李幸祥

內(nèi)容摘要：跨區(qū)域行政規(guī)范性文件是近年來(lái)區(qū)域合作中新出現(xiàn)的行政法現(xiàn)象，其由若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)共同制定，可以跨行政區(qū)適用。此類文件在形式上可以是多個(gè)重疊的行政規(guī)范性文件，但本質(zhì)上是一個(gè)行政規(guī)范性文件，其實(shí)是為實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的目標(biāo)而由若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施的弱共同行政行為。參與共同制定此類文件的若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)可以擬制為一個(gè)行政聯(lián)合體，以行政聯(lián)合體的名義將文件向?qū)?yīng)的備案機(jī)關(guān)組成的備案聯(lián)合體報(bào)送備案。需要構(gòu)建與跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的特點(diǎn)相適應(yīng)的備案審查機(jī)制，明確相應(yīng)的審查依據(jù)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序及審查意見的出具方式。

關(guān)鍵詞：區(qū)域合作；跨區(qū)域行政規(guī)范性文件；備案審查；法治化

一、問(wèn)題的提出

隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化的深化和我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化得以迅速發(fā)展①。近年來(lái)，不同省市間開展區(qū)域合作成為我國(guó)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新動(dòng)向。當(dāng)然，區(qū)域合作是跨行政區(qū)地方主體間的合作，而不是同一行政區(qū)內(nèi)部主體間的合作②。實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，需要區(qū)域內(nèi)相關(guān)地方和部門的相互合作③。目前，長(zhǎng)三角區(qū)域、京津冀地區(qū)等都在積極開展跨省級(jí)行政區(qū)的區(qū)域合作，為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。特別是長(zhǎng)三角區(qū)域在區(qū)域合作中不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同制定適用于長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)”）的行政規(guī)范性文件的實(shí)踐④，以及上海、江蘇、浙江、安徽三省一市政府部門共同制定適用于長(zhǎng)三角區(qū)域的行政規(guī)范性文件的實(shí)踐⑤。此類行政規(guī)范性文件不同于傳統(tǒng)的行政規(guī)范性文件，其由若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)共同制定，在適用范圍上，并非適用于某一特定行政區(qū)，而是可以跨行政區(qū)適用，因此，本文將其稱為跨區(qū)域行政規(guī)范性文件?？鐓^(qū)域行政規(guī)范性文件的特征是由平行的行政主體共同制定跨區(qū)域的共同規(guī)則，形成跨區(qū)域的共同行為準(zhǔn)則，這是近年來(lái)區(qū)域合作中新出現(xiàn)的行政法現(xiàn)象。

跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的出現(xiàn)并非巧合，而是區(qū)域合作發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象。2022年3月11日，十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于修改地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的決定》，對(duì)跨行政區(qū)的區(qū)域合作作出規(guī)定。修改后的《地方組織法》第八十條第一款規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作?！钡诙钜?guī)定：“上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)人民政府的區(qū)域合作工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督?！边@是我國(guó)首次在組織法層面對(duì)區(qū)域合作作出規(guī)定，表明區(qū)域合作已從政策推動(dòng)邁入法治化階段。雖然行政規(guī)范性文件在整個(gè)法規(guī)范體系中的位階最低，但其對(duì)社會(huì)的影響卻很深遠(yuǎn)⑥。作為區(qū)域合作重要產(chǎn)物的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，如何在法治軌道上運(yùn)行需要提上議事日程。

無(wú)疑“治理體系現(xiàn)代化的首要標(biāo)志應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出其規(guī)則的良善；只有具備‘良法品格的行政規(guī)范性文件才能與現(xiàn)代化治理體系相匹配”⑦。黨的十八屆四中全會(huì)提出，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善和加強(qiáng)備案審查制度。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室認(rèn)為，“備案是法律規(guī)定的一項(xiàng)程序性義務(wù)，是有權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)”⑧。這雖然是就法規(guī)、司法解釋的備案而言，但對(duì)行政規(guī)范性文件的備案而言，同樣已成為制定機(jī)關(guān)的一項(xiàng)程序性義務(wù)，是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)、人大常委會(huì)對(duì)政府行使監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。根據(jù)我國(guó)的行政規(guī)范性文件管理制度，行政規(guī)范性文件制定后需要向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或同級(jí)人大常委會(huì)備案，具體如下：省級(jí)以下各級(jí)政府制定的行政規(guī)范性文件需要向上一級(jí)政府備案，同時(shí)向本級(jí)人大常委會(huì)備案；省級(jí)及以下各級(jí)政府部門制定的行政規(guī)范性文件需要向本級(jí)政府備案⑨。

區(qū)域合作或一體化是地方之間的聯(lián)合，在一定程度上突破了行政區(qū)劃的限制⑩。對(duì)于跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，其制定主體涉及多個(gè)平行的行政主體，對(duì)此類行政規(guī)范性文件，其制定主體該如何履行備案程序，備案機(jī)關(guān)該如何備案審查，目前尚無(wú)明確規(guī)定。隨著長(zhǎng)三角一體化的推進(jìn)，長(zhǎng)三角三省一市及長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)涉及的兩省一市共同制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的情形逐漸增多。雖然此類實(shí)踐目前集中于長(zhǎng)三角區(qū)域，但不排除其他地區(qū)在區(qū)域合作進(jìn)程中也會(huì)有類似的實(shí)踐需求。作為行政法的新現(xiàn)象，對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件如何進(jìn)行備案審查，尚缺乏深入的理論研究，傳統(tǒng)的行政規(guī)范性文件備案審查理論難以因應(yīng)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件備案審查中的新問(wèn)題。為此，亟需在理論層面對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件備案審查的法治化路徑作出回應(yīng)。對(duì)區(qū)域合作中出現(xiàn)的這一新的行政法治實(shí)踐，亟需在理論上對(duì)以下問(wèn)題作出回應(yīng)：跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的本質(zhì)是什么？跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的備案路徑怎樣構(gòu)建？如何對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查？

二、跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的本質(zhì)

要厘清跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的備案路徑，需要首先闡釋跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的本質(zhì)。在美國(guó)，“20世紀(jì)后期行政法上最重要的一項(xiàng)發(fā)展是行政機(jī)關(guān)日益將規(guī)則制定作為制定政策的工具”11。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)也將制定規(guī)則，或者說(shuō)制定行政規(guī)范性文件，作為履行行政管理職責(zé)的重要方式。行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件，一是為了方便管理地區(qū)事務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；二是為了保證公平性、程序性等公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)12?？鐓^(qū)域行政規(guī)范性文件在功能和價(jià)值導(dǎo)向上亦同樣如此，但其與傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件存在顯著區(qū)別：在制定主體上，前者是幾個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)，后者是單個(gè)行政區(qū)的一個(gè)或者幾個(gè)行政機(jī)關(guān)；在空間效力上，前者適用于幾個(gè)行政區(qū)，后者只適用于一個(gè)行政區(qū)。這些是顯而易見的形式上的區(qū)別，但跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的本質(zhì)到底是什么？這需要從文件的形式、空間效力、行政行為的共同性等角度作進(jìn)一步分析。

