焦 璐

廣州市城市規(guī)劃設(shè)計有限公司 廣東 廣州 510000

隨著國家城市更新和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，國家越來越重視對歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)，2021年9月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見》，指出要加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善機(jī)制政策、統(tǒng)籌保護(hù)利用傳承，既要保護(hù)單體建筑，也要保護(hù)街巷街區(qū)、城鎮(zhèn)格局，還要保護(hù)好歷史地段、自然景觀、人文環(huán)境和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)[1]。在此背景下，如何破解保護(hù)機(jī)制困境，推進(jìn)歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制體系完善、保護(hù)管理模式創(chuàng)新、保護(hù)規(guī)劃實(shí)施落地，我國歷史文化街區(qū)保護(hù)仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1 歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制歷程

1.1 起步階段（1990年以前）

我國歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)始于1929年營造學(xué)社的成立，1930年民國政府公布《古物保存法》，是我國第一部關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)，1961年隨著第一批全國文物保護(hù)單位名錄公布，文物保護(hù)單位制度開始形成；1982年國務(wù)院公布第一批全國歷史文化名城，同年頒布《文物保護(hù)法》，1986國務(wù)院公布第二批歷史文化名城，首次提出“歷史文化保護(hù)區(qū)”概念，這標(biāo)志著我國歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)已經(jīng)從文物單體的保護(hù)擴(kuò)大到歷史地段的保護(hù)，自此開始全國各地開始公布?xì)v史文化保護(hù)區(qū)，并開始啟動歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)規(guī)劃。

1.2 探索階段（1991-2000年）

這一階段較有影響力的是《北京25片歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)規(guī)劃》。1999年，北京市政府公布《北京舊城歷史文化保護(hù)區(qū)和控制范圍規(guī)劃》，劃定25片歷史文化保護(hù)區(qū)，2000年公布《北京25片歷史文化保護(hù)區(qū)保護(hù)規(guī)劃》。保護(hù)規(guī)劃明確了各歷史文化保護(hù)區(qū)的主要特色及保護(hù)、整治與控制原則，并提出了規(guī)劃的實(shí)施建議，在保護(hù)區(qū)建筑的保護(hù)利用方式以及保護(hù)程序等方面已經(jīng)有了探索。1987年由吳良鏞教授主導(dǎo)的北京南鑼鼓巷-菊兒胡同有機(jī)更新，以“有機(jī)更新”和“肌理保護(hù)”為理念，進(jìn)行了開創(chuàng)性和創(chuàng)新性的肌理保護(hù)更新探索，對歷史文化街區(qū)保護(hù)利用方式的探索具有重要意義。

1.3 發(fā)展階段（2001-2020年）

2002年，《中華人民共和國文物保護(hù)法》第二次修訂，“歷史文化街區(qū)”的概念被正式提出：“保存文物特別豐富并且具有重大歷史價值或者革命意義的城鎮(zhèn)、街道、村莊，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定公布為歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)，并報國務(wù)院備案”，標(biāo)志著歷史文化街區(qū)保護(hù)制度的建立，這一階段從國家層面的法律法規(guī)到各地地方性法規(guī)都在逐步發(fā)展。2003年《城市紫線管理辦法》由建設(shè)部頒布，這是第一次我國歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)納入城市規(guī)劃管理，2005年《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》公布，明確了歷史文化名城-歷史文化街區(qū)-文物保護(hù)單位三個層次的名城保護(hù)體系，規(guī)定了名城、街區(qū)等保護(hù)規(guī)劃的主要內(nèi)容。2008年國務(wù)院頒布《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，明確了街區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)的保護(hù)措施及管控要求，2014《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》明確了保護(hù)規(guī)劃的編制和審批程序，2018《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃規(guī)范》進(jìn)行了修訂，完善了規(guī)劃中保護(hù)整治方式、道路交通、環(huán)境和防災(zāi)等方面內(nèi)容。

這一階段各地歷史文化街區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)規(guī)劃陸續(xù)開展和完善，以上海市12個歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃最為典型。2003年，上海市劃定了中心城12個歷史文化風(fēng)貌區(qū)，并編制了歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃，開展保護(hù)規(guī)劃編制及風(fēng)貌區(qū)保護(hù)管理工作，保護(hù)規(guī)劃以控制性詳細(xì)規(guī)劃作為管理工具[2]，制定建筑、街道、綠地、空間等方面詳細(xì)的管控圖則，是以規(guī)劃管理為目的的保護(hù)規(guī)劃的典型實(shí)踐，對于全國的歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制和管理工作具有重要借鑒意義。

