李佳芮，喬 琳，劉文利，李 晉

（國家海洋信息中心, 天津 300171）

作為我國國土重要組成部分的無居民海島，其生態(tài)保護、經(jīng)濟社會、國防軍事等方面的價值不容忽視[1-2]，是推動我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。無居民海島擁有豐富的生物、礦產(chǎn)、海洋能、港口、旅游等資源，因其特殊的地理位置，也決定了我國無居民海島在維護海洋權(quán)益和保障國家領(lǐng)土完整方面的獨有價值。無居民海島的重要性越發(fā)凸顯。

近年來，國家對生態(tài)保護的重視程度與日俱增。相繼發(fā)布《全國生態(tài)功能區(qū)劃》《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，2017 年又出臺《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，充分表明國家已將生態(tài)保護上升到前所未有的高度。對于海島這個特殊的生態(tài)系統(tǒng)，高強度、粗放式的開發(fā)利用活動已經(jīng)對部分海島產(chǎn)生了較大的影響，引起海島地形地貌嚴重改變、植物群落破壞、景觀格局破碎化、環(huán)境質(zhì)量惡化等問題。

針對目前海島保護開發(fā)利用出現(xiàn)的各種問題，國家加快制定海島嚴管嚴控政策，并提出尚未開發(fā)利用的無居民海島將作為“留白”區(qū)域納入生態(tài)保護紅線。在2019 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》中指出，要參照生態(tài)功能進行生態(tài)保護紅線分區(qū)。生態(tài)保護紅線是對應(yīng)“三區(qū)”中的生態(tài)空間劃定而來，該區(qū)域具有特殊重要生態(tài)功能且必須強制性嚴格保護。結(jié)合當前發(fā)展的新形勢、新要求，針對無居民海島如何展開生態(tài)保護紅線的劃定及協(xié)調(diào)生態(tài)保護與開發(fā)利用，是目前亟須解決的問題。

1 無居民海島生態(tài)保護紅線內(nèi)涵

1.1 生態(tài)保護紅線的提出

伴隨工業(yè)城鎮(zhèn)化的加速推進，我國資源開發(fā)利用強度持續(xù)增強，環(huán)境污染持續(xù)加重，生態(tài)系統(tǒng)退化形勢嚴峻，我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的后勁嚴重不足。2011 年生態(tài)保護紅線戰(zhàn)略正式提出，其主要目的是科學識別我國重要典型生態(tài)系統(tǒng)，并對其進行嚴格保護[3-4]。2013 年，中共中央頒發(fā)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，再次強調(diào)生態(tài)保護紅線戰(zhàn)略在資源環(huán)境保護中的價值。

紅線，即限制約束的底線，可表示地類控制線、邊界線或代表最低限度可接受的數(shù)字。紅線最初是用來指導建設(shè)單位施工建設(shè)，表示政府部門允許建設(shè)單位使用的占地面積，在建設(shè)圖紙上以紅色圈出示意，具有法律效力。后來紅線外延擴展，范圍延續(xù)到耕地紅線、水資源紅線等[5]。將生態(tài)保護紅線納入國家生態(tài)建設(shè)頂層設(shè)計中，表明國家在生態(tài)環(huán)境保護方面的立場是要堅決守住底線。作為生態(tài)空間[6]的重要組成部分，生態(tài)保護紅線是國家生態(tài)安全的底線和生命保障線[7-10]的最終體現(xiàn)。

1.2 海洋生態(tài)保護紅線

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展也伴隨著海洋資源的開發(fā)利用，在此進程中衍生出海洋生態(tài)環(huán)境惡化、海洋生態(tài)系統(tǒng)功能降低等問題，國家開始加強對海洋生態(tài)的保護。2016 年，《關(guān)于全面建立實施海洋生態(tài)紅線制度的意見》及《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》的發(fā)布為在全國范圍內(nèi)開展海洋生態(tài)保護紅線劃定提供參考指導[11-12]。同年，國家修訂并實施的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》，將“海洋生態(tài)保護紅線”寫入法律條文予以明確，奠定其核心地位。

1.3 無居民海島生態(tài)保護紅線

無居民海島是一種特殊的海洋資源，無居民海島生態(tài)保護紅線的劃定在海島生態(tài)安全、海島保護與開發(fā)利用方面至關(guān)重要。海島生態(tài)保護紅線，將島體及其周邊海域[13]作為首要保護對象，且延伸豐富了生態(tài)保護紅線在海島保護與管理中的內(nèi)涵。無居民海島生態(tài)保護紅線的內(nèi)涵為：具備重要生態(tài)功能或特殊價值、必須強制性嚴格保護的無居民海島或其島上部分區(qū)域，通常包括特殊用途海島，海岸防護、水源涵養(yǎng)等具有重要生態(tài)功能的區(qū)域，以及海岸侵蝕、水土流失、珊瑚礁、海草床、紅樹林等生態(tài)脆弱/敏感的海島或區(qū)域。無居民海島生態(tài)保護紅線不代表嚴禁所有開發(fā)利用活動，開展有限人為活動的前提是保證無居民海島的生態(tài)功能不降低，保護性質(zhì)不改變，紅線面積不減少。

