李忠東

海洋生物學(xué)家發(fā)現(xiàn)，鯨魚從大氣中捕獲了大量的碳? （圖/視覺中國）

《〈聯(lián)合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定》（以下簡稱《協(xié)定》）在海洋治理中的意義堪比氣候領(lǐng)域的《巴黎協(xié)定》。

海洋日趨惡化

6月20日，經(jīng)過近20年的艱苦談判，聯(lián)合國193個會員國在紐約聯(lián)合國總部通過了《協(xié)定》。它具有法律約束力，明確不妨害一國主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，排除司法機構(gòu)對國家管轄海域法律地位相關(guān)爭端的管轄權(quán)。此外，《協(xié)定》還是首個賦予國際海洋法法庭全庭咨詢管轄權(quán)的全球性法律文書，同時在事項、主體、程序等方面加以限制。

海洋是生命的基礎(chǔ)，提供空氣和食物，海洋資源維系著世界各地的繁榮和人類健康。它是地球上最大的生物多樣性寶庫，調(diào)節(jié)氣候和天氣。根據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)，人類呼吸的氧氣有一半來自海洋，全球超過10億人口攝入的蛋白質(zhì)也主要來源于海洋，預(yù)計到2030年，海洋產(chǎn)業(yè)將雇用4000萬人。進入工業(yè)時代以來，海洋吸收了溫室氣體排放產(chǎn)生的多余熱量，在調(diào)節(jié)氣候方面起到重要作用。

海洋對我們?nèi)绱酥匾?，如今卻危在旦夕。全球變暖、過度捕撈、酸化和污染正在威脅海洋生態(tài)系統(tǒng)，已有66%的海洋環(huán)境受到人類活動的嚴重影響。目前正在加速惡化，甚至已經(jīng)危及地球的存亡。由人類破壞環(huán)境行為引起的氣候變化正在使地球升溫，擾亂天氣模式和洋流，改變海洋生態(tài)系統(tǒng)和生活在其中的物種，正在破壞海洋生物多樣性。

水溫越高，溶于水的氧氣就越少。在農(nóng)業(yè)污染的推波助瀾之下，這一現(xiàn)象導(dǎo)致死亡水域——缺氧和缺少海洋生物的荒蕪水域不斷擴大。公海的死亡水域面積在50年里擴大了3倍。有行動能力的生物趨于向南北兩極遷移，而珊瑚等無法移動的生物則注定要承受熱應(yīng)力和環(huán)境退化的惡果。

目前，漁業(yè)捕撈已成為對海洋生物和生態(tài)系統(tǒng)影響最大的人類活動，每年造成數(shù)萬只海鳥，大量的鯊魚、海洋哺乳動物、海龜?shù)纫馔馑劳?。?950年以來，公海漁業(yè)已遍及約48%的公海面積。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的報告指出，公海漁業(yè)資源形勢非常嚴峻，超過三分之一的魚類資源被捕撈。漁船使用的拖網(wǎng)捕魚方式極具破壞性，在將大網(wǎng)拖過海床的過程中，脆弱的海底生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。作為公海漁業(yè)主要捕撈對象之一的金槍魚，有1/3的種群被過度捕撈。北美鱈魚的總數(shù)量已經(jīng)下降到歷史水平的1%，而且下降的趨勢仍然沒有被遏制。如果人類的捕魚行徑再不被控制的話，未來大海將不斷消亡，然后變得無魚可捕，最后將淪為“死?！薄?/p>

海洋在地球的氣候和天氣系統(tǒng)以及全球碳循環(huán)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，有著不可低估的自然力量。然而，人類活動從根本上改變了海洋的化學(xué)成分。自20世紀80年代末以來，95%的公海表層水變得更加酸性，這一過程被稱為海洋酸化。雖然每年排放到大氣中的二氧化碳有四分之一被海洋不斷吸收，這有利于減輕持續(xù)氣候變化帶來的有害影響，但隨著海水變得更加酸性，也會帶來慘重的代價。由于大氣中二氧化碳含量比工業(yè)化前高出50%，問題越來越嚴重。

海洋環(huán)境的健康狀況不容樂觀，其中最令人觸目驚心的癥狀是塑料泡沫，即使是遠離海岸的海面上也漂浮著這些東西。據(jù)統(tǒng)計，每年有高達800萬噸的塑料垃圾流入大海，大量的海洋生物因為誤食而死亡。塑料是難以降解的物質(zhì)，少說也可以在大海中存在幾百上千年，此類治理刻不容緩。

海洋每天都面臨著新的威脅，有可能破壞海洋復(fù)雜的生命網(wǎng)絡(luò)。國際社會需要在海洋保護區(qū)、環(huán)境影響評估、能力建設(shè)及海洋技術(shù)的轉(zhuǎn)讓、海洋遺傳資源的惠益共享，以及跨領(lǐng)域問題等方面達成強有力的協(xié)議并實施有誠意的合作。

