樂(lè) 鳳

（交通運(yùn)輸部南海航海保障中心，廣州 510000）

引 言

隨著信息技術(shù)的升級(jí)創(chuàng)新，現(xiàn)代信息技術(shù)徹底改變了人們的生產(chǎn)、生活方式，同時(shí)極大地改變了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理方式。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理是單位管理中的一項(xiàng)重要手段，旨在規(guī)范管理、強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約、防范風(fēng)險(xiǎn)。在大數(shù)據(jù)的信息化時(shí)代，傳統(tǒng)內(nèi)部控制手段將不再適應(yīng)現(xiàn)代管理和信息融合的需求，內(nèi)部控制的信息化建設(shè)和管理的內(nèi)在需求逐漸壯大。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的發(fā)展歷程

自2012 年印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》以來(lái)，財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)文件（表1）。我國(guó)內(nèi)控建設(shè)逐步向行政事業(yè)單位拓展后，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布相關(guān)文件。通過(guò)摸底行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本情況，對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行量化的審核和評(píng)價(jià)；構(gòu)建內(nèi)部控制建設(shè)的框架，細(xì)化措施，明確建設(shè)和發(fā)展方向；提高對(duì)內(nèi)部控制成果報(bào)告的重視，強(qiáng)化運(yùn)用，逐步完善內(nèi)部控制機(jī)制。

表1 自2012 年以來(lái)財(cái)政部出臺(tái)的相關(guān)文件

二、內(nèi)部控制信息化的必要性

（一）內(nèi)部控制信息化是落實(shí)全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)和管理的重要途徑

內(nèi)部控制的總體目標(biāo)應(yīng)以信息系統(tǒng)為支撐，逐步將內(nèi)部控制的范圍從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)拓展到全部活動(dòng)和內(nèi)部權(quán)力上，這一目標(biāo)為內(nèi)部控制信息化建設(shè)提供了理論依據(jù)。

（二）內(nèi)部控制信息化能夠提高單位管理效率

首先，內(nèi)部控制信息化能夠提高資產(chǎn)配置和使用效率，加強(qiáng)非流動(dòng)性資產(chǎn)價(jià)值管理和實(shí)物管理相結(jié)合，全面掌握單位資產(chǎn)情況，避免國(guó)有資產(chǎn)閑置浪費(fèi)，防范滋生腐敗。其次，內(nèi)部控制信息化能夠?qū)崿F(xiàn)控制環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化、數(shù)字化。內(nèi)部控制信息化將職責(zé)權(quán)利、業(yè)務(wù)流程、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)等工作通過(guò)信息系統(tǒng)形成計(jì)劃、決策、經(jīng)辦、監(jiān)督全流程行為的活動(dòng)記錄，并快速形成成果，進(jìn)行全過(guò)程、全方位的控制。

（三）內(nèi)部控制信息化是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范的必要手段

內(nèi)部控制信息化將進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束。通過(guò)內(nèi)部控制信息化管理，將各部門(mén)、各崗位人員的管理工作、操作都留下痕跡，并在既定的權(quán)限范圍內(nèi)開(kāi)展工作，通過(guò)公開(kāi)化、流程化的管理，規(guī)范單位管理，強(qiáng)化權(quán)力約束。將預(yù)算剛性約束內(nèi)嵌到系統(tǒng)流程中，在從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中全面跟蹤和監(jiān)控預(yù)算管理情況，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算剛性約束。

（四）內(nèi)部控制信息化是強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督的重要途徑

目前行政事業(yè)單位的內(nèi)外部監(jiān)管以事后監(jiān)督為主，監(jiān)督對(duì)象是結(jié)果而不是過(guò)程。通過(guò)內(nèi)部控制信息化，借助大數(shù)據(jù)智能手段，可以完善過(guò)程監(jiān)控，進(jìn)一步加強(qiáng)事中監(jiān)督。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)現(xiàn)狀

2014 年內(nèi)部控制規(guī)范正式實(shí)施后，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作逐步推進(jìn)，通過(guò)不同領(lǐng)域、不同行業(yè)各單位的體系建設(shè)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作取得一定進(jìn)展，但在信息化建設(shè)方面仍處在相對(duì)落后的階段。

