熊敏瑞　覃鑠

［摘要］繼第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)后，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，學(xué)者們提出了不同的法律化路徑，綜合來(lái)看制定氣候變化應(yīng)對(duì)法是法律化路徑的關(guān)鍵一步。當(dāng)前，需要在總結(jié)典型國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在更新氣候變化應(yīng)對(duì)立法目的的同時(shí)將“雙碳”目標(biāo)融入氣候變化應(yīng)對(duì)法的具體法律條文之中；從上到下形成以生態(tài)環(huán)境法典為基本法、氣候變化應(yīng)對(duì)法為專(zhuān)門(mén)法、各級(jí)政府規(guī)章為具體內(nèi)容的分層級(jí)式立法；此外還需依據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化，分時(shí)期采取“命令控制型”與“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”措施處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系；同時(shí)法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由輕到重重新劃分，在氣候變化應(yīng)對(duì)法內(nèi)部形成以民事責(zé)任、行政責(zé)任為主，刑事責(zé)任為輔的遞進(jìn)式責(zé)任承擔(dān)模式；最后若生態(tài)環(huán)境法典先于氣候變化應(yīng)對(duì)法頒布，處理好兩者之間的銜接問(wèn)題也不容忽視。

［關(guān)鍵詞］碳達(dá)峰；碳中和；氣候變化應(yīng)對(duì)立法

［中圖分類(lèi)號(hào)］D912.6［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A［文章編號(hào)］2096-1308（2023）03-0053-09

2022年的夏季北半球遭遇了前所未有的持續(xù)干旱，多地主要河流水位創(chuàng)歷史新低，以中國(guó)為例，長(zhǎng)江流域的雨季原本集中在每年4—9月，但據(jù)最新實(shí)測(cè)記錄顯示，長(zhǎng)江流域2022年夏季遭遇罕見(jiàn)低水位、持續(xù)高溫、干旱氣候，大氣環(huán)流異常是造成氣候異常的主要原因。中國(guó)水科院專(zhuān)家呂娟提出：“我國(guó)應(yīng)做好抗大旱、抗長(zhǎng)旱的準(zhǔn)備?！保?］由全球變暖引起的一系列“蝴蝶效應(yīng)”不容忽視，只有減緩全球變暖趨勢(shì)才能從根本上改變氣候異常的全球性問(wèn)題。中國(guó)在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上主動(dòng)提出“2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”目標(biāo)），“雙碳”目標(biāo)正是順應(yīng)減緩全球變暖的號(hào)召提出的階段性行動(dòng)指南，而貫徹落實(shí)“雙碳”目標(biāo)絕不是空有口號(hào)卻毫無(wú)行動(dòng)的，習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，立足我國(guó)能源資源稟賦，堅(jiān)持先立后破，有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)……積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化全球治理”，此外學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界也在不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新，為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供法律依據(jù)，氣候變化應(yīng)對(duì)立法正是在這種背景之下被推到了話(huà)題的中心。

一、相關(guān)概念的厘清與發(fā)展歷史

（一）雙碳的含義及發(fā)展歷史

“碳達(dá)峰、碳中和”簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”，碳達(dá)峰是指某地區(qū)或者主體以二氧化碳為主的溫室氣體排放量達(dá)到最高值之后逐步下降，并不再出現(xiàn)另一高峰值；碳中和是指某地區(qū)或者主體的溫室氣體中二氧化碳的排放量與該地區(qū)植被吸收量達(dá)到平衡，并逐步實(shí)現(xiàn)兩者之間的抵消。［2］

碳達(dá)峰與碳中和是在全球氣候變暖，南極冰川消融，海平面持續(xù)上升威脅到全球各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的背景之下提出的，最早由歐盟于2019年帶頭承諾力爭(zhēng)2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，但多數(shù)國(guó)家僅僅只是口頭承諾，并未采取相應(yīng)措施，因此“碳達(dá)峰”“碳中和”并未產(chǎn)生實(shí)際的效果，也并未減緩全球氣候變暖的進(jìn)程。中國(guó)作為聯(lián)合國(guó)的一員、世界上最大的發(fā)展中國(guó)家之一，主動(dòng)提出“雙碳”目標(biāo)——中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放量力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。［3］在全國(guó)各地區(qū)響應(yīng)“綠水青山就是金山銀山”“美麗中國(guó)建設(shè)”等號(hào)召之后，“雙碳”目標(biāo)正式在中國(guó)拉開(kāi)序幕。

