喬子愚

（1 西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院 重慶 401120；2 新疆警察學(xué)院刑事技術(shù)系 新疆 烏魯木齊 830013）

1 引言

國際警務(wù)合作通常被定義為跨越國家和地緣政治邊界，以交換犯罪情報(bào)為目的的特定類型警務(wù)合作。隨著區(qū)域一體化進(jìn)程加快，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪、人口販運(yùn)、毒品犯罪、恐怖主義犯罪等一系列有組織性質(zhì)的跨境犯罪問題日趨凸顯，給世界各國安全穩(wěn)定帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于此類犯罪活動往往跨越多國邊界，開展國際警務(wù)合作成為不同國家警察（內(nèi)政）部門尋求協(xié)調(diào)一致開展跨境聯(lián)合執(zhí)法活動的最佳路徑。全球化進(jìn)程推動了國際警務(wù)合作實(shí)踐的發(fā)展，多邊性、區(qū)域性和專門化的國際警務(wù)組織機(jī)構(gòu)在全球犯罪治理中發(fā)揮了積極作用。通過開展國際警務(wù)合作，減少跨國犯罪的發(fā)生，不僅有助于實(shí)現(xiàn)治理成效，而且有助于減少司法資源浪費(fèi)。對此，強(qiáng)化國際警務(wù)合作思維意識，持續(xù)發(fā)展國際警務(wù)合作，是實(shí)現(xiàn)跨國犯罪多元治理的優(yōu)化路徑。

與其他學(xué)科領(lǐng)域比較，警務(wù)合作是一個在很大程度上為學(xué)界所忽略的問題。在實(shí)踐中，國際警務(wù)一直被認(rèn)為是個別官員在跨境案件中“警察對警察”的業(yè)務(wù)合作，如回復(fù)另一個國家警察部門的信息請求等。國家間警務(wù)亦可被視為既定國際警務(wù)論壇內(nèi)合作，如國際刑警組織或歐洲刑警組織等，這兩個層面的“國際”合作是警務(wù)與犯罪學(xué)研究的重點(diǎn)。而在理論層面政治學(xué)家和法學(xué)家則超越警務(wù)本身的研究價(jià)值，側(cè)重于政府跨國政策、組織架構(gòu)，以及國際警務(wù)的法律條約和協(xié)議的制定與實(shí)施研究，更側(cè)重于通過國際法和政策限制從而干預(yù)警察跨境行動的權(quán)力?！翱鐕瘎?wù)”通常用來指代跨國界的日常警務(wù)合作，而“國際警務(wù)”一詞則常常表示影響跨境警務(wù)的高層政治互動[1]。近年來，國際警務(wù)合作問題日漸成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，研究內(nèi)容涵蓋了警務(wù)執(zhí)法合作、執(zhí)法安全合作、刑事司法協(xié)助、概念辨析及合作過程演變等諸方面，但國際警務(wù)合作中的法治合作、機(jī)制運(yùn)作等問題尚未引起足夠重視，缺少專門的研究，且研究內(nèi)容較為寬泛?；谝延醒芯看嬖诘牟蛔?，本文試圖遵循黃宗智提出的“走向從實(shí)踐出發(fā)的社會科學(xué)和理論”的研究路徑①所謂“走向從實(shí)踐出發(fā)的社會科學(xué)和理論”，是從悖論現(xiàn)象出發(fā)，對其中的實(shí)踐做深入的質(zhì)性調(diào)查，了解其邏輯，同時(shí)通過與現(xiàn)存理論的對話和相互作用，來推進(jìn)自己的理論概念建構(gòu)。參見：黃宗智.認(rèn)識中國——走向從實(shí)踐出發(fā)的社會科學(xué)[J].中國社會科學(xué),2005(1):83-93+207。，通過梳理國際警務(wù)合作的發(fā)展變遷脈絡(luò)，從當(dāng)前國際警務(wù)合作的實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，結(jié)合已有文獻(xiàn)資料展開分析，以“理念引領(lǐng)—制度保障—能力依歸”的整體邏輯，探尋優(yōu)化現(xiàn)有國際警務(wù)合作框架的實(shí)踐路徑。

2 歷史維度下的國際警務(wù)合作發(fā)展變遷

自20世紀(jì)下半葉以來，隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展進(jìn)步，全球人口跨境流動日益活躍，從而引發(fā)跨國犯罪呈不斷上升的態(tài)勢，亦使全球警察（內(nèi)政）部門開始面臨全新挑戰(zhàn)。通過歷史的縱向梳理，可以看到國際警務(wù)合作大致經(jīng)歷了起步萌芽、初創(chuàng)設(shè)立、發(fā)展改革、興起壯大四個重要階段，每一階段警務(wù)合作各具特色。

2.1 國際警務(wù)合作的萌芽——政治性合作

早在19世紀(jì)的歐洲，警察部門就清楚意識到其面對跨地域犯罪活動的執(zhí)法能力非常薄弱。在多重管轄的犯罪活動中，面臨著管轄權(quán)概念的劃分和界定，最終導(dǎo)致“有罪不罰”的結(jié)果，給警務(wù)工作造成嚴(yán)重障礙。由是，各國政府通過其警察（內(nèi)政）部門積極拓展警務(wù)合作渠道，及時(shí)應(yīng)對跨境非法活動帶來的現(xiàn)實(shí)性危害，同時(shí)對感知性犯罪可能存在的威脅加以有效預(yù)防。隨著越來越多國家開始信奉自由、民主、平等的社會觀念，薄弱執(zhí)法力量為犯罪嫌疑人的遷徙和跨國犯罪營造了有利環(huán)境。在警務(wù)合作實(shí)踐中，消除國家間的界定對國際合作發(fā)揮著重要作用，各國也相繼建立了共同的內(nèi)部體系，促使國際警務(wù)合作的需求變得更趨緊迫。毫無疑問，通過把握警務(wù)體制演進(jìn)，整合信息資源，初步設(shè)立了可以概覽全球化的警務(wù)合作交流渠道。自19世紀(jì)中葉以來，各國警察（內(nèi)政）部門逐漸變得公共化、專業(yè)化和職業(yè)化[2]，警察合作也被譽(yù)為有效鎮(zhèn)壓各種政權(quán)統(tǒng)治威脅的適當(dāng)方法。這一發(fā)展轉(zhuǎn)變從保障政府職能逐步過渡成為對社會的管控。