（一）跨區(qū)域行政規(guī)范性文件本質(zhì)上是一個(gè)行政規(guī)范性文件

跨區(qū)域行政規(guī)范性文件在本質(zhì)上究竟是一個(gè)行政規(guī)范性文件，還是多個(gè)行政規(guī)范性文件？制定行政規(guī)范性文件屬于行政主體作出的抽象行政行為，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件究竟是一個(gè)文件還是多個(gè)文件，實(shí)際上也是對(duì)制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件這一抽象行政行為，將其定性為若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)共同作出的一個(gè)行政行為，還是同時(shí)作出的若干個(gè)相同的行政行為？這似乎只是個(gè)純理論探討的問(wèn)題，但卻關(guān)系到跨區(qū)域行政規(guī)范性文件備案審查的路徑問(wèn)題。如果將其定性為一個(gè)文件，只需要作一次備案，但如果定性為多個(gè)文件，卻需要作多次備案。在實(shí)踐中，如果幾個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)經(jīng)協(xié)商對(duì)擬制定的行政規(guī)范性文件內(nèi)容達(dá)成一致，但并未共同制定并發(fā)布，而是由各行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)分別制定并發(fā)布，這的確將出現(xiàn)幾個(gè)平行的內(nèi)容相同的行政規(guī)范性文件。從長(zhǎng)三角區(qū)域的實(shí)踐來(lái)看，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件也的確有表現(xiàn)為由長(zhǎng)三角三省一市相關(guān)部門協(xié)商一致后分別制定行政規(guī)范性文件的實(shí)例13。不過(guò)從有利于區(qū)域合作推進(jìn)的角度，筆者傾向于將其在本質(zhì)上仍視作一個(gè)行政規(guī)范性文件。即使若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)沒有采取共同制定的方式，而是采取分別制定的方式，只要文件內(nèi)容完全相同，也可在法律意義上視作一個(gè)行政規(guī)范性文件，只不過(guò)這一行政規(guī)范性文件在若干個(gè)行政區(qū)分別由屬地行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布而已，在本質(zhì)上與若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)共同制定發(fā)布并無(wú)區(qū)別。在此意義上，也可認(rèn)為其形式上是多個(gè)重疊的行政規(guī)范性文件，但本質(zhì)上是一個(gè)行政規(guī)范性文件。

跨區(qū)域行政規(guī)范性文件在本質(zhì)上應(yīng)作為一個(gè)行政規(guī)范性文件的佐證是，如在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)14與上海、江蘇、浙江兩省一市相關(guān)部門，或者與上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉善縣兩區(qū)一縣政府，共同制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件15。這些跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，由長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)牽頭制定，統(tǒng)一編制該執(zhí)行委員會(huì)的文號(hào)，只能作為一個(gè)行政規(guī)范性文件。因?yàn)殚L(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)由上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同設(shè)立，其管轄范圍為跨行政區(qū)的長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)，其牽頭制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件作為一個(gè)行政規(guī)范性文件也順理成章。反之，如若對(duì)應(yīng)兩省一市三個(gè)行政區(qū)硬性分割為三個(gè)行政規(guī)范性文件，由長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)分三次發(fā)布三個(gè)內(nèi)容相同的行政規(guī)范性文件，反而有重復(fù)行政、疊床架屋之感。

（二）跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的空間效力

與法律規(guī)范的空間效力同理，行政規(guī)范性文件也具有空間效力。對(duì)傳統(tǒng)的行政規(guī)范性文件而言，其空間效力與制定主體的管轄權(quán)可及范圍相一致。在行政體系的科層制下，各層級(jí)的行政主體都有明確的管轄權(quán)范圍，行政規(guī)范性文件的空間效力取決于制定主體的管轄權(quán)范圍。行政主體行使行政權(quán)的空間范圍即該行政主體所對(duì)應(yīng)的行政區(qū)，如省級(jí)行政主體在省級(jí)行政區(qū)內(nèi)行使行政權(quán)，市級(jí)行政主體在市級(jí)行政區(qū)內(nèi)行使行政權(quán)。傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件的空間效力即與行政區(qū)相對(duì)應(yīng)。但是，這一原理對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件而言，卻并非那么顯而易見?？鐓^(qū)域行政規(guī)范性文件的空間效力不僅及于某一行政區(qū)，而是及于若干行政區(qū)，如長(zhǎng)三角三省一市制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，其空間效力不是僅及于長(zhǎng)三角某一省市，而是及于整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域，但長(zhǎng)三角區(qū)域并非一個(gè)行政區(qū)，而是包括三省一市四個(gè)省級(jí)行政區(qū)?？梢姡鐓^(qū)域行政規(guī)范性文件與傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件的顯著區(qū)別在于其空間效力并非指向某一行政區(qū)。

跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的空間效力在形式上是跨區(qū)域的，這是就文件制定主體在空間上的管轄權(quán)與行政規(guī)范性文件的空間效力相比而言所得出的結(jié)論。空間效力的跨區(qū)域并非意味著文件制定主體權(quán)限的跨區(qū)域，對(duì)參與共同制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)而言，其權(quán)限仍在所屬行政區(qū)的空間范圍，而不會(huì)逾越該空間范圍?？臻g效力的跨區(qū)域，本質(zhì)上是通過(guò)若干行政區(qū)的空間效力的組合實(shí)現(xiàn)的。比如，在長(zhǎng)三角區(qū)域，三省一市的行政機(jī)關(guān)共同制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，由于三省一市的行政機(jī)關(guān)在各自省市具有管轄權(quán)，因而其制定的行政規(guī)范性文件在各自省市具有空間效力，由此通過(guò)三省一市空間效力的組合，從而實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的空間效力，即在整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域具有空間效力。

