雷元元，楊 梅，李海斌，李 潔

(延安市動物疫病預防控制中心，陜西延安 716000）

基層動物疫病防控體系建設事關生物安全風險防控、畜牧業(yè)健康發(fā)展、“菜籃子” 重要畜產(chǎn)品有效供給，事關人民群眾生命健康。習近平總書記高度重視基層動物疫病防控體系建設工作，強調(diào)要立足更精準更有效預防，理順基層動物疫病防控體制機制，明確機構(gòu)定位，提升專業(yè)能力，夯實基層基礎，確保活有人干、事有人管。2021 年5 月1 日，新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》 正式實施[1]，進一步對補齊公共衛(wèi)生保障短板弱項，健全動物疫病控制，穩(wěn)定基層機構(gòu)隊伍等提出明確要求。2022 年中央1 號文件特別指出，要把加強基層動物疫病防控體系建設作為有效防范應對農(nóng)業(yè)重大災害的一項重要舉措。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央編辦聯(lián)合印發(fā)了《關于加強基層動植物疫病防控體系建設的意見》 (農(nóng)人發(fā)〔2022〕 1 號）。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳也隨即出臺了落實《意見》 的通知，把加強基層動物疫病防控體系建設工作提高到十分重要而緊迫的高度加以落實。

為了準確掌握延安市基層動物疫病防控體系建設現(xiàn)狀，切實將中央決策部署落地落實，進一步推進全市畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，本研究通過調(diào)查統(tǒng)計、座談交流、走訪了解、征求基層意見建議等方式，對延安市所轄縣、鄉(xiāng)、村各級動物防疫體系機構(gòu)設置、人才隊伍建設、基礎設施配備進行了廣泛調(diào)研，認真查擺了全市當前動物防疫體系建設中存在的問題，并提出一些對策和建議。

1 體系建設現(xiàn)狀

1.1 機構(gòu)設置及運行機制

1.1.1 市級

延安市動物疫病預防控制中心為獨立法人單位，是延安市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下屬正縣級建制公益一類全額撥款事業(yè)單位，獨立法人單位，承擔著全市動物防疫計劃的制定與實施，動物疫病的監(jiān)測、分析、預報，疫病實驗室診斷，流行病學調(diào)查，重大動物疫病的防控等職責，同時對13 個縣(市、區(qū)）動物疫控業(yè)務進行指導。其下內(nèi)設綜合科、防控應急科、疫情測報科、免疫科、實驗室5 個科室。

2019 年機構(gòu)改革時，原延安市畜牧獸醫(yī)局更名為延安市畜牧獸醫(yī)服務中心，原延安市動物衛(wèi)生監(jiān)督所更名為延安市動物防疫檢疫服務中心，均隸屬于延安市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，系參照公務員法管理事業(yè)單位。

1.1.2 縣(市、區(qū)）級

2019 年機構(gòu)改革中，子長、寶塔、安塞、延川、延長、甘泉、富縣、洛川、黃陵、黃龍、宜川等縣(市、區(qū)），將畜牧獸醫(yī)局、疫控中心、衛(wèi)生監(jiān)督所機構(gòu)合并，更名為畜牧獸醫(yī)服務中心，隸屬于各縣(市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理，行政職能劃歸到農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，由財政全額撥款，為正科級建制公益一類事業(yè)單位。吳起、志丹兩縣雖然也將名稱變更為畜牧獸醫(yī)服務中心，但實際上疫控、衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)仍按原模式運行。

1.1.3 鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦）級

延安市轄區(qū)13 個縣(市、區(qū)）有114 個鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道辦）保留原鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站62 個(寶塔區(qū)15 個、吳起縣9 個、志丹縣11 個、延川縣8 個、宜川縣7 個、富縣12 個）。其中，延川縣8 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)站全部歸縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理，寶塔區(qū)、吳起縣、富縣共保留的36 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)站由縣鄉(xiāng)兩級共同管理；宜川縣、志丹縣共保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)站18 個，全部歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。子長市、安塞區(qū)、延長縣、洛川縣、黃龍縣共52 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)站，全部并入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟綜合服務站，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理。

1.1.4 村級

延安市共有行政村1880 個，村級防疫員1791 人(全部為臨聘人員）。村級防疫員年補助標準為：黃龍縣500 元，宜川640 元，安塞960元，志丹1000 元，延川、延長、洛川、黃陵均為1200 元，富縣1500 元，子長、甘泉2000 元，吳起2200 元，寶塔3000 元。