2 劃定原則

2.1 生態(tài)優(yōu)先，保護為主

海島是未來發(fā)展的重要陣地。當前階段，國家將其作為生態(tài)保護的重點對象，對海島重要生態(tài)功能、生態(tài)敏感/脆弱區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域進行有效維護和改善[13-16]，優(yōu)先保護劃入生態(tài)紅線的區(qū)域。

2.2 區(qū)域連通，系統(tǒng)完整

一定區(qū)域內(nèi)的無居民海島，由于其在空間及自然屬性上的連通性，如列島、群島是一個相對獨立、完整的自然地理單元，所屬列島或群島內(nèi)的無居民海島資源及環(huán)境特點相似，因此在劃定無居民海島生態(tài)保護紅線時，應(yīng)保證區(qū)域內(nèi)自然地理空間和生態(tài)系統(tǒng)的相對完整性。

2.3 守住底線，兼顧發(fā)展

作為保障國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線，劃定無居民海島生態(tài)保護紅線是落實國家生態(tài)保護戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。在守住底線的前提下，在海島資源環(huán)境承載能力范圍內(nèi)，預(yù)留一定的發(fā)展空間，兼顧地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需求。

2.4 協(xié)調(diào)統(tǒng)一，分類管控

劃定的無居民海島生態(tài)保護紅線應(yīng)在海洋生態(tài)保護紅線、國土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃體系框架內(nèi)，內(nèi)容上應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一；海島及周邊海域?qū)⒆鳛橐粋€整體納入生態(tài)保護紅線，且根據(jù)不同類型海島特點制定差別化的管控政策措施。

3 劃定思路

海島兼具海洋和陸地雙重屬性[17]，參照《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》，評價無居民海島資源環(huán)境承載能力，主要是對海島生態(tài)保護的重要性進行評估，具體包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評價和生態(tài)脆弱性/敏感性評價[18]。對面積較小且位于島群[19]內(nèi)的數(shù)個海島可作為一個整體進行綜合評價[20]。無居民海島生態(tài)保護重要性評價參考指標具體見表1。

表1 無居民海島生態(tài)保護重要性評價參考指標[21]

《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》中指出，特殊用途海島區(qū)域，海洋自然保護區(qū)內(nèi)的核心區(qū)及緩沖區(qū)、海洋特別保護區(qū)內(nèi)的重點保護區(qū)和預(yù)留區(qū)、具有特殊保護價值的無居民海島都納入禁止開發(fā)利用區(qū)域。

結(jié)合相關(guān)文件要求，特殊用途海島、具有珍稀瀕危野生動植物及棲息地、重要自然遺跡等特殊保護價值的無居民海島可考慮直接納入紅線；對其余無居民海島以單島或島群的形式進行資源環(huán)境承載能力評價，從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)脆弱性兩方面分別評估無居民海島的重要、極重要的生態(tài)功能區(qū)和重要生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)，將兩者疊加分析后確定擬納入生態(tài)保護紅線的范圍，與涉及無居民海島的相關(guān)規(guī)劃進行研判分析，確認是否存在空間矛盾，最終確定無居民海島生態(tài)保護紅線范圍。無居民海島納入生態(tài)保護紅線技術(shù)路線具體見圖1。

圖1 無居民海島納入生態(tài)保護紅線技術(shù)路線

4 無居民海島納入生態(tài)保護紅線管控規(guī)則

生態(tài)保護紅線關(guān)乎國家生態(tài)安全，又觸及環(huán)境質(zhì)量底線，因此對其管控應(yīng)當非常嚴格。根據(jù)無居民海島保護與開發(fā)利用現(xiàn)狀，結(jié)合生態(tài)保護紅線相關(guān)管控規(guī)則，應(yīng)當對無居民海島實施分級分類管控。

4.1 分級管控

依據(jù)生態(tài)保護紅線管控規(guī)則[22]，生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)自然保護地核心保護區(qū)內(nèi)原則上參照禁止開發(fā)區(qū)的規(guī)定，但是紅線區(qū)域內(nèi)并非嚴禁所有人類開發(fā)利用活動。目前，根據(jù)國家要求，實際上生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)實行分級管控，可以理解為自然保護地核心保護區(qū)內(nèi)和其他區(qū)域兩類。結(jié)合無居民海島實際情況，可劃分為嚴格保護區(qū)和一般保護區(qū)。嚴格保護區(qū)為特殊用途、具有珍稀瀕危野生動植物及棲息地、重要自然遺跡等特殊保護價值的無居民海島或其部分區(qū)域，以及其他自然保護地核心保護區(qū)內(nèi)的無居民海島或區(qū)域，對這類海島應(yīng)實施最嚴格的管控制度，原則上禁止一切人為活動。一般保護區(qū)為紅線內(nèi)的其他無居民海島或區(qū)域，對這類海島除特殊規(guī)定的活動外，嚴禁所有開發(fā)生產(chǎn)性建設(shè)活動[23-25]。

