曾慶輝 唐鑫

內(nèi)容摘要：基層是法治社會(huì)建設(shè)的主要區(qū)域，應(yīng)當(dāng)著眼于基層立法的制度建設(shè)，引導(dǎo)公眾有序參與立法，維護(hù)良性的立法秩序。基層立法聯(lián)系點(diǎn)的提出，在理論層面是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的價(jià)值表達(dá)，在實(shí)踐層面是貫徹全過(guò)程人民民主的中國(guó)方案。在法治中國(guó)建設(shè)中，應(yīng)對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)予以科學(xué)、恰當(dāng)?shù)姆啥ㄎ?，?zhǔn)確界定基層立法聯(lián)系點(diǎn)在民主立法中的地位及其作用，構(gòu)建具有中國(guó)特色的立法體系理論及制度結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：民主立法；基層立法聯(lián)系點(diǎn)；全過(guò)程人民民主

基金項(xiàng)目：研究闡釋黨的十九屆六中全會(huì)精神國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“全過(guò)程人民民主的理論基礎(chǔ)和發(fā)展路徑研究”（22ZDA067）、甘肅省高級(jí)人民法院2022年度司法研究重點(diǎn)課題“人民法院服務(wù)和保障全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興研究”〔GSGYKT（2022）06〕、甘肅民族法制文化研究所研究課題“鑄牢中華民族共同體意識(shí)的法治內(nèi)涵及路徑研究”〔GSFYSKT（2022）05〕的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：曾慶輝，西北師范大學(xué)法學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師；唐鑫，西北師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

黨的十八大以來(lái)，關(guān)于建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，完善向下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制被更多民眾所認(rèn)可，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模推廣，成為“全過(guò)程人民民主”的生動(dòng)實(shí)踐。厘清基層立法聯(lián)系點(diǎn)在民主立法中的地位和作用，能夠使立法在程序?qū)嵤┥细用裰骰?，在制度設(shè)計(jì)上更加精準(zhǔn)化，從而更好地發(fā)揮立法在維護(hù)社會(huì)公平、化解社會(huì)矛盾糾紛中的作用，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、適用性、可操作性。

一、首批基層立法聯(lián)系點(diǎn)的具體實(shí)踐

2002年，甘肅省人大常委會(huì)率先嘗試探索由群眾參與立法的立法模式，隨后國(guó)內(nèi)其他地區(qū)也開始進(jìn)行效仿。全國(guó)人大常委會(huì)2015年首次批準(zhǔn)設(shè)立了四個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。自此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)成為人民群眾直接參與國(guó)家立法的“直通車”，成為基層群眾對(duì)法律法規(guī)建言獻(xiàn)策的重要平臺(tái)和載體，暢通了民意反映渠道，極大地豐富了民主形式，對(duì)發(fā)展全過(guò)程人民民主，提升程序民主與實(shí)質(zhì)民主具有重要意義。

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中要求，“持續(xù)推動(dòng)立法創(chuàng)新，保證立法的科學(xué)性與民主性，健全立法起草工作、論證調(diào)研以及審查等機(jī)制，加強(qiáng)人大對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，完善向下級(jí)人民代表大會(huì)征求立法建議機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，不斷推進(jìn)立法精細(xì)化”[1]。目前，全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市共設(shè)置了32個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)（含一個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)），帶動(dòng)了省級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立本級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)509個(gè)、設(shè)區(qū)的市（自治州）級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)置本級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)5000余個(gè)，大體上形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市（自治州）級(jí)聯(lián)系點(diǎn)多級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作布局[2]。2023年3月13日，第十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，新修改的立法法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對(duì)法律草案和立法工作的意見。這充分說(shuō)明基層立法聯(lián)系點(diǎn)已成為中國(guó)式民主的閃光點(diǎn)，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的獨(dú)特制度優(yōu)勢(shì)。

（一）甘肅省臨洮縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)