1.2 隊伍構(gòu)成情況

1.2.1 市級

延安市動物疫病預防控制中心核定編制31人，現(xiàn)有工作人員27 人，畜牧獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員22 人，占比81.5%。按學歷結(jié)構(gòu)劃分：碩士及以上7 人，占比25.9%，本 科12 人，占 比44.4%；大專7 人，占比25.9%；其他1 人，占比3.7%；按職稱結(jié)構(gòu)分：高級職稱7 人，占比25.9%；中級職稱12 人，占比44.4%；初級職稱5 人，占比18.5%；其他4 人，占比14.8%。

1.2.2 縣(市，區(qū)）級

13 個縣(市，區(qū)）共核定編制463 人，現(xiàn)有職工442 人(除吳起，志丹兩縣系疫控機構(gòu)人員外，其他屬畜牧獸醫(yī)中心全體人員）。其中，專業(yè)技術(shù)人員297 人，占比67%；非專業(yè)技術(shù)人員147 人，占比33%；按學歷結(jié)構(gòu)劃分：碩士及以上3 人，占比1%；本科134 人，占比30%；大專210 人，占比48%；其他79 人，占比18%。按職稱結(jié)構(gòu)分：高級職稱52 人，占比12%；中級職稱175 人，占比39%；初級職稱45 人，占比10%。

1.2.3 鄉(xiāng)(鎮(zhèn)，街道辦）級

相關機構(gòu)共有干部336 人，其中編內(nèi)人員243 人，占比72%；臨聘人員93 人，占比28%。

1.2.4 村級

全市共有村級防疫員1791 人，其中60 歲以上692 人，占比39%；50～60 歲以上688 人，占比38%；50 歲以下406 人，占比23%。

1.3 基礎設施現(xiàn)狀

1.3.1 市級

延安市動物疫病預防控制中心是全市動物防疫技術(shù)支撐機構(gòu)，實驗室面積300m2，2011 年12月在全省率先通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部市級獸醫(yī)實驗室考核，2022 年5 月順利通過地市級獸醫(yī)實驗室考核續(xù)展，系BSL2 級生物安全實驗室。獸醫(yī)實驗室有PCR、酶標儀、熒光顯微鏡、核酸提取儀、無菌操作室等各類儀器一百余臺 (套），已實現(xiàn)PCR、酶標儀、凝集試驗等方法的診斷、檢驗；有冷凍庫、冷藏庫各一套，冷凍冰箱2 臺，冷鏈運輸車一輛，全部正常運行；另有應急物資儲備庫一間，常年存儲價值約30 余萬元的防護、應急、消殺類等各類物資。

1.3.2 縣(市、區(qū)）級

13 個縣(市、區(qū)）原有縣級獸醫(yī)實驗室13個，縣級獸醫(yī)實驗室考核合格證全部過期，續(xù)展工作難以推進?？h級實驗室正常運行12 個，但寶塔區(qū)由于單位原址拆遷，實驗室未能重新建設。子長、延長、甘泉、富縣、黃龍、宜川6 個縣(市）無冷藏車；寶塔、延長、甘泉、黃龍4縣(區(qū)）無冷庫；縣級機構(gòu)現(xiàn)有可使用冰箱22臺、冰柜27 臺。

1.3.3 鄉(xiāng)村級

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有可用冰箱192 臺、冰柜53 臺。村級防疫員均配備有冷藏包，部分村級防疫員配備小容積冰箱，其中安塞117 臺，富縣96 臺。

2 存在的主要問題

2.1 認識不足，重視不夠

縣鄉(xiāng)兩級政府對《生物安全法》 《動物防疫法》 等法律法規(guī)的學習宣傳和貫徹落實不到位，對動物疫情防控工作的主體責任認識不足，存在僥幸心理，往往是說起來重要、干起來次要、忙起來不重要。防疫和應急處置工作經(jīng)費嚴重不足，“線斷、網(wǎng)破、人散” 現(xiàn)象嚴重。

2.2 基礎不牢，陣地不穩(wěn)

機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦）畜牧獸醫(yī)站多數(shù)被撤銷，動物疫情防控職能合并到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟綜合服務站，場所被擠占或被挪作他用，辦公、檢測及物資存放用房明顯不足，陣地缺失，設施設備陳舊，基層基礎薄弱。寶塔區(qū)獸醫(yī)實驗室被拆遷后，多年來未再進行建設，導致相關檢驗檢測工作無法開展。

