劉馮雯

[摘 要]基層政府處于行政系統(tǒng)末梢，其層級位置與行為方式?jīng)Q定了該群體是政策執(zhí)行的重要主體，其政策執(zhí)行方式與人民群眾的利益息息相關(guān)?，F(xiàn)階段，基層管理中的政策執(zhí)行仍存在許多問題，導致其達不到應(yīng)有的效果，究其原因，即政策執(zhí)行偏離軌道。文章試圖利用史密斯政策執(zhí)行模型，以理想化政策、執(zhí)行機關(guān)、目標群體和環(huán)境因素為分析框架，研究基層管理中政策執(zhí)行偏差的因素，提出了多重因素共同作用下的基層政府如何提高政策執(zhí)行有效性的優(yōu)化路徑。

[關(guān)鍵詞]基層管理；政策執(zhí)行偏差；影響因素；史密斯模型

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2023）16-0021-03

隨著公共服務(wù)理念的日益?zhèn)鞑?，一些研究政府官員行為的學者將注意力轉(zhuǎn)向了政策執(zhí)行鏈末端的基層政府與基層干部。一項政策能否實現(xiàn)其目標，不僅取決于政策的制定，更有賴于政策的有效執(zhí)行。基層政府作為基層治理的重要主體，影響著國家基層治理的效能及公共政策的順利執(zhí)行。文章以史密斯模型為基礎(chǔ)，研究基層管理中政策執(zhí)行偏差的因素，以期得出政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑，提高政策執(zhí)行效率。

一、問題的提出

長期以來，學界和實務(wù)界一直把政策研究的重點放在政策制定上，忽視了政策的執(zhí)行。20世紀60年代，由約翰遜政府發(fā)起的“向貧窮宣戰(zhàn)”“偉大社會”改革的許多政策方案并沒有取得預期的結(jié)果，出現(xiàn)了“執(zhí)行危機”，政策執(zhí)行問題因此受到越來越多的關(guān)注，不少學者研究了政策執(zhí)行的影響因素。陳振明認為，影響政策有效執(zhí)行的基本因素包括三個方面，一是政策問題的特性；二是政策本身的因素，即政策的正確性、資源的充足性等；三是政策以外的因素，包括執(zhí)行者的素質(zhì)與態(tài)度、目標團體的影響、政策監(jiān)督等[1]。左宏愿、張文靜認為，影響政策執(zhí)行的因素主要來源于兩個方面：一是結(jié)構(gòu)性因素，包括由政策規(guī)定、目標群體、組織機構(gòu)、執(zhí)行資源及社會關(guān)系等結(jié)構(gòu)性因素構(gòu)成的復雜環(huán)境；二是基層執(zhí)行者的政策執(zhí)行能力與素質(zhì)[2]。丁煌提出，公共政策執(zhí)行者的行為傾向、綜合素質(zhì)、利益需求等均會對政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生影響，提出了“政策執(zhí)行阻滯”這一概念，即政策執(zhí)行過程中受到某種消極因素的影響而使得政策執(zhí)行無法圓滿實現(xiàn)[3]。

作為較早關(guān)注基層政策執(zhí)行的學者，利普斯基提出了基層公職人員的概念，他將“工作中與公民直接互動，在工作實施中擁有實質(zhì)自由裁量權(quán)的公共服務(wù)工作者”稱為基層公職人員[4]。在我國由經(jīng)濟建設(shè)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的期間，基層干部扮演著十分重要的角色，其官職雖不高，但其權(quán)力行使與服務(wù)對象的利益密切相關(guān)，大量公共政策執(zhí)行活動要由基層政府和基層干部負責完成。轉(zhuǎn)型期間的各種規(guī)章政策，諸如收入分配政策、社會保障政策等都要通過基層政府“穿針引線”，傳達到千家萬戶?；鶎诱鳛榛鶎又卫淼闹匾黧w，掌握和管理著許多影響資源分配或權(quán)益分配的公共資金，影響著國家基層治理的效能及公共政策的順利執(zhí)行。在當前社會環(huán)境下，隨著社會利益格局逐漸多元化和復雜化，各個階層不同的利益群體難免會發(fā)生摩擦與沖突，基層政府承擔著調(diào)和社會利益矛盾的“中間人”角色；如果基層政府權(quán)力行使不當，很可能激化社會矛盾，帶來惡劣的社會后果。

現(xiàn)階段，基層政府在政策執(zhí)行中仍存在著各種各樣的問題，諸如政策附加、政策敷衍和政策逃避等執(zhí)行偏差問題。它們有的表現(xiàn)為“上有政策、下有對策”，使政策未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用；有的表現(xiàn)為政策執(zhí)行過程中“踢皮球”“腸梗阻”，使政策遲遲得不到落實；或不作為、亂作為，導致政策落實走偏走樣。如何保證上級政策平穩(wěn)落地，提高政策執(zhí)行的效率，是政府推進公共政策的一項重要任務(wù)。

