路園娜

河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071001

從立法基本原則的概念來(lái)看，立法基本原則又稱法的制定原則。立法原則在整個(gè)立法活動(dòng)中的運(yùn)用貫穿于立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，是立法工作的總方針。地方環(huán)境立法的原則，凝集著一個(gè)地區(qū)的公民、組織及相關(guān)團(tuán)體的權(quán)利和利益的共同期待及追求，與此同時(shí)也體現(xiàn)了一個(gè)地方對(duì)于環(huán)境保護(hù)的發(fā)展、建設(shè)和后續(xù)鞏固的需要和要求，在一定程度上映射了該地區(qū)在環(huán)境保護(hù)中所崇尚的法律所賦予的精神、價(jià)值、理想和目的，展現(xiàn)了一個(gè)地區(qū)的環(huán)保理念和現(xiàn)實(shí)運(yùn)用。地方環(huán)境保護(hù)立法原則，既應(yīng)遵循基本原則，又應(yīng)該體現(xiàn)所在地的地方特色，既應(yīng)明確立法者要遵循的法律標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)該體現(xiàn)立法的目的、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、功能和作用。無(wú)規(guī)矩不成方圓，立法工作只有在規(guī)范遵循其原則的基礎(chǔ)上，才能使立法活動(dòng)在形式和結(jié)果上達(dá)到立法的目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果及目的?？梢?jiàn)，立法原則對(duì)于立法執(zhí)法、整個(gè)制度設(shè)計(jì)，對(duì)于法的未來(lái)發(fā)展，對(duì)于法的制度實(shí)現(xiàn)都起著至關(guān)重要的作用，必須高度重視。

我國(guó)2015 年修改的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）提出了立法權(quán)問(wèn)題，各地區(qū)、各市都將享有立法權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利的頒布也使得中國(guó)的法治建設(shè)邁上了新的臺(tái)階。在法治建設(shè)中最為關(guān)鍵的是立法，而地方立法又是其重要的組成部分，也因此已成為學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注的話題，相應(yīng)地，有關(guān)地方立法原則研究也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，取得了豐碩的成果。這些成果的研究涉及地方立法原則的概念、特征、秩序，并對(duì)地方立法的權(quán)利邊界、理念定位和價(jià)值維度進(jìn)行了深入探索，大大豐富和發(fā)展了地方立法對(duì)于原則問(wèn)題的研究。樊安、肖金明等一些學(xué)者認(rèn)為地方立法工作應(yīng)恪守立法的基本原則。選準(zhǔn)時(shí)機(jī)，條件充分、科學(xué)實(shí)施［1］。立法工作要以維護(hù)正義為首要目的，從實(shí)際出發(fā)，與時(shí)代俱進(jìn)［2］。而高戩、向往等一些專家學(xué)者則認(rèn)為，在地方立法中應(yīng)該以憲法及其他上位法為指導(dǎo)，要充分發(fā)揮地方立法的能動(dòng)性和主動(dòng)性，以保障法制統(tǒng)一原則的科學(xué)落實(shí)［3］。在立法原則設(shè)計(jì)中我們應(yīng)充分借助“需求—供給”的邏輯框架，透徹分析“不重復(fù)上位法”原則在規(guī)范化實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境，在該原則下加強(qiáng)對(duì)地方立法的約束力、明確其規(guī)范性解釋和相關(guān)制度方面的指導(dǎo)，持續(xù)推進(jìn)該原則的地方性規(guī)則設(shè)計(jì)，讓依法治理在地方立法工作中具體體現(xiàn)出來(lái)［4］。劉洪源（2021）指出地方立法成效的好與壞在于地方特色原則的遵循與否，若地方立法與地方特色不相匹配，則立法工作就失去其真實(shí)意義，因此因地制宜，突出特色是立法的關(guān)鍵［5］。

總的來(lái)說(shuō)，學(xué)者們對(duì)于地方立法原則問(wèn)題的研究?jī)A注了很大熱情，有關(guān)地方立法原則問(wèn)題的研究越來(lái)越關(guān)注現(xiàn)實(shí)的、具體的問(wèn)題。但值得一提的是，理論界雖對(duì)地方立法原則研究取得了很多成果，但具體到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法原則進(jìn)行系統(tǒng)研究的文章并不多見(jiàn)，甚至是吉光片羽。基于此，筆者試圖運(yùn)用實(shí)證研究的方法，對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)村環(huán)境方面已立法的16 個(gè)設(shè)區(qū)市的立法原則進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以期對(duì)地方立法原則的確立提供有益借鑒。