（二）氣候變化應(yīng)對(duì)立法的發(fā)展歷史

氣候變化應(yīng)對(duì)立法是指某國(guó)或者某地區(qū)為實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展、減緩全球氣候變暖、監(jiān)管氣候變化而制定的法律。從國(guó)際法角度來(lái)看，早在20世紀(jì)80年代末期聯(lián)合國(guó)為號(hào)召全球各個(gè)國(guó)家和地區(qū)參與到治理全球變暖的提議中，就開(kāi)展了“政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”指導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)工作；并于1992年制定通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化公約》，作為各締約國(guó)履行應(yīng)對(duì)全球變暖義務(wù)的主要來(lái)源，1997年通過(guò)的《京都議定書(shū)》對(duì)該公約進(jìn)行了補(bǔ)充，明確了將二氧化碳排放量控制在“適當(dāng)水平”的目標(biāo)，首次將締約與非締約方依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化程度的不同分為三類(lèi)，不同類(lèi)別的國(guó)家承擔(dān)不同的減排責(zé)任；2015年，全球178個(gè)國(guó)家簽訂《巴黎協(xié)定》，為2020年全球氣候變暖作出統(tǒng)一的部署安排，“國(guó)家自主貢獻(xiàn)機(jī)制”使得減排義務(wù)成為一項(xiàng)明確的國(guó)際義務(wù)。［4］從國(guó)內(nèi)法角度來(lái)看，我國(guó)于2007年正式成立“國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并于2009年將應(yīng)對(duì)氣候變化的立法納入了國(guó)家立法的規(guī)劃，2014年起草完成《氣候變化應(yīng)對(duì)法》草案，但該草案在征求意見(jiàn)之后，提交正式稿審議時(shí)僅剩50余條，不能成為獨(dú)立的單行法，因此未能正式出臺(tái)；“雙碳”目標(biāo)提出后，氣候變化應(yīng)對(duì)法的相關(guān)立法進(jìn)程又得到了進(jìn)一步的推進(jìn)，2020年12月25日，生態(tài)環(huán)境部為應(yīng)對(duì)氣候變化、綠色低碳發(fā)展充分激發(fā)市場(chǎng)的作用，審議通過(guò)了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2021年10月27日印發(fā)了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書(shū)，作為“風(fēng)向標(biāo)”的白皮書(shū)敏銳地將中國(guó)歷史的車(chē)輪轉(zhuǎn)向了應(yīng)對(duì)氣候變化這一方向。

二、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的立法路徑選擇與理論基礎(chǔ)

（一）實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的不同立法路徑與特征分析

1.采取“三層級(jí)一關(guān)鍵點(diǎn)”模式應(yīng)對(duì)溫室效應(yīng)

“三層級(jí)一關(guān)鍵點(diǎn)”的立法模式是由潘曉濱提出的。首先，該模式以氣候變化應(yīng)對(duì)基本法為體系統(tǒng)領(lǐng)基礎(chǔ)層；其次，通過(guò)限制能源溫室氣體排放、產(chǎn)業(yè)規(guī)制、植樹(shù)造林增強(qiáng)碳匯能力達(dá)到減緩效果，通過(guò)不同領(lǐng)域協(xié)同合作增強(qiáng)人類(lèi)適應(yīng)氣候變化的能力為密切聯(lián)系層；再次，利用技術(shù)支持、資金投入以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支持層；最后，值得注意的是，作為關(guān)鍵點(diǎn)的碳排放交易立法也需要積極跟進(jìn)。［5］該立法模式的特點(diǎn)是循序漸進(jìn)地將應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)融入各個(gè)方面，從法律框架的設(shè)計(jì)到關(guān)聯(lián)制度的跟進(jìn)，再到相關(guān)技術(shù)層面的進(jìn)一步落實(shí)，清晰指出中國(guó)氣候變化的法律體系構(gòu)建的輕重緩急。

2.氣候變化應(yīng)對(duì)法的制定與相關(guān)法律法規(guī)的修訂

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文提出，必須制定應(yīng)對(duì)氣候變化法綜合性基礎(chǔ)法律，“美麗中國(guó)的建設(shè)、綠色循環(huán)發(fā)展”的要求迫切需要制定氣候變化應(yīng)對(duì)法，并對(duì)其進(jìn)行回應(yīng)，目前氣候變化立法的制定已經(jīng)進(jìn)入了國(guó)家的立法規(guī)劃之中，多地政府規(guī)章也為氣候變化立法提供了實(shí)踐支撐，大量的前期立法工作也相當(dāng)完備。［6］除此之外，田丹宇也指出氣候變化應(yīng)對(duì)法需要不斷完善草案，注重國(guó)內(nèi)環(huán)境的構(gòu)建與外部環(huán)境的協(xié)同。［7］

另一種策略是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，修改不同法律的立法目的，以期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。中國(guó)海洋大學(xué)王斐教授指出，將“雙碳”目標(biāo)納入污染防治法律體系以及在生態(tài)環(huán)境法典制定過(guò)程中設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)章節(jié)，通過(guò)這兩種措施來(lái)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的環(huán)境法制保障。［8］

3.實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的“三步走”計(jì)劃和“三三立法策略”

