于曉雁

威海市環(huán)翠區(qū)地方金融服務(wù)中心，山東 威海 264200

非法集資是指未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定，以許諾還本付息或者給予其他投資回報(bào)等方式，向不特定對(duì)象吸收資金的行為。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加快發(fā)展，非法集資犯罪活動(dòng)猖狂，嚴(yán)重侵害了人民群眾財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，引發(fā)了區(qū)域性金融穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定問題。2021 年2 月10 日，國務(wù)院發(fā)布《防范和處置非法集資條例》（以下簡稱《條例》），自同年5 月1 日起施行。該行政法規(guī)對(duì)于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益具有重要意義。

一、防范和處置非法集資面臨的機(jī)遇

《條例》的施行，為防范和處置日趨嚴(yán)重的非法集資活動(dòng)提供了法律依據(jù)，填補(bǔ)了非法集資行政處置的法律空白，解決了行政處置缺少法律依據(jù)和手段的問題，改變了以往對(duì)非法集資以“刑事”打擊為主的局面，形成了行政當(dāng)“前鋒”，刑事做“后衛(wèi)”的齊抓共管模式。《條例》明確指出國家對(duì)非法集資的原則是防范為主、打早打小、綜合治理、穩(wěn)妥處置。內(nèi)容包括建立健全組織機(jī)制、防范監(jiān)測(cè)措施、行政處置手段、法律責(zé)任等，體現(xiàn)了預(yù)防為主、齊抓共管、聯(lián)防聯(lián)控、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的防范和處置非法集資理念。一是明確定義了“非法集資”的三要件，即非法性、利誘性、社會(huì)性，為防范和處置非法集資牽頭部門對(duì)涉嫌非法集資行為調(diào)查認(rèn)定提供了判斷依據(jù)［1］。二是突出了防范為主的打擊原則?！稐l例》中明確規(guī)定了監(jiān)測(cè)預(yù)警、商事登記、互聯(lián)網(wǎng)信息管理、廣告信息管理、可疑資金監(jiān)測(cè)、非法集資宣傳教育等方面的防范措施，主要是針對(duì)非法集資處置難、追損難、涉眾廣、金額大，關(guān)口前移，重在事前防范，防患于未然。三是賦予了地方金融監(jiān)管部門調(diào)查權(quán)與處置權(quán)。包括調(diào)查認(rèn)定、調(diào)查措施、處置措施、移送等各個(gè)階段，使執(zhí)法部門在處置非法集資過程中有法可依。

二、非法集資形式特點(diǎn)

（一）以合法公司的形式聚集在繁華地帶

非法集資主要集中活躍在城市的中心城區(qū)，一類是以投資理財(cái)類公司的形式集中分布在市中心高端商務(wù)樓宇。這類公司大多有工商注冊(cè)的合法身份且門面豪華，公司內(nèi)均懸掛多種民間組織頒發(fā)的榮譽(yù)證書、牌匾或者利用名人效應(yīng)，用以騙取群眾對(duì)其背景實(shí)力的信任。實(shí)際上此類公司普遍存在超范圍經(jīng)營、沒有從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)資格、虛假宣傳、違法違規(guī)經(jīng)營理財(cái)產(chǎn)品等情況，存在很大的非法集資風(fēng)險(xiǎn)。另一類以保健品店和社區(qū)超市的形式，主要分布在比較富裕的村改居社區(qū)。此類門店以低價(jià)吸引消費(fèi)者入店消費(fèi)，并以高額返利為由鼓勵(lì)消費(fèi)者拉人頭辦卡消費(fèi)，辦卡金額從幾百到幾千元不等。這類門店一般存續(xù)時(shí)間短，大多半年左右就關(guān)門，且前期許諾返利較大，沒有真正的贏利點(diǎn)，純粹靠發(fā)展新客戶辦卡來盈利，是一種典型的“龐氏騙局”。