（一）內(nèi)控管理意識(shí)薄弱，信息化建設(shè)動(dòng)力不足

一方面，部分行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員存在“重業(yè)務(wù)輕管理”的思維，認(rèn)為管理工作無(wú)法突出亮點(diǎn)，在工作報(bào)告中無(wú)法量化評(píng)價(jià)，并且內(nèi)部控制管理的好壞并不影響每年穩(wěn)定的財(cái)政資金，因而對(duì)內(nèi)部控制管理并不重視。另一方面，部分行政事業(yè)單位的工作人員對(duì)內(nèi)部控制工作的了解不夠深入，各部門(mén)互相配合的氛圍不足，內(nèi)部控制工作推進(jìn)難度大。

在內(nèi)部控制管理工作中，常常出現(xiàn)工作內(nèi)容劃分不清、職能部門(mén)配合度低、部分工作難以開(kāi)展的情況，在對(duì)內(nèi)部控制意識(shí)薄弱的情況下，更是認(rèn)為內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作無(wú)關(guān)痛癢，徒增各部門(mén)工作量，行動(dòng)上也沒(méi)有推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作的動(dòng)力。

（二）復(fù)合型信息化技術(shù)人才缺乏

首先，目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作大多由財(cái)務(wù)部門(mén)主辦，相關(guān)信息化工作也由財(cái)務(wù)人員對(duì)接。部分財(cái)務(wù)人員對(duì)信息技術(shù)并不精通，而技術(shù)部門(mén)對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)沒(méi)有系統(tǒng)性的了解，導(dǎo)致對(duì)接的雙方在信息接收處理上存在偏差和盲區(qū)。其次，既定的單位職能架構(gòu)限制了內(nèi)部控制方面的發(fā)展。部分行政事業(yè)單位在推進(jìn)內(nèi)部控制工作時(shí)，沒(méi)有專(zhuān)職的內(nèi)部控制管理崗位，內(nèi)部控制工作基本由各部門(mén)其他崗位兼顧，相關(guān)人員未接收到系統(tǒng)、全面的內(nèi)控培訓(xùn)和相關(guān)知識(shí)積累，對(duì)內(nèi)部控制工作的理解不深，極大地制約和影響了內(nèi)部控制及后續(xù)信息化建設(shè)工作。

（三）頂層設(shè)計(jì)信息化程度不足，導(dǎo)致上下層級(jí)間內(nèi)控低效

目前，部分行政事業(yè)單位層級(jí)多，單位覆蓋面廣，很多信息化建設(shè)只能覆蓋到三個(gè)層級(jí)的單位，這就導(dǎo)致很多上級(jí)單位的內(nèi)控管理存在自下而上的管理模式，各一級(jí)單位的橫向管理單位間存在很大的差異性。例如會(huì)計(jì)電算化，早期財(cái)政部并未統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算的信息化系統(tǒng)，因此各地方政府、中央直屬單位等各行政事業(yè)單位分別建立了自己的核算系統(tǒng)，并在一定層級(jí)范圍中進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)行。這就導(dǎo)致財(cái)政部層面上很多信息無(wú)法直接對(duì)接提取，而是需要各基層行政事業(yè)單位層層上報(bào)，不僅效率低下，而且存在一定差錯(cuò)率。對(duì)于各行政事業(yè)單位而言，多層級(jí)的管理關(guān)系需要更加細(xì)致的信息化頂層設(shè)計(jì)，從而加快信息流通的速度和效率，同時(shí)更加高效地運(yùn)行內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。

（四）信息化建設(shè)資金不足，各職能信息化模塊融合度較低

目前，各行政事業(yè)單位內(nèi)部使用的各種信息化系統(tǒng)大多沒(méi)有有效的數(shù)據(jù)接口，或者雖然有數(shù)據(jù)接口但未做系統(tǒng)的集成，即使是一些關(guān)聯(lián)度較高的系統(tǒng)，如人事部門(mén)的勞資統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)與財(cái)務(wù)部門(mén)的會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，基本上也都是各自獨(dú)立的，存在各自為政的情況。部分行政事業(yè)單位雖然對(duì)現(xiàn)有系統(tǒng)進(jìn)行了整合和對(duì)接，但是受財(cái)政資金不足、信息化建設(shè)項(xiàng)目后期投資資金大、項(xiàng)目立項(xiàng)要求較高等原因的影響，未能及時(shí)推動(dòng)各系統(tǒng)間的集成管理，導(dǎo)致各系統(tǒng)間數(shù)據(jù)無(wú)法自動(dòng)對(duì)接，數(shù)據(jù)處理效率低。