早期的國際警務(wù)合作倡議源自奧地利政治家梅特涅，他試圖利用對國際關(guān)系的影響，促進(jìn)成員國解決當(dāng)時(shí)的政治分歧。1848年，隨著歐洲革命戰(zhàn)爭爆發(fā)，威脅到歐洲各國的政治穩(wěn)定，國際警務(wù)合作儼然成為鎮(zhèn)壓各種政權(quán)統(tǒng)治的手段。為此，警察機(jī)構(gòu)被賦予了更多的權(quán)力和使命，并確保了警察行為的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化[3]。有學(xué)者直言，第一個旨在警務(wù)合作執(zhí)法的倡議是1851年成立的德國國家警察聯(lián)盟，該組織被普遍認(rèn)為是第一個多邊警察組織[4]，統(tǒng)一將奧地利、普魯士、薩克森、漢諾威、巴登、符騰堡和巴伐利亞等德國各州聯(lián)合在一起，并通過公告交換的方式傳遞被通緝的犯罪嫌疑人信息。

2.2 國際警務(wù)合作的創(chuàng)建——制度性合作

在第一次世界大戰(zhàn)前，國際警務(wù)合作主要表現(xiàn)為一個臨時(shí)性的合作機(jī)制。受國際關(guān)系廣泛影響，各國在政治利益的驅(qū)動下，有目的地參與開展警務(wù)合作，并提出新的警務(wù)合作倡議。此外，協(xié)調(diào)難以執(zhí)行的法律和條約草案，也為推動正式警務(wù)合作倡議奠定了基礎(chǔ)。戰(zhàn)爭結(jié)束后，警務(wù)合作不再作為一種主流的情報(bào)信息共享和交換模式。經(jīng)過戰(zhàn)爭，人們前所未有地意識到國際合作、對外援助、沖突調(diào)節(jié)、人道主義干預(yù)、貨幣政策運(yùn)動等所發(fā)揮的重要作用。但在這一時(shí)期，不同國家的警察（內(nèi)政）部門針對跨境犯罪案件，多采取通過手續(xù)繁瑣、時(shí)間冗長的外交渠道開展國際警務(wù)執(zhí)法合作。由于西方國家的警務(wù)合作模式與西方國家的政府體制相適應(yīng)，具體的警務(wù)實(shí)踐合作機(jī)制也主要采取松散的協(xié)議，以及建立組織機(jī)構(gòu)等較為制度化的合作模式，直到1923年國際刑警組織的成立，才為全球警務(wù)合作開辟了一條新途徑。

1948年至1960年間，政府間和非政府間的國際合作倡議激增[5]。國際聯(lián)盟和聯(lián)合國的成立，以及國際貨幣基金組織、世界銀行及很多其他倡議，有力促進(jìn)和推動了各方之間的密切合作，以此及時(shí)應(yīng)對世界各國的生存、穩(wěn)定和發(fā)展面臨的各種威脅。此外，各國政府也逐步認(rèn)識到國際體系特征的復(fù)雜性，厘清了相互依存的關(guān)系和必然聯(lián)系[6]，并按照多邊路線制定謀求各方利益的戰(zhàn)略，再次揭示了國家間合作的權(quán)益趨勢。與此同時(shí)，國家間合作也闡釋了國際刑警組織作為一個正式機(jī)構(gòu)創(chuàng)立所具有的特殊意義。1950年至1960年間，公共警察的設(shè)立從本質(zhì)上明確了以國家機(jī)構(gòu)合法強(qiáng)制行為維護(hù)社會基本秩序。換言之，國際刑警組織的成立，意味著通過該組織提供實(shí)施的正式警務(wù)合作既具有政治性，同時(shí)也具可操作性。隨后，在1993年歐洲刑警組織及其他區(qū)域?qū)I(yè)性國際組織機(jī)構(gòu)相繼建立，為全球警察（內(nèi)政）部門提供了便捷、高效、務(wù)實(shí)的全天候溝通交流的安全網(wǎng)絡(luò)平臺，就此告別了過去受時(shí)間、政治等因素限制的外交屏障。

2.3 國際警務(wù)合作的發(fā)展——保障性合作

隨著冷戰(zhàn)爆發(fā)，各國政治利益與東西方之間存在明顯利益分配不均的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致國際合作倡議的發(fā)展嚴(yán)重受阻。其中，國際刑警組織在此期間多次呼吁各國積極參與打擊各類犯罪活動，但得到的回應(yīng)卻微乎其微。此后，各國相繼出現(xiàn)的信任受挫、地盤爭奪及缺乏文化包容等，加劇了國際合作走向衰敗。事實(shí)上，20世紀(jì)70年代，非法毒品貿(mào)易呈現(xiàn)出急劇增長的態(tài)勢，同時(shí)還伴隨著大量的人口販運(yùn)和勞動力剝削。其間爆發(fā)的恐怖活動，直接導(dǎo)致相關(guān)國家在政治和行動上有意重塑國際合作的地位[7]。在此期間，法律的應(yīng)用與警務(wù)實(shí)踐不斷成為社會共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題，為規(guī)避既有警務(wù)合作模式，打破傳統(tǒng)國家法律和司法制度不兼容的局面，促使警務(wù)合作需要在國家層面統(tǒng)一意識形態(tài)，在確保民主、自由和人權(quán)的前提下積極建立警務(wù)合作關(guān)系，并將法律層面的多樣性所帶來的阻礙轉(zhuǎn)化為可操作的警務(wù)合作保障。其間，國際刑警組織極大地促進(jìn)了警務(wù)工作的國際化，特別是在刑事調(diào)查和聯(lián)合執(zhí)法活動等方面。國際刑警組織在一段時(shí)期也獲得了各方支持，通過簡化和加快傳遞被通緝犯罪嫌疑人的個案信息，改進(jìn)識別方法、協(xié)調(diào)引渡程序、集中案件線索信息，逐步建立起更加系統(tǒng)完善的制度體系。