（三）跨區(qū)域行政規(guī)范性文件屬于弱共同行政行為

雖然從形式上看，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件是多個(gè)行政主體共同制定的一個(gè)行政規(guī)范性文件，使用一個(gè)文號(hào)，但是如果這幾個(gè)行政主體不采用共同制定的方式，而是各自制定行政規(guī)范性文件，仍然能起到同樣的管理功能，但這時(shí)在形式上卻表現(xiàn)為多個(gè)內(nèi)容相同的行政規(guī)范性文件，只不過(guò)其制定主體和空間效力不同。因此，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件在提取“公因數(shù)”后在形式上表現(xiàn)為一個(gè)行政規(guī)范性文件。制定行政規(guī)范性文件屬于行政行為，若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)共同制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，屬于共同行政行為。但這是一種弱共同行政行為，區(qū)別于強(qiáng)共同行政行為。所謂弱共同行政行為，即作出共同行政行為的各行政主體之間的聯(lián)系并不緊密，雖然相關(guān)行政區(qū)的行政主體共同制定了行政規(guī)范性文件，但要實(shí)現(xiàn)同樣管理功能，共同制定并非必要條件，共同制定僅僅是形式意義上的“共同”，實(shí)質(zhì)意義上仍然是由各行政區(qū)的行政主體在單獨(dú)行使職權(quán)。這種弱共同行政行為的特點(diǎn)是：即使跨區(qū)域行政規(guī)范性文件規(guī)定其空間效力是多個(gè)行政區(qū)的組合，但對(duì)制定該文件的各行政主體而言，其空間效力仍然局限于對(duì)應(yīng)的行政區(qū)。比如，長(zhǎng)三角三省一市的行政機(jī)關(guān)制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，雖然空間效力為長(zhǎng)三角區(qū)域（即三省一市全域），但對(duì)參與共同制定文件的任一省市的行政機(jī)關(guān)而言，其管轄權(quán)僅限于本省市。換言之，并非因?yàn)榭鐓^(qū)域行政規(guī)范性文件在整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域具有效力，三省一市的行政機(jī)關(guān)便可將其管轄權(quán)擴(kuò)張至整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域。相比之下，強(qiáng)共同行政行為則意味著只有相關(guān)的行政主體共同作出行政行為才可達(dá)到管理目的，如果相關(guān)的行政主體各自作出行政行為，則難以實(shí)現(xiàn)相同的管理功能。比如，某一事項(xiàng)同時(shí)涉及多個(gè)行政管理部門，需要該多個(gè)部門共同制定行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范，此類情形下，該多個(gè)部門共同制定行政規(guī)范性文件的行為即屬于強(qiáng)共同行政行為，因?yàn)槿舨徊扇」餐贫ǖ姆绞?，而是由所涉多個(gè)部門分別制定，將使對(duì)某一事項(xiàng)的管理要求變得碎片化，難以起到相同的效果。

跨區(qū)域行政規(guī)范性文件本質(zhì)上是為實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的目標(biāo)而由若干行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施的弱共同行政行為，“共同”的連接點(diǎn)在于管理事項(xiàng)的共同性，即各行政區(qū)有對(duì)相同事項(xiàng)進(jìn)行管理制度統(tǒng)一的需求。這與需求同一行政區(qū)內(nèi)多個(gè)部門共同制定的跨部門行政規(guī)范性文件（具有強(qiáng)共同行政行為特征）存在本質(zhì)區(qū)別，后者“共同”的連接點(diǎn)在于管理事項(xiàng)內(nèi)在的牽連性，即該事項(xiàng)必須由相關(guān)的多個(gè)部門共同管理才可實(shí)現(xiàn)所追求的行政法秩序。

三、跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的備案路徑

“備案審查是保障憲法和法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的憲法性制度，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，意義十分重大，應(yīng)以全面依法治國(guó)的大局觀來(lái)謀劃相關(guān)工作?！?6對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件該如何備案，現(xiàn)行的行政規(guī)范性文件管理制度并未作出明確規(guī)定。比如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》對(duì)地方各級(jí)政府及其部門制定的行政規(guī)范性文件，明確了備案要求，但對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的備案卻未作出規(guī)定。已有跨區(qū)域行政規(guī)范性文件實(shí)踐的長(zhǎng)三角區(qū)域，三省一市的行政規(guī)范性文件管理制度也未對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的備案作出規(guī)定。這可能是因?yàn)榭鐓^(qū)域行政規(guī)范性文件是最近幾年才出現(xiàn)的新生事物，就數(shù)量而言在整個(gè)行政規(guī)范性文件管理體系中所占比例非常低，因此無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面都尚未在管理制度中作出相應(yīng)規(guī)定。

跨區(qū)域行政規(guī)范性文件備案的本質(zhì)，是要將跨區(qū)域行政規(guī)范性文件納入監(jiān)督范圍，防止此類行政規(guī)范性文件游離于備案審查制度之外。此類文件的備案，涉及人大常委會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督以及上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督。對(duì)若干行政區(qū)的政府制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，主要涉及本級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督；對(duì)若干行政區(qū)的政府部門制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，主要涉及本級(jí)政府的監(jiān)督。從理論上而言，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的制定主體是若干行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)，在備案路徑上，無(wú)非就是各行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)共同向備案機(jī)關(guān)去備案，或者分別向備案機(jī)關(guān)去備案，但實(shí)際上問(wèn)題并非那么簡(jiǎn)單。因?yàn)楣餐瑐浒富蚍謩e備案的模式，都是基于傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件的備案審查制度所得出的推論?？鐓^(qū)域行政規(guī)范性文件在形式上是多個(gè)重疊的行政規(guī)范性文件，但本質(zhì)上是一個(gè)行政規(guī)范性文件，這使得其與傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件在備案路徑上可能有所區(qū)別，這就導(dǎo)致在備案路徑上需要重新構(gòu)造。構(gòu)造跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的備案路徑，需要回答誰(shuí)去備案、向誰(shuí)備案、如何備案等三方面問(wèn)題。

（一）誰(shuí)去備案：適格的報(bào)送備案主體

跨區(qū)域行政規(guī)范性文件制定后由誰(shuí)去備案，這看似不是問(wèn)題，但若細(xì)究卻仍是一個(gè)問(wèn)題。對(duì)傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件而言，無(wú)疑是由制定機(jī)關(guān)向?qū)?yīng)的備案機(jī)關(guān)進(jìn)行備案。但對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件而言，其由若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)共同制定，即制定機(jī)關(guān)為若干個(gè)平行的行政主體，按照“誰(shuí)制定，誰(shuí)備案”的原理，應(yīng)當(dāng)由這若干個(gè)平行的行政主體作為制定主體去申請(qǐng)備案。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》的規(guī)定，“地方人民政府部門制定的行政規(guī)范性文件要報(bào)本級(jí)人民政府備案，地方人民政府兩個(gè)或兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件由牽頭部門負(fù)責(zé)報(bào)送備案”。問(wèn)題是，對(duì)于跨區(qū)域行政規(guī)范性文件而言，其制定主體并非同一地方政府下屬的兩個(gè)或兩個(gè)以上部門，而是互不隸屬的不同行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)，這些不同行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)在法律地位上完全相同，制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件是協(xié)商一致的結(jié)果，不存在哪個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)牽頭的問(wèn)題。但如果就此認(rèn)為，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件有幾個(gè)平行的制定主體，那后續(xù)的備案審查可能會(huì)紊亂。實(shí)際上，地方政府幾個(gè)部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件，在法律上也可視作為一個(gè)制定主體，即將這幾個(gè)部門共同視作一個(gè)行政主體，當(dāng)然這是一個(gè)共同行政主體。這樣就容易理解兩個(gè)或兩個(gè)以上地方政府部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件只需由牽頭部門負(fù)責(zé)報(bào)送備案，而無(wú)需由每個(gè)部門分別報(bào)送備案，因?yàn)榇藭r(shí)這幾個(gè)政府部門已被視作一個(gè)制定主體，報(bào)送備案一次即可。

