熊敏瑞 覃鑠
[摘要]繼第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)后,對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)該目標(biāo),學(xué)者們提出了不同的法律化路徑,綜合來(lái)看制定氣候變化應(yīng)對(duì)法是法律化路徑的關(guān)鍵一步。當(dāng)前,需要在總結(jié)典型國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,在更新氣候變化應(yīng)對(duì)立法目的的同時(shí)將“雙碳”目標(biāo)融入氣候變化應(yīng)對(duì)法的具體法律條文之中;從上到下形成以生態(tài)環(huán)境法典為基本法、氣候變化應(yīng)對(duì)法為專(zhuān)門(mén)法、各級(jí)政府規(guī)章為具體內(nèi)容的分層級(jí)式立法;此外還需依據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化,分時(shí)期采取“命令控制型”與“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”措施處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系;同時(shí)法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由輕到重重新劃分,在氣候變化應(yīng)對(duì)法內(nèi)部形成以民事責(zé)任、行政責(zé)任為主,刑事責(zé)任為輔的遞進(jìn)式責(zé)任承擔(dān)模式;最后若生態(tài)環(huán)境法典先于氣候變化應(yīng)對(duì)法頒布,處理好兩者之間的銜接問(wèn)題也不容忽視。
[關(guān)鍵詞]碳達(dá)峰;碳中和;氣候變化應(yīng)對(duì)立法
[中圖分類(lèi)號(hào)]D912.6[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]2096-1308(2023)03-0053-09
2022年的夏季北半球遭遇了前所未有的持續(xù)干旱,多地主要河流水位創(chuàng)歷史新低,以中國(guó)為例,長(zhǎng)江流域的雨季原本集中在每年4—9月,但據(jù)最新實(shí)測(cè)記錄顯示,長(zhǎng)江流域2022年夏季遭遇罕見(jiàn)低水位、持續(xù)高溫、干旱氣候,大氣環(huán)流異常是造成氣候異常的主要原因。中國(guó)水科院專(zhuān)家呂娟提出:“我國(guó)應(yīng)做好抗大旱、抗長(zhǎng)旱的準(zhǔn)備?!保?]由全球變暖引起的一系列“蝴蝶效應(yīng)”不容忽視,只有減緩全球變暖趨勢(shì)才能從根本上改變氣候異常的全球性問(wèn)題。中國(guó)在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上主動(dòng)提出“2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”目標(biāo)),“雙碳”目標(biāo)正是順應(yīng)減緩全球變暖的號(hào)召提出的階段性行動(dòng)指南,而貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)絕不是空有口號(hào)卻毫無(wú)行動(dòng)的,習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和,立足我國(guó)能源資源稟賦,堅(jiān)持先立后破,有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)……積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理”,此外學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界也在不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新,為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供法律依據(jù),氣候變化應(yīng)對(duì)立法正是在這種背景之下被推到了話(huà)題的中心。
一、相關(guān)概念的厘清與發(fā)展歷史
(一)雙碳的含義及發(fā)展歷史
“碳達(dá)峰、碳中和”簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”,碳達(dá)峰是指某地區(qū)或者主體以二氧化碳為主的溫室氣體排放量達(dá)到最高值之后逐步下降,并不再出現(xiàn)另一高峰值;碳中和是指某地區(qū)或者主體的溫室氣體中二氧化碳的排放量與該地區(qū)植被吸收量達(dá)到平衡,并逐步實(shí)現(xiàn)兩者之間的抵消。[2]
碳達(dá)峰與碳中和是在全球氣候變暖,南極冰川消融,海平面持續(xù)上升威脅到全球各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的背景之下提出的,最早由歐盟于2019年帶頭承諾力爭(zhēng)2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo),但多數(shù)國(guó)家僅僅只是口頭承諾,并未采取相應(yīng)措施,因此“碳達(dá)峰”“碳中和”并未產(chǎn)生實(shí)際的效果,也并未減緩全球氣候變暖的進(jìn)程。中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)的一員、世界上最大的發(fā)展中國(guó)家之一,主動(dòng)提出“雙碳”目標(biāo)——中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放量力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值,努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。[3]在全國(guó)各地區(qū)響應(yīng)“綠水青山就是金山銀山”“美麗中國(guó)建設(shè)”等號(hào)召之后,“雙碳”目標(biāo)正式在中國(guó)拉開(kāi)序幕。
(二)氣候變化應(yīng)對(duì)立法的發(fā)展歷史
