劉 璨 張 寒

黨的二十大報(bào)告明確提出要“深化集體林權(quán)制度改革”。林草興則生態(tài)興，生態(tài)興則文明興。在國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中，森林具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位；在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)中，森林發(fā)揮著決定性作用。目前，我國(guó)集體林地面積占全國(guó)林地面積的60%左右，第九次全國(guó)森林資源清查（2014—2018）的集體有林地面積、活立木蓄積量、林分面積和林分蓄積量分別比第六次全國(guó)森林資源清查（1999—2003）的相關(guān)指標(biāo)增長(zhǎng)了46.46%、82.08%、42.96%和89.73%，林地生產(chǎn)力提高了37.90%，實(shí)現(xiàn)了面積、蓄積和林地生產(chǎn)力等的多維度增長(zhǎng)［1］，但集體林地生產(chǎn)力低于國(guó)有林地生產(chǎn)力、集體林對(duì)農(nóng)民收入貢獻(xiàn)低等難題亟須破解。1981 年以來，我國(guó)多次啟動(dòng)集體林權(quán)制度改革和市場(chǎng)化改革，試圖破解集體林經(jīng)營(yíng)管理的困局，雖然取得了一些重要進(jìn)展，但是上述難題依舊存在，因而需要繼續(xù)深化改革加以破解。在此，梳理2002—2022 年我國(guó)新集體林權(quán)制度改革進(jìn)程，更為深刻、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)和理解我國(guó)新集體林權(quán)制度改革環(huán)境條件和機(jī)理機(jī)制，以及推進(jìn)集體林權(quán)制度演化和效應(yīng)動(dòng)態(tài)變化的動(dòng)因和因素，為深化新時(shí)代集體林權(quán)制度改革提供鏡鑒。

學(xué)術(shù)界采用不同理論與方法對(duì)集體林權(quán)制度改革開展了一些頗具學(xué)術(shù)和政策價(jià)值的研究［2-5］。已有研究采用動(dòng)態(tài)博弈［6］、分權(quán)演化博弈、情景相容［7-8］等方法；一些研究從宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)［9］和國(guó)家階段性宏觀發(fā)展戰(zhàn)略［10］等視角研究了集體林權(quán)制度改革?？滤l(fā)、紀(jì)元和黃雷研究了2002—2022 年集體林權(quán)制度改革演進(jìn)歷程、驅(qū)動(dòng)因素與融合趨勢(shì)［11］，但沒有構(gòu)建出很好的理論分析框架，且實(shí)證分析有待進(jìn)一步強(qiáng)化。已有研究為本文的研究提供了良好借鑒與基礎(chǔ)，但已有研究仍有可改進(jìn)的學(xué)術(shù)空間，尚未充分考慮到政府政策制度設(shè)計(jì)在集體林權(quán)制度改革中所發(fā)揮的作用［12］，忽視了集體林生產(chǎn)要素和產(chǎn)出市場(chǎng)等環(huán)境條件變化對(duì)集體林權(quán)制度改革的影響，也未充分剖析集體林權(quán)制度改革與政策制度和市場(chǎng)等環(huán)境因素之間的協(xié)同性。本文擬強(qiáng)化政策制度和市場(chǎng)等環(huán)境條件對(duì)新集體林權(quán)制度改革的影響研究，回答20 年來良好的新集體林權(quán)制度改革設(shè)計(jì)為什么沒有發(fā)揮預(yù)期效應(yīng)以及為什么要持續(xù)不斷進(jìn)行集體林權(quán)制度改革。

一、理論分析框架的構(gòu)建

相對(duì)而言，學(xué)術(shù)界關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)保護(hù)影響的認(rèn)識(shí)與理解是比較清楚的［13］，但為什么和如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度變遷尚缺乏學(xué)術(shù)共識(shí)，亟須深化規(guī)范實(shí)證研究。集體林權(quán)制度改革是一套嵌入既定社會(huì)規(guī)則和慣例的持久的系統(tǒng)，并建立了社會(huì)互動(dòng)［14］，不同制度間相互依賴和互動(dòng)［15］，構(gòu)成不可分割的系統(tǒng)。集體林權(quán)制度改革需要相應(yīng)的支撐性制度與既有制度和技術(shù)匹配，也需制度維持成本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)等［16］。Ostrom 等［13］提出的制度分析與發(fā)展（IAD）和社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)分析（SES）等研究框架均將環(huán)境因素視為產(chǎn)權(quán)制度變遷的重要變量。

制度變遷是功能性、權(quán)力、學(xué)習(xí)和同構(gòu)的混合物。偏好、技術(shù)、要素價(jià)格等的變化會(huì)改變既定集體林權(quán)制度的效率，促進(jìn)集體林權(quán)制度變遷［17］。Knight［18］批評(píng)效率產(chǎn)權(quán)制度變遷理論忽視了權(quán)力的重要性①權(quán)力不僅包括強(qiáng)制和限制性權(quán)力，而且包括經(jīng)濟(jì)、制度和文化等帶來的權(quán)力（Lukes, 1974）。。政治制度對(duì)制度變遷是至關(guān)重要的。Williamson 分析了國(guó)家在產(chǎn)權(quán)制度變遷中的作用，Knight 把產(chǎn)權(quán)制度變遷視為政治過程。因資源稀缺，權(quán)利持有人和規(guī)則制定者均希望獲得產(chǎn)權(quán)；政府有自身的集體林權(quán)制度變遷目標(biāo)，可按照自己的意圖，重新界定集體林權(quán)制度，政府決定集體林權(quán)制度變遷時(shí)機(jī)與方向。在集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，通過判斷試點(diǎn)進(jìn)展和社會(huì)、政治等多維度學(xué)習(xí)［19-20］，中央和地方政府精心設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)制度變遷方向和思路。 同時(shí)，政府利用行政權(quán)力制定政策制度，干預(yù)集體森林資源培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)等活動(dòng)②目前政府干預(yù)包括劃定生態(tài)公益林和商品林的分類經(jīng)營(yíng)、天然林商業(yè)性禁伐、造林和中幼林撫育補(bǔ)貼、森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼、將林木所有權(quán)和林地使用權(quán)設(shè)定為抵押物開展林權(quán)抵押貸款、政府直接投入等。，改變集體林經(jīng)營(yíng)主體的成本或收益，增加了集體林權(quán)制度變遷的可能性，因此，把政府納入分析框架，可有效解釋效率視角無法解釋的制度變遷。Acemoglu & Robinson提出了“政治制度→經(jīng)濟(jì)制度→經(jīng)濟(jì)績(jī)效和資源分布→下一期政治制度”的理論分析框架。借鑒此制度變遷思路，可以把Acemoglu&Robinson 提出的模型調(diào)整為政府的政策制度→集體林權(quán)制度改革→集體林權(quán)制度改革的績(jī)效→下一期政府的政策制度等理論分析框架。

2002—2022 年，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)集體林經(jīng)營(yíng)主體資源配置決策的影響日益加深，集體林經(jīng)營(yíng)主體對(duì)市場(chǎng)和政策制度作出了適應(yīng)性反應(yīng)。在其他條件保持不變的情況下，市場(chǎng)對(duì)集體林權(quán)制度改革的影響表征為自發(fā)性和特定時(shí)空的演化過程。市場(chǎng)制度的變化，改變了特定集體林權(quán)制度條件下經(jīng)營(yíng)主體的利潤(rùn)空間，集體林經(jīng)營(yíng)主體會(huì)作出一些自發(fā)適應(yīng)性反應(yīng)；集體林經(jīng)營(yíng)主體亦會(huì)對(duì)政府的政策制度調(diào)整作出自發(fā)適應(yīng)性反應(yīng)。