為此，筆者認(rèn)為，可以引入行政聯(lián)合體的概念，將參與共同制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)擬制為一個(gè)行政聯(lián)合體，由該行政聯(lián)合體作為跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的制定主體，以行政聯(lián)合體的名義將文件報(bào)送備案。此行政聯(lián)合體，為若干個(gè)行政區(qū)的政府或政府部門組成的聯(lián)合體，構(gòu)成行政法上的聯(lián)合行政主體。當(dāng)然，為確保該行政聯(lián)合體在跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的制定和備案中能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，需要對(duì)如何啟動(dòng)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的制定程序，如何開展合法性審核，如何提請(qǐng)審議等明確程序規(guī)則，特別是對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的內(nèi)容如何達(dá)成一致并確保合法作出明確規(guī)定。為達(dá)此目的，建議有此類文件制定需求的行政區(qū)共同制定《跨區(qū)域行政規(guī)范性文件制定辦法》，明確各項(xiàng)程序規(guī)則，特別是明確以行政聯(lián)合體名義負(fù)責(zé)將所制定的行政規(guī)范性文件報(bào)送備案。比如，在長(zhǎng)三角區(qū)域，由于在三省一市并未組建管轄權(quán)覆蓋整個(gè)長(zhǎng)三角區(qū)域的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，建議三省一市明確由相關(guān)政府或政府部門組成行政聯(lián)合體，依托區(qū)域合作機(jī)制，以行政聯(lián)合體的方式共同制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件。當(dāng)然，對(duì)于已組建區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)而言，建議示范區(qū)涉及的兩省一市授權(quán)示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)統(tǒng)一制定適用于示范區(qū)的行政規(guī)范性文件。由于區(qū)域管理機(jī)構(gòu)本身即為若干行政區(qū)共同組建，是一種緊密型的行政聯(lián)合體，因此，對(duì)于區(qū)域管理機(jī)構(gòu)牽頭制定的行政規(guī)范性文件，例如長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)牽頭制定的行政規(guī)范性文件，建議由區(qū)域管理機(jī)構(gòu)履行報(bào)送備案義務(wù)。

（二）向誰(shuí)備案：備案機(jī)關(guān)的選擇

備案機(jī)關(guān)的選擇是跨區(qū)域行政規(guī)范性文件碰到的特有問(wèn)題。幾個(gè)行政區(qū)分別擁有備案機(jī)關(guān)，還是將幾個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)聯(lián)合起來(lái)視作一個(gè)備案機(jī)關(guān)？傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件制定后向制定機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)或本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案，有明確的備案路徑，但跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)包括若干個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)，其上級(jí)行政機(jī)關(guān)是哪個(gè)行政機(jī)關(guān)？其對(duì)應(yīng)的本級(jí)人大常委會(huì)又是哪個(gè)行政區(qū)的人大常委會(huì)？

筆者認(rèn)為，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)的選擇，以在既有的傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件備案制度的框架內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化構(gòu)造為宜。前文已經(jīng)論及，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)可以作為行政聯(lián)合體，那么是否可以將制定此類文件的若干行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)視作備案聯(lián)合體，從而實(shí)現(xiàn)行政聯(lián)合體向備案聯(lián)合體備案的路徑？當(dāng)然這種備案聯(lián)合體也是擬制的聯(lián)合體，目的是為了厘清此類文件的備案路徑。比如，對(duì)若干行政區(qū)的政府部門共同制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，建議將該若干行政區(qū)的政府視作備案聯(lián)合體，由該若干行政區(qū)的政府共同作為備案機(jī)關(guān)。對(duì)若干個(gè)行政區(qū)的政府共同制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，建議將該若干行政區(qū)的人大常委會(huì)視作備案聯(lián)合體，由該若干行政區(qū)的人大常委會(huì)共同作為備案機(jī)關(guān)。換言之，對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的備案監(jiān)督功能，仍由相關(guān)若干個(gè)行政區(qū)的政府或人大常委會(huì)承擔(dān)，其背后的原理是對(duì)跨行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施的弱共同行政行為，仍分別受到其所在行政區(qū)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)或本級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督，即對(duì)某一行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)而言，其聯(lián)合其他行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，當(dāng)然地需要受到既有監(jiān)督體系下相關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如若不然，將聯(lián)合其他行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)作出的行政行為排除在監(jiān)督范圍之外，將使跨區(qū)域的共同行政行為失去監(jiān)督，進(jìn)而影響區(qū)域合作的本意。區(qū)域合作應(yīng)當(dāng)是受監(jiān)督的合作，而不是游離于既有監(jiān)督體系外的合作。

對(duì)于區(qū)域管理機(jī)構(gòu)牽頭制定的行政規(guī)范性文件，例如長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)牽頭制定的行政規(guī)范性文件，同樣可以按照上述路徑進(jìn)行備案。區(qū)域管理機(jī)構(gòu)本身即為若干個(gè)行政區(qū)共同設(shè)立，需要對(duì)其設(shè)立的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，如長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)，由上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同設(shè)立，其牽頭制定的行政規(guī)范性文件，向兩省一市政府組成的備案聯(lián)合體進(jìn)行備案，也符合法理。

（三）如何備案：若干行政區(qū)委托一個(gè)行政區(qū)備案

若干行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)將共同制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件報(bào)對(duì)應(yīng)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)進(jìn)行備案審查，理論上存在三種模式：一是共同制定，共同報(bào)備，制定和報(bào)備都是共同行為；二是共同制定，分別報(bào)備，即報(bào)備行為由各行政區(qū)分別作出；三是共同制定，委托一家報(bào)備。

若干行政區(qū)共同制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，由若干行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)組成行政聯(lián)合體，向?qū)?yīng)的備案機(jī)關(guān)組成的備案聯(lián)合體報(bào)送備案，這是一個(gè)總體上的備案路徑，但行政聯(lián)合體與備案聯(lián)合體都是擬制的聯(lián)合體，備案審查要具體落地，還需要進(jìn)一步在程序上進(jìn)行構(gòu)造?？偟乃悸肥窃谛姓?lián)合體內(nèi)選擇一個(gè)行政機(jī)關(guān)，其他各行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)均委托該行政機(jī)關(guān)向備案聯(lián)合體履行報(bào)送備案程序。同時(shí)，在備案聯(lián)合體內(nèi)選擇一個(gè)備案機(jī)關(guān)，其他各行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)均委托該備案機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。當(dāng)然，受托履行報(bào)送備案義務(wù)的行政機(jī)關(guān)與受托行使審查權(quán)的備案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)屬于同一行政區(qū)，否則將出現(xiàn)程序扭曲現(xiàn)象，帶來(lái)新的不便。由于報(bào)送備案是一項(xiàng)程序性義務(wù)，各行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)委托行政聯(lián)合體內(nèi)的一方去履行，應(yīng)無(wú)大礙。但問(wèn)題在于，備案機(jī)關(guān)行使對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的審查權(quán)，這直接關(guān)系到文件合法性的判斷，備案聯(lián)合體的其他成員委托其中一個(gè)成員去行使審查權(quán)，相當(dāng)于一個(gè)行政區(qū)將審查權(quán)讓渡給另一個(gè)行政區(qū)，這是否符合備案審查的監(jiān)督功能？背后的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是，備案機(jī)關(guān)享有的備案審查權(quán)這一監(jiān)督權(quán)能否委托？如果可以委托，法理依據(jù)是什么？