與此同時(shí)，1968年成立的跨海峽情報(bào)會議，標(biāo)志著英國、法國、比利時(shí)和荷蘭的警察機(jī)構(gòu)初步搭建了網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用平臺，促進(jìn)了跨英吉利海峽警務(wù)合作和情報(bào)信息共享的發(fā)展。盡管傳統(tǒng)警務(wù)合作主導(dǎo)權(quán)依然被少數(shù)人掌控，但到20世紀(jì)下半葉，警務(wù)實(shí)踐逐漸變得更加專業(yè)和成熟，尤其是國際警務(wù)合作模式受到了鄰國間的認(rèn)可和默許[8]。其間，在以歐洲為中心的重點(diǎn)打擊跨境犯罪活動中，相繼建立了反洗錢金融行動特別工作組、申根集團(tuán)和歐洲委員會、歐洲聯(lián)盟，以及聯(lián)合國預(yù)防犯罪和刑事司法委員會等多個合作組織。這一階段，國際警務(wù)合作逐步成為西方高級警界活動的對話交流平臺。

2.4 國際警務(wù)合作的變革——全面性合作

長期以來，大多數(shù)與警務(wù)合作相關(guān)的學(xué)科都試圖解釋在國際警務(wù)合作中存在的“正式”和“非正式”之間的區(qū)別。即便是國際刑警組織，雖然被認(rèn)為是一個國際警察組織，但也不能將其歸類為“正式”機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠涑蓡T身份和內(nèi)部行為無法在法律上得到專門認(rèn)定。盡管20世紀(jì)80年代之前的區(qū)域警務(wù)合作經(jīng)?；陔p邊、多邊條約和協(xié)議，但大多數(shù)合作只是針對司法活動而非警務(wù)合作行動。然而，根據(jù)所涉及的管轄范圍，警務(wù)工作包括除警察以外的各種行為人，同時(shí)，具有執(zhí)法權(quán)的海關(guān)、移民等其他政府部門也同樣參與國際警務(wù)合作。世界各國政府試圖與執(zhí)法部門緊密合作，并依賴執(zhí)法部門“正式”或“非正式”地開展跨境國際警務(wù)合作。雖然在一些特定環(huán)境下，可能存在警務(wù)合作和司法活動兩者在概念、職責(zé)上的混淆，但國際警務(wù)合作更側(cè)重于打防國際性犯罪活動方面。

20世紀(jì)90年代末以來，國際警務(wù)合作持續(xù)以“正式”或“非正式”的方式開展警務(wù)執(zhí)法活動，這種較為普遍的臨時(shí)工作模式，為參與具體國際案件調(diào)查的警務(wù)人員帶來便利，并得以廣泛應(yīng)用。基于跨國執(zhí)法活動可以根據(jù)合作需求進(jìn)行雙邊或多邊警務(wù)合作，利用警務(wù)聯(lián)絡(luò)官網(wǎng)絡(luò)平臺開展各類案件協(xié)查會晤。同時(shí)，國際刑警組織通過建立區(qū)域中心局，及時(shí)應(yīng)對全球警務(wù)合作出現(xiàn)的棘手問題，為合作雙方提供了互信保障平臺。在此期間，歐洲刑警組織的警務(wù)人員發(fā)起了各類執(zhí)法能力建設(shè)培訓(xùn)活動，包括專業(yè)警務(wù)培訓(xùn)、聯(lián)合執(zhí)法行動、對外援助等，以協(xié)助各國警察組織盡快適應(yīng)并參與國際化警務(wù)執(zhí)法合作。實(shí)際上，這些創(chuàng)新舉措已經(jīng)超越了歐洲刑警組織最初設(shè)定的戰(zhàn)略目標(biāo)，但正是通過歐洲刑警組織的持續(xù)工作影響，為不少發(fā)展中國家參與和融入國際警務(wù)合作發(fā)揮了積極作用。

當(dāng)代國際警務(wù)合作經(jīng)歷了一個漫長而曲折的發(fā)展過程。受歷史條件的制約和影響，從最初的政治性國際警務(wù)合作演變成為全面性國際警務(wù)合作，其間每一次裂變都是為了更好地順應(yīng)警務(wù)時(shí)代的發(fā)展變遷。國際警務(wù)合作始終是歷史潮流，互利共贏是人心所向。在國際化時(shí)代背景下，合作交流、經(jīng)驗(yàn)借鑒已成為發(fā)展趨勢，國際警務(wù)合作也必將變得更加密切。理論和實(shí)踐多次印證，全球犯罪問題治理無法依附某個國家或某個主體來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。因此，加強(qiáng)國際警務(wù)合作，攜手打擊跨國犯罪受到世界各國關(guān)注，通過深化合作推動全球安全治理已被世界各國所公認(rèn)。隨著國際執(zhí)法合作軌跡的拓展延伸，國際警務(wù)合作實(shí)現(xiàn)了對大國、周邊及發(fā)展中國家伙伴關(guān)系的全覆蓋?！耙粠б宦贰眹?、上合組織國家、瀾湄流域及東盟等國際警務(wù)合作的成果豐碩，合作主題多樣，合作內(nèi)容覆蓋了當(dāng)前國際警務(wù)合作實(shí)踐的各個方面，體現(xiàn)出國際警務(wù)合作從一元治理模式向多維度微觀層面的轉(zhuǎn)變。

