張 蘭

（湯陰縣交通運輸綜合行政執(zhí)法大隊，安陽 456150）

引 言

當前，我國正在構(gòu)建社會主義和諧社會，這對推進政府服務管理模式進行創(chuàng)新改革提出了更高的要求。作為一種新型的綜合行政執(zhí)法組織和綜合執(zhí)法管理形式，交通運輸綜合性的行政管理執(zhí)法應運而生。這種變化和創(chuàng)新不僅包括提供政府組織治理方式理念的變化創(chuàng)新，還包括提供政府服務組織管理形式和提供政府服務行為管理方式的變化創(chuàng)新。隨著政府知識職能更新、管理職能升級和政府組織職能的重構(gòu)逐步推進，作為我國新一輪交通行政處罰體制改革的嶄新起點，交通運輸行政處罰綜合執(zhí)法不僅給我國社會展示了新的機遇，也正在促使新生的問題不斷浮出水面，需要各級政府部門進一步探索完善和協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、交通行政執(zhí)法體制創(chuàng)新的必要性

在以分散管理模式為工作主流的現(xiàn)代交通運輸行政執(zhí)法管理體制下，如果交通執(zhí)法人員隊伍只限于一支，應將一批業(yè)務相似的交通執(zhí)法人員隊伍合二為一。目前，多地正在實施的綜合行政許可使用權、監(jiān)督權和檢查權、行政區(qū)劃對各地綜合執(zhí)法的具體實施情況做出了具體工作部署。2015 年，中華人民共和國交通運輸部《關于全面深化交通運輸改革的意見》正式出臺。該政策的提出標志著交通運輸執(zhí)法將繼續(xù)深化改革，真正從實際入手，進而有效構(gòu)建負面清單，構(gòu)建和完善交通運輸現(xiàn)代市場體系，因其會大幅度地改變現(xiàn)階段交通管理執(zhí)法過程中的問題，故交通運輸安全綜合執(zhí)法勢在必行。

（一）實施道路交通運輸安全綜合執(zhí)法，是不斷加強執(zhí)法權力制度約束，建立相互加強聯(lián)系、相互加強監(jiān)督、高效規(guī)范運轉(zhuǎn)的交通執(zhí)法管理工作的必然需要

交通運輸全面深化改革已經(jīng)實施六年，以交通收費改革為核心的我國交通運輸稅費工作總體格局也發(fā)生了根本性的重大變化。隨著道路收費管理職能的逐步取消，目前國家交通運輸主管部門的道路交通管理、路政、海事三個行政執(zhí)法管理機構(gòu)分別履行交通行政許可和交通監(jiān)督行政執(zhí)法兩個職能。實施深化交通運輸行政綜合執(zhí)法權力體制結(jié)構(gòu)改革，從完善整體行政執(zhí)法權力結(jié)構(gòu)角度來看，應充分實行國家行政許可執(zhí)法權與其他行政執(zhí)法權（合稱即行政監(jiān)督執(zhí)法檢查、行政執(zhí)法強制、行政處罰），既必須符合國家行政經(jīng)營許可法等相關法律法規(guī)的其他有關法律規(guī)定，又同時可以有效加強行政權力結(jié)構(gòu)制約，建立相互協(xié)作聯(lián)系、相互制約的工作程序，實現(xiàn)相互監(jiān)督、高效運行。

（二）實施道路交通運輸安全綜合執(zhí)法工作是不斷加強道路交通運輸綜合執(zhí)法建設，提升綜合執(zhí)法水平的迫切需要

在綜合公共交通運輸執(zhí)法體系逐步健全的新形勢下，要加快形成健全行政處罰執(zhí)法主體合力，必須堅持科學合理地充分整合現(xiàn)有公共交通運輸執(zhí)法的主體力量。例如，目前高速公路管理部門主要負責高速路面車輛超載管理控制，交通管理運輸部門主要負責車輛源頭性的超載管理控制。綜合執(zhí)法制度實施后，路面車輛超載風險控制和交通源頭道路超載風險控制將由道路綜合執(zhí)法管理機構(gòu)統(tǒng)一組織實施，真正做到了追溯問題發(fā)生的源頭，有利于逐步提高道路超載風險控制綜合執(zhí)法的整體實力和執(zhí)法效率。

