江澤智

（湖南省水利廳，湖南 長沙 410007）

1 湖南省國家重點生態(tài)功能區(qū)移民分布情況

根據《全國生態(tài)功能區(qū)劃》和國務院印發(fā)《關于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的批復》，湖南省國家重點生態(tài)功能保護區(qū)涉及全省11個市州43 個縣市區(qū)（不含洞庭湖濕地保護），占全省土地面積的46.1%、人口的23.9%。湖南省國家重點生態(tài)功能保護區(qū)涉及移民后期扶持人口116.6 萬人，占全省移民后期扶持總人數的43.3%，其移民群眾主要是2006 年以前的老水庫移民。

2 生態(tài)功能區(qū)的重要性及保護要求

根據全國重要生態(tài)系統保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035 年），湖南省國家重點生態(tài)功能區(qū)地處長江重點生態(tài)區(qū)武陵山區(qū)生物多樣性、水土保持保護區(qū)，南方丘陵山地帶南嶺山地森林、生物多樣性保護區(qū)。區(qū)域生物多樣性豐富，是我國重要的物種資源寶庫、南方的重要生態(tài)安全屏障，也是我國重要的動植物種質基因庫。武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持生態(tài)功能區(qū)主要包括慈利縣、桑植縣、瀘溪縣、鳳凰縣、花垣縣、龍山縣、永順縣、古丈縣、保靖縣、石門縣、永定區(qū)、武陵源區(qū)、沅陵縣、辰溪縣、麻陽苗族自治縣、新化縣、安化縣等縣市區(qū)，南嶺山地森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)主要包括宜章縣、臨武縣、寧遠縣、藍山縣、新田縣、雙牌縣、桂東縣、資興市、汝城縣、嘉禾縣、炎陵縣等縣市區(qū)。

生態(tài)功能區(qū)保護要求是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，堅持新時期新發(fā)展理念，堅持人與自然和諧共生，以全面提升國家生態(tài)安全屏障質量、促進生態(tài)系統良性循環(huán)和永續(xù)利用為目標，以統籌山水林田湖草一體化保護和修復為主線，科學布局和組織實施重要生態(tài)系統保護和修復重大工程，著力提高生態(tài)系統自我修復能力，切實增強生態(tài)系統穩(wěn)定性，顯著提升生態(tài)系統功能，全面擴大優(yōu)質生態(tài)產品供給，推進形成生態(tài)保護和修復新格局，為維護國家生態(tài)安全、推進生態(tài)系統治理體系和治理能力現代化、加快建設美麗中國奠定堅實生態(tài)基礎。

3 國家重點生態(tài)功能區(qū)移民面臨的機遇和挑戰(zhàn)

3.1 國家重點生態(tài)功能區(qū)面臨的機遇

十八大以來，移民群眾已認識到國家重點生態(tài)功能區(qū)在保障國家生態(tài)安全，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要性。國家重點生態(tài)功能區(qū)面臨的機遇：一是重點生態(tài)功能區(qū)賦予了獨特的自然景觀，發(fā)展休閑旅游和綠色農產品資源優(yōu)勢突出[1]。二是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為移民群眾發(fā)展新型業(yè)態(tài)和產業(yè)結構調整提供了戰(zhàn)略機遇。三是人民對美好生活的向往，國際國內雙循環(huán)構建的新發(fā)展格局為生態(tài)農業(yè)發(fā)展提供了發(fā)展基礎，對生態(tài)旅游和生態(tài)產品需求的增加，為重點生態(tài)功能區(qū)的農業(yè)以及生態(tài)旅游迎來了發(fā)展的機遇。讓生態(tài)經濟成為新時期發(fā)展的新增長點，通過將生態(tài)、旅游、文化融合為一體，充分挖掘生態(tài)環(huán)境的市場價值，已經成為許多國家重點生態(tài)功能區(qū)地方政府的重要發(fā)展戰(zhàn)略。

3.2 國家重點生態(tài)功能區(qū)移民面臨的挑戰(zhàn)

湖南省國家重點生態(tài)功能區(qū)一般為限制開發(fā)、禁止開發(fā)二類主體功能區(qū)的功能定位。既要滿足移民群眾生活改善、經濟增長、基礎設施建設等對國土空間的巨大需求，同時又面臨保障國家生態(tài)安全，應對資源短缺、環(huán)境污染，保護并擴大綠色生態(tài)空間，建設宜居宜業(yè)、和美鄉(xiāng)村新篇章等諸多挑戰(zhàn)。