3 當(dāng)前國際警務(wù)合作面臨的四重困境

當(dāng)前，各國法律基礎(chǔ)具有較大差異、戰(zhàn)略利益存在分歧，這些結(jié)構(gòu)化、體系化方面的問題，在很大程度上制約了國際警務(wù)合作的實(shí)踐效果。而高效務(wù)實(shí)的國際警務(wù)合作，通常需要最大限度匯集人力、物力、財(cái)力，且積極創(chuàng)造機(jī)會，以拓展聯(lián)合執(zhí)法為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)單邊或雙邊警務(wù)聯(lián)合行動，從本質(zhì)上揭露和調(diào)查犯罪作為合作的戰(zhàn)略目標(biāo)。同時(shí)，還需協(xié)調(diào)各國警察（內(nèi)政）部門間的利益、競爭和調(diào)查重疊等問題。對照及此，國際警務(wù)合作當(dāng)下尚面臨信任、法治、機(jī)制、監(jiān)管四重困境。

3.1 “信任”困境：國際警務(wù)合作缺乏互信互利

國際警務(wù)合作是一項(xiàng)需各國警察（內(nèi)政）部門共同參與的執(zhí)法合作活動。高質(zhì)量的國際警務(wù)合作，需要各國警察（內(nèi)政）部門在互信互利的基礎(chǔ)上，借助國際法治合作的對話平臺實(shí)現(xiàn)合作共贏。對大多數(shù)發(fā)展中國家而言，完善的信任機(jī)制建立，以及完備的國際性法律協(xié)議對全球深化警務(wù)合作至關(guān)重要。薩斯基亞·胡夫納格爾等人從比較法視角全面剖析了歐盟和澳大利亞間的警務(wù)執(zhí)法合作，從不同學(xué)科維度探析跨境執(zhí)法合作問題，以歐盟與澳大利亞和亞太地區(qū)合作為研究基礎(chǔ)，既分析了民族國家間的宏觀合作，也闡述了民族國家內(nèi)不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的微觀合作。然而，在現(xiàn)實(shí)的國際警務(wù)合作中，各國警察（內(nèi)政）部門將成功的警務(wù)合作歸功于法律義務(wù)，往往只追求利益而忽視信任的重要性。

第一，國際警務(wù)合作在立法方面存在分歧。由于國際組織在警務(wù)合作中缺乏明確的法律地位，直接影響到政府間國際組織在國內(nèi)警察（內(nèi)政）部門的認(rèn)可和信任。第二，國際警務(wù)合作的互信意識較為淡薄，全球警察（內(nèi)政）部門間的信任須有制度保障。然而，現(xiàn)有法律制度尚不能很好地解決合作中出現(xiàn)的問題。在國際警務(wù)合作實(shí)踐中，一些國際組織并未完善合作信任機(jī)制，尤其是在實(shí)踐活動中為了分奪利益，各國警察（內(nèi)政）部門不惜打破事先約定的合作方式和路徑，違背自由裁量權(quán)及公民基本權(quán)利，最終迫使國際警務(wù)合作終止[9]。第三，各國警察（內(nèi)政）部門在應(yīng)對新形勢下的跨國犯罪缺乏主動合作的積極性，由于警務(wù)合作機(jī)制和法律框架的缺失，各國警察（內(nèi)政）部門就相關(guān)合作的立法規(guī)范和程序監(jiān)督較為滯后，致使警務(wù)合作無法突破現(xiàn)有的合作瓶頸，難以在法治互信互利的框架下實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

3.2 “法治”困境：國際警務(wù)合作欠缺法治保障

在國際警務(wù)合作中，各國警察（內(nèi)政）部門以國際刑警組織為依托，在國際刑警組織框架內(nèi)開展國際多邊合作是當(dāng)今國際警務(wù)合作的一大發(fā)展趨勢。讓·保羅·布德通過案例對加拿大和瑞士間的跨國警務(wù)合作，以及跨國刑事訴訟中的相關(guān)問題進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為跨國警務(wù)是一個執(zhí)法過程，當(dāng)超出兩國警察部門之間的交易范疇時(shí)，警務(wù)合作將會面臨更為復(fù)雜情況。警務(wù)合作中通過締結(jié)刑事司法協(xié)助條約和引渡條約，廣泛開展國際刑事司法協(xié)助、強(qiáng)化雙邊警務(wù)合作是當(dāng)今國際警務(wù)合作的重要渠道和模式。但在警務(wù)合作實(shí)踐中，由于各國法律和刑事司法制度存在不兼容性，且受到傳統(tǒng)法律制度的影響和制約，成為妨礙國際警務(wù)合作開展的主要因素之一。