市場(chǎng)制度和非市場(chǎng)制度之間互動(dòng)演化，政府精心設(shè)計(jì)的集體林權(quán)制度和集體林經(jīng)營(yíng)主體的自發(fā)適應(yīng)性反應(yīng)形成互動(dòng)。如果集體林權(quán)制度與政府的政策制度、市場(chǎng)制度能夠協(xié)同演化，就可形成一個(gè)新均衡點(diǎn)；否則會(huì)出現(xiàn)非均衡狀態(tài)，增加集體林權(quán)制度變遷的可能性。政府精心設(shè)計(jì)的集體林權(quán)制度并非靜態(tài)構(gòu)想，而是具有動(dòng)態(tài)性。制度設(shè)計(jì)和制度自發(fā)適應(yīng)形成互動(dòng)，使政府精心設(shè)計(jì)的集體林權(quán)制度發(fā)生變遷，形成一系列漸變均衡；漸變均衡的循環(huán)累積可能引致間歇均衡，集體林權(quán)制度改革能否納入各級(jí)政府議事日程受制于問題、政策和政治等源流的影響，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的政府選擇影響最終結(jié)果的可能性大增［21］，即實(shí)現(xiàn)跳躍與停滯交互的過程［22］。政府精心設(shè)計(jì)的集體林權(quán)制度改革時(shí)機(jī)選擇是至關(guān)重要的，而自發(fā)性集體林權(quán)制度研究的時(shí)機(jī)依賴性不強(qiáng)［23］。我國(guó)集體林權(quán)制度改革由政府有意識(shí)的制度設(shè)計(jì)和自發(fā)演化路徑共同作用，旨在適應(yīng)集體林區(qū)發(fā)展的需要。政府對(duì)集體林權(quán)制度既有承諾的問題，又有適應(yīng)性的問題。政府履行承諾，則意味著保持集體林權(quán)不變；如果集體林權(quán)制度安排彈性不足且難以適應(yīng)政府政策制度和市場(chǎng)等環(huán)境條件的動(dòng)態(tài)變化，適應(yīng)性就會(huì)成為政府的精心設(shè)計(jì)選擇，但頻繁的集體林權(quán)制度改革難以給集體林經(jīng)營(yíng)主體形成穩(wěn)定的林權(quán)制度預(yù)期。

分析集體林權(quán)制度改革須將新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)一般性原理和中國(guó)國(guó)情有機(jī)結(jié)合起來，經(jīng)濟(jì)學(xué)通用原則是研究集體林權(quán)制度改革的切入點(diǎn)，集體林權(quán)制度改革研究需要結(jié)合國(guó)情林情特征［24］。2002 年的各地初始?xì)v史條件和集體林狀況等決定了新集體林權(quán)制度改革的啟動(dòng)時(shí)機(jī)和改革內(nèi)容。中央政府精心設(shè)計(jì)了新集體林權(quán)制度改革政策制度，各級(jí)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐某跏細(xì)v史條件和森林資源狀況推動(dòng)集體林權(quán)制度改革，使新集體林權(quán)制度改革出現(xiàn)了多種模式。

在上述理論分析框架的基礎(chǔ)上，本文的研究假說可表述為：新集體林權(quán)制度改革與政府精心設(shè)計(jì)的政策制度和市場(chǎng)制度等能否協(xié)同演化是其動(dòng)因，一旦不能協(xié)同演化的循環(huán)累積超過閾值，就會(huì)出現(xiàn)集體林權(quán)制度改革；政府精心設(shè)計(jì)的集體林權(quán)制度最終決定集體林權(quán)制度改革內(nèi)容、時(shí)機(jī)和方向，輔以集體林權(quán)制度自發(fā)適應(yīng)性演化；集體林權(quán)制度改革呈現(xiàn)的多樣性與時(shí)空條件、環(huán)境條件密切相關(guān)。

二、2002—2022 年新集體林權(quán)制度改革歷程

20 世紀(jì)80 年代初期，集體林區(qū)開展了以林業(yè)“三定”（穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制）為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。因林業(yè)“三定”后期南方集體林區(qū)出現(xiàn)亂砍濫伐現(xiàn)象，1987 年中央政府決定終止林業(yè)“三定”工作和林業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，政府部門希冀復(fù)歸集體經(jīng)營(yíng)。20 世紀(jì)90 年代后，安徽、遼寧、福建、江西、廣東等集體林區(qū)陸續(xù)完善了林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，鼓勵(lì)發(fā)展林業(yè)股份合作制、集體林場(chǎng)、大戶、專業(yè)戶等多種適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

2001 年，全國(guó)開展新版林權(quán)證換證試點(diǎn)工作；福建省林業(yè)廳確定武平縣為試點(diǎn)縣之一，換發(fā)林權(quán)證并未從根本上解決集體林權(quán)制度問題。福建省武平縣拉開了我國(guó)新集體林權(quán)制度改革的序幕。根據(jù)新集體林權(quán)制度改革特點(diǎn)，可將改革劃分為兩個(gè)階段，即2002—2011 年和2012—2022 年。前一個(gè)階段以強(qiáng)調(diào)明晰集體林權(quán)和分林到戶為主要特征；后一個(gè)階段以集體林地“三權(quán)分置”和發(fā)展林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體為主要特征，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。前后兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)了從強(qiáng)調(diào)小規(guī)模家庭承包經(jīng)營(yíng)向追求適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，形成了集體林權(quán)從分到合的改革邏輯。前一個(gè)階段明晰集體林權(quán)為后一個(gè)階段的“三權(quán)分置”和發(fā)展新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供了產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)，后一個(gè)階段的集體林權(quán)制度改革是前一個(gè)階段家庭承包經(jīng)營(yíng)的延續(xù)與拓展。

（一）2002—2011 年：明晰集體林權(quán)和分林到戶

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村稅費(fèi)改革和深化市場(chǎng)化改革是前一個(gè)階段集體林權(quán)制度改革的宏觀背景。2002 年11 月，黨的十六大報(bào)告提出“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”。2003 年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出：在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。2004 年，黨的十六屆四中全會(huì)提出：“在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展”；同年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》發(fā)布，提出逐步降低直至取消農(nóng)業(yè)稅使農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅降低；2005 年12月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議決定，自2006 年1 月1 日起全面取消農(nóng)業(yè)稅。2005 年召開的黨的十六屆五中全會(huì)首次把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來。 黨的十七大報(bào)告提出，進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。這不僅有助于打破城鄉(xiāng)分割，而且強(qiáng)調(diào)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視角推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，意圖破解新集體林權(quán)制度改革前長(zhǎng)期困擾集體林區(qū)發(fā)展的林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重和木材一家進(jìn)山收購(gòu)引致的市場(chǎng)壟斷難題，為集體林經(jīng)營(yíng)主體提供林業(yè)經(jīng)營(yíng)的更大利潤(rùn)空間。

《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究報(bào)告》使中央和地方政府更為清醒地認(rèn)識(shí)到解決集體林區(qū)改革與發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，它提出了完善和改革集體林產(chǎn)權(quán)制度的政策建議，新集體林權(quán)制度改革成為中央的行動(dòng)意向。2002年，福建省武平縣開展明晰集體林權(quán)和推行家庭承包經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)。2003 年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，探索新集體林權(quán)制度改革。2004 年修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》把“以家庭承包為主的責(zé)任制”修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，從而正式確立了雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的法律地位。2008 年10月，黨的十七屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，進(jìn)一步把雙層經(jīng)營(yíng)體制上升為“黨的農(nóng)村政策的基石”。2010年10 月，黨的十七屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》中強(qiáng)調(diào)：要在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)的基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2008 年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》吸收了福建省武平縣提出的“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)”的新集體林權(quán)制度改革思路，將其上升為中央推進(jìn)新集體林權(quán)制度改革的主要思路。該文件明確要求：“用5 年左右的時(shí)間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革、完善政策，健全服務(wù)、規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)”，將農(nóng)戶確定為集體林地的承包經(jīng)營(yíng)主體，并明確集體林地承包期為70 年。該文件還規(guī)定：農(nóng)村集體組織可保留少量林地。