氣候變化應(yīng)對(duì)立法是指某國(guó)或者某地區(qū)為實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展、減緩全球氣候變暖、監(jiān)管氣候變化而制定的法律。從國(guó)際法角度來(lái)看,早在20世紀(jì)80年代末期聯(lián)合國(guó)為號(hào)召全球各個(gè)國(guó)家和地區(qū)參與到治理全球變暖的提議中,就開(kāi)展了“政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”指導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)工作;并于1992年制定通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化公約》,作為各締約國(guó)履行應(yīng)對(duì)全球變暖義務(wù)的主要來(lái)源,1997年通過(guò)的《京都議定書(shū)》對(duì)該公約進(jìn)行了補(bǔ)充,明確了將二氧化碳排放量控制在“適當(dāng)水平”的目標(biāo),首次將締約與非締約方依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化程度的不同分為三類(lèi),不同類(lèi)別的國(guó)家承擔(dān)不同的減排責(zé)任;2015年,全球178個(gè)國(guó)家簽訂《巴黎協(xié)定》,為2020年全球氣候變暖作出統(tǒng)一的部署安排,“國(guó)家自主貢獻(xiàn)機(jī)制”使得減排義務(wù)成為一項(xiàng)明確的國(guó)際義務(wù)。[4]從國(guó)內(nèi)法角度來(lái)看,我國(guó)于2007年正式成立“國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組”,并于2009年將應(yīng)對(duì)氣候變化的立法納入了國(guó)家立法的規(guī)劃,2014年起草完成《氣候變化應(yīng)對(duì)法》草案,但該草案在征求意見(jiàn)之后,提交正式稿審議時(shí)僅剩50余條,不能成為獨(dú)立的單行法,因此未能正式出臺(tái);“雙碳”目標(biāo)提出后,氣候變化應(yīng)對(duì)法的相關(guān)立法進(jìn)程又得到了進(jìn)一步的推進(jìn),2020年12月25日,生態(tài)環(huán)境部為應(yīng)對(duì)氣候變化、綠色低碳發(fā)展充分激發(fā)市場(chǎng)的作用,審議通過(guò)了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》,國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2021年10月27日印發(fā)了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū),作為“風(fēng)向標(biāo)”的白皮書(shū)敏銳地將中國(guó)歷史的車(chē)輪轉(zhuǎn)向了應(yīng)對(duì)氣候變化這一方向。
二、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的立法路徑選擇與理論基礎(chǔ)
(一)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的不同立法路徑與特征分析
1.采取“三層級(jí)一關(guān)鍵點(diǎn)”模式應(yīng)對(duì)溫室效應(yīng)
“三層級(jí)一關(guān)鍵點(diǎn)”的立法模式是由潘曉濱提出的。首先,該模式以氣候變化應(yīng)對(duì)基本法為體系統(tǒng)領(lǐng)基礎(chǔ)層;其次,通過(guò)限制能源溫室氣體排放、產(chǎn)業(yè)規(guī)制、植樹(shù)造林增強(qiáng)碳匯能力達(dá)到減緩效果,通過(guò)不同領(lǐng)域協(xié)同合作增強(qiáng)人類(lèi)適應(yīng)氣候變化的能力為密切聯(lián)系層;再次,利用技術(shù)支持、資金投入以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支持層;最后,值得注意的是,作為關(guān)鍵點(diǎn)的碳排放交易立法也需要積極跟進(jìn)。[5]該立法模式的特點(diǎn)是循序漸進(jìn)地將應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)融入各個(gè)方面,從法律框架的設(shè)計(jì)到關(guān)聯(lián)制度的跟進(jìn),再到相關(guān)技術(shù)層面的進(jìn)一步落實(shí),清晰指出中國(guó)氣候變化的法律體系構(gòu)建的輕重緩急。
2.氣候變化應(yīng)對(duì)法的制定與相關(guān)法律法規(guī)的修訂
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文提出,必須制定應(yīng)對(duì)氣候變化法綜合性基礎(chǔ)法律,“美麗中國(guó)的建設(shè)、綠色循環(huán)發(fā)展”的要求迫切需要制定氣候變化應(yīng)對(duì)法,并對(duì)其進(jìn)行回應(yīng),目前氣候變化立法的制定已經(jīng)進(jìn)入了國(guó)家的立法規(guī)劃之中,多地政府規(guī)章也為氣候變化立法提供了實(shí)踐支撐,大量的前期立法工作也相當(dāng)完備。[6]除此之外,田丹宇也指出氣候變化應(yīng)對(duì)法需要不斷完善草案,注重國(guó)內(nèi)環(huán)境的構(gòu)建與外部環(huán)境的協(xié)同。[7]
另一種策略是在現(xiàn)行法律框架內(nèi),修改不同法律的立法目的,以期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。中國(guó)海洋大學(xué)王斐教授指出,將“雙碳”目標(biāo)納入污染防治法律體系以及在生態(tài)環(huán)境法典制定過(guò)程中設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)章節(jié),通過(guò)這兩種措施來(lái)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的環(huán)境法制保障。[8]
3.實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的“三步走”計(jì)劃和“三三立法策略”