（二）集資手段花樣百出

一是假借P2P 名義非法集資。設(shè)立所謂P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)，以高利為誘餌，采取虛假債券投資、股權(quán)投資、購買上市公司股權(quán)等手段吸收公眾資金［2］。二是以“養(yǎng)老”的旗號(hào)誘騙老年群體投資。通過舉辦所謂的養(yǎng)生講座、免費(fèi)體檢、免費(fèi)旅游的方式，引誘老年人群體投資［3］。三是假借私募基金名義非法集資。通過網(wǎng)絡(luò)媒體、銷售網(wǎng)點(diǎn)公開向不特定對(duì)象宣傳推介，以虛假或夸大項(xiàng)目為幌子，以保本、高收益、低門檻為誘餌，向不特定對(duì)象（非合格投資者）募集資金，“掛羊頭賣狗肉”。四是假借入股的名義非法集資。通過引誘老年人一次性高價(jià)購買保健品而成為該公司股東，并承諾定期高額返利。同時(shí)，誘導(dǎo)受騙人不斷發(fā)展股東獲取利益，將非法集資和“龐氏騙局”變成合法化。

（三）受害群體主要是老年人

非法集資案件的受害群體主要為老年人，究其原因是老年人普遍“有錢、有閑”。非法集資者抓住老年人時(shí)間充裕和容易被忽悠的特點(diǎn)，以及老年人子女不在身邊，精神生活空虛的弱點(diǎn)。通過在車站、社區(qū)、小公園等人流密集地方向老年人贈(zèng)送雞蛋、臉盆等禮品的方式，讓老年人留下聯(lián)系方式。不定期組織老年人免費(fèi)旅游、外地參觀、采摘等，打著“養(yǎng)老”的旗號(hào)引誘老年人參加養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資介紹會(huì)、保健品推銷會(huì)等，對(duì)老年人進(jìn)行輪番的密集授課洗腦，讓老年人喪失判斷能力、放松警惕，逐步陷入非法集資的陷阱。

三、防范和處置非法集資的主要對(duì)策

（一）健全組織機(jī)制

縣級(jí)以上政府普遍成立了由地方金融監(jiān)督管理局作為牽頭部門，公安局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、行政審批局等部門為成員的區(qū)域防范和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定金融風(fēng)險(xiǎn)化解預(yù)案和工作方案，建立“條塊結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)、快速反應(yīng)”的長效管控機(jī)制。成員單位立足部門職責(zé)，遵循“誰審批、誰負(fù)責(zé)”“誰主（監(jiān)）管、誰負(fù)責(zé)”的原則分兵把口，做好各自職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)防控工作。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)各自管轄領(lǐng)域內(nèi)非法集資活動(dòng)的排查和預(yù)警預(yù)測(cè)，切實(shí)做好前期的監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)和分析工作，對(duì)涉及本系統(tǒng)本行業(yè)的非法集資活動(dòng)進(jìn)行初步認(rèn)定與查處，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，要積極做好信息上報(bào)并協(xié)助查處等相關(guān)處置工作，涉嫌違法犯罪行為的移送司法機(jī)關(guān)。

（二）建立網(wǎng)格化防控體系

建立“鎮(zhèn)街為一級(jí)網(wǎng)格，居委會(huì)為二級(jí)網(wǎng)格，社區(qū)內(nèi)部組織為三級(jí)網(wǎng)格”的金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系。充分發(fā)揮網(wǎng)格化和基層群眾的作用［4］，對(duì)存量投資理財(cái)類企業(yè)采用網(wǎng)格員監(jiān)管的模式，屬地責(zé)任明確，排查精準(zhǔn)到位。通過網(wǎng)格管理體系收到涉嫌非法集資活動(dòng)線索后，地方金融監(jiān)管部門聯(lián)合工商、公安等部門對(duì)涉及投資理財(cái)類問題企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。能清退集資款的及時(shí)清退，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行行政處罰，涉嫌犯罪的移交司法部門，及時(shí)管控非法集資行為，遏制非法集資等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪的高發(fā)勢(shì)頭。

（三）建立企業(yè)推送機(jī)制

建立企業(yè)信息日推送機(jī)制，對(duì)本行政區(qū)內(nèi)新注冊(cè)企業(yè)進(jìn)行全程跟蹤管控。每天由行政審批局將新注冊(cè)登記的企業(yè)信息推送至地方金融監(jiān)管部門，該局再將信息及時(shí)推送至屬地鎮(zhèn)街，由他們發(fā)送到居委會(huì)和社區(qū)內(nèi)部組織；由網(wǎng)格員密切關(guān)注，加強(qiáng)巡查，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)，由地方金融監(jiān)管部門聯(lián)合工商、公安等部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查［1］，確保不新增加一家涉嫌非法集資企業(yè)，將各類金融風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽期。