2003 年，福建全省率先在全國(guó)啟動(dòng)新集體林權(quán)制度改革，先開展試點(diǎn)，再全面鋪開。計(jì)劃用3 年的時(shí)間，福建全省基本完成集體林權(quán)制度改革任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)，新集體林權(quán)制度改革范圍主要為林木所有權(quán)和林地使用權(quán)尚未明晰的集體商品林和縣級(jí)政府規(guī)劃的宜林地。2004 年以來，江西、遼寧等省份陸續(xù)啟動(dòng)新集體林權(quán)制度改革。2008 年以來，各地迅速出臺(tái)推進(jìn)新集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見，在全國(guó)范圍內(nèi)推行新集體林權(quán)制度改革。新集體林權(quán)制度改革更強(qiáng)調(diào)家庭承包經(jīng)營(yíng)，中央和地方政府對(duì)分林到戶率提出了具體要求，但各地采取的新集體林權(quán)制度改革措施不盡相同。福建省的一些地區(qū)采取了預(yù)期均山的方式將集體林分配到農(nóng)戶，在新集體林權(quán)制度改革前，部分集體林地已租賃給農(nóng)戶或其他經(jīng)營(yíng)主體且尚未到期，預(yù)期均山就是已租賃出去的林地到期后交給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)管理。2006 年，針對(duì)林業(yè)“三定”后承包期（一般為20 年）陸續(xù)到期的實(shí)際情況，浙江省委辦公廳、省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好延長(zhǎng)山林承包期工作的通知》，對(duì)劃定的自留山，由農(nóng)戶長(zhǎng)期無償使用，保持長(zhǎng)期不變；已承包到戶的責(zé)任山，繼續(xù)由原承包戶承包，承包期再延長(zhǎng)50 年；對(duì)未滿法定承包期的責(zé)任山，原則上一并延長(zhǎng)承包期至2055 年12 月31日。在集體林延包過程中，禁止按照林業(yè)“三定”時(shí)集體林清冊(cè)進(jìn)行簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)抄以及把空白林權(quán)證交由村組隨意填寫的不負(fù)責(zé)任的做法。在集體林權(quán)延包中，浙江省加強(qiáng)了承包合同的管理，進(jìn)一步規(guī)范合同的格式和條款，明確承包期限、合同雙方的權(quán)利義務(wù)、變更和解除條件、違約責(zé)任等內(nèi)容。對(duì)于集體統(tǒng)管山林比例超過30%的縣（市、區(qū)）都要采取分股不分山、分利不分林為主的均股均利等方式，把集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。截至2010 年，浙江省均股均利的山林面積和承包到戶經(jīng)營(yíng)的山林面積分別占全省集體所有面積的12.92%和57.47%。浙江省還提出，承包期屆滿后，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。江西省新集體林權(quán)制度改革基本維持了林業(yè)“三定”時(shí)的林權(quán)格局，把原來由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與國(guó)有林場(chǎng)聯(lián)營(yíng)到期的部分商品林地轉(zhuǎn)為家庭承包經(jīng)營(yíng)。遼寧省基本延續(xù)了20 世紀(jì)90 年代進(jìn)一步完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的格局，采取按照人口分組聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)集體林地，這一舉措可以避免出現(xiàn)集體林地細(xì)碎化的問題。根據(jù)國(guó)家林業(yè)局的統(tǒng)計(jì)，截至2012 年底，已確權(quán)集體林地面積1.78 億hm2、發(fā)放林權(quán)證面積1.74億hm2，包括自留山、責(zé)任山和聯(lián)戶承包在內(nèi)的家庭承包經(jīng)營(yíng)面積占集體林地面積的比重為66.11%［25］。

在明晰權(quán)屬和加強(qiáng)服務(wù)的基礎(chǔ)上，中央和地方政府鼓勵(lì)集體林權(quán)適度流轉(zhuǎn)；加之政府部門對(duì)煤炭等資源性行業(yè)實(shí)行關(guān)停并轉(zhuǎn)、國(guó)家林業(yè)局等部門分別于2004 年和2006 年發(fā)布了《林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要點(diǎn)》和《林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》，這兩個(gè)政策性文件要求木材企業(yè)營(yíng)造滿足自需30%以上的原料林基地，2009—2012 年集體林權(quán)流轉(zhuǎn)年末存量分別為568.00 萬hm2、816.00 萬hm2、1 079.00 萬hm2、1 282.00 萬hm2，呈現(xiàn)明顯上升的態(tài)勢(shì)，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)率分別為3.78%、5.43%、7.18%和8.52%。 集體林權(quán)流出方以村和村民小組為主，農(nóng)戶流出集體林權(quán)所占比重較小；集體林權(quán)流入方以大型木材加工企業(yè)和從資源型產(chǎn)業(yè)退出的民營(yíng)企業(yè)等為主。

（二）2012—2022 年：集體林地“三權(quán)分置”和發(fā)展林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體

推行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主的新集體林權(quán)制度改革后，出現(xiàn)了農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)林地面積小且細(xì)碎化的現(xiàn)象，成為制約集體林集約經(jīng)營(yíng)的重要因素之一；加之我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和易地扶貧搬遷模式的推行，出現(xiàn)了農(nóng)戶不便不愿經(jīng)營(yíng)山林和偏遠(yuǎn)山區(qū)山林疏于管理的現(xiàn)象，這使得集體林的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益和生態(tài)效益難以充分發(fā)揮。在前一個(gè)階段激勵(lì)集體林權(quán)適度流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，后一個(gè)階段采取了更加富有激勵(lì)性的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)政策，強(qiáng)調(diào)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2013 年，習(xí)近平總書記在主持召開中央農(nóng)村工作會(huì)議時(shí)提出集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革的重要論述；同年，黨的十八屆三中全會(huì)提出：培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型經(jīng)營(yíng)主體；黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接；2013—2022 年的中央“一號(hào)文件”將包括集體林地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”和扶持培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為政策重要內(nèi)容；2018 年底修訂通過的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》以法律形式明確了“三權(quán)分置”。

2016 年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》要求：“逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置允許機(jī)制”和“引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”；2016—2018 年，國(guó)家林業(yè)局或國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范集體林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的意見》《關(guān)于加快培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步放活集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)的意見》，這些政策性文件均強(qiáng)調(diào)集體林地“三權(quán)分置”和培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。2019 年新修訂頒布的《中華人民共和國(guó)森林法》對(duì)集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作出了明確法律規(guī)定。2020 年，國(guó)家林業(yè)和草原局與國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)集體林地承包合同和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本的通知》，規(guī)范了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同。一些地方政府利用數(shù)字技術(shù)，打造智慧林業(yè)數(shù)字化平臺(tái)和公共資源交易服務(wù)平臺(tái)，建立大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)與集體林權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)；一些地方政府林業(yè)主管部門對(duì)于集體林權(quán)流轉(zhuǎn)給予財(cái)政補(bǔ)助；一些地方政府創(chuàng)建集體林權(quán)流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)，保障流入方和流出方的權(quán)益。全國(guó)各地探索了農(nóng)戶退出集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的機(jī)制，逐步形成了流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)、返租倒包、大戶承包、股份合作經(jīng)營(yíng)、國(guó)鄉(xiāng)合作經(jīng)營(yíng)等多種新型集體林地林權(quán)實(shí)現(xiàn)形式①截至2021 年底，全國(guó)農(nóng)戶退出集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)面積為7.26 萬hm2。。

1.培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與發(fā)展集體林混合所有制

這一階段，全國(guó)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體得到了長(zhǎng)足發(fā)展，以第九次全國(guó)森林資源清查（2014—2018）的集體林地面積為基數(shù)進(jìn)行匡算，2016—2021 年新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)面積占集體林地面積的比重分別為18.25%、11.94%、11.87%、11.22%、9.70%和9.23%。林業(yè)大戶和家庭林場(chǎng)的數(shù)量與面積起伏波動(dòng)較大；林業(yè)合作社和林業(yè)企業(yè)的數(shù)量呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，但這兩種形式的新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)面積總體呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)（見表1）②新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的相關(guān)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)始于2015 年。。由表1 可見，四種新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體平均經(jīng)營(yíng)面積呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，專業(yè)大戶、家庭林場(chǎng)、林業(yè)合作社和林業(yè)企業(yè)平均經(jīng)營(yíng)面積分別從2016年的54.58hm2、117.43hm2、182.78hm2和303.26hm2下降至2021 年的41.46hm2、69.84hm2、55.63hm2和82.75hm2，尤以林業(yè)企業(yè)平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模下降最多。