呂忠梅教授在政協(xié)第十三屆四次會(huì)議上提出了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)三步走的戰(zhàn)略建議。[9]生態(tài)環(huán)境部也隨后對(duì)其提出的建議作出答復(fù):同意完善相關(guān)的法律法規(guī)并進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域地方立法;完善相關(guān)草案內(nèi)容,加速推進(jìn)氣候變化應(yīng)對(duì)法的立法進(jìn)程;提出制定促進(jìn)法和問(wèn)責(zé)法的建議。目前國(guó)家已經(jīng)將“雙碳”目標(biāo)納入多項(xiàng)文件中,作為頂層設(shè)計(jì)文件指導(dǎo)各地區(qū)的工作,也正在編制實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的具體方案。[10]
有專(zhuān)家進(jìn)一步完善了呂忠梅教授的“三步走”計(jì)劃,提出了“三三立法策略”來(lái)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),即將實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)分三步走:第一個(gè)“三”,首先,通過(guò)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)作出相應(yīng)的決定。其次,進(jìn)一步采取促進(jìn)法實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),將促進(jìn)法作為引領(lǐng),細(xì)化“雙碳”目標(biāo)各分項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)。最后,在之前的基礎(chǔ)上制定專(zhuān)門(mén)的氣候變化應(yīng)對(duì)法。第二個(gè)“三”,從立法的層級(jí)方面分析,包括全國(guó)人大制定專(zhuān)門(mén)法律、國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)、地方政府制定地方性法規(guī)。[11]“三三立法策略”相對(duì)于“三步走”計(jì)劃來(lái)說(shuō)具有一定的發(fā)展性,將“雙碳”目標(biāo)分步驟推進(jìn),并最終完成專(zhuān)門(mén)性氣候變化立法的目標(biāo)。
4.前述不同立法路徑的特征分析
以上不同學(xué)者提出的立法路徑呈現(xiàn)出一個(gè)共同的特點(diǎn):實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要?dú)夂蜃兓瘧?yīng)對(duì)法作為基礎(chǔ)性支撐。依據(jù)學(xué)者們對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的立法路徑的探索,氣候變化應(yīng)對(duì)法作為專(zhuān)門(mén)性立法勢(shì)在必行。目前,已達(dá)成共識(shí)的內(nèi)容如下:首先,應(yīng)對(duì)氣候變化法需要將實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)作為其立法目的優(yōu)先考慮;其次,在法律位階上需要由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定并公布的全國(guó)性法律;最后,應(yīng)對(duì)氣候變化法是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、減緩溫室效應(yīng)的基本法,國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)、地方各級(jí)政府可以在不違背該法律的基礎(chǔ)上因地制宜地制定相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章。
(二)氣候變化應(yīng)對(duì)立法與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)結(jié)合的理論基礎(chǔ)
氣候變化應(yīng)對(duì)法是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的專(zhuān)門(mén)性、有效性措施,這已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí),進(jìn)一步論證氣候變化應(yīng)對(duì)立法與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的理論基礎(chǔ)能夠使兩者的結(jié)合更具正當(dāng)性與合理性。
1.環(huán)境公平理論
環(huán)境不公是指在種族和經(jīng)濟(jì)方面處于弱勢(shì)的群體往往承擔(dān)了過(guò)大比重的環(huán)境退化惡果。[12]與之相反,環(huán)境公平是指所有人在環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)責(zé)任與享有權(quán)益中均能獲得公平對(duì)待以及有效的參與。因此,環(huán)境公平要得到保障,就需要法律法規(guī)與這一原則相符,具體到減緩氣候變暖層面上來(lái)說(shuō),在制定應(yīng)對(duì)氣候變化法的過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),公眾理應(yīng)享有獲得相關(guān)的信息的權(quán)利。除此之外,代際公平理論也應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶裱!按H公平”是指建立一個(gè)跨世代實(shí)現(xiàn)公平的法律框架,使人類(lèi)當(dāng)今的事業(yè)和政策同未來(lái)世代聯(lián)系起來(lái),具體而言是指:立法者就環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)、利用和不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異,分別采取區(qū)域合作、生態(tài)補(bǔ)償及其他法律和政策手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益在不同區(qū)域之間的科學(xué)、合理配置。[13]如此將代際公平帶入到氣候變化應(yīng)對(duì)立法與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的角度下來(lái)看,即使我們不能完全確定下一代人的權(quán)益與基本需求是什么,但是理應(yīng)站在當(dāng)前的視角充分考慮氣候變化應(yīng)對(duì)立法的可延續(xù)性,以及實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的可行性。