一、設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀

（一）設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境立法概況

通過(guò)在“北大法寶”輸入關(guān)鍵詞“設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境”，并勾選地方法規(guī)，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)地方立法文本的查找與整理，共得291 部地方法規(guī)。其中，地方性法規(guī)3 部（2 部現(xiàn)行有效）、地方規(guī)范性文件89 部（86 部現(xiàn)行有效）、地方工作文件189 部（187 部現(xiàn)行有效）、行政許可批復(fù)10 條（現(xiàn)行有效）。通過(guò)智能發(fā)現(xiàn)搜索出14 部相似地方法規(guī)，共計(jì)16 部地方法規(guī)，除濟(jì)寧市農(nóng)村人居環(huán)境治理?xiàng)l例尚未生效，其余均現(xiàn)行有效（見(jiàn)表1）。制定農(nóng)村環(huán)境地方性法規(guī)的設(shè)區(qū)市占總數(shù)的5．5%。

表1 設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境地方立法概況

通過(guò)以上數(shù)據(jù)，不難看出，與地方性法規(guī)相比，區(qū)域性城市的環(huán)境保護(hù)工作文件和監(jiān)管文件更多，雖然我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治依靠中央和地方文件取得了顯著成效，但就下一步鞏固治理成效，形成治理長(zhǎng)效機(jī)制而言，加強(qiáng)地方法治保障仍需進(jìn)一步進(jìn)行努力。通過(guò)數(shù)據(jù)顯示加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有地方環(huán)境保護(hù)立法研究，用法治思維使得農(nóng)村人居環(huán)境治理法治化并推向全國(guó)各地，意義重大。

（二）設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境治理?xiàng)l例現(xiàn)行有效的立法原則

表2 我國(guó)現(xiàn)行有效的設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境治理?xiàng)l例的立法原則

續(xù)表2

通過(guò)以上對(duì)環(huán)境保護(hù)地方立法文本的檢索，發(fā)現(xiàn)部分地方政府頒布關(guān)于“設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境”的地方法規(guī)。經(jīng)過(guò)對(duì)部分地方政府相關(guān)立法原則進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法原則方面仍然存在一些問(wèn)題。

二、設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法原則存在的問(wèn)題

（一）與上位法表述一致現(xiàn)象明顯

在本次梳理的16 個(gè)設(shè)區(qū)市立法原則具體表述中，與上位法在語(yǔ)詞表述的外觀上完全一致或者基本一致的有預(yù)防為主原則、綜合治理原則、公眾參與原則。其中銀川市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例形式上重復(fù)上位法占比40%；肇慶市農(nóng)村人居環(huán)境治理?xiàng)l例形式上重復(fù)上位法占比40%。可見(jiàn)，在對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法中，地方立法時(shí)常與上位法出現(xiàn)表述一致的現(xiàn)象，尚未根據(jù)各自的地方特色進(jìn)行研究。

（二）農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度不健全

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)涉及多方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程。通過(guò)以上對(duì)我國(guó)部分設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的梳理可知，目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)欠缺，一些農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法規(guī)條款在其他法律法規(guī)中體現(xiàn)出來(lái)，在實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有完全把農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村自然資源保護(hù)統(tǒng)一起來(lái)，重農(nóng)村污染治理，輕農(nóng)村資源保護(hù)的現(xiàn)象尤為突出。立法滯后，法規(guī)建設(shè)遠(yuǎn)落后于新農(nóng)村建設(shè)。針對(duì)農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)，目前的相關(guān)法律法規(guī)只是作出了原則性規(guī)定，并沒(méi)有特別明確的針對(duì)性，在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施缺乏一定的基礎(chǔ)，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度不健全，在立法方面亟待加強(qiáng)［6］。

（三）實(shí)踐中農(nóng)民參與度不足

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)涉及多方主體，發(fā)揮多方主體的參與度。根據(jù)《立法法》第五條的規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”，雖然地方政府在相關(guān)條例中提出堅(jiān)持政府主導(dǎo)，村民主體，社會(huì)參與等多方主體的參與，但是在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的實(shí)踐過(guò)程當(dāng)中，地方政府一直發(fā)揮著主導(dǎo)的作用，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的參與度并不夠。雖然近年來(lái)國(guó)家開(kāi)始重視民眾參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法，但是在實(shí)施的過(guò)程中仍然發(fā)現(xiàn)了許多的問(wèn)題。例如，在對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法方面，農(nóng)民主體作用發(fā)揮不明顯，參與度不強(qiáng)，參與途徑不暢通等，從而導(dǎo)致農(nóng)民的環(huán)境利益在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法中無(wú)法得到有效維護(hù)［7］。