2.探索縣級(jí)政府或國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的集體林混合產(chǎn)權(quán)模式，促進(jìn)金融與資本深化

在培育與發(fā)展新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的同時(shí)，各級(jí)地方政府探索了政府或國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)的新型集體林混合產(chǎn)權(quán)改革，多主體參與集體林保護(hù)和利用，進(jìn)一步強(qiáng)化森林資源經(jīng)營(yíng)與金融、資本等融合發(fā)展。新時(shí)代國(guó)鄉(xiāng)聯(lián)營(yíng)呈現(xiàn)新特點(diǎn)：利用國(guó)家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備等政策性貸款、金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)貸款和社會(huì)（工商）資本建立基金，依托國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有企業(yè)或縣級(jí)政府融資平臺(tái)等主體構(gòu)建融資平臺(tái)，采取租賃和股份合作制等多種集體林權(quán)流轉(zhuǎn)形式，把農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)或集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的細(xì)碎化的、失管的、低產(chǎn)低效林林地流轉(zhuǎn)至國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有企業(yè)或縣級(jí)政府搭建的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有企業(yè)自己經(jīng)營(yíng)或再流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)管理，推動(dòng)了一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高了集體林地價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織的收益高于集體林權(quán)流轉(zhuǎn)前的收益，國(guó)有林場(chǎng)獲得集體林地流轉(zhuǎn)比較收益［26］，村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得相應(yīng)收益，地方政府則獲得生態(tài)效益和國(guó)戶聯(lián)營(yíng)的溢出效益。

目前，在實(shí)踐中主要有幾種典型模式。2018年，借鑒商業(yè)銀行“分散化輸入、集中式輸出”的模式，通過贖買、合作、租賃、托管等方式，福建省順昌縣的森林生態(tài)銀行鼓勵(lì)林農(nóng)將細(xì)碎化的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中流轉(zhuǎn)至森林生態(tài)銀行，實(shí)行集中收儲(chǔ)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)［27］。森林生態(tài)銀行的功能定位為制度創(chuàng)新、生態(tài)修復(fù)與管理、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、融資擔(dān)保和林權(quán)交易。采取“龍頭企業(yè)+基地”模式，建設(shè)各種林業(yè)基地，實(shí)現(xiàn)林業(yè)長(zhǎng)期收益分期兌現(xiàn)、分散資源規(guī)?；_發(fā)，增加了村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的收入。2021 年，浙江省慶元縣三家國(guó)有林場(chǎng)聯(lián)合成立了一家政府控股國(guó)有企業(yè)，作為“兩山銀行”的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體，建立融資平臺(tái)，所成立的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)國(guó)有林業(yè)投融資、資產(chǎn)資本運(yùn)作和合作經(jīng)營(yíng)等。采取股份制、分成、租賃和收儲(chǔ)等多種方式，成立國(guó)有企業(yè)開展集體林地流轉(zhuǎn)，開展新國(guó)鄉(xiāng)合作，轉(zhuǎn)換成為林地林木權(quán)屬清晰和能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)包。依托三家國(guó)有林場(chǎng)營(yíng)造珍貴樹種基地、培育杉木大徑材基地、新建高效經(jīng)濟(jì)林基地，通過線上線下公開交易，引入社會(huì)資本參與森林碳匯交易和林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

江西省資溪縣構(gòu)建了森林資源收儲(chǔ)中心、價(jià)值評(píng)估中心、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中心、金融服務(wù)中心和資產(chǎn)交易平臺(tái)等。借鑒商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)理念，建立“兩山銀行”，資溪縣采取贖買、租賃、托管、股權(quán)合作、特許權(quán)經(jīng)營(yíng)等多種形式，將全縣細(xì)碎化的集體林資源進(jìn)行收儲(chǔ)，實(shí)現(xiàn)集體林集約化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本。組建以國(guó)有林場(chǎng)為基礎(chǔ)的國(guó)有控股公司，資溪縣政府鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)及集體經(jīng)濟(jì)組織以市場(chǎng)化的方式參與集體林收儲(chǔ)。所成立的國(guó)有控股公司集約經(jīng)營(yíng)、綜合開發(fā)，通過項(xiàng)目收益、抵押貸款、資本運(yùn)作等方式產(chǎn)生現(xiàn)金流。通過集體林贖買、林權(quán)抵押、公益林補(bǔ)償質(zhì)押、木竹產(chǎn)業(yè)鏈等貸款，金融機(jī)構(gòu)為資溪縣“兩山”林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司及其經(jīng)營(yíng)主體提供金融支持。

2003 年，福建省三明市開展了明晰集體林權(quán)到戶的改革，出現(xiàn)了林地細(xì)碎化和經(jīng)營(yíng)粗放等問題。此后陸續(xù)開展的資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、農(nóng)民變股東的集體林權(quán)金融化改革，面臨資源、資產(chǎn)、資本轉(zhuǎn)換機(jī)制堵點(diǎn)與“卡脖子”的問題。2019年以來，以國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)為載體，福建省三明市開展以“合作經(jīng)營(yíng)、量化權(quán)益、市場(chǎng)交易、保底分紅”為主要內(nèi)容的林票制度改革。對(duì)有林地，采取出讓經(jīng)營(yíng)和委托經(jīng)營(yíng)兩種模式；對(duì)采伐跡地，采取合資造林和林地入股兩種模式。國(guó)有或國(guó)有控股林業(yè)企業(yè)與集體林經(jīng)營(yíng)主體開展合作后，將共有林權(quán)份額化、價(jià)值化而制發(fā)具有收益權(quán)的憑證，即林票。與一般意義上的股票相比，林票可按權(quán)益類產(chǎn)品在交易所上市流通、可作為銀行貸款質(zhì)押物，但不因林票流通之后份額變化而影響國(guó)有或國(guó)有控股林業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此實(shí)現(xiàn)集體林的專業(yè)化、規(guī)?；图s化經(jīng)營(yíng)，賦予林票交易、質(zhì)押、兌現(xiàn)等權(quán)能。

2021 年，浙江省新昌縣組建了國(guó)有控股企業(yè)，作為“兩山銀行”市場(chǎng)化運(yùn)作的主體，將集體林權(quán)流轉(zhuǎn)至行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣等股份合作社或國(guó)有控股公司。通過申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)融資、縣國(guó)有控股企業(yè)注資、吸收實(shí)體與基金企業(yè)融資等，國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)低產(chǎn)低效集體林權(quán)制度改革的融資和資產(chǎn)增值。經(jīng)調(diào)查確權(quán)、評(píng)估管控、收儲(chǔ)整合等，提升集體林質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)增值，集體林地林木從生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為生態(tài)資產(chǎn)；再經(jīng)過股權(quán)合作、特許經(jīng)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)、租賃、轉(zhuǎn)讓和自營(yíng)等形式，集體林地林木生態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為生態(tài)資本，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

3.經(jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)證登記進(jìn)展緩慢

2013 年，浙江省龍泉市率先開展集體林地“三權(quán)分置”探索，為流入集體林權(quán)的經(jīng)營(yíng)者發(fā)放《林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證》。2014 年，浙江和江西等省選擇一些縣市區(qū)開展了經(jīng)營(yíng)權(quán)證試點(diǎn)工作，此后，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，目前集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)證工作已覆蓋到我國(guó)主要集體林區(qū)，逐步對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)證賦予多項(xiàng)功能。2016 年以來，浙江省杭州市臨安區(qū)發(fā)放林地經(jīng)營(yíng)權(quán)證148本；浙江省累計(jì)發(fā)放林地經(jīng)營(yíng)權(quán)證1 985本，涵蓋流轉(zhuǎn)林地面積超過57 萬hm2。