2.人類(lèi)命運(yùn)共同體理論
人類(lèi)命運(yùn)共同體理論是環(huán)境正義的中國(guó)方案的切實(shí)體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記在2015年巴黎氣候大會(huì)上進(jìn)一步提出確立“人類(lèi)命運(yùn)共同體”,主要包括:各民族國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全球環(huán)境治理的共同責(zé)任和義務(wù)、全球環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)遵循“環(huán)境正義”原則、當(dāng)代全球環(huán)境治理需要在世界各國(guó)遵循合作共贏的原則。[14]不同國(guó)家環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的歷史根源不同,各民族的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也不盡相同,“共同但有差別”的原則應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境治理考慮的內(nèi)容。中國(guó)作為地球家園的一分子應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起減緩氣候變暖進(jìn)程的責(zé)任,“雙碳”目標(biāo)的提出是責(zé)任與擔(dān)當(dāng),“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須做到有法可依,在氣候變化應(yīng)對(duì)立法的過(guò)程中有必要將其納入考慮范圍。
三、“雙碳”目標(biāo)提出前后的氣候變化應(yīng)對(duì)立法的實(shí)踐
(一)典型國(guó)家氣候變化應(yīng)對(duì)立法的不同路徑
1.英國(guó)“激進(jìn)式”低碳立法路徑
英國(guó)在低碳立法上體現(xiàn)出“法律化路徑探索”的特色,并以2016年“脫歐”為起點(diǎn),以較為激進(jìn)的立法路徑形成了大量的法律化成果。2003年,英國(guó)在能源白皮書(shū)中于全球首次確立了低碳經(jīng)濟(jì)的理念,開(kāi)啟了低碳轉(zhuǎn)型的法律政策時(shí)代;2008年,英國(guó)制定兩法一計(jì)劃,率先頒布全球第一部氣候變化立法《2008年氣候變化立法》、修訂《能源法》,并成立能源與氣候變化部,由政府主導(dǎo)專(zhuān)門(mén)治理能源綠色化。2016年,英國(guó)正式脫歐,能源與氣候變化部的解散為低碳發(fā)展帶來(lái)了更多的不確定性[15],與此同時(shí),英國(guó)的《〈氣候變化法〉修正案》明確指出“2050年實(shí)現(xiàn)凈零碳排放”碳中和目標(biāo),離開(kāi)歐盟之后的英國(guó)在處理氣候變化問(wèn)題上顯得更為自由,行動(dòng)的步伐也進(jìn)一步加快,與氣候變化相關(guān)的《清潔空氣(人權(quán))法案》《工業(yè)脫碳戰(zhàn)略》等多部法律法規(guī)接踵而至。
英國(guó)很早就開(kāi)始了低碳發(fā)展法律化路徑的探索,在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑的總趨勢(shì)下,依舊不斷加強(qiáng)政府干預(yù)措施主導(dǎo)本國(guó)能源綠色化,呈現(xiàn)出短期內(nèi)的低碳化發(fā)展的繁榮景象,但卻導(dǎo)致本國(guó)能源市場(chǎng)紅利的消耗、競(jìng)爭(zhēng)的削弱,最后造成市場(chǎng)失靈的結(jié)果。在正式脫歐之后更是面臨著退出歐洲市場(chǎng)的巨大威脅,低碳發(fā)展并未進(jìn)一步適應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式,法律化路徑也遭遇了阻礙。低碳發(fā)展的直接目的是減少溫室氣體排放,但是任何一項(xiàng)政策的制定都難以離開(kāi)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治的特點(diǎn)。市場(chǎng)與政府是一種動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)系,新冠疫情影響下的全球經(jīng)濟(jì)低迷,中國(guó)采取清零政策,嚴(yán)格把控進(jìn)出口經(jīng)濟(jì),于是在低碳發(fā)展路徑上就更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府“有形的手”進(jìn)行干預(yù),沒(méi)有“有形的手”綠色低碳發(fā)展不起來(lái),缺乏“有形的手”引導(dǎo),“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑將會(huì)更加曲折。
2.德國(guó)“按部就班式”低碳立法路徑
德國(guó)在低碳的立法路徑上,采取先制訂相應(yīng)的氣候行動(dòng)計(jì)劃,再通過(guò)確立氣候變化法來(lái)進(jìn)一步增強(qiáng)“碳中和”目標(biāo)的法律約束力。德國(guó)2009年在哥本哈根氣候大會(huì)上就承諾減少本國(guó)的碳排放量;2016年通過(guò)《氣候行動(dòng)計(jì)劃2050》指導(dǎo)本國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo),為低碳轉(zhuǎn)型構(gòu)建合理框架;2019年11月通過(guò)了《聯(lián)邦氣候變化法》確認(rèn)了本國(guó)的溫室氣體減排目標(biāo),并在該法律中規(guī)定“到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和”;2021年8月18日,德國(guó)在歐盟確立新的2030年應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)之后,對(duì)本國(guó)的《聯(lián)邦氣候變化法》進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整,雖未真正實(shí)現(xiàn)年度目標(biāo),但卻為本國(guó)提供了綠色復(fù)蘇的方案,為低碳轉(zhuǎn)型提供支撐。[16]