呂忠梅教授在政協(xié)第十三屆四次會(huì)議上提出了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)三步走的戰(zhàn)略建議。［9］生態(tài)環(huán)境部也隨后對(duì)其提出的建議作出答復(fù)：同意完善相關(guān)的法律法規(guī)并進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域地方立法；完善相關(guān)草案內(nèi)容，加速推進(jìn)氣候變化應(yīng)對(duì)法的立法進(jìn)程；提出制定促進(jìn)法和問(wèn)責(zé)法的建議。目前國(guó)家已經(jīng)將“雙碳”目標(biāo)納入多項(xiàng)文件中，作為頂層設(shè)計(jì)文件指導(dǎo)各地區(qū)的工作，也正在編制實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的具體方案。［10］

有專(zhuān)家進(jìn)一步完善了呂忠梅教授的“三步走”計(jì)劃，提出了“三三立法策略”來(lái)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，即將實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)分三步走：第一個(gè)“三”，首先，通過(guò)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)作出相應(yīng)的決定。其次，進(jìn)一步采取促進(jìn)法實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，將促進(jìn)法作為引領(lǐng)，細(xì)化“雙碳”目標(biāo)各分項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)。最后，在之前的基礎(chǔ)上制定專(zhuān)門(mén)的氣候變化應(yīng)對(duì)法。第二個(gè)“三”，從立法的層級(jí)方面分析，包括全國(guó)人大制定專(zhuān)門(mén)法律、國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)、地方政府制定地方性法規(guī)。［11］“三三立法策略”相對(duì)于“三步走”計(jì)劃來(lái)說(shuō)具有一定的發(fā)展性，將“雙碳”目標(biāo)分步驟推進(jìn)，并最終完成專(zhuān)門(mén)性氣候變化立法的目標(biāo)。

4.前述不同立法路徑的特征分析

以上不同學(xué)者提出的立法路徑呈現(xiàn)出一個(gè)共同的特點(diǎn)：實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)需要?dú)夂蜃兓瘧?yīng)對(duì)法作為基礎(chǔ)性支撐。依據(jù)學(xué)者們對(duì)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的立法路徑的探索，氣候變化應(yīng)對(duì)法作為專(zhuān)門(mén)性立法勢(shì)在必行。目前，已達(dá)成共識(shí)的內(nèi)容如下：首先，應(yīng)對(duì)氣候變化法需要將實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)作為其立法目的優(yōu)先考慮；其次，在法律位階上需要由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定并公布的全國(guó)性法律；最后，應(yīng)對(duì)氣候變化法是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、減緩溫室效應(yīng)的基本法，國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)、地方各級(jí)政府可以在不違背該法律的基礎(chǔ)上因地制宜地制定相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章。

（二）氣候變化應(yīng)對(duì)立法與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)結(jié)合的理論基礎(chǔ)

氣候變化應(yīng)對(duì)法是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的專(zhuān)門(mén)性、有效性措施，這已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)，進(jìn)一步論證氣候變化應(yīng)對(duì)立法與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的理論基礎(chǔ)能夠使兩者的結(jié)合更具正當(dāng)性與合理性。

1.環(huán)境公平理論

環(huán)境不公是指在種族和經(jīng)濟(jì)方面處于弱勢(shì)的群體往往承擔(dān)了過(guò)大比重的環(huán)境退化惡果。［12］與之相反，環(huán)境公平是指所有人在環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)責(zé)任與享有權(quán)益中均能獲得公平對(duì)待以及有效的參與。因此，環(huán)境公平要得到保障，就需要法律法規(guī)與這一原則相符，具體到減緩氣候變暖層面上來(lái)說(shuō)，在制定應(yīng)對(duì)氣候變化法的過(guò)程中如何實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，公眾理應(yīng)享有獲得相關(guān)的信息的權(quán)利。除此之外，代際公平理論也應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶裱！按H公平”是指建立一個(gè)跨世代實(shí)現(xiàn)公平的法律框架，使人類(lèi)當(dāng)今的事業(yè)和政策同未來(lái)世代聯(lián)系起來(lái)，具體而言是指：立法者就環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)、利用和不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，分別采取區(qū)域合作、生態(tài)補(bǔ)償及其他法律和政策手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益在不同區(qū)域之間的科學(xué)、合理配置。［13］如此將代際公平帶入到氣候變化應(yīng)對(duì)立法與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的角度下來(lái)看，即使我們不能完全確定下一代人的權(quán)益與基本需求是什么，但是理應(yīng)站在當(dāng)前的視角充分考慮氣候變化應(yīng)對(duì)立法的可延續(xù)性，以及實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的可行性。

