馬曉萍 趙秋梅 馬紅燕 馬 歡

（作者單位：1.河北省農(nóng)林科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息與經(jīng)濟研究所；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)；3.河北省農(nóng)林科學(xué)院審計監(jiān)督部；4.平安財險河北分公司）

政府會計制度的實施，重新構(gòu)建了“財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式。這種新模式有利于全面反映政府會計主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財務(wù)信息，對于提高政府會計信息質(zhì)量、提升行政事業(yè)單位財務(wù)和預(yù)算管理水平、全面實施績效管理具有重要意義?！笆濉逼陂g，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技創(chuàng)新取得了巨大成就，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率超過60%。近年來，國家愈發(fā)重視農(nóng)業(yè)科研的發(fā)展，中央預(yù)算投資進一步向農(nóng)業(yè)傾斜，河北省財政對農(nóng)業(yè)科研院所的經(jīng)費投入逐年持續(xù)增長。從多年的財務(wù)審計實踐來看，在科研資金管理和使用中仍然存在著諸多問題，特別是在科研資金風(fēng)險防控上。如何在新制度下保證科研經(jīng)費安全高效使用，杜絕違規(guī)違紀案件發(fā)生，提高風(fēng)險防控水平，已成為科研單位及審計部門亟待研究解決的重要課題。

一、農(nóng)業(yè)科研資金管理現(xiàn)狀及存在的風(fēng)險分析

（一）經(jīng)費來源復(fù)雜多樣，增大資金監(jiān)管風(fēng)險

目前科研經(jīng)費來源多樣化，以河北省為例，既有以各級財政撥款為主的縱向科研經(jīng)費，也有以合作課題及企業(yè)、團體和個人投入形成的橫向科研經(jīng)費。從科研項目審計實踐來看，經(jīng)費來源多元化有效緩解了科研經(jīng)費不足的問題，但各類資金不同歸口部門對經(jīng)費的管理口徑不同，管理標準不一；實操中又缺乏統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理制度，使得科研經(jīng)費出現(xiàn)多頭管理、多重標準問題。一是經(jīng)費核算標準不統(tǒng)一，科目設(shè)置不統(tǒng)一，賬表要求不統(tǒng)一。二是科研項目多頭申報，信息不對稱，形成科研課題重復(fù)申報、項目新舊套裝、多元化拆分等現(xiàn)象，導(dǎo)致科研經(jīng)費浪費[1]。三是在結(jié)題驗收中出現(xiàn)一個績效目標或者一個成果給多個課題重復(fù)交賬等問題。這些問題不僅加大了科研管控風(fēng)險，造成了科研經(jīng)費低效，而且增大了審計難度，削弱了監(jiān)管力度。

（二）預(yù)算編制不合理，增大項目績效風(fēng)險

科研經(jīng)費的直接載體是科研項目，有的項目短則一年，長則3 ～5 年或更長時間，預(yù)算跨度大，執(zhí)行時間長，在預(yù)算編制時往往多是由項目課題人員憑借自己主觀經(jīng)驗粗略地估算，將項目總經(jīng)費分解到各預(yù)算科目，缺少充分的市場調(diào)研和預(yù)測分析。課題組預(yù)算編制人員對相關(guān)財經(jīng)政策了解不充分、不準確，財務(wù)成本知識缺乏，結(jié)果使得預(yù)算編制不合理、不科學(xué)，導(dǎo)致實際執(zhí)行與預(yù)算不符，增加了經(jīng)費使用風(fēng)險，降低了經(jīng)費使用績效性[2]。

（三）項目管控與實際脫節(jié)，增大資金支出風(fēng)險

為加快預(yù)算支出，財政主管部門出臺了很多政策，提高了預(yù)算執(zhí)行力，發(fā)揮了財政調(diào)控的職能作用，但在強化預(yù)算執(zhí)行、加快支付進度的同時問題也逐漸凸顯。農(nóng)業(yè)科研具有季節(jié)性強、周期性長、區(qū)域差異性大等特點，農(nóng)作物生產(chǎn)在一年四季中極不平衡，而農(nóng)業(yè)科研又必須尊重農(nóng)作物的生長規(guī)律。根據(jù)河北財政支付進度要求，專項資金支付按照“逐月細化，時點約束”要求，各預(yù)算部門月度整體支出要達到序時進度，項目支出進度6 月底應(yīng)達60%，10 月底達到90%，沒達到要求的財政則收回資金，予以統(tǒng)籌[3]。從科研專項審計結(jié)果來看，預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)了為完成支付進度而想方設(shè)法增加支付比例的現(xiàn)象，有的已突破業(yè)內(nèi)支付的安全界限，增加了資金支出風(fēng)險，降低了專項資金安全性。農(nóng)業(yè)科研工作應(yīng)按照農(nóng)作物正常的生長規(guī)律開展活動，完全按“一刀切”的統(tǒng)一支付進度，不符合農(nóng)業(yè)科研的特點。