（五）信息化后續(xù)運(yùn)維缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)管理，沉沒(méi)成本高

在內(nèi)部控制信息化建設(shè)的過(guò)程中，行政事業(yè)單位往往只重視體系建設(shè)的覆蓋面，而忽略了信息化建設(shè)后續(xù)的運(yùn)行維護(hù)情況。自推動(dòng)內(nèi)部控制體系以來(lái)，行政事業(yè)單位紛紛開(kāi)始構(gòu)建單位自身的內(nèi)部控制體系，并逐步將六大業(yè)務(wù)層面納入信息系統(tǒng)中進(jìn)行運(yùn)行管理。在這個(gè)過(guò)程中，有的單位體系建設(shè)“鋪得很開(kāi)”，但需要持續(xù)地投入后續(xù)運(yùn)維資金，以維持系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在運(yùn)維過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)部分系統(tǒng)使用時(shí)間較長(zhǎng)、功能設(shè)計(jì)不合理、系統(tǒng)不兼容、現(xiàn)有功能已不再適合制度要求等情況，存在部分系統(tǒng)或部門(mén)功能模塊處于無(wú)法使用或停止使用的狀態(tài)，重新啟用或變更功能模塊又需要重新投入大量的資金，導(dǎo)致后續(xù)建設(shè)難以推進(jìn)。

四、內(nèi)部控制信息化建設(shè)的改進(jìn)措施和建議

（一）系統(tǒng)梳理內(nèi)控建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)

內(nèi)部控制建設(shè)本身就是一個(gè)復(fù)雜的、全面的、系統(tǒng)的大工程，相關(guān)內(nèi)容涉及多個(gè)部門(mén)和多個(gè)領(lǐng)域。部分人員內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，而單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制工作的了解程度也直接影響著單位其他人員的積極性和重視程度。

一是通過(guò)專(zhuān)題會(huì)議、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督等多種方式加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制工作的研究和監(jiān)督力度。二是通過(guò)培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等活動(dòng)，增加領(lǐng)導(dǎo)干部了解單位運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的途徑，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，進(jìn)而使其全方位地掌握單位各層面的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，逐步推動(dòng)內(nèi)部控制工作在單位內(nèi)部的開(kāi)展。三是為內(nèi)部控制建設(shè)的推進(jìn)提供良好的土壤，由點(diǎn)及面地鋪開(kāi)學(xué)習(xí)宣傳，不滿足于淺淺的印象，而是引導(dǎo)單位全體干部職工學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，然后將其運(yùn)用到日常工作中，最終在工作實(shí)踐中積極參與單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施過(guò)程，夯實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)工作的思想基礎(chǔ)。四是加大對(duì)關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵人員的要求，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)技術(shù)素養(yǎng)與道德品質(zhì)并重。首先要對(duì)關(guān)鍵崗位的關(guān)鍵人員進(jìn)行篩查后再上崗；其次要強(qiáng)化崗位責(zé)任制，加強(qiáng)日常學(xué)習(xí)和專(zhuān)項(xiàng)工作積累經(jīng)驗(yàn)，并將領(lǐng)導(dǎo)崗位向考核優(yōu)秀的關(guān)鍵人員傾斜，提升相關(guān)工作人員的主觀能動(dòng)性。五是根據(jù)單位自身的發(fā)展戰(zhàn)略要求，結(jié)合單位的實(shí)際情況，跟蹤相關(guān)規(guī)章制度的運(yùn)行情況，對(duì)不符合單位實(shí)際的制度及時(shí)修訂，增強(qiáng)內(nèi)部控制制度的科學(xué)性、有效性和實(shí)用性，使制度真正能夠落到實(shí)處，指導(dǎo)實(shí)踐、監(jiān)督運(yùn)行、防范風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而完善和健全內(nèi)部控制體系的機(jī)制，

（二）加強(qiáng)人才的培養(yǎng)和使用，奠定良好基礎(chǔ)

隨著內(nèi)部控制的管理要求越來(lái)越高，行政事業(yè)單位對(duì)高素質(zhì)人才的需求也越來(lái)越急迫，凸顯了行政事業(yè)單位重視人才培養(yǎng)的重要性，需要通過(guò)多途徑多舉措加強(qiáng)人才培養(yǎng)。