二、交通綜合行政執(zhí)法中存在的問題

（一）各部門執(zhí)法權限不清

城市交通運輸行政管理執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)的設立，既應包括道路交通管理、港航主管部門等有關法律法規(guī)部門授權的執(zhí)法單位，也應包括城市交通基本建設局和工程質(zhì)量安全監(jiān)督站等交通主管部門直接委托的執(zhí)法機構(gòu)。其中有5 個公共執(zhí)法機構(gòu)通過分權協(xié)作的方式在交通運輸領域進行執(zhí)法。但從現(xiàn)階段的實際交通聯(lián)合執(zhí)法現(xiàn)狀進行分析，交通運輸主管部門存在著與下屬各級管理機構(gòu)缺乏聯(lián)系的情況，主要表現(xiàn)為以下幾點：一是主管部門與下屬部門缺乏合作；二是各分部門之間也缺乏數(shù)據(jù)溝通。雖然現(xiàn)階段的信息技術已經(jīng)飛速發(fā)展，但其之間的執(zhí)法及其他資源仍然缺乏流通，造成各個部門之間缺乏聯(lián)系，導致各部門各司其職、相對分離的局面。運輸部門職能的均衡分離和交通運輸內(nèi)部各個部門的職能分離，影響了交通運輸部門整體業(yè)務職能的均衡發(fā)揮。例如，在一次交通運輸管理過程中涉及一輛大型超限運載貨車，上述部門之間的信息交流不暢可能會導致該車輛因同一原因受到多次處罰，形成一種多頭聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法混亂的情況。

（二）市區(qū)兩級職責界定不明

市、市轄區(qū)交通運輸行政主管部門具體機構(gòu)負責直轄市境內(nèi)國道、省道和市主干道的道路交通管理和道路執(zhí)法監(jiān)督工作，以及市區(qū)兩級農(nóng)村公路的普通道路安全管理和交通執(zhí)法監(jiān)督工作。市高速公路交通管理執(zhí)法部門主要負責市轄區(qū)公路交通行政管理執(zhí)法和高速公路車輛超限行車超載行政執(zhí)法管理工作。市轄區(qū)道路交通運輸行政主管部門主要負責指導國家、省轄市道路交通執(zhí)法和市轄縣鄉(xiāng)城鎮(zhèn)道路交通執(zhí)法監(jiān)管工作。市級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在全國、省級主干線，以及縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)道路交通管理領域的道路行政處罰仍然處于實際上的空白監(jiān)管，導致在進行市與省級市轄區(qū)、市級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)之間的聯(lián)合執(zhí)法過程中出現(xiàn)了反復性交叉聯(lián)合執(zhí)法的嚴重紕漏，而且在實際執(zhí)法過程中存在著顯而易見的漏洞。部門和城市兩級執(zhí)法權限界定不明確，執(zhí)法范圍不明確。

（三）立法層次偏低

從實際情況對交通管理執(zhí)法進行分析不難發(fā)現(xiàn)，由于其不同情況下所依據(jù)的法律法規(guī)不同，其所涉及的社會關系十分廣泛，故針對交通管理實際情況來看，目前我國部分交通法律體系不完善，缺乏權威性，難以滿足實際交通管理執(zhí)法的需要。根據(jù)筆者對實際情況的了解，在現(xiàn)有的執(zhí)法依據(jù)中，普遍出現(xiàn)了立法層次偏低的情況，除《中華人民共和國治安管理處罰條例》屬于法律外，其余大多數(shù)都是由各地政府單獨設立的道路規(guī)章制度和具有較強規(guī)范性的文件，從實際法律意義層面進行分析，道路交通運輸執(zhí)法在整體上缺乏實際的法律效應，交通管理工作的壓力較大。

（四）執(zhí)法體制不順

道路交通運輸行政監(jiān)督執(zhí)法管理部門現(xiàn)階段存在職能分離嚴重、執(zhí)法隊伍之間的聯(lián)系較淺、執(zhí)法混亂的情況，導致各項道路交通運輸行政管理執(zhí)法工作成本高、效率低，政策分散，相互沖突、制約，難以形成安全有效的統(tǒng)一執(zhí)法效力。各行政執(zhí)法管理機構(gòu)職能分離現(xiàn)象嚴重，其屬于獨立進行綜合執(zhí)法的職能機構(gòu)，故其除行政審批執(zhí)法職能外還承擔著調(diào)度執(zhí)法人員、嚴格執(zhí)法的責任，因此就會導致在實際的執(zhí)法工作過程中出現(xiàn)審批與執(zhí)法交接混亂的情況，進而顧此失彼的管理亂象頻出，影響相關部門的實際管理水平和社會服務水平。一方面，這會導致管理執(zhí)法力量缺失及交通管理資源浪費的情況；另一方面，也會繼續(xù)出現(xiàn)“人多、人少”等問題，管理執(zhí)法力度嚴重缺失。