德國(guó)的綠色低碳立法路徑是以重視本國(guó)的綠色低碳發(fā)展行動(dòng)戰(zhàn)略頂層目標(biāo)為起點(diǎn),進(jìn)一步成立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)聯(lián)系各部門(mén)制定氣候變化法、頒布相應(yīng)方案,再依據(jù)全球大背景以及本國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷調(diào)整應(yīng)對(duì)政策,為綠色低碳轉(zhuǎn)型延續(xù)提供可行性路徑。頂層框架的設(shè)計(jì)是智慧的體現(xiàn),但這種短期而具體的目標(biāo)卻不應(yīng)當(dāng)作為頂層設(shè)計(jì),借用效力較低的法規(guī)規(guī)章來(lái)實(shí)現(xiàn)這種短期目標(biāo)則更具有可操作性。此外,“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能脫離本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律,在俄烏沖突、俄國(guó)限制本國(guó)能源對(duì)歐洲出口,導(dǎo)致歐洲整體陷入能源匱乏困境的背景下,德國(guó)更應(yīng)當(dāng)運(yùn)用動(dòng)態(tài)目光來(lái)檢視實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的法律法規(guī)政策。
(二)中國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)立法的探索及問(wèn)題
1.國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件及部門(mén)規(guī)章的探索
“雙碳”目標(biāo)雖然是近兩年才正式提出的,但是我國(guó)對(duì)于溫室氣體排放、污染物治理卻有著較長(zhǎng)時(shí)間的關(guān)注。2007年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》,開(kāi)啟了將節(jié)能減排納入國(guó)家總體規(guī)劃“十一五”之中的步伐;2011年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十二五”控制溫室氣體工作方案》,提出了在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放量比“十一五”期間減少17%的具體目標(biāo);2016年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》,“2030年前碳達(dá)峰”的總體目標(biāo)也在該方案中提出;2021年,國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》,提出了“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”,強(qiáng)調(diào)在重點(diǎn)領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型的前提下,呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)協(xié)同綠色低碳建設(shè)、系統(tǒng)觀下碳匯能力增強(qiáng)的突出特色。
部門(mén)規(guī)章對(duì)于溫室氣體的治理則具有一定的滯后性,2017年,成立國(guó)家大氣污染防治公關(guān)聯(lián)合中心,發(fā)布了《大氣重污染成因與治理攻關(guān)工作規(guī)則》;2020年12月31日公布的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》,指導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)的碳排放交易,該辦法共43條,而有關(guān)市場(chǎng)主體自行交易規(guī)則從第20條到第24條僅5條,可以看出本辦法有較強(qiáng)的政策性、指導(dǎo)性,呈現(xiàn)出“政府管理為主、市場(chǎng)自行交易為輔”的特點(diǎn),有關(guān)法律責(zé)任的承擔(dān)從第37條到第41條,且都是以行政處罰為主,并未體現(xiàn)出責(zé)任區(qū)分原則,也沒(méi)有通過(guò)法律責(zé)任的承擔(dān)提升企業(yè)、政府的治理意識(shí)。自《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》頒布以來(lái),到2021年12月31日,全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)第一個(gè)履約周期順利結(jié)束,中國(guó)能源研究會(huì)碳中和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)于2022年9月25日下午舉行了碳市場(chǎng)立法和監(jiān)管圓桌會(huì),邀請(qǐng)專(zhuān)家就碳市場(chǎng)相關(guān)法律理論和實(shí)務(wù)問(wèn)題開(kāi)展研討,專(zhuān)家就過(guò)去一年以來(lái)全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)存在的問(wèn)題進(jìn)行了討論。雖然碳排放在全國(guó)交易呈現(xiàn)出了許多理論與實(shí)踐亟待解決的問(wèn)題,但是過(guò)去一年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以為氣候變化應(yīng)對(duì)法如何將實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)落到實(shí)處指明方向。