三、設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法存在問(wèn)題的原因分析

（一）對(duì)地方立法原則不重視

部分地方立法對(duì)立法原則的設(shè)計(jì)不夠合理（重復(fù)上位法）或缺乏規(guī)定（沒(méi)有原則設(shè)計(jì)），時(shí)常與上位法出現(xiàn)重合現(xiàn)象，導(dǎo)致法規(guī)推行及落實(shí)不夠明確，從而影響法規(guī)的實(shí)施。部分立法對(duì)地方環(huán)境保護(hù)特色或者優(yōu)勢(shì)關(guān)注不夠，未因地施策，因地制宜，地方治理優(yōu)勢(shì)未能充分體現(xiàn)。

（二）農(nóng)村各地方外在條件參差不齊

由于農(nóng)村各地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及環(huán)保意識(shí)各個(gè)方面的參差不齊，在根本上制約著農(nóng)村當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)立法的水平和質(zhì)量。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施以及新農(nóng)村的建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于資源的需求量不斷增加，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境面臨著越來(lái)越大的壓力。加之各地方條件的不同，地方立法能力的有限性，導(dǎo)致立法滯后。此外，與城市相比，地方針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法缺乏專門的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和組織，專業(yè)人員缺乏，在對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)方面仍然存在不到位，無(wú)論是從硬環(huán)境還是從軟環(huán)境來(lái)說(shuō)都缺乏相應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法條件［8］。

（三）農(nóng)民環(huán)保意識(shí)欠缺

我國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期受小農(nóng)意識(shí)的影響，農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)相對(duì)淡薄，同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、文化基礎(chǔ)等各方面的長(zhǎng)期影響，農(nóng)民的思維相對(duì)固化，與城市相對(duì)先進(jìn)的環(huán)境相比，農(nóng)村的生產(chǎn)環(huán)境、生活方式相對(duì)落后。農(nóng)民在受教育程度上普遍較低，環(huán)保意識(shí)難以跟上社會(huì)快速發(fā)展的需求，農(nóng)民在環(huán)境保護(hù)上的積極性和自主性不足，環(huán)保意識(shí)普遍欠缺。

四、設(shè)區(qū)市農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)地方立法原則上的創(chuàng)新

一是要堅(jiān)持不抵觸原則中創(chuàng)新性立法的要求。在立法過(guò)程中重視自主性和先行性法規(guī)的制定，同時(shí)要最大化避免重復(fù)上位法；二是要開(kāi)展立法研究。研究農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法要結(jié)合環(huán)境保護(hù)、法律等相關(guān)學(xué)術(shù)力量，加強(qiáng)與“三農(nóng)”專家學(xué)者的合作，為推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法提供技術(shù)支撐；三是保持與本地實(shí)際情況相協(xié)調(diào)，充分衡量本地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等全面實(shí)際水平；四是充分考慮本地區(qū)的地方特色，制定相關(guān)立法。

（二）完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度

我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)制度的完善是一項(xiàng)十分緊迫的重要任務(wù)，因此對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)應(yīng)專門研究針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)村自然資源保護(hù)相結(jié)合的原則，在針對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域方面，堅(jiān)持制定資源有償使用和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方面的法規(guī)。與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的法律法規(guī)，對(duì)不能滿足當(dāng)前環(huán)保新形勢(shì)需要的法律進(jìn)行修訂，同時(shí)，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的軟件和硬件建設(shè)要跟上，加強(qiáng)專業(yè)人才的引進(jìn)，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)［9］。

（三）實(shí)施多元主體立法原則

在對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的過(guò)程中，不僅要加強(qiáng)地方立法原則上的創(chuàng)新，完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度，還要實(shí)施多元主體立法原則，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保立法方面的宣傳，加強(qiáng)公眾參與平臺(tái)的建立，充分發(fā)揮各界學(xué)者、專家、政府機(jī)關(guān)和農(nóng)民群眾等各主體的參與度，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)保條例制定的監(jiān)督，切實(shí)加大參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法工作的力度，紛紛獻(xiàn)智獻(xiàn)策。加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)、政府和公眾共同參與的多元立法，這其中尤其是要保障廣大農(nóng)村公眾的切實(shí)參與?；诖?，實(shí)施農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的主體多元性是農(nóng)村立法機(jī)制的基本邁向之一。