一是重點生態(tài)功能區(qū)地處湖南省經濟較落后的湘西地區(qū)，生物多樣性保護和水源涵養(yǎng)區(qū)脫貧攻堅前的貧困縣數量占區(qū)域縣市區(qū)總數的78.57%，生物多樣性與水土保持區(qū)占比為100%，各生態(tài)保護類型占比86.05%，并占全省51 個貧困縣數量的72.55%，且湖南省原深度貧困地區(qū)均位于重點生態(tài)功能區(qū)，詳細情況見表1。面臨著區(qū)域經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的挑戰(zhàn)。

表1 湖南重點生態(tài)功能區(qū)經濟狀況

二是面臨著產業(yè)結構調整的挑戰(zhàn)。據全國676 個縣域產業(yè)準入負面清單下國家重點生態(tài)功能區(qū)問題區(qū)域識別研究成果[2]，從農業(yè)格局上來看，各功能區(qū)的第一產業(yè)（農林牧副漁等）比重均高于全國平均水平，農業(yè)與畜牧業(yè)占人均GDP 比重均高于全國水平。因此，重點生態(tài)功能區(qū)內農業(yè)生態(tài)化面臨產業(yè)結構調整的挑戰(zhàn)。從湖南省水庫移民分布較多的柘溪水庫安化縣、江埡水庫慈利縣、桑植縣，五強溪水庫沅陵縣移民產業(yè)轉型的實踐來看，尚處于產業(yè)結構調整的初級階段，特別是水面養(yǎng)殖業(yè)的產業(yè)轉型存在的困難較大，面臨著生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的雙面挑戰(zhàn)。

三是湖南國家重點生態(tài)功能區(qū)移民數量大，發(fā)展不平衡不充分，實現共同富裕面臨的挑戰(zhàn)大。區(qū)域內的移民群眾主要是2006 年以前的老水庫移民，資源環(huán)境承載能力不足，受當時經濟條件限制，補償標準低，移民生產生活水平存在著發(fā)展不平衡、不充分的問題。部分水庫移民安置時采取網箱養(yǎng)魚安置，退網上岸后面臨著產業(yè)結構調整。

國家重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入負面清單規(guī)定：禁止新建不利于生態(tài)環(huán)境保護的開荒農業(yè)開發(fā)項目，現有農業(yè)開發(fā)項目涉及林地的在3 年內以退耕還林方式逐步修復退出；禁止國家森林公園內不利于生態(tài)環(huán)境保護的開荒型農業(yè)開發(fā)項目；禁止在水庫、河流干道發(fā)展網箱養(yǎng)魚，在縣城規(guī)劃區(qū)內新建規(guī)模養(yǎng)殖場。如何落實國家生態(tài)環(huán)境保護政策，是面臨的挑戰(zhàn)。

4 移民產業(yè)結構調整的探索

4.1 東江水庫資興市移民產業(yè)結構調整

自1986 年開始，資興市黨委、市政府始終堅持走開發(fā)型移民之路，開創(chuàng)了全國移民安置“資興模式”的先進典范，“唱山歌、走水路”，充分利用東江湖水面，大力發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，并對傳統生豬養(yǎng)殖和網箱養(yǎng)殖給予了重點扶持，水產品年產量達1.2 萬t，漁業(yè)年總產值達1.4 億元，生豬養(yǎng)殖年出欄規(guī)模近20 萬頭，生豬養(yǎng)殖和水產養(yǎng)殖成了東江庫區(qū)移民重要的經濟來源和支柱產業(yè)。

為深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，加強東江湖水環(huán)境保護，禁止導致水體污染的產業(yè)發(fā)展，解除生豬養(yǎng)殖和網箱養(yǎng)魚給東江湖水環(huán)境帶來的污染隱患，恢復東江湖漁業(yè)種群資源，資興市先后投入約1.2 億元，開展了生豬退養(yǎng)、網箱退水上岸及禁捕退捕工作，共退出生豬養(yǎng)殖戶605 戶，拆除養(yǎng)殖欄舍10.8 萬m2，清退網箱41.88 萬m2，上岸漁民649 戶，回收拆解漁船594 艘，回收處置舊網具7.4 萬kg。