（四）加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管工作

1.嚴(yán)把企業(yè)準(zhǔn)入。嚴(yán)格把控投資、理財(cái)、咨詢和服務(wù)類公司的準(zhǔn)入。項(xiàng)目招引方面，各級(jí)政府及有關(guān)部門對(duì)洽談、對(duì)接的項(xiàng)目要深入了解、嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)易發(fā)生非法集資行為的各類項(xiàng)目謹(jǐn)慎引進(jìn)。審批登記方面，行政審批局要把住工商登記的第一道防線，對(duì)企業(yè)名稱或經(jīng)營范圍中含有“金融”“交易所”“交易中心”等敏感字眼的公司不予登記。

2.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。密切關(guān)注網(wǎng)絡(luò)借貸、投資理財(cái)公司、民辦教育機(jī)構(gòu)、保健品銷售以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。并對(duì)已開展業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)治理整頓，建立部門監(jiān)管系統(tǒng)信息共享機(jī)制，安排專人對(duì)該類公司進(jìn)行監(jiān)管。

3.聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)檢查。地方金融監(jiān)管部門聯(lián)合公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)涉嫌非法集資的公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，通過現(xiàn)場(chǎng)問詢相關(guān)人員及查閱有關(guān)的資料、財(cái)務(wù)賬戶等，對(duì)檢查情況分析研判，根據(jù)需要后期約談主要負(fù)責(zé)人。建立企業(yè)檔案，形成“一企一冊(cè)”。

（五）依法處置非法集資案件

經(jīng)調(diào)查認(rèn)定屬于非法集資的，要求其立即停止非法集資活動(dòng)。對(duì)于需要清退投資款的投資公司，督促其制定整改清退方案，提交清退名單，工作人員通過電話向投資者落實(shí)退款情況，確保清退工作落實(shí)到位。對(duì)非法集資人及協(xié)助人進(jìn)行行政處罰，并將信用記錄納入全國信用信息共享平臺(tái)。涉嫌犯罪的，及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)，地方金融監(jiān)管部門配合做好相關(guān)工作。

（六）切實(shí)筑牢宣傳陣地

1.依托電視臺(tái)、電臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等各類媒體積極開展立體宣傳，通過設(shè)立專題、開辟專欄、系列報(bào)道、專家座談等多種形式，進(jìn)行打擊非法集資宣傳解讀，提高廣大群眾的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。同時(shí)，充分利用手機(jī)短信、微博、微信等各類新媒體放大宣傳效果。

2.結(jié)合大走訪活動(dòng)，將打擊非法集資宣傳資料發(fā)放至鎮(zhèn)街每家每戶，做到全區(qū)域覆蓋。組織地方金融監(jiān)管部門及銀行等金融機(jī)構(gòu)工作人員走進(jìn)城鄉(xiāng)給居民進(jìn)行宣傳講解，告知群眾參與非法集資帶來的嚴(yán)重后果。

3.在投融資理財(cái)?shù)裙鹃T口設(shè)置打擊非法集資的廣告牌，組織銀行及地方金融組織等利用電子顯示屏、懸掛橫幅及易拉寶等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，增強(qiáng)群眾的防范意識(shí)。

4.制定防范和處置非法集資宣傳活動(dòng)方案，組織各職能部門及鎮(zhèn)、街利用一切資源進(jìn)行非法案集資宣傳活動(dòng)。行業(yè)主管部門根據(jù)本行業(yè)、領(lǐng)域特點(diǎn)，有針對(duì)性地開展防范非法集資宣傳教育，實(shí)現(xiàn)非法集資宣傳進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)醫(yī)院、進(jìn)社區(qū)。

（七）暢通線索舉報(bào)渠道

進(jìn)一步拓寬線索收集渠道，提高線索發(fā)現(xiàn)能力。一是要求各鎮(zhèn)街在官方微信公眾號(hào)、商務(wù)樓宇大堂、居民樓道、村居宣傳欄等地公開非法集資線索舉報(bào)電話［5］；二是推送微信非法集資舉報(bào)小程序、12337 打擊整治養(yǎng)老詐騙線索舉報(bào)平臺(tái)等，要求各鎮(zhèn)街通過公眾號(hào)、宣傳欄等方式廣泛發(fā)動(dòng)轄區(qū)網(wǎng)格員、志愿者、群眾等安裝使用，如遇相關(guān)問題或發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，及時(shí)通過上述渠道反映；三是修訂非法集資案件舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，適當(dāng)降低舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)門檻，積極擴(kuò)大受獎(jiǎng)覆蓋面，采取現(xiàn)金、實(shí)物、宣傳品等多種獎(jiǎng)勵(lì)方式，提高廣大群眾舉報(bào)的積極性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)掌握涉嫌非法集資問題線索，切實(shí)做到“打早打小”。