1.4 完善階段（2021年至今）

2021起，我國進(jìn)入“十四五”的高質(zhì)量發(fā)展時期，國家、省、市各級層面關(guān)于歷史文化保護(hù)傳承作出了重要決策部署。在新時期高質(zhì)量發(fā)展背景下，歷史文化街區(qū)保護(hù)要向更加關(guān)注自然、人文和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的方向融合發(fā)展，新時期歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃的編制仍然面臨著挑戰(zhàn)，在保護(hù)模式和政策方面要進(jìn)行完善和創(chuàng)新，以解決現(xiàn)有的街區(qū)發(fā)展的問題。

在“大拆大建”以及“拆舊建新”、“拆真建假”等破壞行為得到遏制、各地保護(hù)意識全面提高、保護(hù)共識基本形成的當(dāng)前階段，各地歷史文化街區(qū)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)、歷史地段推的保護(hù)規(guī)劃編制工作進(jìn)入到修編的深化完善和拓展融合階段。

2 新時期歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制面臨的挑戰(zhàn)

2.1 保護(hù)規(guī)劃未能全面覆蓋詳細(xì)規(guī)劃，保護(hù)規(guī)劃編制的內(nèi)容有待擴(kuò)展和深入

目前我國歷史文化街區(qū)保護(hù)已經(jīng)形成一套較為完整的編制模式。規(guī)劃的內(nèi)容主要包括三個層面。第一是研究和規(guī)劃層面，包括歷史文化價值研究，保護(hù)范圍劃定、保護(hù)內(nèi)容確定，用地性質(zhì)調(diào)整、交通優(yōu)化、設(shè)施布局等；第二是保護(hù)控制層面，包括保護(hù)區(qū)內(nèi)各類保護(hù)措施、建構(gòu)筑物分類整治措施、環(huán)境防災(zāi)措施以及高度、密度等控制要求；第三是利用實(shí)施層面，包括交通、設(shè)施、空間、綠地等具體改造措施以及重點(diǎn)地塊的改造方案等內(nèi)容，第三層面內(nèi)容根據(jù)各地市編制標(biāo)準(zhǔn)，編制內(nèi)容有所不同，保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容仍未能完全獨(dú)立于詳細(xì)規(guī)劃，并覆蓋詳細(xì)規(guī)劃，針對歷史文化街區(qū)內(nèi)的衰敗地區(qū)的更新與復(fù)興，往往需要首先從控規(guī)層面調(diào)整用地和建設(shè)指標(biāo)，對于現(xiàn)狀復(fù)雜的地段往往會存在拆與留的爭論問題。

目前的保護(hù)規(guī)劃在第一層面，對經(jīng)濟(jì)、文化、社會、產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)等方面的研究較為欠缺；第二層面的保護(hù)控制要求多以詳細(xì)規(guī)劃路徑進(jìn)行控制，脫離保護(hù)區(qū)特殊的現(xiàn)狀，難以與實(shí)施相銜接；第三層面的內(nèi)容則難以達(dá)到指導(dǎo)實(shí)施的深度[3]，且缺乏具體的建筑報建實(shí)施方面指引；規(guī)劃編制更多以審批和管理要求為導(dǎo)向，更多被限制在指標(biāo)的合理性以及行政程序的要求等。