三、對于交通領域綜合行政執(zhí)法的建議

（一）相關法律法規(guī)需進一步完善

現(xiàn)階段，我國仍舊沒有對行政綜合執(zhí)法模式做出立法支持，但綜合執(zhí)法已經(jīng)初步完成了管理主體的重組與合并，以及綜合執(zhí)法管理機構(gòu)的重組合并，但在綜合執(zhí)法管理實踐中缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)。而現(xiàn)階段適用于交通運輸行政管理執(zhí)法的相關法律行政規(guī)范性標準文件復雜多樣，形式不統(tǒng)一。在處罰執(zhí)法管理的過程中，一個執(zhí)法行為往往包含有多個種類的處罰執(zhí)法依據(jù)。行政法律法規(guī)不能是行政處罰的有效依據(jù)，同時由于實際情況不同，處罰所依據(jù)的法律法規(guī)也不同，就勢必直接產(chǎn)生一些不必要的行政法規(guī)糾紛，造成機關行政執(zhí)法二次增加成本，行政法規(guī)執(zhí)法工作效率也就無法真正得到顯著提高，難以滿足社會主義現(xiàn)代化對交通運輸管理的實際需要。

（二）案件處理銜接機制需進一步完善

首先，有效提高現(xiàn)階段案件處理銜接對于實現(xiàn)案件辦理合作保障機制具有重要作用。建設不同部門與相關機構(gòu)之間的綜合信息服務平臺，實現(xiàn)業(yè)務處理公開性，實現(xiàn)公共行政業(yè)務、違章違規(guī)條例處罰等各類公共行政事務管理和綜合執(zhí)法機關信息服務資源實時共享。交通運輸綜合執(zhí)法相關工作人員應對已發(fā)生的交通案件開展不間斷的跟蹤調(diào)查，若交通案件存在實際需要，相關部門的執(zhí)法人員應無條件地為案件的處理提供執(zhí)法管理信息數(shù)據(jù)。需要及時聯(lián)合在案件發(fā)生一線的工作人員進行數(shù)據(jù)的處理和調(diào)查，同時職能部門應該抽調(diào)人手到場協(xié)調(diào)幫助其他部門進行案件脈絡的掌握。綜合現(xiàn)場交通行政執(zhí)法管理機構(gòu)人員應及時向有關交通行政職能部門人員通報有關案件調(diào)查進展處理情況和相關辦案處理結(jié)果，綜合現(xiàn)場交通行政執(zhí)法管理機構(gòu)對交通管理行為相對人采取其他行政處罰強制措施時，應主動邀請有關交通職能部門工作人員及時到場。

其次，加快實現(xiàn)有關民事行政司法處罰與刑事訴訟行政處罰的案件執(zhí)法，受理無法有效相互銜接，完善民事行政案件司法偵查或者移送案件執(zhí)法受理標準和案件受理執(zhí)法程序，細化并切實貫徹嚴格執(zhí)行與行政執(zhí)法有關部門密切合作的其他行政有關部門法律行政規(guī)定。例如，執(zhí)法機關根據(jù)對交通案件的實際偵查結(jié)果及相關證據(jù)支撐，確定某人存在行政違法行為時，應第一時間將涉嫌行政違法及犯罪的案件移送同級地方公安機關，由地方公安機關和地方同級地方人民法院檢察機關全權處理，不得以罪替刑代替以罪追加處罰，各級地方公安機關如果偵查發(fā)現(xiàn)當事人涉嫌執(zhí)紀違法行為不正確或者需要依法追究其他相關人員刑事責任時，應依法及時對其給予同級相關公安行政處理的，應及時依法將其移送同級有關公安行政執(zhí)法機關。當事人不履行行政執(zhí)法決定的，行政執(zhí)法機關應依法強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行。

