李曉寧,柯紅軍,葛笑玫

(南京市國土資源信息中心,江蘇 南京 210005)

0 引言

國家實(shí)施科教興國發(fā)展戰(zhàn)略以來,推動(dòng)了高校數(shù)量的增加及高校規(guī)模的擴(kuò)大。南京市高等院校也相繼出現(xiàn)合并、調(diào)整、擴(kuò)招、擴(kuò)建、新建等現(xiàn)象,高校用地需求依然旺盛,加劇了城市土地集約利用的矛盾[1]。但目前對(duì)高校用地的現(xiàn)狀精確調(diào)查存在以下問題。一是高校用地范圍調(diào)查不夠準(zhǔn)確,多是基于土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果提取高校用地范圍,或者是基于學(xué)校權(quán)屬范圍劃定,學(xué)校邊界與學(xué)校實(shí)際使用范圍存在差異;二是高校用地類型未細(xì)化調(diào)查,多是調(diào)查高校的教育用地,非教育用地如學(xué)校農(nóng)場、實(shí)驗(yàn)用地、產(chǎn)業(yè)基地、家屬院,以及學(xué)校已選址未開工建設(shè)的用地均未進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查;三是調(diào)查成果未經(jīng)高校和相關(guān)管理部門雙向反饋核實(shí)。高校調(diào)查成果整體精度有待提高。

本文基于大比例尺地形圖,探索“多源數(shù)據(jù)內(nèi)業(yè)綜合定界+高校書面函調(diào)校核+管理部門核實(shí)確認(rèn)”三結(jié)合的方式,掌握準(zhǔn)確翔實(shí)的高校用地現(xiàn)狀使用范圍;并基于調(diào)查成果,選取生均占地指標(biāo)初步分析高校的集約利用情況,對(duì)高校教育用地集約利用評(píng)價(jià)工作具有重要的參考價(jià)值。

1 高校用地調(diào)查

1.1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)

依據(jù)教育部2022年公布的全國高等院校名單,南京市高等教育學(xué)校共52所,部委屬高校9所,省屬高校26所,市屬高校4所,民辦高校13所;其中,本科層次高等院校35所,?？茖哟胃叩仍盒?7所。

收集南京市遙感影像、第三次國土調(diào)查、大比例尺地形圖、不動(dòng)產(chǎn)登記等數(shù)據(jù)及各高?；睾Y料和在校生數(shù)。

1.2 確定高校用地調(diào)查范圍

基于大比例尺地形圖,參考第三次國土調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)、征供地等數(shù)據(jù),調(diào)查南京市市轄區(qū)內(nèi)所有普通高等院校用地,含部、省、市屬高校及民辦院校,不含部隊(duì)院校、成人高等學(xué)校及培養(yǎng)研究生的科研機(jī)構(gòu);未調(diào)查登記的、未登記在學(xué)校名下但由學(xué)校實(shí)際使用的一并納入調(diào)查;除學(xué)校名下教育用地外,登記在學(xué)校名下的非科教用地,如家屬院、醫(yī)院、農(nóng)場、實(shí)驗(yàn)用地、產(chǎn)業(yè)基地等都納入調(diào)查,掛名的幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院等不納入調(diào)查;學(xué)校近期選址的規(guī)劃用地也納入調(diào)查。

1.3 劃定用地邊界

首先通過不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)逐個(gè)高校獲取學(xué)校用地登記范圍信息,然后按優(yōu)先級(jí)從高至低依次為大比例尺地形圖、不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)、供地?cái)?shù)據(jù)、控制性詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)、征地?cái)?shù)據(jù),對(duì)用地邊界進(jìn)行校核。

(1)地形圖中有圍墻(含柵欄、鐵絲網(wǎng)、籬笆等)要素的按地形圖圍墻邊線識(shí)別邊界。

(2)圍墻要素不連續(xù)時(shí),若地形圖上存在其他要素與圍墻相連,判斷是否連接地形圖要素線,如學(xué)校圍墻與陡坎相接,以陡坎劃定學(xué)校邊界。

(3)地形圖中無圍墻(含柵欄、鐵絲網(wǎng)、籬笆等)要素的,綜合考慮不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)、供地?cái)?shù)據(jù)等管理數(shù)據(jù)邊界確定。

1.4 高校函調(diào)核實(shí)及管理部門確認(rèn)