（四）課題成本核算流于形式，增大項目成本風(fēng)險

目前，事業(yè)單位科研經(jīng)費財務(wù)核算一般僅限于按財政預(yù)算科目列示支出實現(xiàn)收支平衡，沒有真正實行課題成本核算，無法準確對科研項目的投入與產(chǎn)出、節(jié)約與浪費、科研進展與支付進度、預(yù)算執(zhí)行等情況進行科學(xué)、合理的評價與分析，影響了科研成本費用的歸集與分配。

1.公用經(jīng)費分攤欠科學(xué)。由于成本核算的缺失，科研項目產(chǎn)生的水費、電費、取暖費及資產(chǎn)占用費等通過科研項目分攤時，隨意性強、分攤依據(jù)不足、分攤比例不科學(xué)，造成基本支出擠占項目支出現(xiàn)象。

2.科研儀器設(shè)備重購置、輕使用。有的項目為完成項目預(yù)算指標，盲目購置設(shè)備及試驗原材料（種子、農(nóng)藥、化肥和試劑等），或者同一單位的不同部門重復(fù)購置相同的儀器設(shè)備，造成資源囤積與浪費。有的儀器設(shè)備采購回來后堆放在實驗室，長期未使用，被塵土覆蓋，沒有發(fā)揮其應(yīng)有作用。

3.科研副產(chǎn)品管理不規(guī)范。在科研副產(chǎn)品核算與管理上，國家沒有統(tǒng)一的管理制度和辦法。農(nóng)業(yè)科研院所也缺乏切合實際的管理規(guī)定和細則，科研副產(chǎn)品管理制度缺失。目前科研單位通行的做法是臺賬管理，一般由課題組內(nèi)部人員自行序時登記，科研副產(chǎn)品通常管控不嚴。一是臺賬登記不及時不完整，跨期確認；二是出入庫審批手續(xù)不嚴格；三是處置程序不規(guī)范，特別是對一些數(shù)量較大、價值較高的科研副產(chǎn)品進行銷售處置時，對其銷售數(shù)量、銷售價格、銷售收入缺乏成本核算且沒有嚴格的管控流程，出現(xiàn)收入不交或少交現(xiàn)象，易形成“小金庫”或造成貪污腐敗、侵占公款等違規(guī)違紀事件[4]。

諸多問題的存在增加了科研資金管理風(fēng)險的防控難度，弱化了對科研成本和費用的有效歸集、分配與控制，容易造成國有資產(chǎn)流失及貪腐案件發(fā)生。

（五）審計護航作用缺失，增大項目防控風(fēng)險

黨的十八大以來，隨著反腐倡廉工作不斷向縱深推進，全國上下形成了科研反腐的高壓態(tài)勢，科研單位的違法案件也常見諸報端?？蒲许椖繉徲嫷娜笔г龃罅隧椖糠揽仫L(fēng)險，已引起有關(guān)部門重視，加強科研項目風(fēng)險防控迫在眉睫。近年來，項目審計大規(guī)模開展，財務(wù)風(fēng)險疊加，審計工作中時常出現(xiàn)重數(shù)量、輕質(zhì)量的現(xiàn)象，審計護航作用愈發(fā)顯得重要。當(dāng)下對項目管理、經(jīng)費使用及科研人員在研究過程中遭遇的失敗與風(fēng)險問題缺乏深層次原因分析與研究，對探索性的科研過失“一刀切”處理，降低了審計公信力，影響了科技人員的積極性，削弱了審計的保駕護航作用[5]。

二、農(nóng)業(yè)科研資金風(fēng)險管理的對策建議

（一）設(shè)立項目專門管理機構(gòu)，實行一體化管理

為加強科技專項管理，建議設(shè)立項目專門機構(gòu)對科技專項的申報、立項、審批、資金使用、審計監(jiān)督、績效評估等進行全方位一體化管理。從項目申報立項源頭抓起，避免多頭申報多頭審批。根據(jù)國家出臺的“放管服”改革政策，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位新情況、新問題，及時制定統(tǒng)一規(guī)范的科研資金管理制度或辦法,規(guī)范科研經(jīng)費使用與核算,增強科研經(jīng)費使用透明度,加大審計監(jiān)管力度,全面實行科研績效評估,不斷提高科研創(chuàng)新能力，保證項目規(guī)范運行。

（二）科學(xué)編制項目預(yù)算，提高科研經(jīng)費使用績效

首先，成立預(yù)算編制小組，加強人員培訓(xùn)。小組成員要由項目負責(zé)人、課題主要成員、單位科研管理部門及財務(wù)部門相關(guān)人員組成，并對項目編制人員進行培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)，提高認識。其次，根據(jù)項目預(yù)期績效目標，充分進行市場調(diào)研和預(yù)測分析，對預(yù)算資源進行合理計劃與編制?？蒲泄芾聿块T和財務(wù)部門應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)特長對預(yù)算科學(xué)編制給予指導(dǎo)，使預(yù)算既符合研究工作的需要，又符合國家政策及財務(wù)制度的要求，使科研經(jīng)費使用具有科學(xué)性、合理性和可操作性，不斷提高經(jīng)費使用績效。