2015年，甘肅省定西市臨洮縣人大常委會(huì)榮膺我國(guó)首批、西北地區(qū)唯一的“國(guó)家級(jí)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)的資格。由此，臨洮縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)成了連接最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與廣大人民群眾之間的一座暢通無(wú)阻的“連心橋”。自臨洮基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立以來(lái)，臨洮縣人大常委會(huì)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，充分發(fā)揮臨洮基層立法聯(lián)系點(diǎn)首創(chuàng)性、持久性、示范性、廣泛性特點(diǎn)，通過(guò)選聘法律素質(zhì)較高、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的人員作為基層立法聯(lián)絡(luò)員，從而提高了基層群眾立法意見的征集效率。目前，臨洮縣共設(shè)立基層立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)36個(gè)、聘任立法聯(lián)絡(luò)員104名，共完成180余部法律法規(guī)草案的意見征集工作，整理上報(bào)2000余條意見建議，主動(dòng)上報(bào)9篇調(diào)研報(bào)告，其中，完成全國(guó)人大常委會(huì)法工委交辦的65部法律草案意見征集，上報(bào)946條意見建議[3]。

（二）上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)

2018年12月，習(xí)近平總書記在考察上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)提出，“人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的民主意義和價(jià)值得到了總書記的充分肯定和高度贊揚(yáng)。在虹橋街道基層立法聯(lián)絡(luò)人員與基層群眾進(jìn)行深入交流、廣泛征求群眾意見過(guò)程中，他們總結(jié)出了“基層立法聯(lián)系點(diǎn)”所具備的基本屬性，即具有基層性、立法性、聯(lián)通性[4]。當(dāng)?shù)貙⒒鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)設(shè)立在區(qū)人民法院、人大工作研究會(huì)、街道辦事處、律師協(xié)會(huì)、街道市民中心等基層單位和組織。經(jīng)過(guò)他們的不斷努力，逐步建立起以基層信息員為“一體”、以專業(yè)顧問團(tuán)隊(duì)和專家?guī)鞛椤皟梢怼钡摹耙惑w兩翼”工作架構(gòu)。通過(guò)文件咨詢、現(xiàn)場(chǎng)考察、專家討論等形式，基層聯(lián)絡(luò)員將人民群眾的意見建議進(jìn)行反映，極大地提升了立法精細(xì)化水平。目前，在虹橋街道區(qū)域內(nèi)，16個(gè)居民社區(qū)和50家工作單位均配備了基層立法信息采集點(diǎn)，每個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)分別配備了大約300余名立法聯(lián)絡(luò)員、10家顧問單位以及10種類型的專業(yè)人才庫(kù)[5]。

（三）湖北省襄陽(yáng)市基層立法聯(lián)系點(diǎn)

湖北省襄陽(yáng)市人大常委會(huì)不斷將立法聯(lián)系點(diǎn)向基層延伸，市級(jí)立法聯(lián)系點(diǎn)擴(kuò)展到19個(gè)，達(dá)到了市縣區(qū)域全覆蓋，當(dāng)?shù)亟⒘恕?+N+1”立法聯(lián)系點(diǎn)工作網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)系點(diǎn)招募信息聯(lián)絡(luò)員，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)征集、立法座談會(huì)與群眾雙向溝通等形式，全面收集社情民意。同時(shí)，以人大代表和律師工作者、志愿者等為團(tuán)隊(duì)，將基層立法聯(lián)系點(diǎn)與社區(qū)治理、信訪工作、研究調(diào)研、普法宣傳等相結(jié)合，將新修法律草案公布到社區(qū)和村鎮(zhèn)，拉近立法與百姓的距離。截至2022年底，襄陽(yáng)市人大常委會(huì)共計(jì)完成了全國(guó)人大常委會(huì)法工委交辦的76部法律草案的意見征詢工作，收集5000余條群眾意見建議，并整理上報(bào)1297條意見建議，最終有209條意見被采納。在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)民法典及其分編草案整理報(bào)送相關(guān)意見建議達(dá)314條，有39條被采納。另外，完成湖北省人大常委會(huì)交辦的61部法規(guī)草案的意見征詢工作，并提交了586條意見建議，其中81條被采納[6]。

（四）江西省景德鎮(zhèn)市基層立法聯(lián)系點(diǎn)