2014 年11 月，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》發(fā)布，自2015 年3 月1 日起施行；2016 年1 月1 日以原國(guó)土資源部令的形式公布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》，自公布之日起施行?？h級(jí)林業(yè)部門的林權(quán)登記職責(zé)轉(zhuǎn)至同級(jí)自然資源管理部門，不再繼續(xù)發(fā)放林權(quán)證，新發(fā)或換發(fā)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)證。截至2022 年7 月底，山東省累計(jì)發(fā)放38 172本集體林不動(dòng)產(chǎn)證；廣西壯族自治區(qū)在賓陽(yáng)縣、平果市、扶綏縣成功開展集體林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記；廣東省東源縣和英德市分別發(fā)放林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)證5 本和569 本。總體而言，我國(guó)集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)證登記發(fā)放數(shù)量較少。

三、2002—2022 年新集體林權(quán)制度改革效應(yīng)分析

國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心集體林研究團(tuán)隊(duì)采用隨機(jī)分層抽樣方法，在全國(guó)17 個(gè)省份（包括山東、遼寧、河北、河南、江西、四川、陜西、北京、安徽、福建、湖南、重慶、廣西、廣東、浙江、云南、貴州）43 個(gè)縣市區(qū)選取了162 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、513 個(gè)行政村的8 855 個(gè)樣本農(nóng)戶跟蹤調(diào)研；2018 年，采用隨機(jī)分層抽樣技術(shù)，在樣本農(nóng)戶所選定的43 個(gè)縣市區(qū)選取351 個(gè)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，開展跟蹤調(diào)研，設(shè)計(jì)較為詳盡的問卷等，對(duì)樣本農(nóng)戶和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的勞動(dòng)力、資本、土地及其結(jié)構(gòu)、收入和生活消費(fèi)等進(jìn)行較為詳盡的調(diào)研①由于樣本農(nóng)戶數(shù)據(jù)和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)據(jù)采集滯后，后文使用樣本農(nóng)戶數(shù)據(jù)和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)據(jù)截至2020 年；國(guó)家林業(yè)和草原局的集體林權(quán)制度改革統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)截至2021 年，特此予以說明。。采用歷年農(nóng)村消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，將樣本農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體等的收益、資本投入和價(jià)格等所有價(jià)值量指標(biāo)折算為1994 年的不變價(jià)。

（一）集體林確權(quán)符合預(yù)期，兩個(gè)階段林權(quán)改革特征明顯

根據(jù)樣本農(nóng)戶的問卷調(diào)查，2002 年啟動(dòng)新集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作之時(shí)，集體林地家庭經(jīng)營(yíng)、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和其他經(jīng)營(yíng)形式的林地面積比例分別為48.14%、41.81%和10.05%；新集體林權(quán)確權(quán)改革完成后（各樣本村的完成時(shí)間不盡相同），這三項(xiàng)集體林產(chǎn)權(quán)形式的林地面積比例分別為84.67%、12.06%和3.27%。 2002年、2011年、2012 年和2020 年樣本農(nóng)戶戶均集體林地經(jīng)營(yíng)面積分別為13.83 畝、27.39 畝、30.02 畝和36.86 畝，顯然，實(shí)現(xiàn)了分林到戶的新集體林權(quán)制度改革目標(biāo)。表1 顯示：新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育與發(fā)展亦取得了長(zhǎng)足進(jìn)展；國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有企業(yè)和政府主導(dǎo)的新型集體林混合產(chǎn)權(quán)制度改革探索取得了重要進(jìn)展。

（二）農(nóng)戶和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生態(tài)林比重明顯上升，商品林比重下降

政府對(duì)集體林的經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)從以木材等經(jīng)濟(jì)利用為主轉(zhuǎn)向生態(tài)利用為主，長(zhǎng)期目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益最大化，農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)集體林的目標(biāo)則是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，政府和集體林經(jīng)營(yíng)主體之間存在集體林經(jīng)營(yíng)管理與利用目標(biāo)的沖突。2002 年、2011 年、2012 年和2020 年樣本農(nóng)戶戶均生態(tài)公益林面積占其經(jīng)營(yíng)林地面積的比例分別為13.89%、27.27%、28.88%和51.67%。在前后兩個(gè)階段，農(nóng)戶戶均集體林地經(jīng)營(yíng)面積分別增加了13.56 畝和9.47 畝；生態(tài)公益林面積分別增加了5.76 畝和12.28 畝。與全國(guó)生態(tài)公益林面積增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)基本吻合，第五次（1994—1998）、第七次（2004—2008）、第八次（2009—2013）和第九次（2014—2018）全國(guó)森林資源清查結(jié)果顯示：防護(hù)林面積和特用林面積之和占集體林地面積的比重分別為12.63%、38.89%、40.15%和43.10%①第六次（1999—2003）全國(guó)森林資源清查數(shù)據(jù)沒有獲得這樣的數(shù)據(jù)，故采用第五次全國(guó)森林資源清查數(shù)據(jù)替代。。國(guó)家每年給予生態(tài)公益林10 元/畝至15 元/畝不等的生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，農(nóng)戶因其林地轉(zhuǎn)為生態(tài)公益林而獲得的林業(yè)收入減少。

在2002 年推行新集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)時(shí)，集體林經(jīng)營(yíng)主體獲得的林地以商品林為主，生態(tài)公益林的占比不高。在前一個(gè)階段，農(nóng)戶戶均經(jīng)營(yíng)的生態(tài)公益林面積增加了5.76 畝，所占比重上升了13.38 個(gè)百分點(diǎn)；在后一個(gè)階段，農(nóng)戶戶均經(jīng)營(yíng)的生態(tài)公益林面積增加了12.28 畝，所占比重上升了24.10 個(gè)百分點(diǎn)，2020 年的樣本農(nóng)戶戶均商品林面積比2012 年減少了2.42 畝（見表2）。樣本農(nóng)戶生態(tài)公益林面積的增加絕對(duì)或相對(duì)地縮減了可經(jīng)營(yíng)的林地規(guī)模，后一個(gè)階段政府的集體林生態(tài)經(jīng)營(yíng)傾向明顯地高于前一個(gè)階段。 同時(shí)，2011 年僅為2002 年的25.00%；2020年的戶均木材產(chǎn)量?jī)H為2012 年的22.72%，為2002年戶均木材產(chǎn)量的7.14%。2011 年木材產(chǎn)量急劇下降從另一個(gè)側(cè)面印證為了生態(tài)保護(hù)與利用而犧牲了樣本農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益，表明政府的生態(tài)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與農(nóng)戶等集體林經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不盡一致。

對(duì)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的調(diào)查結(jié)果顯示：林業(yè)大戶、家庭林場(chǎng)、林業(yè)合作社和林業(yè)企業(yè)的生態(tài)公益林面積占經(jīng)營(yíng)林地面積的比重分別從2015年的16.72%、0.03%、13.71%和3.67%提高至2020年的54.85%、1.48%、38.31%和47.37%，生態(tài)公益林比重的增加絕對(duì)或相對(duì)地縮減了林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的林地可經(jīng)營(yíng)面積。若考慮到2014 年試點(diǎn)、2017 年正式啟動(dòng)天然林停止商品性采伐以及地方政府劃定的生態(tài)公益林，則農(nóng)戶和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等的商品林地面積比重更低一些，甚至出現(xiàn)了一些新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體因天然林停止商品性采伐或原有商品林劃為生態(tài)公益林而資產(chǎn)一夜清零甚至負(fù)債經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，為此，需要建立森林生態(tài)保護(hù)救濟(jì)制度。集體林的政府部門經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與農(nóng)戶、新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)偏離，不僅會(huì)給農(nóng)戶和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等帶來即期和遠(yuǎn)期經(jīng)濟(jì)損失，而且會(huì)影響他們經(jīng)營(yíng)集體林的預(yù)期，這在一定程度上可以解釋他們流入集體林地林木的動(dòng)力和激勵(lì)下降的現(xiàn)象。