（三）建立預(yù)算執(zhí)行長效機制，降低資金支出風(fēng)險

建立以預(yù)算執(zhí)行為核心的項目運行模式，根據(jù)農(nóng)業(yè)科研規(guī)律及特點，分類制定科學(xué)的預(yù)算支出進度要求，建立科學(xué)的預(yù)算支出機制，加快預(yù)算支付進度，提高專項資金使用效率。在預(yù)算執(zhí)行中，一要與財政部門加強溝通，逐步完善和改進財政專項預(yù)算支出序時進度要求，放寬逐月細化、時點約束的比例要求。根據(jù)農(nóng)業(yè)科研彈性管理的特點，實行預(yù)算總控，科學(xué)有效地推動預(yù)算支付進度。二要加強風(fēng)險預(yù)警。對科研項目開展定期或不定期檢查，充分利用主管部門審計監(jiān)督等手段對科研經(jīng)費進行管控和預(yù)警，落實“過緊日子”的要求，嚴防突擊花錢，保證農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費安全高效使用，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和資源配置，從而降低資金支出風(fēng)險[6]。

（四）完善課題成本核算體系，降低成本控制風(fēng)險

科技成果要走向市場、提高競爭力，必須建立完善的科研課題成本核算體系，實行全成本核算。為促進事業(yè)單位加強成本核算工作，財政部于2019 年底出臺了《事業(yè)單位成本核算基本指引》，明確了事業(yè)單位成本核算的基本概念和基礎(chǔ)框架[7]。科研單位要建立全成本核算體系：一要以科研項目為核算對象，以項目研究周期為成本計算期，科學(xué)分攤科研過程中消耗的水電暖及資產(chǎn)占用費用等間接成本費用，可按人財物的實際消耗率、使用率等確定合理權(quán)重，進行歸集和分配。二要實現(xiàn)科研儀器設(shè)備資源共享。在科研專用儀器設(shè)備購置、使用管理中，建立農(nóng)業(yè)科研專用儀器設(shè)備綜合實驗中心，以此為平臺優(yōu)化科研儀器設(shè)備配置與使用，降低科研成本，提高專用儀器設(shè)備使用效率。三要加強科研副產(chǎn)品成本核算。對農(nóng)業(yè)科研副產(chǎn)品的出入庫管理、銷售處置、開發(fā)利用等方面進行流程管控與監(jiān)督檢查，確保國有資產(chǎn)保值增值，防止資產(chǎn)流失與浪費[8]。

（五）加強科研經(jīng)費審計，助力科研風(fēng)險防控

實行科研經(jīng)費審計全覆蓋，堅持依法審計、凡審必嚴、程序規(guī)范、實事求是地開展審計工作，審計監(jiān)督要融于科研項目實施的全過程，依據(jù)科技專項合同或協(xié)議，對專項目標完成情況和科技資金使用情況等進行審計監(jiān)督。不斷更新觀念，加快審計轉(zhuǎn)型，嚴格要求、補齊短板、堵塞漏洞。不僅要重視審計數(shù)量，而且要注重審計質(zhì)量，不斷提高審計在農(nóng)業(yè)科研中的保駕護航能力[9]。一要以預(yù)算執(zhí)行為主線，重點核查科技專項資金管理和使用中的關(guān)鍵節(jié)點和風(fēng)險點，以防不合理及違規(guī)違紀行為發(fā)生。二要強化科技專項內(nèi)控制度的建立和落實，助力科研風(fēng)險防控。以項目經(jīng)費支出為審計重點，根據(jù)財務(wù)規(guī)定及項目要求，嚴格審查違反項目合同變相套取、巧立名目虛列支出，以及擠占、挪用、轉(zhuǎn)移科技資金及造成國有資產(chǎn)重大損失浪費等突出問題。三要以項目績效目標為核心，審計評估項目目標績效完成情況，使科技投入產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益和社會效益。

（六）建立項目風(fēng)險防控監(jiān)督機制，打造良好的科研環(huán)境

以預(yù)算部門為單位建立完善的風(fēng)險防控監(jiān)督機制，在科研經(jīng)費管理中要與時俱進，在理念上不斷突破，在方式上不斷探索，在內(nèi)容上不斷拓展，有效提升管理的深度和廣度。一要增強風(fēng)險意識。做到有效預(yù)防，未雨綢繆，把各類風(fēng)險降到最低。二要建立健全審計容錯糾偏免責(zé)機制。認真貫徹落實“三個區(qū)分開來”要求，切實轉(zhuǎn)變審計觀念，提高政治站位和政策把握能力，科學(xué)規(guī)范開展科研經(jīng)費審計，充分發(fā)揮審計的探頭和監(jiān)督作用，避免“失之于軟，失之于寬”[10]。三要切實提升項目風(fēng)險防控能力。用科學(xué)手段預(yù)測風(fēng)險，嚴格判定、嚴防漏洞、注重結(jié)果運用，為農(nóng)業(yè)科研事業(yè)健康發(fā)展提供保障，為改革實踐者打造良好的科研環(huán)境。