二、模型分析：基層管理中政策執(zhí)行的影響因素

（一）模型選擇：史密斯模型

史密斯模型（Smith Model）是美國政策學家史密斯提出的一種政策執(zhí)行過程模型。史密斯在《政策執(zhí)行過程》一文中提出政策執(zhí)行的成敗有四大影響因素，分別為理想化政策、執(zhí)行機關(guān)、目標群體和環(huán)境因素。政策執(zhí)行的結(jié)果正是這四大影響因素共同作用的結(jié)果。

（二）分析框架：多重維度的作用情景

多重維度的作用情景如圖1所示。

（三）分析結(jié)果

1.理想化政策：宏觀與微觀缺乏一致性

理想化政策可以在宏觀層面規(guī)劃出政府建設(shè)的宏偉藍圖，同時在微觀層面為基層干部提供合理可行的行動指南[5]。理想化政策包括政策目標切合實際、政策內(nèi)容妥當，具有合法性、合理性、可行性和有效性，這些為基層管理中的政策執(zhí)行活動提供了邏輯指引，可以強化街頭官僚對政策的心理認可。

一方面，宏觀政策的模糊性和不確定性給予基層干部相當一部分的自由裁量權(quán)，在沒有詳細規(guī)則約束且時間緊迫的情況下，難免出現(xiàn)決策失誤、執(zhí)行不當?shù)膯栴}。

另一方面，由于基層干部處于行政系統(tǒng)的末端，“受命執(zhí)行”的角色設(shè)計使上級管理者往往忽視其在公共政策過程中的作用和影響力，在宏觀政策的制定上很少花時間傾聽他們的聲音，由此制定的政策大多缺乏可操作性和可行性。上級的宏觀政策與街頭官僚的微觀政策之間缺乏銜接和一致性，導致基層干部在政策執(zhí)行過程中偏離軌道，甚至違背民意引起沖突。

2.執(zhí)行機關(guān)：制度與能力的欠缺

理想化政策能否達到預期目標，與執(zhí)行機構(gòu)及執(zhí)行人員能否實施強有力的政策密切相關(guān)。

基層政府直接面對其服務(wù)對象，為他們提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，然而上級在給下級分配任務(wù)、制定目標的同時，鮮少提供相應(yīng)的人力物力財力，導致基層干部的行動缺乏支持，在資源有限的情況下，他們就會判斷各個事項的價值，優(yōu)先選擇那些重要的、緊迫的、能夠帶來利益的事項，在最有益的地方投入時間和資源，對那些無從得利的政策采取消極態(tài)度，導致政策在執(zhí)行過程中“選擇性行為”的產(chǎn)生。另外，基層管理中的工作更加復雜和緊張，在政策執(zhí)行過程中，如果僅以任務(wù)目標為取向，忽視某些民生方面的指標，必然引起群眾的懷疑與不滿情緒，給政策執(zhí)行造成阻力。

根據(jù)經(jīng)濟人假設(shè)，每個人都會追求自己的利益最大化，基層干部同樣渴望地位、金錢、升職加薪，同時，職務(wù)晉升會擴大其社交范圍，為其帶來心理上的滿足感。然而，受制于機構(gòu)規(guī)格和職位數(shù)量的有限性，絕大部分的基層干部晉升和提拔的希望很渺茫，這就產(chǎn)生了有限的職位設(shè)置和無限的職位需求之間的矛盾。激勵缺失帶來的是基層的活力不夠與積極性不足，由此導致對執(zhí)行上級頒布的政策敷衍散漫，對公眾的回應(yīng)效率低下。

與此同時，法律制度的不完善和官員問責制度的薄弱，使得基層管理中沒有相配套和對應(yīng)的監(jiān)督機制予以約束，濫用自由裁量權(quán)的風險增大，導致以權(quán)謀私，甚至違法犯罪的現(xiàn)象出現(xiàn)[6]。

3.目標群體：傳統(tǒng)思想下的“被動參與”

一是“仇官”心理作祟。一方面，由于社會貧富差距加大，人們的心理失衡，幸福感下降，相對孤獨感增強。另一方面，以權(quán)謀私、以錢謀權(quán)等現(xiàn)象確實存在。因此，在與基層干部打交道的過程中，老百姓對他們有著天然的不信任感和抵制心理，這必然導致政策執(zhí)行受到阻力，給基層管理帶來困難。