按照上述邊界劃定規(guī)則初步劃定高校用地范圍,對(duì)所有高校進(jìn)行函調(diào)核實(shí),均收到各高校反饋。其中,15所反饋范圍一致,37所提供修改信息,包含學(xué)校地址改遷的和新建的校區(qū)范圍,以及學(xué)校長期租用土地。又進(jìn)一步收集學(xué)校近期選址范圍紅線進(jìn)行數(shù)據(jù)落圖。其中:兩個(gè)校區(qū)已停用,面積0.285 9 km2;共補(bǔ)充5.402 3 km2用地(1.209 7 km2教育用地、0.079 5 km2其他用地、4.113 1 km2近期選址用地)。

2 高校用地調(diào)查成果與分析

2.1 高?？臻g布局分析

在寧高校共52所,總用地面積57.74 km2,其中實(shí)際用地面積50.23 km2,包括教育用地49.81 km2和家屬院、產(chǎn)業(yè)基地等其他用地0.42 km2,近期選址用地面積7.51 km2。

2.1.1 實(shí)際用地情況

按南京11個(gè)行政區(qū)匯總各區(qū)高校用地面積(見表1):老城四區(qū)總面積為7.54 km2,占比15%,多為老校區(qū);其他區(qū)高校面積為42.69 km2,占比85%,多為新校區(qū),主要分布在江寧、浦口、棲霞三區(qū),占高?？偯娣e的74.3%。

表1 各區(qū)高校實(shí)際用地面積

2.1.2 近期選址用地情況

近期選址用地共13處(見表2),總面積7.51 km2,面積由高到低依次為:高淳區(qū)3.35 km2,占比44.6%;浦口區(qū)2.10 km2,占比28.0%;溧水區(qū)1.12 km2,占比14.9%;江寧區(qū)0.94 km2,占比12.5%(見表2)。

表2 近期選址高校

2.1.3 空間布局分析

從高校當(dāng)前實(shí)際用地和近期規(guī)劃選址用地可以看出,老城四區(qū)的高校用地面積占比較低,許多高校不斷向外圍郊區(qū)新建或擴(kuò)建,大部分建有新校區(qū)的高校在市區(qū)都有一定規(guī)模的老校區(qū),特別是比較著名的“985”和“211”院校,形成了新老校區(qū)并存的多校區(qū)辦學(xué)模式。

2.2 土地集約利用分析

2004年,教育部在1992標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂,形成《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)(試行)》[2]。該標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)指標(biāo)的用途及其重要性,分基本辦學(xué)條件和監(jiān)測辦學(xué)條件兩大部分,對(duì)于生均占地面積、生均宿舍面積有明確控制要求。2022年江蘇省頒布的《江蘇省建設(shè)用地指標(biāo)》規(guī)定了江蘇省高等教育用地定額標(biāo)準(zhǔn)(見表3)。

2.2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)情況

52所高?？鄢心暇┦幸酝庑^(qū)學(xué)生的學(xué)校,剩余40所高校參與評(píng)價(jià),計(jì)算生均占地面積,能在一定程度上反映在寧高校的土地集約利用情況[3]。

2.2.2 評(píng)價(jià)結(jié)果與分析

考慮到本次調(diào)查所采用的國家和省相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中的高校生均占地面積統(tǒng)計(jì)的是建設(shè)用地面積,因此,部分高校在計(jì)算時(shí)扣除了非建設(shè)用地面積,如南京師范大學(xué)扣除仙林校區(qū)山體部分面積、東南大學(xué)扣除江寧校區(qū)九龍湖面積、中國藥科大學(xué)扣除江寧校區(qū)內(nèi)的水域面積、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)扣除江浦農(nóng)場面積等。

結(jié)合國家和江蘇省生均占地面積標(biāo)準(zhǔn),本次調(diào)查將集約利用程度分為集約利用、較集約利用和低度利用3類[4]:當(dāng)生均占地面積<40 m2/人,高校土地利用類為集約利用;當(dāng)生均占地面積在≥40～70 m2/人時(shí),高校土地利用類型為較集約利用;當(dāng)生均占地面積≥70 m2/人,高校土地利用類型為低度利用。

按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)說明,土地集約利用反映了土地利用效率高,土地利用無潛力或潛力較少;較集約利用是指土地的利用強(qiáng)度適中,有一定的開發(fā)潛力;低度利用是指土地的利用強(qiáng)度低,屬于高潛力的土地利用。按照此分類分析南京市高校集約利用情況如表4所示。

表4 高校集約利用情況

(1)從高校的集約利用類型數(shù)量上看,集約利用類型共有17所,占比為43%,這部分高校開發(fā)潛力較小;低度利用類型共有7所,占比為17%,這部分高校的土地開發(fā)潛力較大;較集約利用類型共有16所,占比為40%,有一定的開發(fā)潛力。