江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會(huì)借助當(dāng)?shù)亓⒎ㄗ稍冃〗M、立法研究小組以及下設(shè)的立法聯(lián)系點(diǎn)，同時(shí)還與一些法官、檢察官、教授、律師協(xié)會(huì)等搭建起了常態(tài)化的合作機(jī)制，靈活吸納社會(huì)各方專業(yè)力量加入其中，形成了“黨委指揮、人大主導(dǎo)、多方參與”的基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作格局。為了確保基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的有序開展，當(dāng)?shù)貫槁?lián)系點(diǎn)配備電腦等辦公設(shè)備，將基層立法聯(lián)系點(diǎn)擴(kuò)展成一個(gè)工作辦公平臺(tái)，還特別制定了聯(lián)系點(diǎn)管理經(jīng)費(fèi)使用細(xì)則，定期給聯(lián)系點(diǎn)撥付工作經(jīng)費(fèi)。通過(guò)景德鎮(zhèn)市人大常委會(huì)的不斷努力與探索，市人大常委會(huì)成功地收集和整理了對(duì)63部法律草案的意見建議，其中包括民法典（草案）和野生動(dòng)物保護(hù)法（修訂草案）等。在此過(guò)程中，共征集了2020條各類群眾意見和建議，并累計(jì)整理了1583條建議，這些建議以書面形式提交至全國(guó)人大常委會(huì)法工委，其中在已經(jīng)正式頒布的法律中有200多項(xiàng)建議被正式采納[7]。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)在民主立法中的地位

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)成為我國(guó)民主立法的重要制度載體

習(xí)近平總書記指出，“一個(gè)國(guó)家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒有投票的權(quán)利，更要看人民群眾有沒有廣泛的參與權(quán)”[8]。我國(guó)的全過(guò)程人民民主決定了我國(guó)社會(huì)主義法治必將走人民民主的道路。在具體征集群眾意見的過(guò)程中，工作人員將收集到的群眾意見進(jìn)行梳理和深加工，把群眾真實(shí)的利益訴求反映在法律法規(guī)中?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)最初設(shè)立的目的就是力求將廣大人民群眾的意見建議融入新修立法草案之中，保證基層人民群眾發(fā)表意見的主體地位。當(dāng)前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)早已成為基層人民群眾參與立法活動(dòng)的重要制度載體，我國(guó)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在全國(guó)大規(guī)模設(shè)立推廣正是對(duì)其專業(yè)性和制度性的肯定。從最初的法律法規(guī)民意征詢工作，到現(xiàn)在的監(jiān)督執(zhí)法、普法宣傳、重大公共決策、基層民主實(shí)踐等多個(gè)領(lǐng)域，其工作范圍正在不斷擴(kuò)大，已經(jīng)成為我國(guó)民主立法中不可忽視的重要制度載體。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)是我國(guó)民主立法在立法機(jī)制上的反映

基層立法聯(lián)系點(diǎn)為公眾有序參與國(guó)家及地方立法，即立法機(jī)關(guān)通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)傾聽基層民眾的意見和建議，將公眾訴求反饋到國(guó)家立法機(jī)關(guān)，作為學(xué)習(xí)和借鑒的重要資料和參考，將問題性、針對(duì)性較強(qiáng)的意見和建議列入立法機(jī)關(guān)的法律草案中?！盎鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)作為人民群眾參與立法的一種方式， 與立法聽證會(huì)、座談會(huì)等相對(duì)比，其組織者是基層人大， 自下而上，且參與者都是基層普通民眾， 人多面廣?！盵9]這一民主立法機(jī)制為最高立法機(jī)關(guān)與基層人民群眾之間開辟出一條直接接觸的通道，使立法機(jī)關(guān)與人民群眾在整個(gè)立法過(guò)程中都能實(shí)現(xiàn)參與和交流，彰顯了人民民主的真實(shí)性、人民性和廣泛性[10]?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是我國(guó)民主立法在立法機(jī)制上的反映，它把人民當(dāng)家作主變成在立法實(shí)踐中可具體操作的現(xiàn)實(shí)，真正達(dá)到了由人民參與立法，由人民制定法律，保證了人民當(dāng)家作主的權(quán)利，這充分表明全過(guò)程人民民主不僅體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)的完整上，而且體現(xiàn)在實(shí)踐參與的過(guò)程中。我國(guó)立法的過(guò)程就是要把黨和人民的意志有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，然后上升為國(guó)家意志。基層立法聯(lián)系點(diǎn)直接綜合地展現(xiàn)了公眾有序的政治參與和立法參與過(guò)程，是民主立法在全過(guò)程人民民主進(jìn)程中的真實(shí)寫照。