關(guān)于行政權(quán)的委托，比如行政許可、行政處罰的委托，《行政許可法》《行政處罰法》作出了明確規(guī)定，但對(duì)于監(jiān)督權(quán)的委托，尚無(wú)明文規(guī)定。監(jiān)督權(quán)，包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，以及人大對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)，是否可以委托，特別是是否可以委托異地國(guó)家機(jī)關(guān)行使，直接關(guān)系到備案聯(lián)合體的可行性問(wèn)題，需要作出闡釋。常見的行政委托見諸同一行政區(qū)內(nèi)不同行政機(jī)關(guān)的委托，或者行政機(jī)關(guān)對(duì)承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的組織的委托?？缧姓^(qū)的委托雖不常見，但并非沒有先例。例如，在洋山保稅港區(qū)，浙江的行政機(jī)關(guān)將行政管理權(quán)委托上海的行政機(jī)關(guān)行使17。又如，公安機(jī)關(guān)在辦理行政案件時(shí)，存在委托異地公安機(jī)關(guān)調(diào)查的情形18。人民法院在調(diào)取證據(jù)時(shí)，也存在異地委托的情形19?；趯?shí)際管理的需要，異地委托在法理上并無(wú)障礙。備案審查權(quán)作為監(jiān)督權(quán)的一類，當(dāng)被監(jiān)督對(duì)象（即報(bào)送備案的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件）為同一個(gè)時(shí)，通過(guò)委托的方式，將若干行政區(qū)的備案審查權(quán)集中由一個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)行使，既可以實(shí)現(xiàn)在法律名義上共同行使備案審查權(quán)，又可以與行政聯(lián)合體的委托備案相對(duì)應(yīng)。

幾個(gè)行政區(qū)可以將備案審查權(quán)區(qū)分領(lǐng)域，劃分為若干領(lǐng)域的備案審查，仍可實(shí)現(xiàn)備案審查權(quán)由幾個(gè)行政區(qū)共同享有的目的。比如，在甲乙丙三個(gè)行政區(qū)共同制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的情況下，此三個(gè)行政區(qū)可以約定，將城市管理領(lǐng)域跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的備案審查權(quán)委托由甲行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)集中行使，將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的備案審查權(quán)委托由乙行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)集中行使，將社會(huì)管理領(lǐng)域的備案審查權(quán)委托由丙行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)集中行使。這樣可以避免出現(xiàn)對(duì)同一個(gè)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，由幾個(gè)行政區(qū)分頭審查，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)碎片化行使的現(xiàn)象。

四、跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的審查機(jī)制

跨區(qū)域行政規(guī)范性文件履行備案程序后，備案機(jī)關(guān)如何進(jìn)行審查？具體又可細(xì)分為如下問(wèn)題：備案機(jī)關(guān)對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，審查的依據(jù)是什么？審查的標(biāo)準(zhǔn)是什么？審查的程序如何構(gòu)建？審查意見如何出具？

（一）審查的依據(jù)

備案機(jī)關(guān)依據(jù)什么對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查？法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章在全國(guó)有效，但地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章只在相應(yīng)的行政區(qū)有效。對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，除了依據(jù)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行審查，是否可以依據(jù)相關(guān)行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章進(jìn)行審查？如果可以，不同行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不一致時(shí)如何處理？之所以提出這個(gè)問(wèn)題，是因?yàn)榭鐓^(qū)域行政規(guī)范性文件由多個(gè)行政區(qū)共同制定，在幾個(gè)行政區(qū)都有地方立法權(quán)的情況下，不同行政區(qū)制定的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的確可能存在不一致。作為平行的行政區(qū)，只要不與法律、行政法規(guī)相沖突，可以根據(jù)所在行政區(qū)的實(shí)際情況，制定適用于該行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。在不同行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不一致的情況下，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的備案審查若要以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章為依據(jù)，如何應(yīng)對(duì)這種不一致的問(wèn)題？

首先，需要明確的是，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件作為幾個(gè)行政區(qū)共同制定的行政規(guī)范性文件，在位階上低于地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，不能與任何一個(gè)行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章存在抵觸。換言之，此類文件應(yīng)當(dāng)在符合各相關(guān)行政區(qū)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的前提下制定，其規(guī)定的內(nèi)容實(shí)際上應(yīng)當(dāng)在各相關(guān)行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的“最大公約數(shù)”里面尋求。據(jù)此，相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)作為跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的審查依據(jù)。

其次，在相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章存在不一致的情況下，仍然可以作為審查跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的依據(jù)。雖然不同行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章存在不一致，但在單一制國(guó)家、全國(guó)法制統(tǒng)一的大前提下，這種不一致應(yīng)當(dāng)不是原則性的沖突規(guī)定，而是在國(guó)家法律、行政法規(guī)允許的框架內(nèi)的個(gè)性化規(guī)定。鑒于此，不同行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章存在不一致規(guī)定，實(shí)乃常態(tài)，如果完全一致，反而說(shuō)明可以由國(guó)家層面統(tǒng)一立法，地方立法的必要性顯得不那么充分。由于跨區(qū)域行政規(guī)范性文件對(duì)相關(guān)行政區(qū)而言，屬于效力低于地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的法律規(guī)范，其應(yīng)當(dāng)與地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不抵觸。不抵觸原則意味著，在上位法或者相關(guān)政策對(duì)管理事項(xiàng)未作出明確規(guī)定的情況下，只要不違反禁止性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)即可制定行政規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)范，這將使行政機(jī)關(guān)獲得較大的權(quán)限來(lái)制定行政規(guī)范性文件20。

（二）審查的標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界研究中有所謂規(guī)范性文件制定主體方面的審查標(biāo)準(zhǔn)、制定程序方面的審查標(biāo)準(zhǔn)以及具體內(nèi)容方面的審查標(biāo)準(zhǔn)等三方面標(biāo)準(zhǔn)之說(shuō)21。首先，關(guān)于跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的制定主體的審查標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是審查相關(guān)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)的職權(quán)。如果跨行政區(qū)的事項(xiàng)屬于國(guó)家事權(quán)，則應(yīng)當(dāng)由國(guó)家層面來(lái)制定規(guī)范性文件，屬于地方層面的相關(guān)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作出規(guī)定。但如果相關(guān)事項(xiàng)屬于地方事權(quán)，即使該事項(xiàng)跨行政區(qū)，相關(guān)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)可以共同作出規(guī)定。當(dāng)然，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的內(nèi)容不得超出制定主體的職權(quán)范圍，并且受政府和市場(chǎng)邊界的限制22。制定主體方面，比較特殊的是相關(guān)行政區(qū)共同設(shè)立的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，是否當(dāng)然具有跨區(qū)域行政規(guī)范性文件制定權(quán)？對(duì)此，需要判別區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)相關(guān)行政區(qū)是否對(duì)其有明確的授權(quán)。如果有明確的授權(quán)，則區(qū)域管理機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)可以制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件；如果沒有明確的授權(quán)，則區(qū)域管理機(jī)構(gòu)不宜制定此類文件。原因在于跨區(qū)域行政規(guī)范性文件系對(duì)相關(guān)行政區(qū)規(guī)定一套共同遵守的規(guī)則，如果區(qū)域管理機(jī)構(gòu)未獲得相關(guān)行政區(qū)的授權(quán)，則失去制定規(guī)則的權(quán)源，因而只能實(shí)施具體的管理行為，而無(wú)權(quán)制定管理規(guī)則。