（三）集體林區(qū)市場(chǎng)化改革與財(cái)政補(bǔ)貼直接影響到集體林經(jīng)營(yíng)主體的收益

2002 年新集體林權(quán)制度改革啟動(dòng)以來，地方政府逐步放棄了木材一家進(jìn)山收購(gòu)制度，2003年后中央和地方政府陸續(xù)重啟1987 年終止的林業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，政府讓利給集體林經(jīng)營(yíng)主體，增加經(jīng)營(yíng)主體的收益空間。同時(shí)，2003 年，政府啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；2006年，全面取消農(nóng)業(yè)稅。2004 年，江西省啟動(dòng)新集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)；2005 年，該省減免林農(nóng)等經(jīng)營(yíng)主體林業(yè)稅費(fèi)7.52 億元，農(nóng)民人均年增收23.50元（當(dāng)年價(jià)）①參考江西省林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民增收專題統(tǒng)計(jì)調(diào)查報(bào)告2006 年版的調(diào)研報(bào)告。；2016 年，在集體林區(qū)取消征收育林基金。2009年以來，完成新集體林確權(quán)的行政區(qū)域啟動(dòng)了造林和撫育、政策性森林保險(xiǎn)等補(bǔ)貼，樣本農(nóng)戶的林業(yè)凈補(bǔ)貼率從2002 年的-2.54%提高到2011 年的1.70%，完成了從需要繳納林業(yè)稅費(fèi)向可獲得政府補(bǔ)貼的歷史性轉(zhuǎn)變；2020 年，樣本農(nóng)戶的林業(yè)凈補(bǔ)貼率為7.56%（見表3）。政府為林農(nóng)等集體林經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)造了新的利潤(rùn)空間，從而強(qiáng)化了林農(nóng)等經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)集體林的激勵(lì)和動(dòng)力。同時(shí)，賦予了集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的貸款抵（質(zhì)）押權(quán)，進(jìn)一步賦能集體林權(quán)，提升了集體林地林木的間接價(jià)值。

表3 樣本農(nóng)戶林業(yè)投入產(chǎn)出市場(chǎng)價(jià)格情況

（四）集體林經(jīng)營(yíng)主體的林業(yè)投入產(chǎn)出動(dòng)態(tài)變動(dòng)顯著

2002 年以來，我國(guó)市場(chǎng)化改革呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)。從集體林生產(chǎn)要素市場(chǎng)價(jià)格來看，2011 年的家庭用工價(jià)格比2002 年上漲了1.79 倍；2020 年的家庭用工價(jià)格比2012 年上漲了35.40%，后一個(gè)階段樣本農(nóng)戶的家庭用工價(jià)格上漲率比前一個(gè)階段明顯減緩，但依舊在高位運(yùn)行（見表3）。與此形成鮮明對(duì)比的是，資本投入成本呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。樣本農(nóng)戶自發(fā)適應(yīng)性地采用資本投入替代勞動(dòng)力投入，2011 年的林業(yè)資本投入/勞動(dòng)力投入比2002 年增加了1.83 倍；2020 年的林業(yè)資本投入/勞動(dòng)力投入比2012 年增加了2.49 倍，集體林經(jīng)營(yíng)資本深度加速。

在前一個(gè)階段，木材價(jià)格呈現(xiàn)上漲態(tài)勢(shì)，2011年木材價(jià)格比2002 年上漲了18.33%；后一個(gè)階段木材價(jià)格則呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，2020 年的木材價(jià)格比2012 年下降了31.51%②2023 年最新實(shí)地調(diào)研結(jié)果顯示，木材價(jià)格繼續(xù)呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。。即使在前一個(gè)階段的木材價(jià)格上漲階段，木材價(jià)格的上漲率也遠(yuǎn)低于勞動(dòng)力價(jià)格的上漲率（家庭用工價(jià)格），后一個(gè)階段則表現(xiàn)得更為明顯。2011 年的木材價(jià)格/家庭用工價(jià)格比2002 年下降了57.57%；2020 年的木材價(jià)格/家庭用工價(jià)格比2012 年下降了49.38%；2020 年的木材價(jià)格/家庭用工價(jià)格僅為2002 年的15.51%。

（五）集體林對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的貢獻(xiàn)明顯下降

2002 年啟動(dòng)新集體林權(quán)制度改革之時(shí)，僅依靠林業(yè)維持生活和僅依靠農(nóng)業(yè)維持生活的樣本農(nóng)戶比重分別為11.84%和43.42%，2011 年這兩個(gè)比重分別為6.43%和23.69%。2002 年和2011 年樣本農(nóng)戶的林業(yè)收入占總收入的比重分別為23.40%和13.83%；農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重分別為61.63%和42.42%。2012 年和2020 年樣本農(nóng)戶的林業(yè)收入占總收入的比重分別為12.27%和8.85%；農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重分別為40.41%和35.51%（見表4）。2012 年僅依靠林業(yè)、以土地為基礎(chǔ)收入能夠維持生計(jì)的樣本農(nóng)戶比重分別為5.42%和22.30%，到2020 年則分別為3.46%和18.01%?？梢?，集體林對(duì)農(nóng)戶生計(jì)的貢獻(xiàn)呈現(xiàn)明顯下降態(tài)勢(shì)，尤其是在后一階段。

表4 樣本農(nóng)戶產(chǎn)出情況

四、2002—2022 年新集體林權(quán)制度改革的演化

在分析2002—2022 年新集體林權(quán)制度改革進(jìn)程與效應(yīng)的基礎(chǔ)上，利用前文提出的理論分析框架，對(duì)2002—2022 年集體林權(quán)制度改革的演化進(jìn)行分析，以探尋集體林權(quán)制度改革過程中的政府、市場(chǎng)、集體林經(jīng)營(yíng)主體等的互動(dòng)邏輯。

（一）2002—2011 年新集體林權(quán)制度的變遷

在新集體林權(quán)制度改革之初，集體林在維持農(nóng)戶生計(jì)中占據(jù)重要地位，農(nóng)戶等集體林經(jīng)營(yíng)主體對(duì)新集體林權(quán)制度改革較為關(guān)注。通過推進(jìn)林業(yè)市場(chǎng)化改革和減免稅費(fèi)等，政府釋放出集體林經(jīng)營(yíng)潛在利潤(rùn)空間，加之木材市場(chǎng)價(jià)格呈現(xiàn)明顯上升勢(shì)頭，亦為集體林經(jīng)營(yíng)管理創(chuàng)造了新的潛在利潤(rùn)空間。

2002 年勞動(dòng)力價(jià)格較低，城鎮(zhèn)化進(jìn)程較為緩慢，全國(guó)城鎮(zhèn)化率僅為39.09%，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)比較明顯，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)尚存在較大障礙。在外部環(huán)境條件發(fā)生重大變化的前提下，2002年福建省武平縣等之前未實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)的地區(qū)，一些林農(nóng)和村自發(fā)地引入家庭經(jīng)營(yíng)。2003 年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確了新集體林權(quán)制度改革的策略和路徑，中央政府決定啟動(dòng)新集體林權(quán)制度改革。在總結(jié)福建（尤其是武平縣）、江西、遼寧等地新集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2008 年發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，進(jìn)一步明晰了新集體林權(quán)制度改革方案，在全國(guó)范圍內(nèi)推行以家庭經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)的新集體林權(quán)制度改革。集體林經(jīng)營(yíng)主體對(duì)新集體林權(quán)制度改革表現(xiàn)出較大的參與熱情，農(nóng)戶等主體自發(fā)演化的產(chǎn)權(quán)制度變遷與政府精心設(shè)計(jì)的產(chǎn)權(quán)制度實(shí)現(xiàn)了耦合，順利推進(jìn)了新集體林權(quán)制度演化。