二是目標群體異質(zhì)性。政策執(zhí)行能否順利進行與目標群體的態(tài)度和行為密切相關(guān)。然而，目標群體具有多樣性，在很大程度上增加了政策執(zhí)行的難度。面對同樣的政策，不同的目標群體對于政策的理解程度、政策效果的期待各有不同，使得基層干部對目標群體信息的收集和處理能力受到限制，無法對目標群體的需求和行為作出準確判斷，導致政策執(zhí)行中出現(xiàn)信息偏差。

三是公眾被動參與。公眾積極參與政策執(zhí)行可以及時矯正政策偏差，有利于維護公共利益。然而，基層管理中存在權(quán)力不對稱的現(xiàn)象，基層干部處于“強勢”一方，公眾處于相對“弱勢”一方，公眾無法退出這種關(guān)系，即具有非自愿性，只能被動參與政策執(zhí)行。與基層政府打交道的情形通常有兩類，一類是公眾迫切地有求于基層政府，如辦理各種證件、尋求社會救助；另一類是公眾受制于其管制，如公民違章搭建、違反交通規(guī)則而被其處罰。無論是哪一種，公眾在與基層政府的相處中都處于被動地位。在這種情況下，如果缺乏有效的約束、監(jiān)督手段，基層干部就容易出現(xiàn)濫用權(quán)力的問題。

4.環(huán)境因素：多重因素共同影響

受新聞消費主義觀念的影響，媒體對于熱點事件很容易大肆炒作。虛假信息一旦通過媒體傳播，就會對政府的公信力和形象造成嚴重的損害[7]。隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，一部分社會矛盾經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)形成、激化、擴散及發(fā)酵，升級成現(xiàn)實生活中的矛盾。通過新興媒體，社會矛盾的傳播速度不斷加快，影響力不斷提升，無形中加劇了抗爭。

基層干部不是簡單機械地執(zhí)行公共政策，他們是“嵌入于真實的、正在運行的社會關(guān)系系統(tǒng)之中”的[8]。政策執(zhí)行者是生活在特定文化背景下的人群，他們無法脫離社會關(guān)系而存在，他們的行為方式、思維方式同樣受到文化環(huán)境的影響。基層干部的日常工作是與公眾打交道，在政策執(zhí)行中不可避免地面對“人情”“面子”“關(guān)系”，越是底層的基層干部，越容易受到血緣、地緣、業(yè)緣和學緣等社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)因素的影響，導致許多政策無法按照既定目標執(zhí)行，政策執(zhí)行在“人情”的影響下逐漸扭曲、偏離軌道。

三、解決之策：提高基層管理中政策執(zhí)行效率的優(yōu)化路徑

基于上述分析，提高基層管理中的政策執(zhí)行效率，避免出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差行為，應(yīng)側(cè)重于以下幾個方面的工作。

在理想化政策層面，宏觀層面的政策文件要考慮到微觀層面的實際情況，結(jié)合本地區(qū)實際進行具體化和可操作化，使宏觀和微觀相輔相成，保證政策的一致性，減少政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的概率。

在執(zhí)行機關(guān)層面，應(yīng)加強對基層干部在政治、法律和道德上的控制，建立科學的績效評估體系，加強上下級之間的溝通協(xié)調(diào)，提升執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)。

在目標群體層面，在政策制定及執(zhí)行過程中應(yīng)增強公眾話語權(quán)，要加強公民文化教育，增強公民的政治參與意識。民主治理中的公民不應(yīng)被邊緣化、被動化。

在環(huán)境因素層面，要強化新聞輿論監(jiān)督，規(guī)則的制定應(yīng)秉持科學合理的原則，根據(jù)實際情況靈活執(zhí)行?；鶎诱芊袷拐叩玫巾樌麍?zhí)行，能否在執(zhí)行過程中與公眾和諧共處，不僅取決于理想化政策，而且應(yīng)把精力分散在目標群體上，兼顧執(zhí)行機關(guān)與環(huán)境因素的影響，從多個維度多方面入手，這樣才能獲得較好的政策實施效果。

參考文獻：

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[2]左宏愿，張文靜.基層公務(wù)員的政策執(zhí)行：結(jié)構(gòu)脈絡(luò)中的策略性選擇[J].黨政研究，2019（01）：112-120.

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[4]Micheal Lipsky. Street Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services[J].New York： Russell Sage Foundation， 1980.

[5]杜習樂，柴金來.街頭官僚推進服務(wù)型政府建設(shè)的影響因素探析[J].領(lǐng)導科學論壇，2021（06）：68-73.

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[7]彭蘭.官民沖突中“街頭官僚”的媒介呈現(xiàn)[J].青年記者，2015（14）：10.

[8]格蘭諾維特.鑲嵌：社會網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟行為[M].羅家德譯，上海：社會科學文獻出版社，2007.