其次，關(guān)于跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的制定程序的審查標(biāo)準(zhǔn)，可以參照《規(guī)章制定程序條例》，或者參照相關(guān)行政區(qū)關(guān)于行政規(guī)范性文件制定程序的規(guī)定。比如，調(diào)研起草、征求意見、專家論證、合法性審核、集體審議等程序，都應(yīng)當(dāng)履行。在調(diào)研起草階段，可能是一個(gè)行政區(qū)牽頭起草，也可能是相關(guān)行政區(qū)共同組成起草組進(jìn)行起草，無(wú)論是哪種模式，都應(yīng)當(dāng)確保相關(guān)行政區(qū)對(duì)草案達(dá)成共識(shí)。在征求意見階段，應(yīng)當(dāng)注意廣泛性，對(duì)與跨區(qū)域行政規(guī)范性文件密切相關(guān)的行政相對(duì)人，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種途徑為其發(fā)表意見提供便利。在專家論證階段，應(yīng)當(dāng)注意選取有代表性的專家，盡量選取相關(guān)行政區(qū)公認(rèn)的專家參與論證。在合法性審核階段，應(yīng)當(dāng)確保相關(guān)行政區(qū)的合法性審核機(jī)構(gòu)均對(duì)草案作出嚴(yán)格審核并出具合法性審核意見，必要時(shí)相關(guān)行政區(qū)的合法性審核機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合開展審核，共同出具合法性審核意見。在集體審議階段，應(yīng)當(dāng)確保相關(guān)行政區(qū)的制定機(jī)關(guān)均開展集體審議。只有經(jīng)過(guò)上述程序制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，才可認(rèn)為是滿足了正當(dāng)程序的要求。

再次，關(guān)于跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的具體內(nèi)容的審查標(biāo)準(zhǔn)，可以從合憲性標(biāo)準(zhǔn)、政治性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)等四個(gè)方面進(jìn)行審查。其中，合憲性標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)規(guī)范性文件是否符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神進(jìn)行審查時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)；政治性標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)規(guī)范性文件是否與黨中央的重大方針政策、決策部署以及國(guó)家重大改革方向保持一致進(jìn)行審查時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)；合法性標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)規(guī)范性文件是否與上位法“相抵觸”進(jìn)行審查時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)；適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)規(guī)范性文件是否符合一般社會(huì)公眾對(duì)民主、自由、公平、正義、平等、秩序等法的價(jià)值的認(rèn)知，是否符合實(shí)際、合乎理性、寬嚴(yán)適度，能夠?yàn)橐话闵鐣?huì)公眾所接受和理解進(jìn)行審查時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)23。這些標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件而言，政治性標(biāo)準(zhǔn)特別有意義。因?yàn)榭鐓^(qū)域行政規(guī)范性文件屬于相關(guān)行政區(qū)在推動(dòng)區(qū)域合作過(guò)程中共同制定的行政規(guī)范性文件，其是否符合黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于區(qū)域合作的相關(guān)政策至關(guān)重要。例如，在長(zhǎng)三角區(qū)域，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市共同制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，是否符合黨中央、國(guó)務(wù)院制定的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和國(guó)務(wù)院批復(fù)同意、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，就應(yīng)當(dāng)作為是否符合政治性標(biāo)準(zhǔn)的審查重點(diǎn)。對(duì)于合法性標(biāo)準(zhǔn)，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件需要符合相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及所涉行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，確保行政規(guī)范性文件實(shí)體合法，是法治政府建設(shè)的底線性要求24。如果需要出臺(tái)的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，系為推動(dòng)區(qū)域合作而作出的制度創(chuàng)新，但可能與部分行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章存在不一致，可以在備案審查時(shí)認(rèn)可其實(shí)質(zhì)的合法性，但應(yīng)當(dāng)附具審查建議，即建議相關(guān)行政區(qū)及時(shí)對(duì)不符合制度創(chuàng)新需求的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章進(jìn)行修改，從而確保重大改革于法有據(jù)。當(dāng)然，由于一些法律設(shè)定了對(duì)行政規(guī)范性文件直接介入的禁止性規(guī)定，因此，跨區(qū)域行政規(guī)范性文件可以涉及的領(lǐng)域具有一定的局限性25。

（三）審查的程序

前文已經(jīng)述及，相關(guān)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)組成行政聯(lián)合體，向相應(yīng)的備案機(jī)關(guān)組成的備案聯(lián)合體報(bào)送備案跨區(qū)域行政規(guī)范性文件。由于行政聯(lián)合體和備案聯(lián)合體均為擬制的主體，上述機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行時(shí)，系通過(guò)委托聯(lián)合體內(nèi)某一行政區(qū)的規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)和備案機(jī)關(guān)分別履行報(bào)送備案義務(wù)和備案審查職責(zé)。

受托的備案機(jī)關(guān)收到報(bào)送備案的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)開展審查并形成初步審查意見，隨后將初步審查意見發(fā)送其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)征求意見。雖然其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)將備案審查權(quán)委托由一個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)集中行使，但此種委托并未免除其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)的備案審查權(quán)，委托實(shí)際上是將幾個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)的平行的備案審查權(quán)由原本的分頭行使轉(zhuǎn)為集中由一個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)行使，從而將原本幾個(gè)行政區(qū)平行開展備案審查、各行政區(qū)備案機(jī)關(guān)分別出具備案審查意見，轉(zhuǎn)變?yōu)橛梢粋€(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)在征求其他行政區(qū)備案機(jī)關(guān)的意見后，集中出具備案審查意見。換言之，將原本外化的若干份備案審查意見（一個(gè)行政區(qū)分別出具一份）內(nèi)化為一份備案審查意見。