2.人類(lèi)命運(yùn)共同體理論

人類(lèi)命運(yùn)共同體理論是環(huán)境正義的中國(guó)方案的切實(shí)體現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記在2015年巴黎氣候大會(huì)上進(jìn)一步提出確立“人類(lèi)命運(yùn)共同體”，主要包括：各民族國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全球環(huán)境治理的共同責(zé)任和義務(wù)、全球環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)遵循“環(huán)境正義”原則、當(dāng)代全球環(huán)境治理需要在世界各國(guó)遵循合作共贏的原則。［14］不同國(guó)家環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的歷史根源不同，各民族的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也不盡相同，“共同但有差別”的原則應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境治理考慮的內(nèi)容。中國(guó)作為地球家園的一分子應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起減緩氣候變暖進(jìn)程的責(zé)任，“雙碳”目標(biāo)的提出是責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須做到有法可依，在氣候變化應(yīng)對(duì)立法的過(guò)程中有必要將其納入考慮范圍。

三、“雙碳”目標(biāo)提出前后的氣候變化應(yīng)對(duì)立法的實(shí)踐

（一）典型國(guó)家氣候變化應(yīng)對(duì)立法的不同路徑

1.英國(guó)“激進(jìn)式”低碳立法路徑

英國(guó)在低碳立法上體現(xiàn)出“法律化路徑探索”的特色，并以2016年“脫歐”為起點(diǎn)，以較為激進(jìn)的立法路徑形成了大量的法律化成果。2003年，英國(guó)在能源白皮書(shū)中于全球首次確立了低碳經(jīng)濟(jì)的理念，開(kāi)啟了低碳轉(zhuǎn)型的法律政策時(shí)代；2008年，英國(guó)制定兩法一計(jì)劃，率先頒布全球第一部氣候變化立法《2008年氣候變化立法》、修訂《能源法》，并成立能源與氣候變化部，由政府主導(dǎo)專(zhuān)門(mén)治理能源綠色化。2016年，英國(guó)正式脫歐，能源與氣候變化部的解散為低碳發(fā)展帶來(lái)了更多的不確定性［15］，與此同時(shí)，英國(guó)的《〈氣候變化法〉修正案》明確指出“2050年實(shí)現(xiàn)凈零碳排放”碳中和目標(biāo)，離開(kāi)歐盟之后的英國(guó)在處理氣候變化問(wèn)題上顯得更為自由，行動(dòng)的步伐也進(jìn)一步加快，與氣候變化相關(guān)的《清潔空氣（人權(quán)）法案》《工業(yè)脫碳戰(zhàn)略》等多部法律法規(guī)接踵而至。

英國(guó)很早就開(kāi)始了低碳發(fā)展法律化路徑的探索，在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑的總趨勢(shì)下，依舊不斷加強(qiáng)政府干預(yù)措施主導(dǎo)本國(guó)能源綠色化，呈現(xiàn)出短期內(nèi)的低碳化發(fā)展的繁榮景象，但卻導(dǎo)致本國(guó)能源市場(chǎng)紅利的消耗、競(jìng)爭(zhēng)的削弱，最后造成市場(chǎng)失靈的結(jié)果。在正式脫歐之后更是面臨著退出歐洲市場(chǎng)的巨大威脅，低碳發(fā)展并未進(jìn)一步適應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式，法律化路徑也遭遇了阻礙。低碳發(fā)展的直接目的是減少溫室氣體排放，但是任何一項(xiàng)政策的制定都難以離開(kāi)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治的特點(diǎn)。市場(chǎng)與政府是一種動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)系，新冠疫情影響下的全球經(jīng)濟(jì)低迷，中國(guó)采取清零政策，嚴(yán)格把控進(jìn)出口經(jīng)濟(jì)，于是在低碳發(fā)展路徑上就更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府“有形的手”進(jìn)行干預(yù)，沒(méi)有“有形的手”綠色低碳發(fā)展不起來(lái)，缺乏“有形的手”引導(dǎo)，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑將會(huì)更加曲折。

2.德國(guó)“按部就班式”低碳立法路徑

德國(guó)在低碳的立法路徑上，采取先制訂相應(yīng)的氣候行動(dòng)計(jì)劃，再通過(guò)確立氣候變化法來(lái)進(jìn)一步增強(qiáng)“碳中和”目標(biāo)的法律約束力。德國(guó)2009年在哥本哈根氣候大會(huì)上就承諾減少本國(guó)的碳排放量；2016年通過(guò)《氣候行動(dòng)計(jì)劃2050》指導(dǎo)本國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，為低碳轉(zhuǎn)型構(gòu)建合理框架；2019年11月通過(guò)了《聯(lián)邦氣候變化法》確認(rèn)了本國(guó)的溫室氣體減排目標(biāo)，并在該法律中規(guī)定“到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和”；2021年8月18日，德國(guó)在歐盟確立新的2030年應(yīng)對(duì)氣候變化的目標(biāo)之后，對(duì)本國(guó)的《聯(lián)邦氣候變化法》進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，雖未真正實(shí)現(xiàn)年度目標(biāo)，但卻為本國(guó)提供了綠色復(fù)蘇的方案，為低碳轉(zhuǎn)型提供支撐。［16］