2.3 機制不全，體制不順

機構(gòu)改革時，縣級動物防疫機構(gòu)不再單設，而是合并到畜牧獸醫(yī)服務中心，隸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，因此管理方式和承擔職能也不盡統(tǒng)一，有的管理比較松散，似管非管。志丹縣畜牧獸醫(yī)服務中心仍按原職能部門運作，但在實際工作中是具體工作落不實、下屬業(yè)務單位開展工作經(jīng)費無保障。大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街）站成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟綜合服務站，交由政府管理，畜牧獸醫(yī)工作弱化，工作機制不健全，協(xié)調(diào)配合不緊密，業(yè)務銜接渠道不通暢，履職整體效能下降。

2.4 隊伍不強，能力不足

縣、鄉(xiāng)機構(gòu)編制嚴重缺乏，混編情況普遍，專職從事動物防疫工作人員越來越少，且老齡化嚴重，年齡結(jié)構(gòu)不合理，承擔現(xiàn)行動物疫情防控工作能力明顯不足?？h級動物防疫機構(gòu)將部分防疫技術(shù)人員劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，導致人員流失；由于編制限制，急需的專業(yè)技術(shù)人員無法得到及時補充。鄉(xiāng)級機構(gòu)畜牧獸醫(yī)人員匱乏，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合站甚至沒有一個畜牧專業(yè)人員。有的地方村級防疫員每年補助只有五、六百元，由于工資待遇低，工作積極性不高，年輕人不愿意加入，導致后繼無人。目前防疫人員老齡化問題十分嚴重，60 歲以上和50～60 歲人員分別占到近四成，50 歲以下防疫員占比只有兩成多，知識層次低，難以適應動物防疫信息化建設需要，在“陜西智慧動監(jiān)” 平臺上傳免疫信息、登記備案困難，動物疫情防控“最后一公里” 問題突出。子長市、志丹縣、甘泉縣、黃龍縣、黃陵縣畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼尚未落實。

3 對策與建議

3.1 理順工作機制

一是市、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要盡快將2022 年初農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合中共中央機構(gòu)編制委員會辦公室所印發(fā)的《關于加強基層動植物疫病防控體系建設的意見》 (農(nóng)人發(fā)〔2022〕 1 號）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳《關于落實<關于加強基層動植物疫病防控體系建設的意見>有關工作通知》 (農(nóng)辦牧〔2022〕 4 號）相關文件精神向本地黨政主要負責人匯報，爭取得到相關領導的重視和支持，并將動物疫病防控相關工作納入本級鄉(xiāng)村振興和基層治理一體謀劃。二是要建立動物疫病防控聯(lián)席會議制度，加強與疾控中心及市外動物疫病防控相關部門聯(lián)系，實現(xiàn)動物疫情信息共享，提高部門間防控措施的協(xié)同性，實現(xiàn)動物疫病多部門聯(lián)防聯(lián)控。三是要明確各畜牧獸醫(yī)相關行業(yè)業(yè)務監(jiān)管與執(zhí)法部門之間的分工，將相關責任落實到相應單位，做到分工明確且多部門間能有效銜接。四是要完善動物疫情監(jiān)測預警機制，細化疫情報告制度并將責任落實到人，同時拓寬動物疫情信息報告渠道，各級政府、業(yè)務部門能夠及時準確分級響應。五是要夯實基層基礎、壓實政府工作責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦）應及時將動物防疫納入本級事項責任清單。六是要縣鄉(xiāng)村要堅持“三聯(lián)三共” 的聯(lián)動機制，以強基礎、辦實事為抓手，聚焦網(wǎng)格化管理、壓實鄉(xiāng)村防疫基礎，精細化服務、激發(fā)鄉(xiāng)村防疫潛能[2]。