此種模式，實(shí)質(zhì)上是將幾個(gè)行政區(qū)備案機(jī)關(guān)的平行審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的聯(lián)合審查。在審查程序的構(gòu)建上，平行審查實(shí)際上延續(xù)了傳統(tǒng)行政規(guī)范性文件的審查模式，即各行政區(qū)將跨區(qū)域行政規(guī)范性文件分別作為該行政區(qū)的文件進(jìn)行備案審查，雖然也能實(shí)現(xiàn)對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，但由于各行政區(qū)的備案審查權(quán)未能統(tǒng)一行使，有可能帶來(lái)備案審查意見不統(tǒng)一的問(wèn)題。轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)上的聯(lián)合審查后，由集中行使備案審查權(quán)的行政區(qū)向其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)征求意見，可以在程序上為統(tǒng)一各行政區(qū)的備案審查意見提供保障。原因在于，在征求意見過(guò)程中，如果被征求意見的行政區(qū)提出不同審查意見，可以由幾個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)共同協(xié)商，尋求統(tǒng)一的審查意見，從而在正式出具備案審查意見之前即完成備案機(jī)關(guān)意見的協(xié)調(diào)一致。

（四）審查意見的出具

通過(guò)備案聯(lián)合體，由受托的行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)集中行使審查權(quán)，統(tǒng)一出具備案審查意見。這種審查意見的效力是否及于制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的幾個(gè)行政區(qū)？提出制定聯(lián)合體、備案聯(lián)合體的設(shè)想，本身是希望將幾個(gè)平行的行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)擬制為一個(gè)統(tǒng)一的制定主體、備案主體，并由受委托的行政區(qū)的制定機(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)履行報(bào)送備案、備案審查職責(zé)。在此模式下，備案審查意見的效力應(yīng)當(dāng)及于參與制定跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的各行政區(qū)。但是如果僅由受委托的行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)出具備案審查意見，則在形式要件上無(wú)法體現(xiàn)出這是幾個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)的共同審查意見。雖然在內(nèi)部關(guān)系上，其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)與受委托的備案機(jī)關(guān)存在委托關(guān)系，但這種內(nèi)部化的委托關(guān)系，也需要以外部化的形式表現(xiàn)出來(lái)。不然，行政相對(duì)人有理由認(rèn)為這僅是一個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)的審查意見。鑒于此，在其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)委托某一行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)行使審查權(quán)的情況下，最終的備案審查意見宜由幾個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)聯(lián)合出具，這可以在形式上確保是相關(guān)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)共同出具的審查意見。正如跨區(qū)域行政規(guī)范性文件在形式上是由幾個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)共同制定，備案審查意見在形式上也應(yīng)當(dāng)由幾個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)共同出具。而且，在備案審查權(quán)分領(lǐng)域由幾個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)分別集中行使的情況下，通過(guò)聯(lián)合出具備案審查意見，可以確保備案審查意見在形式上的統(tǒng)一，即無(wú)論是哪個(gè)領(lǐng)域，無(wú)論是哪個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)集中行使備案審查權(quán)，在最終出具的備案審查意見上，都體現(xiàn)為幾個(gè)行政區(qū)的共同備案審查意見。由此，可以將備案審查意見的效力同時(shí)及于幾個(gè)相關(guān)行政區(qū)，實(shí)現(xiàn)備案審查意見的跨行政區(qū)效力。

需要探討的問(wèn)題是，如果受托的備案機(jī)關(guān)提出初步備案審查意見后，向其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)征求意見，此時(shí)其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)是否可以提出不同的備案審查意見。從正當(dāng)程序上來(lái)說(shuō)，既然是橫向征求意見，其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)當(dāng)然可以提出不同的備案審查意見，不然征求意見將失去意義。但是這種征求意見的功能定位應(yīng)當(dāng)是提供一種協(xié)調(diào)機(jī)制，在幾個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)出現(xiàn)不同備案審查意見的情況下，通過(guò)征求意見程序，將意見協(xié)調(diào)一致，這應(yīng)當(dāng)是區(qū)域合作的應(yīng)有之義。如果對(duì)已經(jīng)制定的跨區(qū)域行政規(guī)范性文件，在備案環(huán)節(jié)難以達(dá)成統(tǒng)一的備案審查意見，這實(shí)際上反映出某一行政區(qū)的制定機(jī)關(guān)與備案機(jī)關(guān)存在不同意見，在區(qū)域合作推進(jìn)過(guò)程中，不僅存在跨區(qū)域不同意見的協(xié)調(diào)，也存在行政區(qū)內(nèi)不同意見的協(xié)調(diào)。在區(qū)域合作框架內(nèi)，雖然理論上相關(guān)行政區(qū)仍保留相對(duì)獨(dú)立的行政規(guī)范性文件制定權(quán)，但是各行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)即使有不同的備案審查意見，也應(yīng)當(dāng)在征求意見環(huán)節(jié)反饋給受托的行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)，并進(jìn)入意見協(xié)調(diào)程序，而不宜單獨(dú)對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件出具不同的審查意見，避免同一行政規(guī)范性文件在不同行政區(qū)的合法性認(rèn)可度不一致。

另外，在極端情況下，如果其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)都認(rèn)為跨區(qū)域行政規(guī)范性文件可以通過(guò)備案審查，但某一行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)審查認(rèn)為跨區(qū)域行政規(guī)范性文件存在問(wèn)題不予備案的，不予備案的效力僅及于該備案機(jī)關(guān)所在的行政區(qū)，對(duì)其他行政區(qū)并無(wú)效力。當(dāng)然，這會(huì)破壞幾個(gè)行政區(qū)之間就區(qū)域合作相關(guān)制度安排所達(dá)成的共識(shí)。除非跨區(qū)域行政規(guī)范性文件明顯與該行政區(qū)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章相沖突，否則該行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)不宜出具不予備案的審查意見。

另一方面，如果受托的行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)審查認(rèn)為跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的確存在合法性問(wèn)題需要糾正，該備案機(jī)關(guān)除了可以要求所在行政區(qū)的制定機(jī)關(guān)糾正，是否有權(quán)要求其他行政區(qū)的制定機(jī)關(guān)糾正？備案機(jī)關(guān)要求制定機(jī)關(guān)糾正合法性存在問(wèn)題的行政規(guī)范性文件，這是行政規(guī)范性文件備案審查制度的應(yīng)有之義，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》也強(qiáng)調(diào)“有錯(cuò)必糾”。問(wèn)題在于，備案機(jī)關(guān)的審查權(quán)也有空間效力限制，僅在所在行政區(qū)可以行使，對(duì)非其所在行政區(qū)的制定機(jī)關(guān)，該備案機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)要求其糾正。對(duì)跨區(qū)域行政規(guī)范性文件而言，如果一個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)要求制定機(jī)關(guān)糾正該文件，實(shí)際上意味著幾個(gè)行政區(qū)的制定機(jī)關(guān)之前所達(dá)成的共識(shí)被否定，比如要對(duì)該文件進(jìn)行修改、廢止或重新制定。雖然受托的行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)直接要求其他行政區(qū)的制定機(jī)關(guān)糾正文件，但可以橫向征求其他行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)意見，并建議由幾個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)共同作出決定，要求各相關(guān)行政區(qū)的制定機(jī)關(guān)糾正文件。

五、結(jié)語(yǔ)

