莊 萌

（作者單位：山東省畜產(chǎn)品質(zhì)量安全中心（山東省畜禽屠宰技術中心））

2012 年，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），該規(guī)范自2014年1 月1 日起施行?！秲?nèi)控規(guī)范》發(fā)布至今，各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設從無到有，從有到優(yōu)，從單位層面、業(yè)務層面到內(nèi)控制度執(zhí)行，經(jīng)歷了尋找依據(jù)、搭起框架、細化分工、評價完善等階段。為了全面、準確地了解現(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設情況，筆者在前期走訪調(diào)研部分行政事業(yè)單位的基礎上，通過將問卷發(fā)放到S 省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設工作群的方式對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設現(xiàn)狀進行調(diào)查[1]。

一、調(diào)查問卷基本情況

調(diào)查問卷以相關制度、規(guī)范、指導意見等文件為基礎，參照內(nèi)部控制報告填報相關要求，結(jié)合筆者前期了解到的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設實際情況，分為單位基本情況、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務層面內(nèi)部控制、自我評價與監(jiān)督四個主體部分[2]，主要調(diào)查行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的組織架構、歸口管理、風險評估與控制、業(yè)務流程控制和績效考核等。本次問卷調(diào)查共收到問卷回復658 份，其中符合調(diào)查要求的有效問卷637 份，有效問卷占比96.81%。本次調(diào)查問卷從單位級別來看，省級單位286 份，占比43.47%；市級單位253 份，占比38.45%；縣級單位119 份，占比18.08%。從單位規(guī)模來看，100 人以上的單位87 份，占比13.22%；50～100 人的單位241 份，占比36.63%；50 人以下的單位330 份，占比50.15%[2]。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設取得的成效

（一）單位層面內(nèi)部控制開局良好

從單位層面來看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設較為全面、完整，為內(nèi)控體系建設提供了平臺，搭建了框架，設置了范圍。絕大多數(shù)行政事業(yè)單位成立了內(nèi)部控制領導小組，明確了內(nèi)部控制牽頭部門和評價監(jiān)督部門等，建立了決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制。其中，內(nèi)部控制領導小組成立情況達100%；明確內(nèi)部控制牽頭部門和評價監(jiān)督部門情況達96.34%；牽頭部門和評價監(jiān)督部門相分離情況達72.03%；關鍵崗位設置情況達92.55%。

（二）業(yè)務層面內(nèi)部控制規(guī)范有效

行政事業(yè)單位業(yè)務層面內(nèi)部控制建設實現(xiàn)了分級授權與崗位設置，為內(nèi)控體系建設規(guī)范了流程，限制了權力，防范了風險。大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度健全，制度執(zhí)行有力。其中，三權分配情況、崗位設置情況和分級授權情況均在96%以上；不相容崗位分離情況達99%以上；內(nèi)部控制制度建立情況達100%；內(nèi)部控制執(zhí)行實際完成與計劃占比情況達89%。

（三）自我評價與監(jiān)督效果明顯

通過自我評價與監(jiān)督，行政事業(yè)單位能夠及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的制度漏洞、財務風險、管理瑕疵、流程缺陷等，繼而采取相應措施將損失降到最低。大部分行政事業(yè)單位建立了內(nèi)部控制自我評價和內(nèi)部審計制度，并定期進行自我評價和自我監(jiān)督，促進單位內(nèi)部控制建設效果不斷增強。其中，內(nèi)部控制自我評價制度建立情況達100%；明確內(nèi)部控制基礎性評價指標情況達97.68%；內(nèi)部審計制度建立情況達100%；內(nèi)審部門或小組成立情況達96.21%。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設存在的問題