德國(guó)的綠色低碳立法路徑是以重視本國(guó)的綠色低碳發(fā)展行動(dòng)戰(zhàn)略頂層目標(biāo)為起點(diǎn)，進(jìn)一步成立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)聯(lián)系各部門(mén)制定氣候變化法、頒布相應(yīng)方案，再依據(jù)全球大背景以及本國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷調(diào)整應(yīng)對(duì)政策，為綠色低碳轉(zhuǎn)型延續(xù)提供可行性路徑。頂層框架的設(shè)計(jì)是智慧的體現(xiàn)，但這種短期而具體的目標(biāo)卻不應(yīng)當(dāng)作為頂層設(shè)計(jì)，借用效力較低的法規(guī)規(guī)章來(lái)實(shí)現(xiàn)這種短期目標(biāo)則更具有可操作性。此外，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能脫離本國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，在俄烏沖突、俄國(guó)限制本國(guó)能源對(duì)歐洲出口，導(dǎo)致歐洲整體陷入能源匱乏困境的背景下，德國(guó)更應(yīng)當(dāng)運(yùn)用動(dòng)態(tài)目光來(lái)檢視實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的法律法規(guī)政策。

（二）中國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)立法的探索及問(wèn)題

1.國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件及部門(mén)規(guī)章的探索

“雙碳”目標(biāo)雖然是近兩年才正式提出的，但是我國(guó)對(duì)于溫室氣體排放、污染物治理卻有著較長(zhǎng)時(shí)間的關(guān)注。2007年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，開(kāi)啟了將節(jié)能減排納入國(guó)家總體規(guī)劃“十一五”之中的步伐；2011年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十二五”控制溫室氣體工作方案》，提出了在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放量比“十一五”期間減少17%的具體目標(biāo)；2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，“2030年前碳達(dá)峰”的總體目標(biāo)也在該方案中提出；2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》，提出了“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”，強(qiáng)調(diào)在重點(diǎn)領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型的前提下，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)協(xié)同綠色低碳建設(shè)、系統(tǒng)觀下碳匯能力增強(qiáng)的突出特色。

部門(mén)規(guī)章對(duì)于溫室氣體的治理則具有一定的滯后性，2017年，成立國(guó)家大氣污染防治公關(guān)聯(lián)合中心，發(fā)布了《大氣重污染成因與治理攻關(guān)工作規(guī)則》；2020年12月31日公布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，指導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)的碳排放交易，該辦法共43條，而有關(guān)市場(chǎng)主體自行交易規(guī)則從第20條到第24條僅5條，可以看出本辦法有較強(qiáng)的政策性、指導(dǎo)性，呈現(xiàn)出“政府管理為主、市場(chǎng)自行交易為輔”的特點(diǎn)，有關(guān)法律責(zé)任的承擔(dān)從第37條到第41條，且都是以行政處罰為主，并未體現(xiàn)出責(zé)任區(qū)分原則，也沒(méi)有通過(guò)法律責(zé)任的承擔(dān)提升企業(yè)、政府的治理意識(shí)。自《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》頒布以來(lái)，到2021年12月31日，全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)第一個(gè)履約周期順利結(jié)束，中國(guó)能源研究會(huì)碳中和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)于2022年9月25日下午舉行了碳市場(chǎng)立法和監(jiān)管圓桌會(huì)，邀請(qǐng)專(zhuān)家就碳市場(chǎng)相關(guān)法律理論和實(shí)務(wù)問(wèn)題開(kāi)展研討，專(zhuān)家就過(guò)去一年以來(lái)全國(guó)碳排放交易市場(chǎng)存在的問(wèn)題進(jìn)行了討論。雖然碳排放在全國(guó)交易呈現(xiàn)出了許多理論與實(shí)踐亟待解決的問(wèn)題，但是過(guò)去一年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以為氣候變化應(yīng)對(duì)法如何將實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)落到實(shí)處指明方向。

2.地方規(guī)章的探索

2010年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布一則關(guān)于開(kāi)展低碳省區(qū)、低碳城市試點(diǎn)的通知，經(jīng)申報(bào)批準(zhǔn)確立5省、8市作為第一批啟動(dòng)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的綠色低碳轉(zhuǎn)型的省、市，截至2022年已經(jīng)進(jìn)行了三批試點(diǎn)，共計(jì)87個(gè)省市，并有超過(guò)80%的試點(diǎn)省市提出了具體的碳達(dá)峰目標(biāo)。［17］