跨區(qū)域行政規(guī)范性文件的產(chǎn)生，是我國(guó)區(qū)域合作發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的新現(xiàn)象。在區(qū)域合作機(jī)制下，相關(guān)省市之間不僅有具體的建設(shè)項(xiàng)目的合作，產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同，更需要有制度建設(shè)的合作?？鐓^(qū)域行政規(guī)范性文件作為相關(guān)省市制度建設(shè)的載體，在推進(jìn)區(qū)域合作與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中將發(fā)揮積極作用。將跨區(qū)域行政規(guī)范性文件視作若干行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)組成的行政聯(lián)合體所制定的行政規(guī)范性文件，然后由其中一個(gè)行政區(qū)的行政機(jī)關(guān)代表該行政聯(lián)合體負(fù)責(zé)報(bào)送備案；將若干行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)組成備案聯(lián)合體，由其中一個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)代表該備案聯(lián)合體受理備案，并牽頭開展備案審查，在形成初步備案審查意見后，征求其他相關(guān)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)的意見，并在協(xié)調(diào)一致后，由幾個(gè)行政區(qū)的備案機(jī)關(guān)共同出具備案審查意見。跨區(qū)域行政規(guī)范性文件作為區(qū)域合作中產(chǎn)生的新型行政規(guī)范性文件，其備案審查模式?jīng)]有先例可循，本文所探討的備案審查模式為其提供了一種法治化的理論路徑。當(dāng)然，這一模式是否可行，還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

注釋

①楊治坤.區(qū)域治理的基本法律規(guī)制：區(qū)域合作法[J].東方法學(xué)，2019（5）.

②葉必豐.明晰區(qū)域合作法研究的學(xué)術(shù)使命[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2022-5-24（1）.

③于文豪.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展合作機(jī)制的內(nèi)部規(guī)則[J].法學(xué)雜志，2022（3）.

④例如，2020年6月10日，上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同印發(fā)《關(guān)于支持長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》；2020年8月28日，上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同印發(fā)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2020年本）》；2022年8月12日，上海、江蘇、浙江兩省一市政府共同印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步支持長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》。

⑤例如，2022年1月24日，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市文化旅游廳（局）、司法廳（局）共同制定《關(guān)于印發(fā)〈長(zhǎng)江三角洲區(qū)域文化市場(chǎng)輕微違法行為免罰清單〉的通知》。

⑥宋智敏.論以人大為主導(dǎo)的行政規(guī)范性文件審查體系的建立[J].法學(xué)論壇，2020（6）.

⑦李富瑩.加強(qiáng)行政規(guī)范性文件監(jiān)督的幾點(diǎn)建議[J].行政法學(xué)研究，2015（5）.

⑧全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室.《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》導(dǎo)讀[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2020：26.

⑨國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知.

⑩俞祺.從區(qū)域協(xié)作到區(qū)域性規(guī)范——兼論區(qū)域合作文件的性質(zhì)與效力[J].中國(guó)行政管理，2021（9）.

11【美】羅納德·M·萊文，【美】杰弗瑞·S·拉博斯.行政程序法精要[M].蘇苗罕，譯.北京：中國(guó)法制出版社，2022：186.

12馮碩.地方行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件存在的問(wèn)題和機(jī)制——以雙重邏輯為視角[J].社會(huì)科學(xué)家，2021（9）.

13例如，2019年12月，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市市場(chǎng)監(jiān)管局協(xié)作制定了《關(guān)于允許境內(nèi)自然人投資設(shè)立外商投資企業(yè)管理辦法》《關(guān)于簡(jiǎn)化登記材料開展外國(guó)投資者主體資格證明文件互認(rèn)的試點(diǎn)辦法》《關(guān)于持永久居留身份證外籍人士創(chuàng)辦科技型企業(yè)試行辦法》等三個(gè)行政規(guī)范性文件，并由三省一市市場(chǎng)監(jiān)管局各自編制文號(hào)發(fā)布。參見《上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于允許境內(nèi)自然人投資設(shè)立外商投資企業(yè)管理辦法〉等文件的通知》《江蘇省市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于允許境內(nèi)自然人投資設(shè)立外商投資企業(yè)管理辦法〉等文件的通知》《浙江省市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于允許境內(nèi)自然人投資設(shè)立外商投資企業(yè)管理辦法〉等文件的通知》《安徽省市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于允許境內(nèi)自然人投資設(shè)立外商投資企業(yè)管理辦法〉等文件的通知》。

14根據(jù)2019年11月7日中共上海市委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)《關(guān)于長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員額度的通知》，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)作為長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)理事會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項(xiàng)、重大項(xiàng)目、支持政策的研究擬訂和推進(jìn)實(shí)施。

15例如，2021年3月26日，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)與上海、江蘇、浙江兩省一市人力資源社會(huì)保障廳（局）共同制定《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格互認(rèn)實(shí)施細(xì)則》；2021年9月8日，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)與上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉善縣兩區(qū)一縣政府共同制定《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)教師一體化培養(yǎng)方案》。

16梁洪霞.備案審查事后糾錯(cuò)的邏輯基礎(chǔ)與制度展開[J].政治與法律，2022（9）.

17根據(jù)《洋山保稅港區(qū)管理辦法》第四條規(guī)定，“洋山保稅港區(qū)管理委員會(huì)由上海市組建”“可以依法接受上海市和浙江省有關(guān)行政管理部門的委托，在保稅港區(qū)內(nèi)履行相關(guān)行政管理職責(zé)”。

18根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百二十一條第一款規(guī)定，“辦案地公安機(jī)關(guān)可以委托異地公安機(jī)關(guān)代為詢問(wèn)、向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)取電子數(shù)據(jù)、接收自行書寫材料、進(jìn)行辨認(rèn)、履行處罰前告知程序、送達(dá)法律文書等工作”。

19根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十六條規(guī)定，“人民法院需要調(diào)取的證據(jù)在異地的，可以書面委托證據(jù)所在地人民法院調(diào)取。受托人民法院應(yīng)當(dāng)在收到委托書后，按照委托要求及時(shí)完成調(diào)取證據(jù)工作，送交委托人民法院。受托人民法院不能完成委托內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)告知委托的人民法院并說(shuō)明原因”。

20武芳.論地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件的制定事項(xiàng)范圍劃分標(biāo)準(zhǔn)[J].河北法學(xué)，2017（7）.

21陳運(yùn)生.行政規(guī)范性文件的司法審查標(biāo)準(zhǔn)——基于538份裁判文書的實(shí)證分析[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2018（2）.

22參見孫首燦.論行政規(guī)范性文件的權(quán)限[J].中國(guó)行政管理，2016（8）.

23全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室.規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2020：107-130.

24曹鎏.行政規(guī)范性文件統(tǒng)一立法的實(shí)踐解析與邏輯證成[J].行政論壇，2020（4）.

25周樂(lè)軍.行政規(guī)范性文件的生成形態(tài)及其類型化——基于功能主義的觀察[J].法學(xué)論壇，2019（3）.