資興市委、市政府依托良好生態(tài)環(huán)境，帶動庫區(qū)移民發(fā)展現代設施漁業(yè)，打造東江魚深加工和漁旅融合發(fā)展。主要做法：一是破解土地資源匱乏的產業(yè)發(fā)展瓶頸，通過流轉移民村組零星果園和租賃非移民村組閑置土地資源，實現產業(yè)外延式拓展；二是建立了果樹研究所、水產良種場、移民經濟技術服務中心等產業(yè)服務陣地，配備專干，服務網絡遍及各移民村組；三是探索產研融合的機制與模式，與高等學校、科研院所建立長期合作機制，選送一批年輕人到大中專院校進行培訓，并邀請專家下鄉(xiāng)進行果茶栽培技術培訓，幫助移民群眾掌握1～2 門實用技術，為移民產業(yè)高質量發(fā)展夯實了基礎；四是引進先進、綠色、高效的栽培管理技術，東江湖果、東江湖茶、東江湖魚的品質得到全面提升。探索服務載體“全鏈化”，從產前種苗繁育、產中技術服務、產后銷售加工等關鍵環(huán)節(jié)入手，建成了市柑橘無病毒種苗繁育場、果樹所優(yōu)質小水果種苗圃、水產良種繁育場等種苗供應基地，以及移民果業(yè)倉儲加工中心、柑橘加工廠等農產品加工銷售項目，組建了湖南東江湖生態(tài)漁業(yè)發(fā)展有限公司、湖南東江湖生態(tài)果業(yè)有限公司等龍頭企業(yè)，扶持了100 多個專業(yè)合作組織，移民產業(yè)規(guī)模逐年擴大、產業(yè)結構不斷優(yōu)化，產業(yè)集群效益日益凸顯；五是做活水文章，發(fā)展現代設施漁業(yè)，打造東江魚深加工和漁旅融合發(fā)展。六是開發(fā)東江湖旅游資源，推動移民農業(yè)產業(yè)和旅游產業(yè)融合發(fā)展，有序發(fā)展農家樂180 余家，每年創(chuàng)收3 000 多萬元，移民產業(yè)轉型發(fā)展取得了新突破，培育了移民經濟新的增長點，全市移民經濟總產值達16.01 億元，2021 年移民人均可支配收入達到20 000 元，移民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著提升。

4.2 五強溪水庫沅陵縣移民產業(yè)結構調整進展

沅陵縣是五強溪水庫主要淹沒區(qū)，屬于全省水庫移民大縣，培育了茶葉和水產品兩大支柱產業(yè)。2017年全縣水產品總量達3 萬t，有養(yǎng)殖網箱41 012 口（104.9 萬m2），綜合產值達6 億元。為貫徹落實國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護要求，2018 年7 月，沅陵縣人民政府發(fā)布了《關于全面取締五強溪庫區(qū)范圍內養(yǎng)殖網箱及水上垂釣平臺的通告》，同年8 月，沅陵縣縣委辦、縣政府辦聯合下發(fā)了《沅陵縣全面取締五強溪庫區(qū)范圍內養(yǎng)殖網箱及水上垂釣平臺工作實施方案》〔2018〕40 號文，確定了工作任務、步驟和獎補政策。2019 年2 月底前完成庫區(qū)范圍內的所有網箱和水上垂釣平臺取締工作。

沅陵縣縣委、縣政府廣泛聽取意見，在不影響主體功能定位、不損害生態(tài)功能的前提下，支持重點生態(tài)功能區(qū)適度開發(fā)利用特色資源，合理發(fā)展適宜性產業(yè)。主要做法：一是創(chuàng)新引進陸上全封閉式水循環(huán)養(yǎng)殖平臺轉產分流一批；二是立足當地實際，鼓勵發(fā)展林下經濟轉產一批；三是加強再就業(yè)培訓和勞動力轉移就業(yè)，進行勞務輸出轉產一批；四是因地制宜鼓勵發(fā)展生態(tài)綜合種養(yǎng)業(yè)轉產一批；五是根據個人自愿，易地搬遷安置一批。通過出手系列組合拳，產業(yè)結構調整初見成效。

4.3 柘溪水庫安化縣移民產業(yè)結構調整進展

安化縣是柘溪水庫主要淹沒區(qū)之一，也是全省移民大縣，移民主導產業(yè)有茶葉、水果和水產養(yǎng)殖，2017年茶葉種植面積達14 萬畝，以柑橘為主的小水果種植面積達5 萬畝，共有養(yǎng)殖戶1 806 戶，其中移民1 635戶，有投餌式網箱9 548 口，鳙魚網箱9 413 口，套箱1 850 口，攔網247 處，哨所539 個，躉船138 艘。至2018 年9 月，投入資金近2 億元，全面拆除所有網箱、攔網及其設施，共拆除新老網箱20 811 口，網箱網片及設施總面積為931.23 萬m2，打撈處理網箱網片及設施7 萬多噸，為庫區(qū)綠色發(fā)展奠定了基礎。

