào)研，才能了解群眾所思所想所急所盼，并且將群眾急難愁盼的問題反映到?jīng)Q策環(huán)節(jié)中去，讓人民群眾感受到全過程人民民主就在身邊。新時代人大制度建設(shè)中應(yīng)進(jìn)一步完善人大代表在民主決策環(huán)節(jié)的調(diào)查研究機(jī)制。

第一，建立健全代表精準(zhǔn)聯(lián)系機(jī)制。代表與群眾之間真實(shí)有效的聯(lián)系是代表做好民意調(diào)查的第一步。過去，代表與群眾的聯(lián)系很容易泛化、走過場和形式化。近年來，很多地方人大探索建立人大代表與所在選區(qū)、行業(yè)或社區(qū)特定群眾的精準(zhǔn)聯(lián)系機(jī)制，這有助于代表常規(guī)化了解自己對口聯(lián)系的群眾在生產(chǎn)生活中遇到的真實(shí)困難。例如，山東省乳山市人大規(guī)定每位人大代表固定聯(lián)系20名群眾，定期通過網(wǎng)絡(luò)、座談、調(diào)研等方式，常態(tài)化開展聽民聲活動，了解群眾所期所盼。又如，廣東省湛江市人大探索行業(yè)人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制，并建立海上漁業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、家電、文旅4個特色行業(yè)人大代表聯(lián)絡(luò)站，讓人大代表發(fā)揮各自專業(yè)特長，更加精準(zhǔn)聯(lián)系所在行業(yè)群眾。宏觀來看，建立代表精準(zhǔn)聯(lián)系機(jī)制，目的是克服泛泛聯(lián)系的形式化弊端，使人大代表深入了解一定范圍內(nèi)群眾生產(chǎn)生活的真實(shí)情況，在真正了解民情的基礎(chǔ)上反映民情、參與地區(qū)重大決策。

第二，建立健全代表精準(zhǔn)走訪機(jī)制。通過精準(zhǔn)聯(lián)系機(jī)制，代表可以對群眾生產(chǎn)生活中的困難定期形成直觀感受，在此基礎(chǔ)上可以進(jìn)行更有針對性的調(diào)研走訪，避免人大代表調(diào)研走訪活動落入形式化窠臼。近兩年，很多地方人大在具體工作開展中都提出了代表調(diào)研走訪的精準(zhǔn)化要求。例如，江蘇省淮安市人大通過前期民情調(diào)查，關(guān)注到疫情后中小企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需求，因此將2023年5月人大代表調(diào)研走訪活動的80%集中于中小微工業(yè)企業(yè)，明確提出代表進(jìn)企業(yè)要召開一場座談會，搜集一份問題清單，完成一份問卷調(diào)查，提出一條解困建議等精準(zhǔn)調(diào)研要求。宏觀來看，通過類似這樣的精準(zhǔn)調(diào)研機(jī)制，人大代表可以在初步了解民情的基礎(chǔ)上有針對性的深入調(diào)研，繼而深挖問題原因，深入思考對策，并在參與決策時提出真正有意義的對策建議，回應(yīng)群眾和企業(yè)的現(xiàn)實(shí)困難。

第三，建立健全決策事項(xiàng)精準(zhǔn)篩選機(jī)制。精準(zhǔn)聯(lián)系機(jī)制和精準(zhǔn)走訪機(jī)制可以讓人大代表在參與民主決策前對民情有充分的了解，在此基礎(chǔ)上，為了更加精準(zhǔn)將民生實(shí)事納入決策環(huán)節(jié)，有的地方人大還探索建立了代表票決制度，即把群眾建議作為篩選確定民生實(shí)事項(xiàng)目初選名單，并在此基礎(chǔ)上由人大代表投票，選擇關(guān)注度最高的民生問題，列入年度民生實(shí)事項(xiàng)目范圍。從宏觀來看，通過決策事項(xiàng)精準(zhǔn)篩選機(jī)制，將決策事項(xiàng)的確定建立在民意基礎(chǔ)上，將人民群眾和人大代表最關(guān)心的民生實(shí)事納入本地區(qū)本年度決策事項(xiàng)范圍，是在決策環(huán)節(jié)踐行全過程人民民主的生動體現(xiàn)。

二、完善民主管理環(huán)節(jié)的調(diào)查研究機(jī)制

調(diào)查研究應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)事求是，掌握真情況、研究真問題。根據(jù)我國代表法的規(guī)定，人大代表可以參加本級人大常委會組織的執(zhí)法檢查，可以根據(jù)本級人大常委會的安排對本級或者下級國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察，可以對被視察單位的工作提出建議、批評和意見，這些都是人大代表參與國家機(jī)關(guān)民主管理、踐行全過程人民民主的體現(xiàn)。為了踐行和發(fā)展全過程人民民主，應(yīng)該進(jìn)一步完善民主管理環(huán)節(jié)的人大代表調(diào)查研究機(jī)制，聚焦當(dāng)?shù)匦姓芾韺?shí)踐中遇到的新問題，發(fā)現(xiàn)地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定中存在的深層次問題，提出有利于地區(qū)發(fā)展和群眾利益的意見建議和新思路新辦法。