2.2 從保護(hù)規(guī)劃到利用實(shí)施的路徑急需打通

目前，全國各地在保護(hù)規(guī)劃管理的模式上有所不同，可大致可分為兩種，一種是保護(hù)規(guī)劃替代控制性詳細(xì)規(guī)劃，例如上海等城市以法定控規(guī)圖則作為保護(hù)規(guī)劃的管理工具，但是保護(hù)規(guī)劃不同于控制性詳細(xì)規(guī)劃，指標(biāo)的管理只能在詳細(xì)規(guī)劃管理層面進(jìn)行控制，對于復(fù)雜現(xiàn)狀的更新改造中各類要素管控以及建筑改造則難以僅用指標(biāo)進(jìn)行管理。另一種則是保護(hù)規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃并行。通過保護(hù)規(guī)劃主要控制建筑高度、建筑保護(hù)利用方式、建筑風(fēng)貌等等，通過控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整指標(biāo)對地塊其他指標(biāo)進(jìn)行控制，兩種規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)和銜接，對于街區(qū)的控制指標(biāo)都難以確定。簡言之，保護(hù)規(guī)劃以控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則作為控制用地性質(zhì)、容積率、建筑高度、建筑間距、綠地率等指標(biāo)，但是對于風(fēng)貌保護(hù)最重要的要素控制缺乏涉及指引、嚴(yán)格的審核規(guī)范和監(jiān)管機(jī)制[4]，如傳統(tǒng)街巷肌理、空間肌理、建筑修繕改造方式、改擴(kuò)及新增建筑風(fēng)格、建筑色彩、建筑外立面以及商業(yè)建筑的戶外招牌、戶外設(shè)施等。當(dāng)前，保護(hù)規(guī)劃針對以上風(fēng)貌要素的控制多為寬泛的指引性條款，難以直接指導(dǎo)實(shí)施。

2.3 保護(hù)規(guī)劃實(shí)施過程中相關(guān)問題需要特殊政策指引

目前，很多城市在實(shí)施歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃的過程中，對于街區(qū)內(nèi)建筑改造的相關(guān)控制要求仍然按照詳細(xì)規(guī)劃來控制，很多實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)問題未能解決，如歷史建筑變更使用功能、歷史建筑改建、建筑消防、抗震等，新建建筑的退界、后退道路紅線、建筑間距等要求。除了文物保護(hù)單位外，街區(qū)內(nèi)其他各類建筑在突破現(xiàn)行建筑間距、建筑退界、消防等工程設(shè)計規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)上仍存在很大障礙，這也對街區(qū)建筑活化利用的良性發(fā)展目標(biāo)帶來了困難。

當(dāng)前，像上海、廣州等地已經(jīng)陸續(xù)出臺歷史建筑保護(hù)利用相關(guān)法規(guī)和規(guī)定，也對歷史建筑保護(hù)利用給予了一定的補(bǔ)助政策，但是居民參與歷史建筑保護(hù)修繕的積極性仍然不高，特別是像廣州這樣多數(shù)保護(hù)建筑都是私人產(chǎn)權(quán)，在巨大的修繕成本困難面前，保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)難以落實(shí)，在保護(hù)對象的認(rèn)定上都存在很多困難。而且，除文物、歷史建筑以外的其他保護(hù)對象，在建筑保留、改造等問題上一直缺少明確的政策指引。

3 新時期歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃的借鑒和思考

3.1 加強(qiáng)保護(hù)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)和法定性，深化基礎(chǔ)層面和詳細(xì)規(guī)劃層面的研究

借鑒法國保護(hù)區(qū)價值重現(xiàn)規(guī)劃PSMV的經(jīng)驗(yàn)，該規(guī)劃具有較強(qiáng)的法定性、引領(lǐng)性和政策性，它是法國保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)唯一有效的規(guī)劃文件[5]，規(guī)劃關(guān)于遺產(chǎn)、社會與經(jīng)濟(jì)的調(diào)查研究占據(jù)最大篇幅，其次是規(guī)劃內(nèi)容，包含土地利用、建筑及空間利用、高度與立面、體量與形態(tài)、視線與景觀、庭院和綠化等所有內(nèi)容，規(guī)劃也會提出相關(guān)的發(fā)展政策，且與地方城市規(guī)劃互為補(bǔ)充，更新地區(qū)通過協(xié)議開發(fā)區(qū)進(jìn)行控制，規(guī)劃地區(qū)則通過規(guī)范性城市規(guī)劃作為開發(fā)依據(jù)。

借鑒法國經(jīng)驗(yàn)，在國土空間規(guī)劃體系下，我國編制保護(hù)規(guī)劃應(yīng)綜合考慮自然、社會、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面因素，注重物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的融合發(fā)展。明確強(qiáng)制性控制要素，如建筑保留和拆除、高度、間距、退讓、建筑界面、建筑體量、色彩、形式、公共空間、設(shè)施等內(nèi)容。規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)政策導(dǎo)向，指導(dǎo)制定地方條例或規(guī)范性文件，加強(qiáng)規(guī)劃對相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性和法定性。除強(qiáng)制性內(nèi)容外，可通過城市設(shè)計等手段制定導(dǎo)則，對強(qiáng)制性規(guī)定以外的業(yè)態(tài)類型、建筑形式、家具、鋪地、設(shè)施構(gòu)件等內(nèi)容進(jìn)行指引和說明，更全面地覆蓋詳細(xì)規(guī)劃，以便于銜接后續(xù)實(shí)施方案設(shè)計。