2002—2011 年，環(huán)境條件發(fā)生重大變化。我國(guó)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)化率逐步提高至2011 年的51.27%，2007 年的樣本農(nóng)戶非農(nóng)收入首次超過以土地為基礎(chǔ)的收入，2003 年的樣本農(nóng)戶非農(nóng)勞動(dòng)力投入首次超過以土地為基礎(chǔ)的生產(chǎn)活動(dòng)的勞動(dòng)力投入。2002—2007 年木材價(jià)格/家庭用工價(jià)格維持在30%以上，此后急劇下降，2011年下降至18.71%。雖然政府出臺(tái)了多項(xiàng)林業(yè)補(bǔ)貼政策，但凈補(bǔ)貼率的提高難以彌補(bǔ)勞動(dòng)力成本的上漲對(duì)樣本農(nóng)戶收入帶來的沖擊，加之政府部門不斷擴(kuò)大生態(tài)公益林的規(guī)模，以及集體林家庭經(jīng)營(yíng)固有的細(xì)碎化和非專業(yè)化經(jīng)營(yíng)等特征，農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體往往選擇減少林業(yè)勞動(dòng)力投入，樣本農(nóng)戶的林業(yè)勞動(dòng)力投入從2003 年的184.78元/人天增長(zhǎng)到2006 年的223.71 元/人天，2006年以后樣本農(nóng)戶的林業(yè)勞動(dòng)力投入呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì)。政府部門認(rèn)為集體林權(quán)制度績(jī)效不理想，地方政府對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)為主的集體林權(quán)制度進(jìn)行邊際性改革和出臺(tái)更多的集體林補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)戶和村集體將統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的林地流轉(zhuǎn)出來，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但當(dāng)時(shí)考慮到農(nóng)戶生計(jì)對(duì)集體林的依賴程度較高，尤其是低收入群體，一些集體森林資源豐富的縣級(jí)政府甚至對(duì)林農(nóng)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了適度限制，試圖彌補(bǔ)以家庭經(jīng)營(yíng)為主的集體林權(quán)制度與市場(chǎng)、政府政策制度等環(huán)境條件的差距，也就是說，集體林權(quán)制度跟不上內(nèi)嵌于其中的環(huán)境條件動(dòng)態(tài)變化。農(nóng)戶自發(fā)演化和政府精心設(shè)計(jì)的集體林權(quán)制度試圖對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行完善，形成一系列漸變均衡，路徑依賴和集體林權(quán)制度改革尚未納入政府決策優(yōu)先領(lǐng)域等使前一個(gè)階段后期的集體林權(quán)制度變遷依然呈現(xiàn)相對(duì)停滯狀態(tài)，直到2012 年進(jìn)入后一個(gè)階段，才實(shí)現(xiàn)集體林權(quán)制度的真正變遷。

（二）2012—2022 年集體林權(quán)制度的進(jìn)一步變遷

2012 年，黨的十八大為進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革創(chuàng)造了良好時(shí)機(jī)。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要全面深化改革，培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)成為黨和政府涉農(nóng)政策的關(guān)鍵詞。進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革列入中央和地方政府的決策議程，為后一個(gè)階段的集體林權(quán)制度改革提供了重要支撐。

這一階段，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)，2012 年和2020 年全國(guó)城鎮(zhèn)化率分別為52.57%和63.89%［28］。在維持農(nóng)戶生計(jì)和林農(nóng)增收中，林業(yè)的作用顯著下降，非農(nóng)就業(yè)收入成為農(nóng)戶主要收入來源。勞動(dòng)力成本上漲率雖有所下降，但依舊繼續(xù)上漲，木材價(jià)格呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，2020 年的木材價(jià)格/家庭用工成本僅為2012 年的50.62%，集體林產(chǎn)出價(jià)格上漲未能彌補(bǔ)勞動(dòng)力成本上漲對(duì)收益帶來的負(fù)面影響，集體林經(jīng)營(yíng)主體作出的自發(fā)適應(yīng)性反應(yīng)包括：一是讓林木自然生長(zhǎng)；二是減少勞動(dòng)力投入，增加資本投入，資本投入替代勞動(dòng)力投入效果顯著；三是將承包經(jīng)營(yíng)的林地流轉(zhuǎn)出去。政府對(duì)此狀況的反應(yīng)表現(xiàn)為：通過從農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織手中流出林地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，以應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力成本的上漲。中央和地方政府精心設(shè)計(jì)了進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的方案。在后一個(gè)階段主要年度中，通過補(bǔ)貼等多種手段，政府力推培育新型經(jīng)營(yíng)主體，使新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體得到長(zhǎng)足發(fā)展。

表1 顯示，2018 年以來，專業(yè)大戶、家庭林場(chǎng)的數(shù)量和經(jīng)營(yíng)面積均呈現(xiàn)明顯下降態(tài)勢(shì)；雖然林業(yè)合作社和林業(yè)企業(yè)的數(shù)量一直保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但林業(yè)合作社和林業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)面積分別于2018 年和2019 年呈現(xiàn)明顯下降態(tài)勢(shì)，這四類新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模呈現(xiàn)先上升后下降的態(tài)勢(shì)。國(guó)家林業(yè)和草原局集體林研究團(tuán)隊(duì)2021 年對(duì)43 個(gè)縣市區(qū)的351 個(gè)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)地調(diào)研結(jié)果顯示，有10.54%的新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有80.25%、6.37%和5.41%的新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的投資分別源于自有資金、政府財(cái)政補(bǔ)貼和民間借貸。就金融機(jī)構(gòu)貸款而言，僅有9.97%的貸款抵押物采用了集體林權(quán)抵押，且需要提供其他增信擔(dān)保，融資難和融資貴的現(xiàn)象在新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中表現(xiàn)得較為突出。木材價(jià)格與勞動(dòng)力價(jià)格之比的下降和生態(tài)公益林絕對(duì)量和相對(duì)量的增加，引致新型經(jīng)營(yíng)主體流入集體林地的激勵(lì)和動(dòng)力不足，從前一個(gè)階段的不愿流出林地、流入林地意愿強(qiáng)烈轉(zhuǎn)向流入林地和流出林地雙難的局面。2020 年樣本農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)面積僅為2012 年的22.73%；2012—2016 年全國(guó)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)率呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，2016年達(dá)到最高點(diǎn)，也僅為11.67%；2016—2020 年呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，2020 年集體林權(quán)流轉(zhuǎn)率僅為8.84%。

面對(duì)集體林市場(chǎng)制度和政府政策制度的外部條件動(dòng)態(tài)變化，集體林經(jīng)營(yíng)主體的自發(fā)適應(yīng)性反應(yīng)是不愿意粗放經(jīng)營(yíng)集體林、退出集體林經(jīng)營(yíng)管理或減少經(jīng)營(yíng)面積，集體森林資源難以變成資產(chǎn)和資本。一些地方政府開展破解這些困局的試點(diǎn)，這些地方試點(diǎn)有兩個(gè)背景條件值得關(guān)注：一是國(guó)家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備項(xiàng)目為國(guó)有林場(chǎng)提供大筆政策性貸款；二是新冠疫情和國(guó)家治理地方政府融資平臺(tái)（尤其是地方政府隱性債務(wù)）使借助國(guó)有林場(chǎng)或低產(chǎn)低效集體林權(quán)制度改革名義搭建新的地方融資平臺(tái)成為新選擇之一。借助有為政府和有效市場(chǎng)的力量，將已承包經(jīng)營(yíng)到戶的林地林木回歸到村集體經(jīng)濟(jì)組織或國(guó)有控股的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，以國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有企業(yè)或縣政府流入的集體林地進(jìn)行抵押融資，增加獲得金融部門和基金融資的可能性，在一定程度上解決了新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體面臨的融資難和融資貴的困局。同時(shí)，利用國(guó)有林場(chǎng)等企業(yè)人力和技術(shù)等資源的比較優(yōu)勢(shì)經(jīng)營(yíng)管理集體林地，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟(jì)組織可獲得高于自營(yíng)的收益。由于新探索基本起于2019 年，運(yùn)行時(shí)間較短，因而其效果還難以準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