以湖北省為例，2009年湖北省政府頒布了《湖北省應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)方案》，這是湖北省響應(yīng)中央號(hào)召首次頒布的政策性文件，具有指導(dǎo)性意義；2014年，湖北省政府頒布了《湖北省碳排放權(quán)管理和交易暫行辦法》，該暫行辦法是湖北省第一部以規(guī)范碳排放權(quán)管理、應(yīng)對(duì)氣候變化為主要目標(biāo)的政府規(guī)章；除此之外，湖北省政府還連續(xù)在“十二五”到“十四五”計(jì)劃中明確了“控制溫室氣體排放”的行動(dòng)方案。

地方政府規(guī)章集中存在以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，大部分試點(diǎn)缺乏實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”的具體目標(biāo)，并未提高本省內(nèi)對(duì)于“雙碳”目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，政策難以落實(shí)成為難題；其次，所轄范圍內(nèi)地方政府、企業(yè)、個(gè)人沒(méi)有主動(dòng)性意識(shí)，使本地區(qū)“碳達(dá)峰、碳中和”實(shí)現(xiàn)時(shí)間落后于計(jì)劃時(shí)間。［18］

四、氣候變化應(yīng)對(duì)法與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)結(jié)合的完善路徑

（一）立法目的引導(dǎo)法律條文的更新

立法目的應(yīng)當(dāng)與時(shí)代背景相呼應(yīng)，并能夠起到長(zhǎng)遠(yuǎn)指導(dǎo)作用。有學(xué)者指出在“雙碳”目標(biāo)背景下，應(yīng)當(dāng)在立法目的中加入“促進(jìn)低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰目標(biāo)和2060年碳中和愿景，減緩和適應(yīng)氣候變化，共同推進(jìn)人類(lèi)命運(yùn)共同體建設(shè)”［6］。

筆者對(duì)此卻持有保留意見(jiàn)，首先，“雙碳”目標(biāo)在制定氣候變化應(yīng)對(duì)法時(shí)雖然并未真正實(shí)現(xiàn)，但是作為全國(guó)性法律應(yīng)當(dāng)盡可能長(zhǎng)期適用，而非具有時(shí)效性，僅僅在短時(shí)間內(nèi)起到指導(dǎo)作用，若將“實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰目標(biāo)和2060年碳中和愿景”加入立法目的中，似乎就限制了氣候變化應(yīng)對(duì)法的時(shí)效性，因此并不可取；其次，應(yīng)當(dāng)將“建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)五位一體目標(biāo)和綠色發(fā)展理念”融入立法目的，“美麗中國(guó)”與“綠色發(fā)展理念”相較于“實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰目標(biāo)和2060年碳中和愿景”更具有包容性，前者在一定程度上可以包含后者；最后，“雙碳”目標(biāo)不應(yīng)直接寫(xiě)入立法目的中，并不代表“雙碳”目標(biāo)不能出現(xiàn)在氣候變化應(yīng)對(duì)法中，而是可以將“雙碳”目標(biāo)融入“氣候變化減緩章節(jié)、氣候變化適應(yīng)章節(jié)”等具體的法律條文之中。

（二）層級(jí)式落實(shí)“雙碳”目標(biāo)

層級(jí)式落實(shí)“雙碳”目標(biāo)是指以生態(tài)環(huán)境保護(hù)法典為基本法、氣候變化應(yīng)對(duì)法為專(zhuān)門(mén)法、各級(jí)政府制定具體的規(guī)章制度從上到下形成層級(jí)，逐步細(xì)化分解“雙碳”目標(biāo)。“雙碳”目標(biāo)當(dāng)然可以分解成多個(gè)小目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)所有的小目標(biāo)就能達(dá)成總的“雙碳”目標(biāo)。田丹宇在《歐洲應(yīng)對(duì)氣候變化立法狀況及其經(jīng)驗(yàn)借鑒》一文中指出，芬蘭在氣候變化方案中依法確立了中長(zhǎng)期減排目標(biāo)和計(jì)劃體系，包括每年的“中期減排計(jì)劃”、10年的“長(zhǎng)期減排計(jì)劃”以及“國(guó)家適應(yīng)氣候變化方案”［19］，體現(xiàn)了芬蘭采取循序漸進(jìn)的辦法將氣候變化應(yīng)對(duì)分解成小目標(biāo)，而每一小目標(biāo)的落實(shí)就意味著氣候變化應(yīng)對(duì)的總體目標(biāo)是可以成為現(xiàn)實(shí)的。