2.地方規(guī)章的探索
2010年,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布一則關(guān)于開(kāi)展低碳省區(qū)、低碳城市試點(diǎn)的通知,經(jīng)申報(bào)批準(zhǔn)確立5省、8市作為第一批啟動(dòng)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的綠色低碳轉(zhuǎn)型的省、市,截至2022年已經(jīng)進(jìn)行了三批試點(diǎn),共計(jì)87個(gè)省市,并有超過(guò)80%的試點(diǎn)省市提出了具體的碳達(dá)峰目標(biāo)。[17]
以湖北省為例,2009年湖北省政府頒布了《湖北省應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)方案》,這是湖北省響應(yīng)中央號(hào)召首次頒布的政策性文件,具有指導(dǎo)性意義;2014年,湖北省政府頒布了《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》,該暫行辦法是湖北省第一部以規(guī)范碳排放權(quán)管理、應(yīng)對(duì)氣候變化為主要目標(biāo)的政府規(guī)章;除此之外,湖北省政府還連續(xù)在“十二五”到“十四五”計(jì)劃中明確了“控制溫室氣體排放”的行動(dòng)方案。
地方政府規(guī)章集中存在以下幾個(gè)問(wèn)題:首先,大部分試點(diǎn)缺乏實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”的具體目標(biāo),并未提高本省內(nèi)對(duì)于“雙碳”目標(biāo)的認(rèn)識(shí),政策難以落實(shí)成為難題;其次,所轄范圍內(nèi)地方政府、企業(yè)、個(gè)人沒(méi)有主動(dòng)性意識(shí),使本地區(qū)“碳達(dá)峰、碳中和”實(shí)現(xiàn)時(shí)間落后于計(jì)劃時(shí)間。[18]
四、氣候變化應(yīng)對(duì)法與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)結(jié)合的完善路徑
(一)立法目的引導(dǎo)法律條文的更新
立法目的應(yīng)當(dāng)與時(shí)代背景相呼應(yīng),并能夠起到長(zhǎng)遠(yuǎn)指導(dǎo)作用。有學(xué)者指出在“雙碳”目標(biāo)背景下,應(yīng)當(dāng)在立法目的中加入“促進(jìn)低碳發(fā)展,實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰目標(biāo)和2060年碳中和愿景,減緩和適應(yīng)氣候變化,共同推進(jìn)人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)”[6]。
筆者對(duì)此卻持有保留意見(jiàn),首先,“雙碳”目標(biāo)在制定氣候變化應(yīng)對(duì)法時(shí)雖然并未真正實(shí)現(xiàn),但是作為全國(guó)性法律應(yīng)當(dāng)盡可能長(zhǎng)期適用,而非具有時(shí)效性,僅僅在短時(shí)間內(nèi)起到指導(dǎo)作用,若將“實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰目標(biāo)和2060年碳中和愿景”加入立法目的中,似乎就限制了氣候變化應(yīng)對(duì)法的時(shí)效性,因此并不可取;其次,應(yīng)當(dāng)將“建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)五位一體目標(biāo)和綠色發(fā)展理念”融入立法目的,“美麗中國(guó)”與“綠色發(fā)展理念”相較于“實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰目標(biāo)和2060年碳中和愿景”更具有包容性,前者在一定程度上可以包含后者;最后,“雙碳”目標(biāo)不應(yīng)直接寫(xiě)入立法目的中,并不代表“雙碳”目標(biāo)不能出現(xiàn)在氣候變化應(yīng)對(duì)法中,而是可以將“雙碳”目標(biāo)融入“氣候變化減緩章節(jié)、氣候變化適應(yīng)章節(jié)”等具體的法律條文之中。
(二)層級(jí)式落實(shí)“雙碳”目標(biāo)
層級(jí)式落實(shí)“雙碳”目標(biāo)是指以生態(tài)環(huán)境保護(hù)法典為基本法、氣候變化應(yīng)對(duì)法為專(zhuān)門(mén)法、各級(jí)政府制定具體的規(guī)章制度從上到下形成層級(jí),逐步細(xì)化分解“雙碳”目標(biāo)。“雙碳”目標(biāo)當(dāng)然可以分解成多個(gè)小目標(biāo),實(shí)現(xiàn)所有的小目標(biāo)就能達(dá)成總的“雙碳”目標(biāo)。田丹宇在《歐洲應(yīng)對(duì)氣候變化立法狀況及其經(jīng)驗(yàn)借鑒》一文中指出,芬蘭在氣候變化方案中依法確立了中長(zhǎng)期減排目標(biāo)和計(jì)劃體系,包括每年的“中期減排計(jì)劃”、10年的“長(zhǎng)期減排計(jì)劃”以及“國(guó)家適應(yīng)氣候變化方案”[19],體現(xiàn)了芬蘭采取循序漸進(jìn)的辦法將氣候變化應(yīng)對(duì)分解成小目標(biāo),而每一小目標(biāo)的落實(shí)就意味著氣候變化應(yīng)對(duì)的總體目標(biāo)是可以成為現(xiàn)實(shí)的。