3.2 健全防控體系

一是落實《動物防疫法》 第一章第8 條相關要求，要把基層動物疫病防控體系建設情況納入“菜籃子” 市長負責制考核內(nèi)容，實行黨政同責。二是按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中央編辦聯(lián)合印發(fā)的《關于加強基層動植物疫病防控體系建設的意見》 要求，本著動物疫病防控工作“只能加強、不能削弱” 的原則，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與編制部門聯(lián)合制定本地區(qū)基層動物疫病防控體系建設工作方案，按照中、省提出的“縣區(qū)級人民政府需至少配置1個防疫機構(gòu)、15 名動物防疫人員、6 名保障監(jiān)督機構(gòu)基本運轉(zhuǎn)和所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請派駐的官方獸醫(yī)”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府、街道辦事處需至少配置1 個防疫機構(gòu)、2 名動物防疫人員，向所在縣區(qū)級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申請派出1 名官方獸醫(yī)”，村民委員會和居民委員會“需要至少配置1 名動物防疫人員” 的初步思路，建議恢復縣區(qū)動物防疫機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)工作站，防疫業(yè)務和人員調(diào)配統(tǒng)一歸口到縣級業(yè)務主管部門管理。確保動物疫病防控責任明確到機構(gòu)、明確到崗位、明確到人員，確保活有人干、事有人管[3]。三是把動物疫病防控職責全面落實到對應單位，強化各單位協(xié)調(diào)配合，提高履職整體效能。縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要根據(jù)本縣畜禽存欄、規(guī)模等實際情況因地制宜，積極與本級政府、編辦溝通，配齊、配全動物防疫專業(yè)技術(shù)力量，可以通過內(nèi)部調(diào)劑、增加編制等方式以高層次人才招考、事業(yè)單位統(tǒng)考等方式引進畜牧獸醫(yī)專業(yè)大專以上學生從事動物防疫工作，加強動物防疫工作技術(shù)力量，增加村級防疫員待遇，在行政村配備有擔當、有能力的年輕防疫員從事動物防疫工作，也可通過第三方購買服務的方式進行動物防疫，也可鼓勵年輕干部到基層一線從事動物防疫工作進行自身鍛煉，確保村級動物防疫工作“活有人干，事有人管”。

3.3 提升專業(yè)能力

一是通過“線上+縣上” 培訓方式，抓好在職專業(yè)技術(shù)人員的基本業(yè)務實際操作技能培訓。二是采取“引進來，走出去” 的方式，與當?shù)馗叩?職業(yè)技術(shù)）院校、國內(nèi)科研院所等合作，每年定期請相關專家對專業(yè)技術(shù)人員進行現(xiàn)場培訓，也可不定期推薦專業(yè)技術(shù)人員到高校、科研院所進修來充實技術(shù)人員知識儲備。三是支持鼓勵推動上級專業(yè)技術(shù)工作人員下沉到鄉(xiāng)村養(yǎng)殖場(戶）鍛煉，縣鄉(xiāng)級可將專業(yè)及技術(shù)人員基層服務經(jīng)驗和期限作為考核、提拔、晉升的部分指標，細化各級基層服務時間及內(nèi)容，提高科技理論指導實踐能力。四是打破常規(guī)，對現(xiàn)行用人體制進行創(chuàng)新性改革，專業(yè)技術(shù)崗位領導干部主要由相關專業(yè)人員擔任，對在工作中有突出貢獻的專業(yè)技術(shù)人員，進行重點選拔和培養(yǎng)[4,5]。五是在職務晉升、職稱評聘中，優(yōu)先向基層動物疫控崗位人員傾斜。

3.4 加大經(jīng)費投入

一是按《動物防疫法》 第十章第79 條、第83 條相關要求，各縣(市、區(qū)）應將動物防疫費納入本級年度財政預算，保證每年防疫經(jīng)費不少于20 萬元，?？顚Ｓ?。二是按《動物防疫法》第十章第84 條相關要求和《陜西省畜牧獸醫(yī)局關于做好應對突發(fā)重大動物疫情應急物資儲備工作的通知》 精神，全面完善防疫基礎設施配置和防疫物資儲備，應急物資儲備貨值保持在20 萬元左右。三是按《動物防疫法》 第十章第86 條相關要求，落實基層下鄉(xiāng)補助、縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn)）畜牧獸醫(yī)技術(shù)人員醫(yī)療衛(wèi)生津貼，為動物防疫工作有序開展提供保障。

4 小結(jié)

本研究為深入貫徹落實2022 年中央一號文件關于加強基層動物疫病防控體系建設的部署，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央編辦《關于加強基層動植物疫病防控體系建設的意見》 和陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省編辦《關于開展基層動植物疫病防控體系建設工作調(diào)研的通知》 相關要求開展調(diào)研，實地研究延安市基層動物防疫體系實際情況，為中省市關于基層動物防疫體系調(diào)研提供了真實、準確的數(shù)據(jù)支持。同時，該研究也具有現(xiàn)實意義，分析總結(jié)了引起這些問題的根本原因，并為改善目前現(xiàn)狀提出建議，為下一步扎實推動該市、乃至省及全國動物疫病防控體系建設提供參考，以期為畜牧產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、“菜籃子” 重要畜產(chǎn)品供給、人民群眾生命健康提供技術(shù)保障提供相關依據(jù)。