第一，建立健全執(zhí)法檢查精準(zhǔn)選題機(jī)制。圍繞哪些選題開展執(zhí)法檢查，是關(guān)系到執(zhí)法檢查工作起好步、開好頭的重要問題。民有所呼，我有所應(yīng)，緊扣人民群眾急難愁盼問題開展執(zhí)法檢查，也是踐行全過程人民民主的具體體現(xiàn)。在執(zhí)法檢查選題機(jī)制方面，近年來一些地方人大也在探索如何在民意調(diào)查基礎(chǔ)上更好選題。例如，北京市人大常委會近年來將執(zhí)法檢查工作與12345市民接訴即辦熱線結(jié)合，從市民熱線、群眾來信來訪等渠道梳理出群眾關(guān)注度高的問題，然后納入執(zhí)法檢查專項(xiàng)調(diào)研，由此推動投訴當(dāng)中反映的高頻共性問題得到系統(tǒng)治理、源頭治理。從宏觀來看，建立在民意調(diào)查基礎(chǔ)上的執(zhí)法檢查選題機(jī)制，有利于人大代表更好地結(jié)合民意去參與民主管理。

第二，建立健全執(zhí)法檢查情況調(diào)查機(jī)制。在確定執(zhí)法檢查選題之后，執(zhí)法檢查工作的具體開展方式也關(guān)系到執(zhí)法檢查的實(shí)際效果。例如，人大的執(zhí)法檢查工作如果都是在提前通知、有所準(zhǔn)備的情況下進(jìn)行，就很有可能走過場和形式化。實(shí)踐中，有的地方人大為了提高執(zhí)法檢查的效果，探索建立了一些有利于了解真實(shí)情況的調(diào)查機(jī)制。如江蘇省揚(yáng)州市人大常委會曾經(jīng)在不發(fā)通知、不打招呼的情況下，冒雨突擊檢查雙橋鄉(xiāng)園林村五亭組4個豆腐作坊，發(fā)現(xiàn)無衛(wèi)生許可證、生產(chǎn)環(huán)節(jié)臟亂不堪等突出問題，形成《市區(qū)豆制品質(zhì)量安全亟待解決》的調(diào)研報告，并以人大內(nèi)參形式向市政府反饋，形成在執(zhí)法檢查中堅(jiān)持問題導(dǎo)向的真實(shí)情況調(diào)查機(jī)制。從宏觀來看，真實(shí)有效的執(zhí)法檢查情況調(diào)查機(jī)制才能最終有利于提高執(zhí)法檢查工作實(shí)效，真正促進(jìn)行政管理提質(zhì)增效。

第三，建立健全政府工作滿意度民意調(diào)查機(jī)制。對政府工作的民主評價，是民主管理最終落到實(shí)處的一個重要環(huán)節(jié)，人大系統(tǒng)的民意調(diào)查機(jī)制在其中起到關(guān)鍵作用。在這方面，近兩年地方人大也有不少探索。例如，陜西省鎮(zhèn)安縣人大制定出臺的《鎮(zhèn)安縣人大常委會民意調(diào)查工作暫行辦法》，就地區(qū)管理中的熱點(diǎn)難點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行廣泛的民意調(diào)查，匯集人民群眾對具體管理事項(xiàng)的評價，最終目的是通過人大的渠道改進(jìn)政府管理工作，提高群眾滿意度。從宏觀來看，依托人大系統(tǒng)的民意調(diào)查機(jī)制設(shè)計(jì)，讓群眾對政府工作進(jìn)行滿意度評價，是推進(jìn)民主管理、踐行全過程人民民主的一項(xiàng)具有前瞻性意義的舉措，值得研究借鑒。

三、完善民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的調(diào)查研究機(jī)制

開展調(diào)查研究，最終目的是要解決問題，提出真正有利于群眾的對策建議。人大代表依法提出質(zhì)詢、詢問，提出對各方面工作的建議、批評和意見是參與民主監(jiān)督、踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)。在民主監(jiān)督中調(diào)查研究機(jī)制至關(guān)重要，人大代表的批評建議等不應(yīng)夾雜個人偏見和私心，而是要站穩(wěn)人民立場，以解決群眾急難愁盼的問題為目的。這就要求各級人大代表在監(jiān)督工作中要做好調(diào)查研究，真正將基層人民的心聲傳遞出來，當(dāng)好黨和國家與人民群眾之間的“連心橋”。