一是通過(guò)跨部門(mén)、跨專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，通過(guò)不同部門(mén)人員的頭腦風(fēng)暴和思維重點(diǎn)，對(duì)內(nèi)部控制管理掃描盲點(diǎn)。同時(shí)，要開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容的學(xué)習(xí)，充分利用信息化平臺(tái)更新政策知識(shí)、交流經(jīng)驗(yàn)，建立推進(jìn)內(nèi)控工作可持續(xù)性發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。二是合理、有效地借助外部機(jī)構(gòu)的力量。受人員編制、崗位設(shè)置、人員綜合素質(zhì)客觀因素及過(guò)“緊日子”的要求，部分行政事業(yè)單位自身開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中所耗用的人員成本和時(shí)間成本過(guò)大，此時(shí)可考慮咨詢外部專(zhuān)家、聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)等，借助第三方的力量，在單位內(nèi)部控制初始頂層設(shè)計(jì)和搭建框架的時(shí)候提供建設(shè)性的意見(jiàn)和實(shí)質(zhì)專(zhuān)業(yè)的幫助，制定符合本單位實(shí)際情況的內(nèi)控制度體系，提高內(nèi)控制度的適配度和執(zhí)行度。

（三）增強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，搭建信息化建設(shè)框架

自行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施以來(lái)，內(nèi)部控制管理工作從業(yè)務(wù)層面逐步擴(kuò)展覆蓋至職能管理的各個(gè)方面，隨著業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，監(jiān)管覆蓋面越來(lái)越大，原有的內(nèi)部控制模式在實(shí)際運(yùn)行中可能存在盲點(diǎn)和不合理的地方。為順應(yīng)信息化發(fā)展潮流，清晰而前瞻的頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。以內(nèi)部控制為重點(diǎn)，以“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”的總體框架為設(shè)計(jì)目標(biāo)，考慮單位頂層設(shè)計(jì)工作是“推倒重建”還是“舊城改造”也是一個(gè)大的課題。“推倒重建”代表著投入大量資金，對(duì)頂層設(shè)計(jì)的前期調(diào)研、需求分析等有較高的要求。“舊城改造”則需要在現(xiàn)有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行一系列整合和集成。無(wú)論哪種方式，所要達(dá)到的目表都是從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，依靠技術(shù)手段，自上而下地綜合運(yùn)用新技術(shù)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，推動(dòng)構(gòu)建內(nèi)部控制信息化框架，為后續(xù)內(nèi)部控制體系運(yùn)行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)信息融合，避免產(chǎn)生信息孤島

目前，部分行政事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)化系統(tǒng)多、數(shù)據(jù)雜，不同職能部門(mén)的相關(guān)數(shù)據(jù)并不互通和共用，信息融合度較低，存在一定的壁壘。一方面，通過(guò)信息化建設(shè)，將原來(lái)分頭建設(shè)、數(shù)據(jù)分散、標(biāo)準(zhǔn)不一的各種智能系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的跨部門(mén)、跨領(lǐng)域使用，可以盡可能地減少信息孤島，避免單位管理中出現(xiàn)盲人摸象的情況。另一方面，通過(guò)系統(tǒng)集成和信息融合，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析和監(jiān)督管理，逐步推動(dòng)內(nèi)部控制覆蓋得更深、更廣。

（五）完善信息化績(jī)效管理，健全信息化體系運(yùn)行

將內(nèi)控信息化管理納入單位全面績(jī)效管理體系中，對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控信息化運(yùn)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核，通過(guò)內(nèi)部自評(píng)、外部監(jiān)督、第三方評(píng)價(jià)等方式，強(qiáng)化內(nèi)控信息化的績(jī)效管理，引導(dǎo)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)。將信息化覆蓋內(nèi)部控制建設(shè)、運(yùn)行和監(jiān)督的各環(huán)節(jié)和流程中，健全信息化體系的運(yùn)行機(jī)制，從信息技術(shù)層面降低內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié) 語(yǔ)

隨著5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)的不斷發(fā)展和規(guī)?；膽?yīng)用，信息化建設(shè)已成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理的一項(xiàng)重要工作。通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)控管理意識(shí)、完善頂層設(shè)計(jì)、注重人才培養(yǎng)等方面，從思想、人才、技術(shù)層面完善信息化內(nèi)部控制機(jī)制，保證內(nèi)部控制更好的運(yùn)行，切實(shí)達(dá)到內(nèi)部監(jiān)督、內(nèi)部預(yù)警、內(nèi)部管理的目標(biāo)，全面提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。