筆者認(rèn)為中國(guó)的“雙碳”目標(biāo)可以分成三年計(jì)劃與五年計(jì)劃，即每三年核算過(guò)去三年里的小目標(biāo)是否達(dá)標(biāo)，每五年對(duì)過(guò)去五年工作作出總結(jié)，并對(duì)后續(xù)繼續(xù)實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)作出規(guī)劃。而前述的三年計(jì)劃、五年計(jì)劃應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境部牽頭，正確理解基本法、專(zhuān)門(mén)法中規(guī)定的“雙碳”目標(biāo)，并采取分行業(yè)、分階段的方式以部門(mén)規(guī)章分解“雙碳”目標(biāo)，地方各級(jí)環(huán)境資源局再在前述基礎(chǔ)之上以規(guī)章制度的方式落實(shí)到本地區(qū)不同行業(yè)，形成由上到下，由抽象到具體的層級(jí)式落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的模式。如此便可以將一個(gè)宏大的、遙遠(yuǎn)的目標(biāo)落實(shí)到腳下，落實(shí)到今后的每一步。

（三）“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型”與“政府主導(dǎo)型”的動(dòng)態(tài)變化

國(guó)際公認(rèn)減少溫室氣體排放實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的模式主要有兩種：一種是以碳排放權(quán)與碳稅為主的市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型；另一種是以低碳標(biāo)準(zhǔn)為主要措施的政府主導(dǎo)的命令控制型。梁曉菲在分析英國(guó)綠色化途徑經(jīng)驗(yàn)時(shí)曾指出，英國(guó)綠色轉(zhuǎn)型實(shí)踐是較為失敗的，它并沒(méi)有依據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況處理好本國(guó)能源綠色化過(guò)程中市場(chǎng)與政府之間的適配關(guān)系。［15］除此之外，德國(guó)由于疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，法律草案采取了擬將能源行業(yè)從“2035年行業(yè)碳中和”目標(biāo)刪去的極端手段。實(shí)際上英國(guó)的不予變通導(dǎo)致本國(guó)綠色轉(zhuǎn)型的失敗、德國(guó)過(guò)激地將“雙碳”目標(biāo)從本國(guó)的法律中刪除的欲蓋彌彰，都顯示出經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)保政策的影響不容忽視，但兩國(guó)所采取的處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的措施都較為極端。

在中國(guó)處理好市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系顯得更為棘手，目前在《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》適用的背景下，可以推斷出國(guó)家選擇進(jìn)行市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型模式的探索。然而在當(dāng)前階段，采取以市場(chǎng)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型模式并期于2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的目標(biāo)是一種風(fēng)險(xiǎn)較大的決策，應(yīng)當(dāng)采取動(dòng)態(tài)平衡模式來(lái)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，即前期采取以政府為主導(dǎo)的命令控制型模式、后期采取以市場(chǎng)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型模式。具體而言，在當(dāng)前采取“命令控制型”實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)已經(jīng)取得相應(yīng)的成果的前提下，在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)有所回暖、市場(chǎng)活力提升后，則應(yīng)當(dāng)由“命令控制型”模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)激勵(lì)型”模式，市場(chǎng)為主導(dǎo)要求充分運(yùn)用“碳排放交易”來(lái)控制總量，使各地區(qū)各行業(yè)充分激發(fā)市場(chǎng)活力，達(dá)到碳排放總量穩(wěn)步下降，并最終實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

（四）三重法律責(zé)任的遞進(jìn)式改良

2012年的《氣候變化應(yīng)對(duì)法（專(zhuān)家意見(jiàn)稿）》第102—121條規(guī)定了法律責(zé)任，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第37—41條也規(guī)定了相應(yīng)的罰則，縱觀這些法律責(zé)任條款的內(nèi)容，主要包括：行政處分、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，即在《氣候變化應(yīng)對(duì)法（專(zhuān)家意見(jiàn)稿）》和《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》中的法律責(zé)任僅僅只是行政責(zé)任，因此存在兩個(gè)局限性：第一，沒(méi)有對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行區(qū)分，即沒(méi)有充分區(qū)別違法程度，并根據(jù)違法程度的不同承擔(dān)不同的法律責(zé)任；第二，氣候變化應(yīng)對(duì)法并不應(yīng)該僅僅是懲罰性法律，還需通過(guò)法律責(zé)任的承擔(dān)，增強(qiáng)政府、企業(yè)、個(gè)人的綠色低碳意識(shí)。

可行的解決方案是：需要引入民事責(zé)任與刑事責(zé)任，行政責(zé)任也應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)。首先，在民事責(zé)任方面應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)“恢復(fù)原狀、繼續(xù)履行”的作用，在政府與企業(yè)并沒(méi)有完成規(guī)定的考核目標(biāo)時(shí)，需先引導(dǎo)其主動(dòng)在下一階段繼續(xù)履行自身承擔(dān)的考核目標(biāo)內(nèi)容，對(duì)于未完成考核內(nèi)容造成的影響必須進(jìn)行彌補(bǔ)，這種彌補(bǔ)也就同時(shí)解決了如何增強(qiáng)政府、企業(yè)、個(gè)人的綠色低碳意識(shí)的問(wèn)題；其次，在行政責(zé)任方面，罰款力度應(yīng)當(dāng)不小于未完成考核所得利益，停產(chǎn)停業(yè)并不是最終目的，責(zé)令整改適用范圍應(yīng)當(dāng)大于停產(chǎn)停業(yè)；最后，在刑事責(zé)任方面，要參照《刑法》本身的特點(diǎn)，區(qū)分違法人的主觀心理，只有對(duì)于主觀上持有直接故意心理并造成嚴(yán)重后果的企業(yè)、直接責(zé)任人才需要上升到適用《刑法》承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