筆者認(rèn)為中國(guó)的“雙碳”目標(biāo)可以分成三年計(jì)劃與五年計(jì)劃,即每三年核算過(guò)去三年里的小目標(biāo)是否達(dá)標(biāo),每五年對(duì)過(guò)去五年工作作出總結(jié),并對(duì)后續(xù)繼續(xù)實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)作出規(guī)劃。而前述的三年計(jì)劃、五年計(jì)劃應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境部牽頭,正確理解基本法、專(zhuān)門(mén)法中規(guī)定的“雙碳”目標(biāo),并采取分行業(yè)、分階段的方式以部門(mén)規(guī)章分解“雙碳”目標(biāo),地方各級(jí)環(huán)境資源局再在前述基礎(chǔ)之上以規(guī)章制度的方式落實(shí)到本地區(qū)不同行業(yè),形成由上到下,由抽象到具體的層級(jí)式落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的模式。如此便可以將一個(gè)宏大的、遙遠(yuǎn)的目標(biāo)落實(shí)到腳下,落實(shí)到今后的每一步。
(三)“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”與“政府主導(dǎo)型”的動(dòng)態(tài)變化
國(guó)際公認(rèn)減少溫室氣體排放實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的模式主要有兩種:一種是以碳排放權(quán)與碳稅為主的市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型;另一種是以低碳標(biāo)準(zhǔn)為主要措施的政府主導(dǎo)的命令控制型。梁曉菲在分析英國(guó)綠色化途徑經(jīng)驗(yàn)時(shí)曾指出,英國(guó)綠色轉(zhuǎn)型實(shí)踐是較為失敗的,它并沒(méi)有依據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況處理好本國(guó)能源綠色化過(guò)程中市場(chǎng)與政府之間的適配關(guān)系。[15]除此之外,德國(guó)由于疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響,法律草案采取了擬將能源行業(yè)從“2035年行業(yè)碳中和”目標(biāo)刪去的極端手段。實(shí)際上英國(guó)的不予變通導(dǎo)致本國(guó)綠色轉(zhuǎn)型的失敗、德國(guó)過(guò)激地將“雙碳”目標(biāo)從本國(guó)的法律中刪除的欲蓋彌彰,都顯示出經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)保政策的影響不容忽視,但兩國(guó)所采取的處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的措施都較為極端。
在中國(guó)處理好市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系顯得更為棘手,目前在《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》適用的背景下,可以推斷出國(guó)家選擇進(jìn)行市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型模式的探索。然而在當(dāng)前階段,采取以市場(chǎng)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型模式并期于2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的目標(biāo)是一種風(fēng)險(xiǎn)較大的決策,應(yīng)當(dāng)采取動(dòng)態(tài)平衡模式來(lái)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo),即前期采取以政府為主導(dǎo)的命令控制型模式、后期采取以市場(chǎng)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型模式。具體而言,在當(dāng)前采取“命令控制型”實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)已經(jīng)取得相應(yīng)的成果的前提下,在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)有所回暖、市場(chǎng)活力提升后,則應(yīng)當(dāng)由“命令控制型”模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)激勵(lì)型”模式,市場(chǎng)為主導(dǎo)要求充分運(yùn)用“碳排放交易”來(lái)控制總量,使各地區(qū)各行業(yè)充分激發(fā)市場(chǎng)活力,達(dá)到碳排放總量穩(wěn)步下降,并最終實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。
(四)三重法律責(zé)任的遞進(jìn)式改良
2012年的《氣候變化應(yīng)對(duì)法(專(zhuān)家意見(jiàn)稿)》第102—121條規(guī)定了法律責(zé)任,《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第37—41條也規(guī)定了相應(yīng)的罰則,縱觀這些法律責(zé)任條款的內(nèi)容,主要包括:行政處分、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),即在《氣候變化應(yīng)對(duì)法(專(zhuān)家意見(jiàn)稿)》和《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》中的法律責(zé)任僅僅只是行政責(zé)任,因此存在兩個(gè)局限性:第一,沒(méi)有對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行區(qū)分,即沒(méi)有充分區(qū)別違法程度,并根據(jù)違法程度的不同承擔(dān)不同的法律責(zé)任;第二,氣候變化應(yīng)對(duì)法并不應(yīng)該僅僅是懲罰性法律,還需通過(guò)法律責(zé)任的承擔(dān),增強(qiáng)政府、企業(yè)、個(gè)人的綠色低碳意識(shí)。