第一，各國刑事實(shí)體法與程序法缺乏共性。一般而言，國際警務(wù)合作的前提是對具體行為采取相同的刑事定罪。但各國刑法往往存在明顯差異，警察（內(nèi)政）部門有權(quán)決定停止或終止啟動警務(wù)合作程序。此外，實(shí)際警務(wù)合作中因程序法的不兼容，也嚴(yán)重阻礙和影響著警察（內(nèi)政）部門展開實(shí)質(zhì)性的深入合作。第二，各國法律文件過于本土化，缺乏必要的兼容性。警察（內(nèi)政）部門會結(jié)合本國當(dāng)時(shí)犯罪態(tài)勢簽發(fā)一些具有法律地位的文件，然而此國的法律文件對彼國卻沒有任何法律效力。在這種情況下，受法律結(jié)構(gòu)性因素制約，警務(wù)合作只能選擇通過更為復(fù)雜的多邊合作或國際刑警組織開展跨國警務(wù)合作。第三，以國際警務(wù)合作為由，濫用警務(wù)合作平臺的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些國家的執(zhí)法部門在辦理案件時(shí)借助警務(wù)合作機(jī)制，對犯罪嫌疑人或被害人及其近親屬實(shí)施跨境敲詐勒索；更有甚者曾多次捏造犯罪證據(jù)，對犯罪嫌疑人提出虛假指控，并要求利用國際警務(wù)合作為其提供必要的刑事司法協(xié)助，通過偽造的逮捕令和虛假的司法文件在各國警察（內(nèi)政）部門間傳遞。雖然濫用國際警務(wù)合作的案件相對比較少見，但此類案件因嚴(yán)重侵犯人權(quán)，也引起了聯(lián)合國的高度重視。值得注意的是，一些國家和地區(qū)發(fā)生暴力恐怖襲擊事件后，在世界各國引發(fā)了一系列涉及國際層面警務(wù)合作的新問題，這極大地改變了原有全球警察（內(nèi)政）部門間的互動形式，各國警察大都期冀通過尋求一種更高效的合作方式，為國家提供安全保障和支持。另外，國際警務(wù)合作也已逐步在國際公約的法律界定之外拓展行動研究[10]。

3.3 “機(jī)制”困境：國際警務(wù)合作協(xié)調(diào)機(jī)制匱乏

國際警務(wù)合作是不同國家警察（內(nèi)政）部門根據(jù)本國法律或其參加的國際公約，在懲治國際性犯罪、維護(hù)國際社會秩序領(lǐng)域互相提供援助、協(xié)調(diào)配合的執(zhí)法行為。隨著國際刑警組織不斷擴(kuò)大，實(shí)體化的警務(wù)合作普遍缺乏公眾的問責(zé)和政治審查制度，即便受到歐盟庇護(hù)的歐洲刑警組織也未能幸免來自社會的批判，尤其是針對法律問責(zé)方面的質(zhì)疑。直到20世紀(jì)初期，隨著國際刑警組織在國際舞臺上的作用日趨增強(qiáng)，歐洲刑警組織在歐洲蓬勃發(fā)展，才引起各界的認(rèn)可與關(guān)注。圍繞國際刑警組織建立的多國警務(wù)合作機(jī)制，邁克爾·福納提出將20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的恐怖主義列入國際刑警組織的業(yè)務(wù)范疇，并對國際刑警組織和國際警務(wù)合作的政治因素進(jìn)行了全面闡述，深入探究了國際刑警組織及其他跨國警務(wù)合作類別，明確指出國家主權(quán)會直接影響國際警務(wù)合作。

第一，由于欠缺實(shí)質(zhì)性的交流，導(dǎo)致無法深入開展警務(wù)合作。即使管轄權(quán)在多個國家設(shè)立，相互對國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的特定案件達(dá)成合作共識，但執(zhí)法部門仍然需要在情報(bào)信息收集、犯罪嫌疑人追捕和移交等多個方面得到相互間的協(xié)助。令各國警察（內(nèi)政）部門感到堪憂的還包括犯罪嫌疑人的引渡、證據(jù)的獲取與交換，以及非法資金的凍結(jié)和沒收等方面，都會存在利益分歧、合作不暢問題。出于種種原因，各國間在警察（內(nèi)政）部門的國際合作和司法協(xié)助等領(lǐng)域，在立法方面亟待快速協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。第二，雙邊合作協(xié)議類型單一，警務(wù)合作機(jī)制缺乏多樣性。由于國家間合作是一種共同利益，各國更加專注于雙邊協(xié)議框架下的合作。但實(shí)際上，雙邊領(lǐng)域下的國際合作所取得的成就，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過打擊跨國犯罪的警務(wù)合作。雙邊警察（內(nèi)政）部門合作協(xié)議的簽署通常是將執(zhí)法聯(lián)合行動或解決突出犯罪問題作為合作的前提。此外，受不同國家相互間的社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等影響，許多潛在的因素都會阻礙協(xié)議簽署。在很多時(shí)候，盡管不同國家擁有相似的語言、法律體系及面臨同樣突出的犯罪問題，但同樣難以輕易擺脫政治因素的干預(yù)和制約。

3.4 “監(jiān)管”困境：國際警務(wù)合作監(jiān)管評估缺失

在國際警務(wù)合作中，合作范圍和內(nèi)容會受到政治因素干預(yù)，而法律程序的合法和公正往往為各國警察（內(nèi)政）部門所忽略。眾所周知，國際刑警組織作為一個龐大的一般性跨國組織，其宗旨是“保證和促進(jìn)各國警方之間最廣泛的相互支援與合作，建立和發(fā)展有助于有效預(yù)防和打擊普通犯罪的各種機(jī)構(gòu)和制度”，通過“正式”或“非正式”的方式，在雙邊或多邊層面下有序推進(jìn)各類警務(wù)合作。然而，少數(shù)國家設(shè)法利用該組織平臺，通過獲取涉案人員及案件基本信息后對其進(jìn)行迫害。同時(shí)，還在境外對未加入該組織的警察（內(nèi)政）部門實(shí)施法律制裁或個人侵害。此外，國際刑警組織為建立全球警察（內(nèi)政）部門合作體系，在不考慮各國刑事司法系統(tǒng)及國內(nèi)法律的影響作用下，為避免犯罪嫌疑人得到所在國的庇護(hù)，脅迫非民主國家參與國際警務(wù)合作，徹底改變了個人合法權(quán)利，曲解了安全需求，超越了管轄范圍，成為憲法領(lǐng)域共同關(guān)注的棘手問題[11]。