（五）氣候變化應(yīng)對(duì)法與生態(tài)環(huán)境法典的有效銜接

2022年4月17日，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)學(xué)會(huì)召開(kāi)生態(tài)環(huán)境法典編纂系列研討會(huì)，對(duì)于低碳發(fā)展編進(jìn)行了專(zhuān)題研討。張忠民教授介紹了綠色低碳發(fā)展編的編纂進(jìn)程，該編按照“總分”的布局進(jìn)行編纂，包括一般性規(guī)定與具體規(guī)定兩個(gè)部分，在具體規(guī)定的“分編”下將氣候變化應(yīng)對(duì)作為單章規(guī)定下來(lái)，并表示會(huì)將“雙碳”目標(biāo)貫穿綠色低碳發(fā)展編整體內(nèi)容［20］，由此反映出“雙碳”目標(biāo)和氣候變化應(yīng)對(duì)法對(duì)生態(tài)環(huán)境法典編纂的影響力不容忽視。田丹宇在后續(xù)討論過(guò)程中表示，編纂生態(tài)環(huán)境法典時(shí)考慮將氣候變化應(yīng)對(duì)獨(dú)立成章，體現(xiàn)了學(xué)者乃至國(guó)家對(duì)于減緩全球氣候變暖以及實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重視，對(duì)于氣候變化應(yīng)對(duì)章的具體內(nèi)容，她指出應(yīng)當(dāng)依據(jù)IPCC標(biāo)準(zhǔn)從能源活動(dòng)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程、農(nóng)業(yè)活動(dòng)、土地利用和林業(yè)、廢物處理五方面進(jìn)行立法，但對(duì)于如何銜接該章與后續(xù)的氣候變化應(yīng)對(duì)法專(zhuān)門(mén)立法并未提出有效的建議。

縱觀目前生態(tài)環(huán)境法典的立法進(jìn)程與氣候變化應(yīng)對(duì)法的專(zhuān)門(mén)立法進(jìn)程，前者必會(huì)優(yōu)先于后者問(wèn)世，因此生態(tài)環(huán)境法典中關(guān)于氣候變化應(yīng)對(duì)、“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)容定會(huì)對(duì)后期的專(zhuān)門(mén)立法起到關(guān)鍵性引導(dǎo)作用。生態(tài)環(huán)境法典中的氣候變化應(yīng)對(duì)章實(shí)則是我國(guó)響應(yīng)國(guó)際號(hào)召，堅(jiān)守“人類(lèi)命運(yùn)共同體”的中國(guó)回應(yīng)，生態(tài)環(huán)境法典作為中國(guó)環(huán)境立法的基礎(chǔ)性法律，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)宏觀目標(biāo)，具體到氣候變化應(yīng)對(duì)章節(jié)上來(lái)說(shuō)，該章的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)與國(guó)際接軌、加強(qiáng)與國(guó)際合作；而氣候變化應(yīng)對(duì)法作為單行法是對(duì)法典具體內(nèi)容的細(xì)化，作為指導(dǎo)國(guó)內(nèi)低碳發(fā)展的立法更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其本身的可操作性，更需要注重氣候變化應(yīng)對(duì)和“雙碳”目標(biāo)如何在中國(guó)落地的問(wèn)題。兩者的側(cè)重點(diǎn)雖有不同，但都有實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和減緩全球氣候變暖的共同追求。

結(jié)語(yǔ)

減緩全球氣候變暖不容忽視，繼第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)后，黨的二十大報(bào)告再次提出要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，同時(shí)中國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)并不能一蹴而就。在學(xué)界已經(jīng)達(dá)成制定氣候變化應(yīng)對(duì)法的基本共識(shí)的前提之下，該法作為指導(dǎo)溫室氣體排放的基礎(chǔ)性法律，需在總結(jié)典型國(guó)家英國(guó)、德國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深度剖析國(guó)內(nèi)政策、規(guī)范性文件和低碳試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，在更新氣候變化應(yīng)對(duì)立法目的的同時(shí)將“雙碳”目標(biāo)融入氣候變化應(yīng)對(duì)法的具體法律條文之中，通過(guò)層級(jí)式立法與遞進(jìn)式法律責(zé)任雙管齊下，并結(jié)合當(dāng)前生態(tài)環(huán)境法典編纂的大背景，促進(jìn)氣候變化應(yīng)對(duì)法和碳排放權(quán)交易管理辦法正式頒布。

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