五、結(jié)論與政策建議

2002 年啟動(dòng)新集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)以來，政府精心設(shè)計(jì)和集體林經(jīng)營(yíng)主體自發(fā)適應(yīng)共同推動(dòng)集體林權(quán)制度改革，市場(chǎng)、政府和集體林經(jīng)營(yíng)主體等之間互動(dòng)，漸進(jìn)和跳躍式改革是2002—2022 年集體林權(quán)制度演化的重要特征，呈現(xiàn)明顯的階段性。在福建省武平縣等集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2008 年中央政府決定在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)新集體林權(quán)制度改革。前一個(gè)階段的新集體林權(quán)制度改革以明晰集體林權(quán)屬為主要特征，推行以家庭經(jīng)營(yíng)為主的新集體林權(quán)制度改革，適應(yīng)了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)條件、農(nóng)戶對(duì)集體林權(quán)制度的訴求和政府選擇等內(nèi)在要求，農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體對(duì)新集體林權(quán)制度改革的反應(yīng)是積極的。隨著時(shí)間的推移，市場(chǎng)條件和政府政策制度等不斷演化，以家庭經(jīng)營(yíng)為主的集體林權(quán)制度安排的效應(yīng)愈來愈差，新集體林權(quán)制度改革與內(nèi)嵌于其中的市場(chǎng)制度、政府政策制度未能有效協(xié)調(diào)。隨著進(jìn)入以培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為顯著特征的后一個(gè)階段，政府精心設(shè)計(jì)了新集體林權(quán)制度試圖以規(guī)模經(jīng)濟(jì)扭轉(zhuǎn)集體林經(jīng)營(yíng)收益不足的困局，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)是后一階段的重要目標(biāo)。在后一階段前期，新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育順利，集體林生態(tài)化的政府目標(biāo)與林農(nóng)等經(jīng)營(yíng)主體的目標(biāo)偏離日趨嚴(yán)重，市場(chǎng)制度的動(dòng)態(tài)變化、融資難融資貴的困局使新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體面臨著進(jìn)退兩難的格局，一些林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的資金鏈斷裂，收益明顯下降，新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的產(chǎn)權(quán)制度選擇面臨著新挑戰(zhàn)。在后一階段后期，一些地方政府探索借助國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有企業(yè)等搭建政府主導(dǎo)的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)和融資平臺(tái)，這類產(chǎn)權(quán)模式建立時(shí)間不長(zhǎng)，觀察其效應(yīng)尚需時(shí)日。

在新集體林權(quán)制度改革過程中，在試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，中央和地方政府決定了新集體林權(quán)制度改革的啟動(dòng)時(shí)機(jī)和核心措施，地方黨委和政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際推行中央關(guān)于集體林權(quán)制度改革的決定，回應(yīng)市場(chǎng)制度動(dòng)態(tài)變化及其對(duì)集體林經(jīng)營(yíng)主體的訴求，集體林經(jīng)營(yíng)主體對(duì)市場(chǎng)條件和政府政策制度的調(diào)整作出反應(yīng)，自發(fā)適應(yīng)式推進(jìn)集體林權(quán)制度變遷。2002—2022 年的集體林權(quán)制度改革進(jìn)展是經(jīng)營(yíng)主體自發(fā)演化和政府精心設(shè)計(jì)制度共同推進(jìn)的結(jié)果。在選擇新的集體林權(quán)制度之初，二者是協(xié)調(diào)的，隨著時(shí)間的推移，集體林權(quán)制度多重均衡跟不上市場(chǎng)條件和政府政策制度調(diào)整的步調(diào)，協(xié)調(diào)性變差，集體林權(quán)制度改革的效應(yīng)與政府對(duì)集體林權(quán)制度改革的預(yù)期不符，政府才頻繁地進(jìn)行集體林權(quán)制度改革。

新集體林權(quán)制度改革受到市場(chǎng)制度、政府政策制度和集體林經(jīng)營(yíng)主體偏好及其維持生計(jì)手段等多方面的影響，因此，簡(jiǎn)單地就集體林權(quán)制度改革研究集體林權(quán)制度改革具有明顯的教條性，需要充分考慮到市場(chǎng)條件和政府政策制度等多方面因素的影響，從制度間關(guān)聯(lián)或鑲嵌的角度更好地認(rèn)識(shí)集體林權(quán)制度變遷。研究我國(guó)集體林權(quán)制度改革需要借鑒制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論和原理，更要考慮到我國(guó)集體林地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小且細(xì)碎化，以及林農(nóng)尤其是低收入群體對(duì)集體林地依賴性較強(qiáng)的特點(diǎn)。本文利用林農(nóng)和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的跟蹤調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，豐富了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)變遷實(shí)證分析研究成果，尤其是林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度變遷的實(shí)證研究成果。

集體林權(quán)制度改革面臨新形勢(shì)和新任務(wù)，要充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，堅(jiān)持自發(fā)適應(yīng)性集體林權(quán)制度變遷和政府精心設(shè)計(jì)制度相結(jié)合，注重集體林權(quán)制度改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，協(xié)同推進(jìn)集體林權(quán)制度改革與森林保險(xiǎn)、采伐限額制度、集體林補(bǔ)貼等配套改革，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與“摸著石頭過河”相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)和集體林經(jīng)營(yíng)主體目標(biāo)的耦合與協(xié)同。

考慮到目前集體林權(quán)制度改革面臨亟待解決的問題，根據(jù)本文的研究結(jié)論和討論，進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，重點(diǎn)要做好如下方面的工作：一是考慮到集體林權(quán)不夠明晰、集體林權(quán)糾紛需要化解，林業(yè)部門可與不動(dòng)產(chǎn)部門配合，開展林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記工作。二是集體林權(quán)制度改革要體現(xiàn)集體林生產(chǎn)周期長(zhǎng)和風(fēng)險(xiǎn)性高等特征。針對(duì)不同林種樹種屬性，設(shè)計(jì)不同集體林權(quán)制度，脫離林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的任何產(chǎn)權(quán)制度都是難以持久或發(fā)揮作用的；整合鄉(xiāng)村振興的各項(xiàng)政策和資源等，形成協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)及其配套服務(wù)措施出臺(tái)，培育和發(fā)展林業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體，探索實(shí)現(xiàn)集體林規(guī)模經(jīng)濟(jì)新途徑；結(jié)合木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備項(xiàng)目和發(fā)展森林康養(yǎng)旅游，探索集體林權(quán)經(jīng)營(yíng)新模式，注重與農(nóng)戶利益相銜接的機(jī)制建設(shè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。三是堅(jiān)持集體林地所有權(quán)根本地位不動(dòng)搖，踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念，保障林農(nóng)利益不受損；促進(jìn)有效市場(chǎng)和有為政府有效銜接，集成化和系統(tǒng)化深化集體林權(quán)制度改革；將集體林權(quán)制度改革與進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民林地承包權(quán)相結(jié)合；把深化集體林權(quán)制度改革和進(jìn)一步推動(dòng)共同富裕、進(jìn)一步健全林業(yè)社會(huì)化服務(wù)、進(jìn)一步強(qiáng)化依法治林、發(fā)展碳匯林業(yè)與碳匯交易機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來。四是通過不斷推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與集體林實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合并賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，積極引導(dǎo)集體林生產(chǎn)要素優(yōu)化組合。五是矯正政府和林農(nóng)集體林經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的日趨偏離問題，提升生態(tài)公益林補(bǔ)償水平，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化多元化補(bǔ)償，探索因劃定生態(tài)公益林和天然林商業(yè)禁伐造成損失的生態(tài)救濟(jì)制度。六是將深化集體林權(quán)制度改革與國(guó)有林場(chǎng)改革有機(jī)銜接起來，發(fā)展混合所有制，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，改進(jìn)績(jī)效和報(bào)酬體制機(jī)制，同時(shí)要加強(qiáng)與集體林權(quán)相關(guān)的融資和流轉(zhuǎn)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理。七是借鑒糧食大縣政策，考慮到集體林區(qū)的特點(diǎn)，設(shè)計(jì)適合集體林大縣的政策措施，讓提供森林系統(tǒng)服務(wù)的集體林大縣獲得相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或財(cái)政扶持。八是構(gòu)建集體森林生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化新途徑， 扶持發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，加快二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以二產(chǎn)帶三產(chǎn)，促進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加村集體和農(nóng)戶收入。總之，在中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)新征程上，要發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)的作用，深化集體林權(quán)制度改革“要以興林富民為落腳點(diǎn)，大力發(fā)展高效生態(tài)林業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)林業(yè)增效、林農(nóng)增收”。