從國際警務(wù)合作法治發(fā)展角度觀察，由于各國政府權(quán)力影響巨大，其他治理合作機(jī)制尚未發(fā)育成熟，來自政治干預(yù)的作用力成為影響警務(wù)合作的主要因素，這也是警務(wù)合作模式的基本特征之一。但在實(shí)際警務(wù)合作中，涉及法律適用問題成為最大的爭議，集中表現(xiàn)在具體合作案件的管轄權(quán)、決定權(quán)、證據(jù)認(rèn)定等方面。尤其是在跨境追緝方面存在相互推諉的現(xiàn)象，聯(lián)合偵查方面存在證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)沖突的情形，追繳犯罪收益方面存在資產(chǎn)流失的隱患，此類問題的產(chǎn)生與缺乏專門的監(jiān)管保障制度息息相關(guān)。因此，合作過程中程序的合法性和司法的公正性，成為開展警務(wù)合作最為關(guān)切的問題。只有通過借鑒系統(tǒng)完善的合作理論模式，合理評估國際警務(wù)合作的法律應(yīng)用，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)感知，建立具有邏輯性的合作框架體系，并對國際警務(wù)合作實(shí)施有效的監(jiān)管，才能進(jìn)一步服務(wù)保障各國警察（內(nèi)政）部門的警務(wù)合作活動。

4 全球犯罪治理背景下國際警務(wù)合作的優(yōu)化路徑

全球犯罪治理是當(dāng)今世界多元化趨勢下，各國警察（內(nèi)政）部門開展預(yù)防和打擊犯罪執(zhí)法活動的要旨。在強(qiáng)調(diào)全球犯罪治理手段靈活多樣的同時(shí)，更要實(shí)現(xiàn)國際法治化、規(guī)范化，即充分發(fā)揮法治對于全球犯罪治理的重要作用。法治是全球犯罪治理現(xiàn)代化的基本保障和標(biāo)準(zhǔn)，也是國際警務(wù)合作的根基，更是各國警察（內(nèi)政）部門競爭力的重要內(nèi)容，并日趨成為國際斗爭和博弈的重要支撐力量。構(gòu)建全球犯罪治理體系，加強(qiáng)涉外法律法規(guī)制度建設(shè)，提升涉外執(zhí)法合作效能，有利于維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。

國際公約作為國際警務(wù)合作的重要法律依據(jù)，為打擊跨國犯罪提供了法律保障。但如果憑借國際公約而忽略法律機(jī)制的建設(shè)與完善，則可能無法形成長效的國際警務(wù)合作模式[12]。同時(shí)，在國際法中法律制度與其他法律在制度規(guī)范方面同時(shí)存在著橫向和縱向關(guān)系，由于法律秩序的混亂導(dǎo)致人們很難理解在特定情況下的法律框架[13]。全球犯罪治理背景下的國際警務(wù)合作基礎(chǔ)在于科學(xué)立法。隨著國際法治合作理念的提出，國際警務(wù)合作須在彰顯國際法治精神的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)創(chuàng)新合作模式，秉持《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則，將國內(nèi)法與國際法有機(jī)結(jié)合，建構(gòu)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的新型警務(wù)合作模式。

4.1 通過規(guī)范警務(wù)合作增進(jìn)互信互利

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，“法治”的重心不在公民守法，而是政府守法。國際警務(wù)合作機(jī)制的提出和實(shí)施，徹底打破了長期以來各國警察（內(nèi)政）部門相互之間的合作壁壘。規(guī)范國家間的警務(wù)交流與協(xié)作，健全完善常態(tài)協(xié)作機(jī)制，可進(jìn)一步推動國際間警務(wù)合作的深化，拓展國際警務(wù)合作的廣度和深度，最終實(shí)現(xiàn)互信互利、互聯(lián)互通的社會效應(yīng)。

第一，警務(wù)執(zhí)法必須樹立程序正義的觀念，建立國際警務(wù)合作法治和國際法治合作雙重思維，以合法性為出發(fā)點(diǎn)，以追求公平正義為目標(biāo)，按照法律邏輯和法律價(jià)值觀來思考問題。警務(wù)合作不能通過執(zhí)法互動來“創(chuàng)造”規(guī)范性和合法性，程序的疏漏直接影響公眾信任的減損。正如學(xué)者所指出：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)?！盵14]法律程序正義作為國際警務(wù)合作合法性的核心，執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中表現(xiàn)出充分的公正性和尊重性，會贏得公眾對執(zhí)法者的信任，進(jìn)而提升執(zhí)法公信力，而公眾的信任對警務(wù)執(zhí)法合作具有不可忽視的意義。為此，各國警務(wù)（內(nèi)政）部門可以通過建立公眾的信任機(jī)制，共同營造互信互利的警務(wù)執(zhí)法合作環(huán)境，從而在合作中獲取最大利益，形成良性循環(huán)的合作體系。

第二，執(zhí)法人員在警務(wù)活動中享有治理權(quán)，其合法性是治理犯罪的核心。警務(wù)合作的合法性源于各國警察（內(nèi)政）部門事先達(dá)成的權(quán)力共識：在警務(wù)合作中公平行使權(quán)力，依照法定程序開展國際警務(wù)合作。合法性在警務(wù)活動中以規(guī)范的方式限制了執(zhí)法人員的權(quán)力，并以公開、中立和負(fù)責(zé)的方式作出判斷和決定。同時(shí)，國際警務(wù)合作執(zhí)法主體須強(qiáng)化證據(jù)意識，充分利用科技手段，匯集各部門優(yōu)勢，提高收集、固定和運(yùn)用證據(jù)的能力，提高偵查辦案水平。各國警務(wù)（內(nèi)政）部門只有加強(qiáng)團(tuán)結(jié)協(xié)作，深化警務(wù)合作，建立平等相待、互信互利、共贏共享的合作伙伴關(guān)系，方能持久穩(wěn)定地開展國際警務(wù)合作[15]。