第一，建立健全監(jiān)督議題調(diào)研產(chǎn)生機(jī)制。確定年度監(jiān)督議題，是人大民主監(jiān)督工作的首要環(huán)節(jié)，在監(jiān)督議題產(chǎn)生環(huán)節(jié)就引入調(diào)研機(jī)制及時吸收民意，是踐行全過程人民民主的生動體現(xiàn)。近幾年，地方人大分別探索了年度監(jiān)督議題向人大代表征集產(chǎn)生機(jī)制或人大代表票決機(jī)制等。例如，大連市人大常委會的年度監(jiān)督議題，通過代表履職APP平臺面向全體人大代表征集的形式產(chǎn)生，2022年大連市確定的包括環(huán)保法執(zhí)法檢查、高校畢業(yè)生就業(yè)視察等監(jiān)督議題均是人民群眾普遍關(guān)注、人大代表提出比較集中的監(jiān)督項(xiàng)目。從宏觀來看，通過調(diào)研產(chǎn)生人大監(jiān)督議題的工作機(jī)制，有利于人大監(jiān)督工作真正踐行民主監(jiān)督理念，回應(yīng)群眾關(guān)切。

第二，建立健全代表全流程監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督議題產(chǎn)生后，還應(yīng)建立人大代表全程監(jiān)督機(jī)制。例如，大連在代表履職APP平臺上開設(shè)監(jiān)督專欄，設(shè)立年度監(jiān)督議題專欄，人大代表可以隨時就所列事項(xiàng)上傳意見建議，也可以上傳圖片和文字說明等反映實(shí)際情況，形成人大代表對年度監(jiān)督事項(xiàng)的全程監(jiān)督機(jī)制。另外，包括浙江、廣東等在內(nèi)的很多地方人大還探索建立了預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，使人大代表隨時隨地都能監(jiān)督政府的每一筆預(yù)算資金都用到老百姓需要的地方。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督和代表履職APP監(jiān)督專欄的設(shè)立，都是從機(jī)制上保障人大代表的全程監(jiān)督和全程在場，這有利于借助人大代表的規(guī)模人數(shù)和貼近基層等優(yōu)勢，發(fā)揮出民主監(jiān)督的效果。

第三，建立健全監(jiān)督意見高質(zhì)量辦理機(jī)制。人大代表的監(jiān)督意見不能提完就告一段落，監(jiān)督的最終目的是為了解決群眾生活中遇到的難點(diǎn)問題，因此監(jiān)督意見提出之后的高質(zhì)量辦理至關(guān)重要。在監(jiān)督意見的高質(zhì)量辦理機(jī)制方面，很多地方人大進(jìn)行了創(chuàng)新性探索。例如，廣東省惠州市人大建立的“約請共商會”機(jī)制，以市、區(qū)兩級人大代表的名義，邀約市、區(qū)兩級政府的相關(guān)部門到監(jiān)督現(xiàn)場召開共商會，回應(yīng)群眾關(guān)切，推動監(jiān)督議題的開展。其中一個具體事例是，惠州市梅湖大道開通后，路上大車小車速度非?？欤呗?lián)村路口過去一直沒有設(shè)置紅綠燈等交通設(shè)施，給老百姓和七聯(lián)小學(xué)師生出行帶來嚴(yán)重安全隱患。人大代表通過“約請共商會”機(jī)制進(jìn)行努力協(xié)調(diào)，最后政府相關(guān)部門先后投入110多萬元，通過安裝紅綠燈、設(shè)置人行道、鋪設(shè)排水管道等7項(xiàng)工作，順利解決了梅湖大道七聯(lián)村路口設(shè)置交通安全設(shè)施和積水難題。人大代表監(jiān)督意見的高質(zhì)量辦理機(jī)制，最終是為了解決群眾生活中的具體困難，如果監(jiān)督?jīng)]有下文或沒有結(jié)果，那么民主監(jiān)督也將無法落到實(shí)處，這將影響老百姓對全過程人民民主的切身感受。

我國代表法從頂層設(shè)計(jì)上規(guī)定了人大代表的調(diào)研職責(zé)。在全國上下大力發(fā)揚(yáng)調(diào)查研究的工作作風(fēng)背景下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化和完善人大系統(tǒng)的調(diào)查研究工作機(jī)制，讓人大代表聽民意、解民憂的作用得到充分發(fā)揮。人大代表更好地為基層群眾發(fā)聲，為基層群眾辦實(shí)事，使群眾的工作和生活環(huán)境變得越來越美好，群眾才能看得到、摸得著全過程人民民主。