（三）信息技術需進一步更新加強

參照我國城市交通網(wǎng)格化業(yè)務管理模式，建立交通運輸綜合執(zhí)法行政管理執(zhí)法業(yè)務綜合互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，通過統(tǒng)一的軟件及操作系統(tǒng)的安裝來建立起統(tǒng)一的執(zhí)法管理業(yè)務信息數(shù)據(jù)庫，確保城市道路交通執(zhí)法信息實時準確更新數(shù)據(jù)，與各級行政執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)實時聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)對執(zhí)法信息技術資源開放共享和多方位的實時動態(tài)系統(tǒng)反饋信息處理，保障動態(tài)綜合監(jiān)管系統(tǒng)落實。同時，要更新信息技術，通過軟件客戶端平臺的搭建保障執(zhí)法管理政務信息系統(tǒng)向我國公民的公開性。例如，可以通過現(xiàn)有的交管12123 等系列軟件為依托進行信息系統(tǒng)的構(gòu)建，通過全國道路交通運輸綜合執(zhí)法行政管理執(zhí)法服務網(wǎng)站公眾平臺公開發(fā)布有關法律運行規(guī)范、執(zhí)法處理依據(jù)、執(zhí)法處理程序等各項相關政務信息。及時公布對經(jīng)濟社會秩序有重大不良影響的行政執(zhí)法檢查結(jié)果，隨時隨地接受廣大公眾的廣泛監(jiān)督，保障執(zhí)法過程的完全公開透明，推動交通運輸有效管理。開通企業(yè)執(zhí)法服務信息實時查詢服務平臺，使企業(yè)相關執(zhí)法服務提供對象公眾能及時查詢所有急需執(zhí)法信息，了解最新執(zhí)法信息，為全國的社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的企業(yè)現(xiàn)代執(zhí)法信息管理服務。

（四）執(zhí)法監(jiān)督機制需進一步完善

對于現(xiàn)階段的交通職能部門而言，其主要工作便是審批和處理公共行政事務，而綜合利用行政監(jiān)督執(zhí)法管理部門的主要工作內(nèi)容便是負責行政監(jiān)督、管理及行政處罰等各項工作。故職能部門與各級的綜合執(zhí)法行政部門及執(zhí)法管理機構(gòu)之間屬于對等協(xié)作的關系。由于各級職能部門人員可能更需要熟悉一些深層次的綜合行政執(zhí)法和相關行政處罰的具體情況，所以相關職能部門必須有一定資格、有一定能力對各級綜合執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)的行政權力依法行使情況進行執(zhí)法監(jiān)督。作為綜合輔助執(zhí)法監(jiān)管，交通管理相關職能部門在發(fā)現(xiàn)本市交通管理綜合執(zhí)法監(jiān)管隊伍的處罰不當時，應向本市交通管理綜合執(zhí)法局總隊部門反饋處罰意見。在實際反饋的過程中，如綜合公共行政管理執(zhí)法監(jiān)察隊伍無視實際情況和反饋意見，拒不接受進一步檢查改正，交通管理相關職能部門可以在反饋意見真實的情況下，直接提請本級人民政府，通過法律的手段，依法對相關管理者進行監(jiān)督檢查和問題改正，只有不斷完善執(zhí)法監(jiān)督機制，才能夠真正激勵交通運輸綜合執(zhí)法行政管理執(zhí)法業(yè)務的提高。

結(jié) 語

近年來，我國的國民經(jīng)濟飛速發(fā)展，進而帶動了我國交通建設行業(yè)受到不斷關注，這便要求現(xiàn)階段交通管理更需要在提高水平和質(zhì)量的基礎上，對現(xiàn)階段在不斷加強的綜合交通行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的問題及風險隱患進行探究。要不斷貫徹落實交通公路管理在綜合交通執(zhí)法工作中的落實，不斷探討和實踐，指導各職能部門科學、完善地規(guī)范執(zhí)法工作中的權利和責任。綜合交通執(zhí)法體系以統(tǒng)一的綜合交通執(zhí)法標準，不斷提高執(zhí)法效率。作為我國新一輪交通行政處罰體制改革的嶄新起點，交通運輸行政處罰綜合執(zhí)法不僅給社會展示了新的機遇，也正在促使新的問題不斷浮出水面，所以如何正確把控現(xiàn)階段的新機遇，解決并避免新生問題是應著重研究的課題，需要各級政府部門進一步探索完善和協(xié)調(diào)發(fā)展，只有交通運輸行業(yè)得到健全發(fā)展，才能夠有效地保障人民群眾的生活。