（三）基層立法聯(lián)系點(diǎn)體現(xiàn)了我國(guó)民主立法的重大特色

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，人民不僅期待對(duì)日益增長(zhǎng)的美好生活的需要，而且在公平、正義、民主等方面的需求也在不斷增加。人民渴望表達(dá)自己的權(quán)利，全方位地參與行使國(guó)家權(quán)力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“保證和支持人民當(dāng)家作主不是一句口號(hào)，不是一句空話，必須落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中，保證人民依法有效行使管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利?！盵11]基層立法聯(lián)系點(diǎn)這一制度的興起，拉近了立法機(jī)關(guān)與人民群眾之間的距離，揭示了全過(guò)程人民民主的本質(zhì)特征，即核心是人民。這是一種能夠讓人民群眾的意見建議直通到立法主體的制度，給人民群眾直接參與地方立法提供了條件，真正做到讓人民群眾掌握自己選擇的權(quán)利。正如習(xí)近平總書記所說(shuō)：“民主不是裝飾品，不是用來(lái)做擺設(shè)的，而是用來(lái)解決人民需要解決的問題的?！盵12]基層立法聯(lián)系點(diǎn)是國(guó)家與基層、立法機(jī)關(guān)與人民群眾之間建立溝通的橋梁和紐帶，是在中國(guó)人民不斷的實(shí)踐探索和智慧創(chuàng)造中應(yīng)運(yùn)而生的具有中國(guó)特色的民主制度，必將為我國(guó)的法治建設(shè)作出更大的貢獻(xiàn)。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)在民主立法中的作用

（一）有利于豐富民意征集形式，推動(dòng)民主立法全覆蓋

基層立法聯(lián)系點(diǎn)拓寬了人民群眾參與立法的途徑，其主要職責(zé)在于收集人民群眾的立法建議，并及時(shí)反饋給立法機(jī)關(guān)。如今全國(guó)范圍內(nèi)正在積極拓展民意征集新渠道。例如，湖北省襄陽(yáng)市人大常委會(huì)建立了“1+N+1”立法聯(lián)系點(diǎn)工作網(wǎng)絡(luò)，在立法調(diào)研和法律法規(guī)草案意見征詢工作中，注重意見收集的全面性，通過(guò)座談會(huì)、上門走訪、網(wǎng)絡(luò)征集等形式，廣泛聽取村組、農(nóng)戶、環(huán)衛(wèi)企業(yè)、基層單位、社會(huì)組織的意見建議[13]。再如浙江省義烏市人大常委會(huì)積極推動(dòng)立法意見征詢智慧平臺(tái)建設(shè)，開發(fā)建議話語(yǔ)數(shù)字化規(guī)范、法條位置識(shí)別定位等便捷功能，推動(dòng)立法意見自動(dòng)收集，準(zhǔn)確形成意見建議、采納結(jié)果數(shù)據(jù)庫(kù)，采納結(jié)果自動(dòng)反饋。目前該市正在推進(jìn)該平臺(tái)與浙江省、金華市相關(guān)應(yīng)用場(chǎng)景的打通，并已就7部法律法規(guī)開展了定向征求，收集意見建議234條[14]?，F(xiàn)階段，各基層立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)在各市縣機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)組織、學(xué)校社區(qū)、村鎮(zhèn)街道等處都招聘了立法聯(lián)絡(luò)員，并以此為基礎(chǔ)，形成由點(diǎn)到面、由面到片的聯(lián)動(dòng)工作布局，組建成一套了解社情民意的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，極大地豐富了民眾意見征集形式，充分體現(xiàn)了民主精神，推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在民主立法、監(jiān)督執(zhí)法、維護(hù)司法、宣傳普法等多方面的全覆蓋[15]。