（一）單位層面內(nèi)部控制意識不強，部門責任不清

一是內(nèi)控意識不強，目標導向出現(xiàn)偏差。隨著內(nèi)部控制建設走向常態(tài)化，部分行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制建設的態(tài)度逐漸由主動變?yōu)楸粍印⒂煞e極變?yōu)槔涞?，?nèi)控意識也逐漸由強到弱。單位領導對內(nèi)控建設的認識仍然停留在內(nèi)控建設初期，認為只要“搭起班子、拉起隊伍、下發(fā)文件”就是完成了內(nèi)控建設，忽視了內(nèi)控建設的長期性和持續(xù)性。此外，有的單位領導以內(nèi)控報告指標為目標導向，內(nèi)控報告重點強調(diào)什么，單位就重點做什么，使得單位內(nèi)控建設重點與實際工作脫節(jié)，內(nèi)部控制領導小組未能發(fā)揮出推進單位內(nèi)部控制建設工作的作用。調(diào)查問卷顯示，僅有52.12%的單位每年召開過至少一次內(nèi)部控制領導小組會議，43.23%的單位召開過至少一次內(nèi)部控制領導小組會議，4.65%的單位從未召開過內(nèi)部控制領導小組會議。

二是部門責任不清，歸口管理浮于表面。部分行政事業(yè)單位雖然明確了內(nèi)部控制牽頭部門和評價監(jiān)督部門，但在實際工作中各部門責任歸屬混亂不清，導致內(nèi)部控制建設停滯不前，內(nèi)部控制的成效也日漸式微。調(diào)查問卷顯示，72.95%的單位財務部門為內(nèi)部控制建設牽頭部門，16.47%的單位辦公室為內(nèi)部控制建設牽頭部門，其他單位的內(nèi)部控制建設牽頭部門為紀檢部門、人事部門及其他部門等。從以上數(shù)據(jù)可以看出，大多數(shù)行政事業(yè)單位都是以財務部門為內(nèi)部控制建設的牽頭部門。歸口管理未分配到相關部門，其他部門對內(nèi)控建設漠不關心，甚至存在抵觸心理。調(diào)查問卷顯示，36.24%的單位人員不了解單位內(nèi)控建設情況，29.71%的單位人員對單位內(nèi)控建設情況有印象，34.05 的單位人員熟悉單位內(nèi)控建設情況。

（二）業(yè)務層面內(nèi)部控制制度粗糙，更新遲滯

一是制度粗糙，難以落實。內(nèi)控制度制定的初衷是限制權力運行，有效防范風險。但有些行政事業(yè)單位內(nèi)控制度制定一味追求全面、完整，將一些與單位經(jīng)濟活動并不相關的規(guī)定也羅列在其中。內(nèi)控制度數(shù)量很多，質(zhì)量卻不高。具體來講，內(nèi)控制度內(nèi)容未針對具體事項進行細化，籠統(tǒng)模糊，模棱兩可，降低了內(nèi)控制度的權威性和準確性。特別是部分行政事業(yè)單位委托第三方中介機構協(xié)助完成本單位內(nèi)控建設，當“甩手掌柜”，機械套用內(nèi)控模板，造成制度千篇一律，缺乏適應性和特色。問卷調(diào)查顯示，87.95%的單位委托第三方中介機構協(xié)助完成本單位內(nèi)控建設，91.24%的單位內(nèi)控建設由第三方委托機構依據(jù)行業(yè)內(nèi)控模板修改而來。另外，大部分單位對內(nèi)控制度的落實僅僅停留在制度匯編、控制手冊上，不相容崗位職責相互分離、授權審批、信息化建設等沒有充分落實。問卷調(diào)查顯示，98.96%的單位編寫了《內(nèi)控制度匯編》和《內(nèi)部控制手冊》，僅有23.61%的單位進行了內(nèi)部控制信息化建設。

二是制度更新遲滯，與實際工作不符。有的行政事業(yè)單位對財務制度、資產(chǎn)管理制度等進行了修改和更新，但相應的內(nèi)控制度并未改變。有的單位增加了新的處室，變更了業(yè)務范圍，但相應的內(nèi)控制度未相應增加或變更。有的單位有些制度已經(jīng)過期或作廢，但在內(nèi)控制度上依舊保留或執(zhí)行。調(diào)查顯示，64.52%的單位內(nèi)控制度建立之后從未更新修改過內(nèi)控制度，31.94%的單位內(nèi)控制度建立后至少更新修改過一次內(nèi)控制度，3.54%的單位內(nèi)控制度建立后每年更新修改內(nèi)控制度。