可行的解決方案是:需要引入民事責(zé)任與刑事責(zé)任,行政責(zé)任也應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)。首先,在民事責(zé)任方面應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“恢復(fù)原狀、繼續(xù)履行”的作用,在政府與企業(yè)并沒(méi)有完成規(guī)定的考核目標(biāo)時(shí),需先引導(dǎo)其主動(dòng)在下一階段繼續(xù)履行自身承擔(dān)的考核目標(biāo)內(nèi)容,對(duì)于未完成考核內(nèi)容造成的影響必須進(jìn)行彌補(bǔ),這種彌補(bǔ)也就同時(shí)解決了如何增強(qiáng)政府、企業(yè)、個(gè)人的綠色低碳意識(shí)的問(wèn)題;其次,在行政責(zé)任方面,罰款力度應(yīng)當(dāng)不小于未完成考核所得利益,停產(chǎn)停業(yè)并不是最終目的,責(zé)令整改適用范圍應(yīng)當(dāng)大于停產(chǎn)停業(yè);最后,在刑事責(zé)任方面,要參照《刑法》本身的特點(diǎn),區(qū)分違法人的主觀心理,只有對(duì)于主觀上持有直接故意心理并造成嚴(yán)重后果的企業(yè)、直接責(zé)任人才需要上升到適用《刑法》承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。
(五)氣候變化應(yīng)對(duì)法與生態(tài)環(huán)境法典的有效銜接
2022年4月17日,中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)學(xué)會(huì)召開(kāi)生態(tài)環(huán)境法典編纂系列研討會(huì),對(duì)于低碳發(fā)展編進(jìn)行了專(zhuān)題研討。張忠民教授介紹了綠色低碳發(fā)展編的編纂進(jìn)程,該編按照“總分”的布局進(jìn)行編纂,包括一般性規(guī)定與具體規(guī)定兩個(gè)部分,在具體規(guī)定的“分編”下將氣候變化應(yīng)對(duì)作為單章規(guī)定下來(lái),并表示會(huì)將“雙碳”目標(biāo)貫穿綠色低碳發(fā)展編整體內(nèi)容[20],由此反映出“雙碳”目標(biāo)和氣候變化應(yīng)對(duì)法對(duì)生態(tài)環(huán)境法典編纂的影響力不容忽視。田丹宇在后續(xù)討論過(guò)程中表示,編纂生態(tài)環(huán)境法典時(shí)考慮將氣候變化應(yīng)對(duì)獨(dú)立成章,體現(xiàn)了學(xué)者乃至國(guó)家對(duì)于減緩全球氣候變暖以及實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重視,對(duì)于氣候變化應(yīng)對(duì)章的具體內(nèi)容,她指出應(yīng)當(dāng)依據(jù)IPCC標(biāo)準(zhǔn)從能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程、農(nóng)業(yè)活動(dòng)、土地利用和林業(yè)、廢物處理五方面進(jìn)行立法,但對(duì)于如何銜接該章與后續(xù)的氣候變化應(yīng)對(duì)法專(zhuān)門(mén)立法并未提出有效的建議。
縱觀目前生態(tài)環(huán)境法典的立法進(jìn)程與氣候變化應(yīng)對(duì)法的專(zhuān)門(mén)立法進(jìn)程,前者必會(huì)優(yōu)先于后者問(wèn)世,因此生態(tài)環(huán)境法典中關(guān)于氣候變化應(yīng)對(duì)、“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)容定會(huì)對(duì)后期的專(zhuān)門(mén)立法起到關(guān)鍵性引導(dǎo)作用。生態(tài)環(huán)境法典中的氣候變化應(yīng)對(duì)章實(shí)則是我國(guó)響應(yīng)國(guó)際號(hào)召,堅(jiān)守“人類(lèi)命運(yùn)共同體”的中國(guó)回應(yīng),生態(tài)環(huán)境法典作為中國(guó)環(huán)境立法的基礎(chǔ)性法律,更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)宏觀目標(biāo),具體到氣候變化應(yīng)對(duì)章節(jié)上來(lái)說(shuō),該章的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)與國(guó)際接軌、加強(qiáng)與國(guó)際合作;而氣候變化應(yīng)對(duì)法作為單行法是對(duì)法典具體內(nèi)容的細(xì)化,作為指導(dǎo)國(guó)內(nèi)低碳發(fā)展的立法更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其本身的可操作性,更需要注重氣候變化應(yīng)對(duì)和“雙碳”目標(biāo)如何在中國(guó)落地的問(wèn)題。兩者的側(cè)重點(diǎn)雖有不同,但都有實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和減緩全球氣候變暖的共同追求。
結(jié)語(yǔ)
減緩全球氣候變暖不容忽視,繼第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)后,黨的二十大報(bào)告再次提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”,同時(shí)中國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)并不能一蹴而就。在學(xué)界已經(jīng)達(dá)成制定氣候變化應(yīng)對(duì)法的基本共識(shí)的前提之下,該法作為指導(dǎo)溫室氣體排放的基礎(chǔ)性法律,需在總結(jié)典型國(guó)家英國(guó)、德國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,深度剖析國(guó)內(nèi)政策、規(guī)范性文件和低碳試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn),在更新氣候變化應(yīng)對(duì)立法目的的同時(shí)將“雙碳”目標(biāo)融入氣候變化應(yīng)對(duì)法的具體法律條文之中,通過(guò)層級(jí)式立法與遞進(jìn)式法律責(zé)任雙管齊下,并結(jié)合當(dāng)前生態(tài)環(huán)境法典編纂的大背景,促進(jìn)氣候變化應(yīng)對(duì)法和碳排放權(quán)交易管理辦法正式頒布。
[參考文獻(xiàn)]
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