四、防范處置非法集資工作存在的問題

（一）跨區(qū)域非法集資風(fēng)險(xiǎn)處置難

犯罪分子往往通過在異地大量設(shè)置分支機(jī)構(gòu)或關(guān)聯(lián)公司等方式實(shí)施犯罪，總公司和集資行為實(shí)施地分屬多地，分支機(jī)構(gòu)所在地成為此類公司的“吸血端”［6］。分支機(jī)構(gòu)不設(shè)財(cái)務(wù)賬目，非法集資款項(xiàng)當(dāng)場(chǎng)匯入異地總公司，分支機(jī)構(gòu)所在地調(diào)查監(jiān)管取證難度較大。總公司所在地往往因非法集資行為無法定性，導(dǎo)致分公司所在地?zé)o法采取司法手段。若要等總公司立案，往往需要等待較長時(shí)間。并且，此類案件涉及人員多、取證工作量大、辦案周期長，追贓挽損情況不理想。

（二）處置不當(dāng)容易引發(fā)社會(huì)矛盾［2］

根據(jù)《條例》規(guī)定，國家相關(guān)部門雖然暫緩了對(duì)投資理財(cái)類機(jī)構(gòu)的審批，但是出現(xiàn)了大量“掛羊頭賣狗肉”的問題企業(yè)。對(duì)這些新增的問題企業(yè)及存量的涉嫌非法集資企業(yè)在尚未崩盤的情況下，處置不當(dāng)很容易造成利益受損群體將矛頭指向政府部門。

五、下一步工作的建議

（一）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成打擊合力

對(duì)跨區(qū)域的涉嫌非法集資行為，若該公司總部所在地收到外地報(bào)送的非法集資線索，應(yīng)當(dāng)組織調(diào)查認(rèn)定工作，不能因?yàn)樵摴驹诘怯浀匚磳?shí)施非法集資行為而相互推諉。非法集資行為實(shí)施地、資金歸集地及集資參與人所在地要積極配合調(diào)查取證。登記地、非法集資行為發(fā)生地、集資資產(chǎn)所在地以及集資參與人所在地處置非法集資牽頭部門要樹立“全國一盤棋”的觀念，加強(qiáng)信息共享和溝通協(xié)作，建立規(guī)范化的情況通報(bào)、個(gè)案協(xié)調(diào)、政策研討等渠道，做到“打早打小”，及時(shí)處置非法集資案件，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）加強(qiáng)行政監(jiān)管，把好準(zhǔn)入關(guān)口

做好行政監(jiān)管、行政執(zhí)法工作是有效遏制非法集資類案件發(fā)生的第一道關(guān)口。樹立“準(zhǔn)入”和“監(jiān)管”并重的理念，加大對(duì)該類行業(yè)的準(zhǔn)入關(guān)，守好預(yù)防犯罪的重要關(guān)口。同時(shí)，通過監(jiān)督檢查、群眾舉報(bào)、媒體披露等多種渠道搜集信息，嚴(yán)厲打擊各類虛假廣告、超范圍經(jīng)營等違法行為。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

一方面，對(duì)各類媒體平臺(tái)嚴(yán)把審核關(guān)，禁止為各類投資理財(cái)類公司進(jìn)行非法集資進(jìn)行廣告宣傳或者發(fā)布信息；另一方面，充分利用各類媒體，采取多種形式加大宣傳工作力度，做好輿論引導(dǎo)工作。通過主流媒體揭露非法集資的各種表現(xiàn)形式及危害性，提高群眾對(duì)于非法集資的認(rèn)識(shí)和防范意識(shí)。宣傳國家處置非法集資方面的有關(guān)法律法規(guī)，明確集資參與人損失自擔(dān)。科普理財(cái)常識(shí)，凈化投資環(huán)境，引導(dǎo)公眾樹立正確的投資理財(cái)觀念。