擁擠的公海是聯(lián)合國大會授權(quán)針對《協(xié)定》進行談判的主要背景。《協(xié)定》嘗試同時回應(yīng)兩個完全不同的問題：一個是公海生物遺傳資源利用的公平；另一個是生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用。但是不同國家對公海利用的擁擠程度，卻有不同的認識，因此談判中存在分歧。

2004年，聯(lián)合國決議就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題建立非正式特設(shè)工作組。2004年至2015年是第一階段，各方召開非正式特設(shè)工作組會議，同意在《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）框架下制定具有法律約束力的國際協(xié)定，一攬子解決《協(xié)定》所涉海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評價、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等四大議題。2016年至2017年是第二階段，各方通過召開4次籌備委員會會議，達成“框架上的共識”。2018年，該進程進入政府間談判，共舉行5次政府間大會及一次續(xù)會。在各方共同努力下，2023年3月4日就《協(xié)定》英文本達成一致。

作為負責(zé)任的大國，中國積極參與了《協(xié)定》談判。一開始中國就派出由外交部、自然資源部和漁業(yè)部門，以及專家團隊組成的專業(yè)團隊，人數(shù)最多時約有20人左右。我國政府堅定踐行多邊主義，多次貢獻中國智慧。

中國還多次舉辦有關(guān)《協(xié)定》談判的國際研討會，為各方搭建國際交流平臺。在談判中與發(fā)展中國家堅定站在一起，支持發(fā)展中國家正當(dāng)訴求。與此同時，利用多邊、雙邊場合與發(fā)達國家溝通交流、尋求立場協(xié)調(diào)。例如，在“人類共同繼承財產(chǎn)原則”和“公海自由原則”之間沖突難以彌合時，提出人類命運共同體理念可以作為避免爭端、尋找務(wù)實合作路徑的理論基礎(chǔ)，成為中國對《協(xié)定》的獨特貢獻之一。

踐行多邊主義

《協(xié)定》共包含76個條款及兩個附件，適用范圍涵蓋國家管轄范圍以外區(qū)域，即公海和國際海底區(qū)域。目標(biāo)是通過有效執(zhí)行《公約》的相關(guān)規(guī)定以及加強國際合作和協(xié)調(diào)，確保國家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性及長期的養(yǎng)護和可持續(xù)利用。作為《公約》框架下的第三個執(zhí)行協(xié)定，《協(xié)定》對各國海洋權(quán)益影響甚大，是全球海洋治理領(lǐng)域的又一里程碑。

《協(xié)定》建立了國家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源及其數(shù)字序列信息的收集、利用和惠益分享機制，特別設(shè)立獲取與分享委員會，就該領(lǐng)域所涉事項向締約方大會提出建議；規(guī)定了包括公海保護區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具的適用區(qū)域，提案及對提案的公布、審查，就提案進行協(xié)商和評估，劃區(qū)管理工具的建立、決策、監(jiān)測與審查程序等；細化了《公約》中環(huán)境影響評價制度內(nèi)容，特別是就開展環(huán)境影響評價的門檻和因素進行了具體規(guī)定，對環(huán)境評價程序作出詳細的要求，并前瞻性地規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)境評價制度；在《公約》的基礎(chǔ)上，對養(yǎng)護和可持續(xù)利用國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性方面的能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的模式和類型進行具體規(guī)定，設(shè)立能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓委員會，確保該領(lǐng)域能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的定期監(jiān)測和審查。

《協(xié)定》明確提及“協(xié)調(diào)一致及合作的方式”“制定全面的全球制度”“全人類的利益和需要”“期待實現(xiàn)普遍參與”等，體現(xiàn)了多邊主義是應(yīng)對包括海洋生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化問題在內(nèi)的全球環(huán)境問題的最佳途徑?！秴f(xié)定》所涉議題是典型的全球環(huán)境問題，它們的妥善解決離不開各國的共同參與和共同努力。《協(xié)定》制定的國際合作相關(guān)條款展現(xiàn)了各方以多邊主義應(yīng)對海洋治理挑戰(zhàn)的決心?！秴f(xié)定》設(shè)立“能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓”專章，指出真正的多邊主義需要考慮到各國發(fā)展水平的不同，各國應(yīng)基于各自的國情采取相應(yīng)行動。

《協(xié)定》生效后，在公海上設(shè)立海洋保護區(qū)就有了法律依據(jù)和正當(dāng)程序，開展具有較大風(fēng)險的活動要通過環(huán)境影響評價，公海生物遺傳資源的開發(fā)必須事先規(guī)劃。聯(lián)合國秘書長古特雷斯發(fā)表講話說，《協(xié)定》展現(xiàn)了“多邊主義的力量”，表明各國能夠為了共同利益而團結(jié)一致。自今年9月20日起，《協(xié)定》將持續(xù)兩年在紐約聯(lián)合國總部開放供各國簽署，將在60個國家批準(zhǔn)后生效，在不遲于協(xié)定生效后一年內(nèi)召開協(xié)定締約方大會首次會議。

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