(2)從高校集約利用的用地面積上看,集約利用水平的土地面積占40所高?？偯娣e的31%,這部分用地開發(fā)潛力較小;低度利用水平的土地面積占比為17%,仍有較大開發(fā)潛力;大部分的高校土地集約利用狀況處于較集約利用水平,占總面積的52%。

(3)從區(qū)域整體的空間差異而言,總體上老城四區(qū)的教育用地集約度最高、其他區(qū)域次之,呈現(xiàn)由中心城區(qū)向郊區(qū)外圍遞減空間分布格局,與南京市城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平空間差異格局較吻合。

3 促進(jìn)高校集約節(jié)約用地政策建議

3.1 建立老城區(qū)內(nèi)高校改造翻新機(jī)制

因?yàn)槔铣莾?nèi)得天獨(dú)厚的歷史底蘊(yùn)和文脈傳承,以及現(xiàn)實(shí)的新建難問題,老城內(nèi)高校應(yīng)以存量利用為主,原則上不考慮新建建筑,可進(jìn)行老校區(qū)建筑維修出新、建筑功能轉(zhuǎn)換、內(nèi)部道路翻新、管網(wǎng)更新改造等工作。

3.2 建立高校“退地”機(jī)制

結(jié)合未來招生計(jì)劃逐步縮減的趨勢,土地集約利用程度嚴(yán)重偏低且投資建設(shè)緩慢的高?？缮暾?qǐng)政府回購?fù)恋?既盤活土地存量,又能夠緩解高校資金壓力。

3.3 加強(qiáng)高校周邊資源的融合創(chuàng)新建設(shè)

可在老城區(qū)高校用地周邊劃定一定的空間,結(jié)合高校人力資源和研發(fā)成果建設(shè)老城“硅巷”,打造城市發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長空間。

4 總結(jié)與展望

4.1 總結(jié)

探索了“基于多源數(shù)據(jù)內(nèi)業(yè)綜合定界+高校書面函調(diào)校核+管理部門核實(shí)確認(rèn)”的高校用地調(diào)查邊界劃定的方法路徑,提升了調(diào)查成果的細(xì)化程度、精度和準(zhǔn)確度。建立了以大比例尺地形圖為基礎(chǔ),綜合利用不動(dòng)產(chǎn)登記、征供地、控制性詳細(xì)規(guī)劃等數(shù)據(jù),分類細(xì)化高校用地邊界的劃定方法,包括有圍墻校區(qū)、無圍墻校區(qū)、新建校區(qū)、近期選址用地等類型的劃定規(guī)則,提高了調(diào)查的精度。通過各高校書面函調(diào)校核及各分局雙向反饋核實(shí),提高了調(diào)查成果的準(zhǔn)確性。

摸清了南京市高校用地現(xiàn)狀資源與用地情況的家底。不僅調(diào)查了登記在學(xué)校名下和非學(xué)校名下但由學(xué)校實(shí)際使用的教育用地,還進(jìn)一步調(diào)查了學(xué)校的非科教用地,如家屬院、農(nóng)場、實(shí)驗(yàn)用地、產(chǎn)業(yè)基地等其他用地,以及學(xué)校近期選址的規(guī)劃用地,形成了一整套高校用地調(diào)查專題數(shù)據(jù)成果。

初步分析了部分高校集約利用程度,南京的高校用地整體處于較集約利用的水平,部分高校仍存在一定的挖潛空間,可為后續(xù)高校實(shí)施教育用地集約評(píng)價(jià)工作提供重要的參考價(jià)值。

4.2 展望

建立多元化的數(shù)據(jù)共享更新機(jī)制。一是自然資源業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)更新機(jī)制,結(jié)合自然資源調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記、土地征地報(bào)批、城鎮(zhèn)規(guī)劃編制以及地形圖更新測繪等工作,拓展數(shù)據(jù)獲取渠道,加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng),實(shí)現(xiàn)高校用地?cái)?shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新;二是自下而上更新機(jī)制,各區(qū)應(yīng)主動(dòng)反饋轄區(qū)范圍內(nèi)新增和變化的高校用地情況,確保本轄區(qū)范圍內(nèi)高校用地?cái)?shù)據(jù)的完整、現(xiàn)勢、有效。

深化調(diào)查成果分析應(yīng)用。加強(qiáng)自然資源、教育、統(tǒng)計(jì)等部門的工作聯(lián)動(dòng)和信息共享。獲取精確的高校集約利用指標(biāo)數(shù)據(jù),深化不同尺度、典型區(qū)域、重點(diǎn)院校的空間資源集約利用分析,為南京市高等教育資源的有效利用和優(yōu)化整合提供有益借鑒。