國際警務(wù)合作應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)法治化、制度化、規(guī)范化，由個案合作向信息資源共享、聯(lián)合偵查、專項(xiàng)行動，以及理論研究成果交流等全方位合作轉(zhuǎn)變。通過法治互信提升合作互利，推動各國警察（內(nèi)政）部門法治兼容發(fā)展的進(jìn)程，提升國際警務(wù)合作執(zhí)法能力和水平。此外，在建立規(guī)范的法律制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建完善的警務(wù)合作框架，從頂層設(shè)計(jì)上打造法治互信互利的警務(wù)合作模式。需要特別指出的是，國際警務(wù)合作無需在強(qiáng)硬和公平之間作出“非此即彼”的選擇，完全可以既強(qiáng)硬又公平地開展警務(wù)合作[16]。

4.2 通過完善合作機(jī)制化解法治風(fēng)險(xiǎn)

國際警務(wù)合作不僅僅囿于打擊犯罪，很大程度上也是情報(bào)分析、信息管理和預(yù)防犯罪，以及處置公共利益和私人利益間的合作問題。在國際警務(wù)合作中平衡各種利益關(guān)系是一個十分復(fù)雜的問題，特別是在打擊和管控危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、非法提供國家秘密或者情報(bào)的犯罪、跨國（邊）境有組織犯罪、洗錢犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪等特殊犯罪時(shí)，由于不同國家警察（內(nèi)政）部門在傳統(tǒng)法律和刑事司法系統(tǒng)方面存在差異，其往往以犧牲個人利益為代價(jià)，且有意或無意地濫用組織系統(tǒng)，從而背離了法治的基本原則。各國執(zhí)法官員在國際警務(wù)合作中不僅是政策制定的參與者、執(zhí)法活動的踐行者，更應(yīng)是國際警務(wù)合作的推動者和服務(wù)者。

第一，積極倡導(dǎo)各國警察（內(nèi)政）部門運(yùn)用法治思維開展警務(wù)合作，即將理性思維模式貫穿于執(zhí)法實(shí)踐活動中，運(yùn)用法治思維理性分析問題，防范化解執(zhí)法中的矛盾與沖突，善于理性分析合作中存在的風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制，從中查找發(fā)現(xiàn)法律的不完善因素，減少和規(guī)避在合作中因法治問題引發(fā)的合作爭端。困擾此類法律研究的另一個難題是合作中的關(guān)系平衡，以及矛盾沖突的化解。一般來說，在國際警務(wù)合作中，若擅自濫用國際刑警組織、歐洲刑警組織或其他國際警察組織開展聯(lián)合行動，最終可能誘發(fā)涉及侵犯人權(quán)的事端。與研究如何規(guī)范國際警務(wù)合作相比，建立有效的評估辦法具有可操作性，通過對評估辦法的研究和制訂，以尋求解決問題的可行方案。

第二，各國警察（內(nèi)政）部門對國際警務(wù)合作法治兼容的建設(shè)發(fā)展有著廣泛的共同利益和訴求，合作機(jī)制的完善需吸收、借鑒各國法治文明的優(yōu)秀成果，從而有效防范化解法治風(fēng)險(xiǎn)，營造安全穩(wěn)定的法治環(huán)境。對于國際組織作出“作為”或“不作為”的審查，已經(jīng)不是一個新的研究領(lǐng)域。值得關(guān)注的是，通過選擇國際刑警組織或其他一般性國際性組織開展警務(wù)合作并非唯一路徑，有時(shí)也可以通過借助其他法律平臺，以雙邊或多邊渠道開展國際警務(wù)合作，最終實(shí)現(xiàn)有效打擊犯罪之目的。

4.3 通過強(qiáng)化協(xié)調(diào)理念創(chuàng)新合作模式

隨著合作理念的轉(zhuǎn)型及合作方式走向多元化，國際警務(wù)合作的建立和塑造直接受國際社會的發(fā)展和制約。國際法治合作理念是順應(yīng)國際警務(wù)合作時(shí)代變遷和發(fā)展的產(chǎn)物，理念的提出不僅需要匯聚各國法律、規(guī)則和程序的共性，同時(shí)還需具備包容性和漸進(jìn)性。國際警務(wù)合作的法治合作需各國警察（內(nèi)政）部門共同攜手加強(qiáng)法治交流與合作，以開放包容的態(tài)度，通過政策溝通搭建合作路徑，依托現(xiàn)有規(guī)則厲行國際法治。同時(shí)，以服務(wù)為導(dǎo)向的國際警務(wù)合作模式，亦會使傳統(tǒng)警務(wù)行為產(chǎn)生根本性改變，影響國際警務(wù)合作朝著多元化方向發(fā)展。執(zhí)法合作作為國際警務(wù)實(shí)施的重要范疇之一，強(qiáng)化協(xié)同模式能夠有效填補(bǔ)各國警察（內(nèi)政）部門之間在打擊和治理犯罪中的空缺。各國警察（內(nèi)政）部門須探尋和借鑒成功的警務(wù)合作模式，針對合作中存在的權(quán)責(zé)配置不合理、執(zhí)法管理缺失、執(zhí)法機(jī)制不完善等突出問題，及時(shí)調(diào)整改革合作路徑，整合資源，創(chuàng)新合作模式。