（三）自我監(jiān)督缺乏力度，自我評價流于形式

一是自我監(jiān)督缺乏力度。大部分行政事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)審部門或小組，但其成員基本由原財務人員或其他部門人員組成，未招聘獨立的內(nèi)審人員。內(nèi)審部門或小組的人員對內(nèi)審認識不足，內(nèi)審思維片面，審計知識欠缺，不具備專業(yè)內(nèi)審能力。同時，內(nèi)部審計年初無計劃，審計次數(shù)、時間和重點都具有很大隨意性，且審計報告只是為了出具報告而報告，大事化小，小事化了，內(nèi)部審計效果不佳，缺乏強有力的自我監(jiān)督。調(diào)查問卷顯示，5.47%的單位沒有成立內(nèi)審小組；20.87%的單位成立的內(nèi)審小組從未進行過審計；37.54%的單位只進行過一到兩次內(nèi)部審計；36.12%的單位每年進行一次內(nèi)部審計。

二是自我評價流于形式。行政事業(yè)單位除了財務部門和審計部門，其他部門人員對內(nèi)部控制都難以有很深的理解和把握。內(nèi)部控制評價小組成員跨部門抽調(diào)，對單位內(nèi)部控制制度和流程不熟悉，不具備相關的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德素質(zhì)，導致內(nèi)部控制評價結(jié)果缺乏充分的權威性。此外，內(nèi)部控制自我評價指標或是由財務部門設置，或是照搬照抄內(nèi)控模板，難以真實衡量單位經(jīng)濟活動業(yè)務，自我評價流于形式。同時，自我評價報告中指出的內(nèi)部控制風險及缺陷不夠準確，也未對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷提出有效對策，或者提出的整改意見短時間內(nèi)難以落實，這些都將影響內(nèi)部控制自我評價的效果。調(diào)查問卷顯示，13.26%的單位沒有進行過內(nèi)部控制自我評價；39.52%的單位只進行過一到兩次內(nèi)部控制自我評價；47.22%的單位每年進行一次內(nèi)部控制自我評價。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作建議

（一）增強內(nèi)部控制意識，明確責任歸屬

行政事業(yè)單位要想使單位內(nèi)部控制工作能夠深入開展下去，增強內(nèi)部控制意識，明確責任歸屬是首要工作。一是要重視內(nèi)部控制建設，增強單位內(nèi)部控制意識。對此，行政事業(yè)單位領導不僅要將內(nèi)部控制意識貫穿單位經(jīng)濟活動始終，持續(xù)重視內(nèi)控工作，不放松、不懈怠、不拖延，還要帶頭學習內(nèi)控制度和內(nèi)控流程，樹立內(nèi)部管理、權力制衡、資金使用風險等思想觀念，加強風險管控，嚴格規(guī)范權力運行。二是要劃清責任歸屬，設置責任清單。行政事業(yè)單位要明確內(nèi)部控制牽頭部門和評價監(jiān)督部門，保證牽頭部門和監(jiān)督部門的獨立性，并將歸口管理部門責任落到實處，使內(nèi)部控制制度執(zhí)行更加有力，保證內(nèi)部控制能夠在單位科學、高效、順利地開展。三是要注重內(nèi)部控制培訓宣傳。好的制度在于宣傳，好的方法在于落地。行政事業(yè)單位可以采取每季度定期培訓、分崗位專項培訓、年度經(jīng)驗交流等多種形式，提高全體職工對內(nèi)部控制的認識、參與度和應用度，營造全員參與內(nèi)部控制的良好氛圍[3]。

（二）細化內(nèi)部控制制度，及時完善更新

一是要細化內(nèi)部控制制度。行政事業(yè)單位要根據(jù)單位的經(jīng)濟活動和實際業(yè)務需要，進一步細化內(nèi)部控制制度，從單位層面、業(yè)務層面對具體事項作出規(guī)定。內(nèi)控制度往往是各項制度的匯總與融合，因此，因地制宜和靈活變通就顯得尤為重要。對此，行政事業(yè)單位要通過內(nèi)控體系建設將各項制度系統(tǒng)地銜接起來，形成完整的內(nèi)部控制制度體系，提高內(nèi)部控制制度的遵從度和精準度。二是要提高內(nèi)部控制制度質(zhì)量。行政事業(yè)單位要通過梳理現(xiàn)行規(guī)章制度、組織框架、部門設置及關鍵崗位責任，分析單位主要經(jīng)濟業(yè)務活動的潛在風險，對具體經(jīng)濟業(yè)務流程予以完善和流程再造，留下有用的，去掉沒用的，突出本單位內(nèi)部控制建設特色，滿足單位對經(jīng)濟活動規(guī)范化管理的需要。三是要促進制度落實。以制度匯編、控制手冊為依據(jù)，將制度鑲嵌在崗位設置、分級授權、合同管理、信息化建設等方面，用權限設置、量化指標、可視流程促使制度落地生根。四是要及時修改和更新制度。國家法律法規(guī)、部委規(guī)章及地方性規(guī)范、管理辦法、上級部門相關文件精神等有變化時，行政事業(yè)單位要及時將相對應的內(nèi)部控制制度進行修改，做到與政策法規(guī)保持一致，不矛盾、不沖突；當單位職責、處室職能有改變時，單位要及時對內(nèi)部控制制度進行調(diào)整，保證制度與職責相匹配[4]。