4.2 分類管控

依據(jù)無居民海島的自然管理屬性和開發(fā)利用狀況，嚴格保護區(qū)內(nèi)海島，主要指特殊用途海島（區(qū)域）。特殊用途海島（區(qū)域）是指特殊用途、具有珍稀瀕危野生動植物及棲息地、重要自然遺跡等特殊保護價值的海島，以及自然保護地核心保護區(qū)內(nèi)的海島或區(qū)域；一般保護區(qū)內(nèi)海島分為未開發(fā)利用海島（區(qū)域）和已開發(fā)利用海島（區(qū)域）。對應(yīng)的管控規(guī)則和生態(tài)修復(fù)措施具體見表2。

4.3 管控建議

4.3.1 建立無居民海島生態(tài)保護紅線管理制度

無居民海島生態(tài)保護紅線管理制度是切實保護海島生態(tài)安全的基本保障和重要依據(jù)，對生態(tài)保護紅線內(nèi)不同級別、不同類型的無居民海島管控要求和管控措施予以明確，對海島實施差異化管理，將有效保護海島生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境。同時，在當前穩(wěn)經(jīng)濟、保增長、促發(fā)展的大背景下，對納入生態(tài)保護紅線管理的無居民海島要建立調(diào)整機制，如符合國家重大戰(zhàn)略要求的用島項目，在充分論證項目用島的必要性和可行性后，在節(jié)約集約利用、綠色低碳用島和采取生態(tài)保護修復(fù)措施等方面經(jīng)過嚴格論證、審查后，方可進行用島調(diào)整。制定出臺無居民海島生態(tài)保護紅線管理制度是當務(wù)之急。

4.3.2 健全生態(tài)保護補償制度，加大對海島的生態(tài)補償力度

從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護紅線的劃定是相輔相成的[8]，良好的自然生態(tài)環(huán)境作為區(qū)域經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供源泉和動力。然而，當前經(jīng)濟社會發(fā)展過程中存在對自然資源索用無度、污染物排放無序等問題，自然生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，這也制約著區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。目前，大部分無居民海島納入生態(tài)保護紅線，這在一定程度上制約了海島經(jīng)濟的發(fā)展。為了平衡地方生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)外不同利益體之間的利益，應(yīng)健全無居民海島生態(tài)補償制度，且加大生態(tài)補償力度，探索生態(tài)保護紅線所在海島或區(qū)域與受益區(qū)域之間生態(tài)補償模式及生態(tài)保護任務(wù)分配機制。同時，探索研究以海島為主體的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑，提升海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

4.3.3 構(gòu)建無居民海島生態(tài)保護監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺

建設(shè)和完善無居民海島生態(tài)保護監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，借助現(xiàn)代化技術(shù)方法進行監(jiān)測和管控，充分利用各類生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站點和衛(wèi)星遙感等平臺手段，獲取具有時效性、典型性的監(jiān)測數(shù)據(jù)，構(gòu)建無居民海島生態(tài)保護監(jiān)管平臺及數(shù)據(jù)庫，動態(tài)監(jiān)測人為干擾活動，快速及時發(fā)現(xiàn)各類損害生態(tài)保護紅線的行為。對生態(tài)保護紅線內(nèi)海島進行監(jiān)管的同時，對生態(tài)保護紅線外海島同樣需要實施嚴格的監(jiān)管，杜絕一切破壞海島生態(tài)環(huán)境的行為。要加強對監(jiān)測數(shù)據(jù)的集成分析與應(yīng)用，強化生態(tài)災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè)，全方位掌握海島生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成、分布與動態(tài)變化，及時評估和預(yù)警生態(tài)風險，提高生態(tài)保護紅線管理決策科學化水平[26]。

4.3.4 建立定期評價和考核機制

從無居民海島生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量和功能等方面，建立紅線內(nèi)無居民海島生態(tài)功能評價指標體系和技術(shù)方法。周期性開展生態(tài)功能評價，動態(tài)掌握紅線內(nèi)無居民海島生態(tài)功能狀況及動態(tài)變化情況，其評價結(jié)果將作為優(yōu)化無居民海島生態(tài)保護紅線布局、安排海島生態(tài)保護補償資金的依據(jù)。同時，要把無居民海島生態(tài)保護紅線管控結(jié)果納入?yún)^(qū)域生態(tài)文明建設(shè)指標體系，以及地方政府、領(lǐng)導干部工作績效考核體系中，探索建立海島生態(tài)環(huán)境保護問責體制機制[8]。

5 結(jié)論

無居民海島生態(tài)保護紅線劃定工作還處于探索階段，其技術(shù)路線和方法尚不成熟，海島生態(tài)基礎(chǔ)理論較為薄弱，相關(guān)規(guī)章制度還未出臺，本文試圖為無居民海島生態(tài)保護紅線劃定和管控工作提供一些參考。后續(xù)研究中，將深入研究基于較大無居民海島內(nèi)部劃定生態(tài)保護紅線的方法路線，著重研究對圍塘內(nèi)海島、面積小且離岸近等特殊類海島的管控規(guī)則，以及對不同用途的已開發(fā)利用海島細化的管控要求。