安化縣堅定不移推進生態(tài)文明建設，貫徹綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，建設暢通、宜游、秀美、富裕的新庫區(qū)。主要做法：一是鞏固發(fā)展壯大庫區(qū)茶產業(yè)。加大對現有茶園基地的培管和老化茶園的更新改造力度，打造綠色、清潔、生態(tài)、無公害又能融入旅游產業(yè)的茶葉基地，不斷提高茶葉品質，使庫區(qū)成為全縣茶產業(yè)的優(yōu)質原料基地；二是扶持柑橘、小水果、中藥材產業(yè)，進行品種改良，并推動農產品有機認證，形成“一村一品”的產業(yè)格局；三是大力發(fā)展林下經濟，充分利用豐富的森林資源，發(fā)展林下藥材和林下菌類、筍類等項目；四是扶持農產品加工開發(fā)，解決移民群眾就業(yè)；五是建立“公用品牌”+“地理標志”+“加工廠”+“合作社”+“農戶”的農產品構架，做大做強區(qū)域特色產業(yè)，為全域旅游提供有力支撐。安化縣通過產業(yè)結構的調整，生態(tài)環(huán)境顯著改善，水庫水質達到Ⅱ類水，移民產業(yè)結構調整成效顯現。

4.4 江埡水庫慈利縣、桑植縣移民產業(yè)結構調整進展

慈利縣和桑植縣是江埡水庫主要淹沒區(qū)，由于水庫淹沒導致耕地資源相對匱乏，當地移民群眾充分利用水庫水域發(fā)展水產養(yǎng)殖業(yè)，水庫水產養(yǎng)殖得到了快速發(fā)展，成為了當地移民群眾的主要收入來源。如慈利縣江埡鎮(zhèn)合心村、大壩村、龍?zhí)稙炒? 個村銀魚養(yǎng)殖年收入2 000 多萬元。

退網上岸2017 年開始實施，2018 年全面完成退網上岸工作。桑植縣共退出網箱18.99 萬m2、定制張網33 口、抬網259 口、攔河拉網11.5 萬m2，生活用船上岸457 只；慈利縣停止投放銀魚苗卵。

實施禁捕退捕以來，慈利縣和桑植縣積極探索產業(yè)結構調整，并在政策上予以支持：一是充分利用山地資源，發(fā)展茶葉、優(yōu)質水果等地方特色產業(yè)，由農業(yè)農村局主導，發(fā)改、水利、移民、電力、交通等部門配合給予政策支持；二是加大青壯年勞動力就業(yè)技能培訓，拓展轉產就業(yè)機會；三是積極探索生態(tài)移民的可行性。

5 移民產業(yè)結構調整的經驗和基本思路

一是切實加強組織領導，地方黨委政府貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，在保護生態(tài)的前提下引導移民群眾因地制宜發(fā)展地方特色產業(yè)；二是發(fā)揮移民群眾的內生動力，全面準確貫徹新發(fā)展理念，積極探索產業(yè)融合發(fā)展方式，延伸產業(yè)鏈，按照高質量發(fā)展要求進行產業(yè)轉型升級；三是充分考慮資源環(huán)境承載能力，走可持續(xù)發(fā)展之路。

湖南省地處長江中游，在國家生態(tài)安全格局中具有重要地位，但也面臨生態(tài)承載力和環(huán)境容量不足等問題，國土空間生態(tài)修復和產業(yè)結構調整挑戰(zhàn)較大，深入踐行“兩山”理念是國家重點生態(tài)功能區(qū)建設的唯一途徑[3]。根據國家生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略和移民經濟發(fā)展實踐，提出產業(yè)結構調整基本思路：一是要堅持以保護和修復生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產品為首要任務，因地制宜地發(fā)展不影響主體功能定位的適宜產業(yè)；二是當地政府要根據不同類型重點生態(tài)功能區(qū)的要求進行產業(yè)布局，提出合適的產業(yè)準入負面清單；三是鼓勵開展試點示范，如發(fā)展生態(tài)林下經濟，探索新型產業(yè)業(yè)態(tài)；四是完善配套政策體系，如健全生態(tài)補償機制；五是加強重點生態(tài)功能區(qū)移民產業(yè)結構調整的監(jiān)測，提出預警和處理措施。