第一，各國警察（內(nèi)政）部門需要在以往的合作框架下，通過比較全球不同合作模式，對合作問題進(jìn)一步深入思考，實(shí)現(xiàn)理念創(chuàng)新。在國際警務(wù)合作中，需對實(shí)踐和法律框架的運(yùn)行環(huán)境進(jìn)行分析比較，通過借鑒、分析和比較不同領(lǐng)域的警務(wù)實(shí)踐模式和法律框架，最終創(chuàng)立最佳合作模式。第二，通過梳理前期的國際合作方法，利用假設(shè)思維模式創(chuàng)新合作范式。除國際組織的協(xié)議外，各國警察（內(nèi)政）部門應(yīng)共同參與國際規(guī)則制定，并可持續(xù)地關(guān)注雙邊協(xié)議，以建立法律為基礎(chǔ)，根據(jù)合作條約的法律要件及時(shí)調(diào)整國際警務(wù)合作相關(guān)政策[17]。在對創(chuàng)新警務(wù)合作模式研究的基礎(chǔ)上，及時(shí)共享治理理念，避免由文化背景和法律體系差異所引發(fā)的爭執(zhí)。此外，合作中要盡可能地熟悉警務(wù)工作，適應(yīng)復(fù)雜多變的執(zhí)法環(huán)境和掌握基本的警務(wù)需求技能，亦是不可或缺的要素。第三，各國警察（內(nèi)政）部門可根據(jù)預(yù)測判斷合作需求，據(jù)此提出具有可行性的方案服務(wù)于國際警務(wù)合作。為此，應(yīng)呼吁各國政府建立跨區(qū)域性信息研判中心，通過聯(lián)合情報(bào)、軍隊(duì)、海關(guān)、外交等部門搭建專門的業(yè)務(wù)信息交流網(wǎng)絡(luò)平臺，建構(gòu)功能多元、方式多元、效果多元的警務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用服務(wù)平臺，及時(shí)共享數(shù)據(jù)信息資源，并對收到的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分級分類，針對可能構(gòu)成威脅或犯罪的信息加以分析和評估，切實(shí)為各國警察（內(nèi)政）部門積極參與國際警務(wù)合作提供必要的技術(shù)支持和保障。

4.4 通過優(yōu)化監(jiān)管體系提升治理能力

完善的法治體系為國際警務(wù)合作夯實(shí)基礎(chǔ)的同時(shí)，各國警察（內(nèi)政）部門需組建一支具有凝聚力的刑事司法隊(duì)伍，對由腐敗、無能和職能失調(diào)導(dǎo)致的有罪不罰等問題實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

第一，在各國警察（內(nèi)政）部門中提倡透明公開的國際警務(wù)合作意識，并將其置于明確的法律框架中，形成“以法治促合作、以合作促安全、以安全保發(fā)展”的良性循環(huán)，充分體現(xiàn)出法治合作在國際警務(wù)合作發(fā)展中的重要作用。開展國際警務(wù)合作時(shí)，執(zhí)法人員不僅要得到法律層面的保護(hù)與支持，還需將問責(zé)制貫穿于整個警務(wù)合作過程，避免和減少警務(wù)合作中可能存在的隱患，及時(shí)揭露和懲治參與警務(wù)合作執(zhí)法人員的違規(guī)違法行為。第二，開展國際警務(wù)合作不僅要優(yōu)化和完善監(jiān)管制度，還需將參與警務(wù)合作、行使公權(quán)力的執(zhí)法人員納入被監(jiān)管對象[18]?，F(xiàn)階段國際警務(wù)合作機(jī)制在各國警察（內(nèi)政）部門存在著明顯的不適，由于監(jiān)管范圍相對有限，必然存在一定的監(jiān)管盲區(qū)。因此，應(yīng)通過及時(shí)革新監(jiān)管體系和提升監(jiān)管能力，確保國際警務(wù)合作對警察（內(nèi)政）部門開展執(zhí)法活動能夠發(fā)揮重大戰(zhàn)略意義。第三，應(yīng)突破傳統(tǒng)國際警務(wù)合作監(jiān)管體系的固有思維，采取豐富多樣的監(jiān)管措施，避免以單一手段解決合作中出現(xiàn)的問題。通過提升監(jiān)管的規(guī)范化和法治化水平，最大限度發(fā)揮國際警務(wù)合作效能。

5 結(jié)語

各國警察（內(nèi)政）部門作為認(rèn)識、預(yù)防和打擊跨國犯罪的主體，在開展國際警務(wù)合作交流中有著共同的訴求。但當(dāng)前仍有部分國家的警察（內(nèi)政）部門試圖通過博弈與抗衡，最大限度地謀求合作中的話語權(quán)和影響力。進(jìn)入新時(shí)代，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，但和平與發(fā)展的時(shí)代主題從未改變，合作共贏、共同發(fā)展仍是全球發(fā)展的大勢所趨。強(qiáng)化國際警務(wù)合作法治化建設(shè)，需要各國警察（內(nèi)政）部門共同參與國際規(guī)則制定，并為世界和平與發(fā)展注入正能量。創(chuàng)新合作模式絕非各國警察（內(nèi)政）部門將“家法幫規(guī)”用于跨國（境）執(zhí)法，也決不能將國內(nèi)法凌駕于國際法之上，更不能以任何借口或理由將“長臂管轄”和單邊制裁用于國際警務(wù)合作。各國警察（內(nèi)政）部門須將國際法治合作理念貫穿于執(zhí)法活動始終，進(jìn)一步加強(qiáng)國際執(zhí)法司法協(xié)作，推動各國國內(nèi)法律與國際規(guī)則銜接，持續(xù)深化國際警務(wù)合作法治建設(shè)成果。