（三）加大自我監(jiān)督力度，發(fā)揮監(jiān)督作用

一是要提高自我監(jiān)督的獨立性。成立獨立的內(nèi)審工作小組，保證內(nèi)審人員考核獨立，不受其他部門影響；內(nèi)審工作獨立開展，內(nèi)審報告由內(nèi)審部門或小組的負責人直接向單位主要負責人匯報；財務人員、業(yè)務人員不得兼任內(nèi)審人員。二是要提高自我監(jiān)督的專業(yè)性。招聘審計、財會專業(yè)的內(nèi)審人員，建立內(nèi)審人員人才庫，并定期對內(nèi)審人員進行培訓，從源頭提高內(nèi)部審計的專業(yè)性。三是要提高自我監(jiān)督的及時性[5]。每年至少開展一次內(nèi)部審計，每年年初要制訂詳細的內(nèi)部審計實施方案和清晰的審計實施程序，有序組織內(nèi)部審計工作，并對上一個會計核算周期進行審計，及時發(fā)現(xiàn)財務風險和隱患，防微杜漸。四是要提高自我監(jiān)督的權威性。建立內(nèi)部審計考核問責制度，將內(nèi)部審計部門的整改和反饋納入本部門年終績效考核，與部門領導的業(yè)績掛鉤，對整改不力的部門領導進行問責。

（四）完善自我評價指標，凸顯評價成效

行政事業(yè)單位要充分發(fā)揮自我評價與監(jiān)督的“探照燈”作用，及時查漏補缺，不斷自我完善和發(fā)展。一是要充分認識自我評價的重要性。行政事業(yè)單位領導要親自擔任單位內(nèi)部控制評價小組的負責人，從單位跨部門選拔內(nèi)部控制評價小組人員，審計人員和紀委人員等也要參與其中，定期開展內(nèi)部控制評價工作。二是要對評價小組成員開展定期培訓。培訓內(nèi)容除了單位內(nèi)控制度和業(yè)務流程，還要包括國家內(nèi)控政策和內(nèi)控實施意見。特別是在每次自我評價前，培訓要針對本次評價的目的、方法、程序進行講解，對評價報告中需重點描述的部分加以明確。三是要健全自我評價指標體系。以完善組織管理架構、預測識別風險點、控制經(jīng)濟活動過程、保證信息交流與溝通為出發(fā)點，結(jié)合單位實際情況，建立環(huán)境、風險、過程、信息溝通四個方面的自我評價指標體系，同時根據(jù)單位的經(jīng)濟活動特點，合理設置各項評價指標的權重，或是強化風險防范，或是側(cè)重過程控制，或是加強溝通與交流，通過設置不同指標分值將評價體系導向從指標權重中體現(xiàn)出來。四是要豐富自我評價結(jié)論[6]。評價結(jié)論不僅要客觀準確地反映出內(nèi)部控制評價結(jié)果、指出內(nèi)部控制存在的不足，還要針對不足提出有效可行的整改建議。五是要建立評價考核問責制度。對評價結(jié)果進行量化，將評價結(jié)果與獎懲掛鉤，提高內(nèi)部控制評價結(jié)果在部門績效考核中的占比，以此提高內(nèi)部控制評價結(jié)果的權威性和影響力，以及部門工作人員對內(nèi)部控制的遵從度，從而推動部門內(nèi)部控制缺陷的整改落實。