（二）有利于提升地方立法質(zhì)效，踐行民主立法全領(lǐng)域

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，能促使地方人大的立法工作高質(zhì)量、高效率地開展，避免以往立法工作的盲目性，同時(shí)突顯立法的獨(dú)特性，極大地豐富和拓展了國(guó)家及地方立法察民情、聚民智的渠道和方式，將基層群眾從圍觀者轉(zhuǎn)變?yōu)榉煞ㄒ?guī)的積極參與者和有益貢獻(xiàn)者，以人民需求為基點(diǎn)，從而制定出符合民眾期待的高質(zhì)量法律法規(guī)。如上海市要求大范圍發(fā)動(dòng)基層群眾、企事業(yè)單位及社會(huì)組織直接參與法律草案擬定活動(dòng)，有利于將群眾意愿與法律要素有機(jī)結(jié)合，并要求工作人員充分領(lǐng)悟基層立法聯(lián)系點(diǎn)在全過(guò)程人民民主中的重要意義，充分把握基層立法聯(lián)系點(diǎn)的基層屬性、立法屬性和聯(lián)通屬性，發(fā)揮出“接地氣”的基層優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)上海地方立法達(dá)到“全過(guò)程人民民主”[16]。

目前，虹橋街道在70多個(gè)單位駐地、16個(gè)居民區(qū)分設(shè)基層立法信息采集點(diǎn)，成立多個(gè)信息征集聯(lián)絡(luò)站，以促進(jìn)信息的高效處理。同時(shí)，信息員已從最初推選產(chǎn)生的250名擴(kuò)增為420名。虹橋基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立了“兩翼”來(lái)補(bǔ)充，將法院、高校作為咨詢單位，律師、專家學(xué)者等納入專業(yè)人才庫(kù)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)信息采集領(lǐng)域廣覆蓋、群眾與專業(yè)人員相結(jié)合[17]。基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建立提升了地方立法質(zhì)效，豐富了普法守法形式，充分拓展了民主協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)了社會(huì)基層治理體系和治理能力法治化、現(xiàn)代化[18]。

（三）有利于加強(qiáng)立法機(jī)制創(chuàng)新，助力民主立法全鏈條

基層立法聯(lián)系點(diǎn)采用自下而上的立法模式，其將收集到的基層群眾意見加以整理，并向基層人民群眾轉(zhuǎn)達(dá)最終有關(guān)立法建議的評(píng)估和反饋[19]。此外，基層人民群眾也可借助基層立法聯(lián)系點(diǎn)來(lái)監(jiān)督立法機(jī)關(guān)，這種自下而上的監(jiān)督模式也有利于提升地方人大及其常委會(huì)依法履職能力，督促其更好地行使國(guó)家權(quán)力，保障廣大民眾合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程[20]。

結(jié)語(yǔ)

把握好基層立法聯(lián)系點(diǎn)在民主立法中的重要地位和作用，以點(diǎn)帶面，對(duì)于充分發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點(diǎn)深入群眾、熟悉法規(guī)的優(yōu)勢(shì)，服務(wù)和保障好基層立法的各項(xiàng)工作，不斷提高立法質(zhì)量水平，推動(dòng)聯(lián)系點(diǎn)工作更加科學(xué)化、法治化和民主化，都具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

注釋

[1]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定[J].求是，2014（21）.

[2][3]全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)簡(jiǎn)介[J/OL].中國(guó)人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202303/62344c8772914aa3a7d5c8a9c545d0be.shtml.

[4]林蔭茂.上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度研究[J].人大研究，2021（6）.

[5]基層立法聯(lián)系點(diǎn)催生“全過(guò)程民主”實(shí)踐[J/OL].中國(guó)青年網(wǎng)，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1693703067764497664&wfr=spider&for=pc.

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