3.2 探索適應(yīng)性的街區(qū)保護(hù)規(guī)劃管理模式和實(shí)施路徑

目前，我國天津等地區(qū)采用歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃替代控制性詳細(xì)規(guī)劃的方式將歷史文化街區(qū)的保護(hù)規(guī)劃管理獨(dú)立于正常開發(fā)地塊的管理，在保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容中，增加土地利用專章和城市設(shè)計專章[6]，國外像新加坡等地區(qū)則是采用白地規(guī)劃的方式對待歷史街區(qū)以及其他特殊用地的規(guī)劃。借鑒天津以及國外新加坡等地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，對于我國的歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃，建立適應(yīng)性的街區(qū)保護(hù)規(guī)劃管理和審批制度。其一，針對歷史文化街區(qū)的要素管控方面，應(yīng)從規(guī)劃層面細(xì)化管控要素，明確管控主體，建立許可管理和聯(lián)合審批制度。歷史文化街區(qū)保護(hù)利用活動涉及建筑量、容積率、綠地率、建筑密度等指標(biāo)改變的，仍沿用城鄉(xiāng)規(guī)劃“一書兩證”審批模式，涉及到建筑拆除、改造、建筑界面、建筑體量、色彩、形式、公共空間、設(shè)施等，建議進(jìn)行許可管理，將強(qiáng)制性規(guī)定的管控要素納入許可管理。其二，建立聯(lián)合審批機(jī)制，突破文物、規(guī)劃、房管、水務(wù)等各部門之間的行政壁壘，通過聯(lián)席會議等組織方式，統(tǒng)籌行政部門、專家、機(jī)構(gòu)等各方共同議事。

3.3 制定適應(yīng)于歷史文化街區(qū)的政策與措施

2019年，廣州市批復(fù)了《關(guān)于加強(qiáng)具有歷史文化保護(hù)價值的老舊小區(qū)既有建筑活化利用消防管理的工作方案（試行）》，在全國范圍內(nèi)率先探索破解具有歷史文化保護(hù)價值的老舊小區(qū)活化利用面臨的消防審批和管理難題，從機(jī)制上為加快推動廣州實(shí)現(xiàn)“老城市、新活力”進(jìn)程創(chuàng)造條件。借鑒廣州等地經(jīng)驗(yàn)，針對歷史文化街區(qū)建筑年代久、設(shè)施老化、建筑密度高等現(xiàn)狀特點(diǎn)，為使街區(qū)建筑能更好地適應(yīng)現(xiàn)代生活，不能按照一般城市開發(fā)地塊進(jìn)行建筑退界、消防等約束，應(yīng)制定相關(guān)特殊政策。另外，對于歷史建筑修繕等，可通過加大歷史建筑等保護(hù)對象的認(rèn)定及保護(hù)利用補(bǔ)助政策等措施，提高業(yè)主保護(hù)的積極性；也可通過將民間組織、社團(tuán)、高校、藝術(shù)家等納入保護(hù)組織體系，促進(jìn)全民參與和社區(qū)營造，規(guī)范社會力量參與歷史保護(hù)，形成良性互動。

4 結(jié)語

歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃是街區(qū)保護(hù)和發(fā)展的有力依據(jù)，兼具強(qiáng)制屬性和引導(dǎo)屬性，作為強(qiáng)制屬性的保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該嚴(yán)格控制保護(hù)底線并體現(xiàn)規(guī)劃的獨(dú)特性質(zhì)，例如通過制定圖則來控制高度、密度等，作為引導(dǎo)屬性的保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該在銜接保護(hù)和發(fā)展，并銜接總體層面和實(shí)施層面的規(guī)劃，例如通過制定導(dǎo)則建議業(yè)態(tài)類型、建筑形式、家具、鋪地、設(shè)施構(gòu)件等。保護(hù)規(guī)劃既獨(dú)立于其他規(guī)劃，但同時又要與其他規(guī)劃做好銜接，保護(hù)部門應(yīng)與其他部門聯(lián)合進(jìn)行審查，同時，為推進(jìn)保護(hù)規(guī)劃實(shí)施落地，應(yīng)相應(yīng)制定特殊相關(guān)政策，并促進(jìn)全民參與。