姜 熙

第二次世界大戰(zhàn)以來， 以國際奧委會為首的國際體育組織都盡可能地避免自身陷入地緣政治對抗的“泥潭”。 “政治中立”成為體育超脫于國際政治沖突、實現(xiàn)正常國際體育實踐發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在百余年的國際體育發(fā)展史上， 雖然體育遭遇了眾多政治沖突， 但總體上以奧林匹克運動為主的國際體育實踐絕大部分得以正常開展。 但是，“俄烏沖突” 爆發(fā)后， 國際奧委會和各國際單項體育聯(lián)合會快速實施了對俄羅斯的“體育制裁”，使得國際體育組織長久以來在政治沖突中保持的極度克制態(tài)度似乎發(fā)生了顯著改變。從此，“體育制裁”作為一種區(qū)別于聯(lián)合國授權(quán)的集體制裁和國家發(fā)起的單邊制裁的新形式出現(xiàn)了。這種制裁既涉及國際法問題，也涉及國際奧委會和國際單項體育聯(lián)合會在全球政治互動中的角色、 定位和理念抉擇。 本文旨在從國際法的視角對“體育制裁”進行框架性分析，尤其對“體育制裁”的特性及其存在的法律問題進行探討。

1 “體育制裁”：體育政治化的產(chǎn)物

在對“體育制裁”進行分析之前，需要先對“體育抵制”和“體育外交抵制”2 種國際體育領(lǐng)域的政治沖突形式進行簡要分析。 因為，“體育制裁”與“體育抵制”及“體育外交抵制”在發(fā)起者、針對對象、采取措施等方面均存在一定的差異。

1.1 “體育抵制”——體育領(lǐng)域政治對抗的基本形態(tài)

自現(xiàn)代奧運會以來，體育與政治的糾葛就一直存在。 隨著體育走向全球化，體育時常不可避免地被卷入政治斗爭的“漩渦”。 奧林匹克運動的目的之一是通過體育幫助建立一個更美好、 更和平的世界。 但是，在現(xiàn)代奧運會126 年（1896—2022 年）的歷史中，4 年一屆的奧運會一直受到政治的影響。1936 年柏林奧運會主辦方納粹德國限制猶太運動員參賽，美國、英國、法國等發(fā)起聯(lián)合抵制。 雖然最后這幾個國家還是參加了奧運會，但以體育為載體表達政治立場、 進行政治對抗的手段——“體育抵制”開始出現(xiàn)。 在一百多年的歷史中，真正意義上的奧運會“體育抵制”共有6 次，主要緣于軍事沖突、種族隔離等，且大多發(fā)生在政治對抗較為激烈的冷戰(zhàn)時期[1]。

1.2 “體育外交抵制”——體育領(lǐng)域政治對抗的多元化

冷戰(zhàn)結(jié)束后， 體育領(lǐng)域的政治沖突得到了一定程度的緩和。但近年來利用體育進行政治對抗的做法并未消失，而呈多元化態(tài)勢。 以美國為首的一些西方國家開始以體育為載體手段采取一些新的打擊競爭對手或?qū)で箪柟唐淙蝾I(lǐng)導者地位的措施，這些措施往往披著“法律”的外衣。 比如美國以俄羅斯興奮劑事件為借口，出臺了《羅德琴科夫反興奮劑法》，名義上是為打擊國際興奮劑犯罪，本質(zhì)上則將美國的域外管轄權(quán)擴展到國際體育領(lǐng)域[2]。最為典型的是，美國將“體育抵制”進行了新包裝，針對2022 年北京冬奧會，少數(shù)西方國家發(fā)起了“體育外交抵制”[3]。 美國等少數(shù)國家進一步將奧林匹克運動作為政治工具， 試圖打壓中國并擾亂北京冬奧會的舉辦，惡意挑起政治爭端，利用奧運會對中國污名化， 違背了國際社會對和平和各民族相互理解的美好期望。

根據(jù)《奧林匹克憲章》第44 條，國際奧委會應在開幕式前一年向所有國家奧委會發(fā)出邀請[4]。 只有國際奧委會認可的國家奧委會才可以為運動員提供奧運會參賽機會。可見，國際奧委會邀請的是國家奧委會和參賽運動員，而非參賽國的政客。東道國邀請外國元首、 政府首腦和其他政要的事宜， 一般遵循《主辦城市合同》《主辦城市合同詳細義務(wù)》《主辦城市合同—運營要求》 等要求， 或與國際奧委會的協(xié)商。 《主辦城市合同》第19 條要求，未經(jīng)國際奧委會事先書面批準， 不得向任何外國政府或政治人物發(fā)出與奧運會有關(guān)的邀請或認證。 中國外交部門此前并沒有向美國政要發(fā)出邀請，因此美國所謂的“外交抵制”是打著人權(quán)的幌子，將地緣政治斗爭擴展到奧林匹克領(lǐng)域， 通過國家力量將體育與政治捆綁在一起，試圖將早已在冷戰(zhàn)中被拋棄的“體育抵制”以“體育外交抵制”的形式重新復活。

1.3 從“體育抵制”到“體育制裁”——體育領(lǐng)域政治對抗強度的升級

對國家進行 “體育制裁” 在現(xiàn)代奧運史上出現(xiàn)過。德國和日本發(fā)動了第二次世界大戰(zhàn)，被禁止參加1948 年倫敦奧運會。為了防止阿拉伯國家的體育抵制，以色列被排除在1948 年倫敦奧運會之外[5]。1992年，基于南斯拉夫的局勢， 聯(lián)合國安理會對南斯拉夫聯(lián)盟共和國（塞爾維亞和黑山）實施系列制裁，其中包括“體育制裁”，南斯拉夫被禁止參加所有國際賽事。之后，在國際奧委會的協(xié)調(diào)下，南斯拉夫運動員以個人身份參加1992 年巴塞羅那奧運會?！岸頌鯖_突”所引發(fā)的“體育制裁”則是更為顯著的事件。 “俄烏沖突”于2022 年2 月24 日爆發(fā)，國際奧委會當日強烈譴責了俄羅斯政府違反“奧林匹克休戰(zhàn)”決議[6]。2022 年2 月25 日，國際奧委會執(zhí)委會敦促所有國際單項體育聯(lián)合會轉(zhuǎn)移或取消在俄羅斯或白俄羅斯計劃舉辦的體育賽事[7]。 2022 年2 月28 日，國際奧委會執(zhí)委會敦促國際單項體育聯(lián)合會和體育賽事組織者不再邀請或允許俄羅斯、 白俄羅斯運動員和官員參加國際比賽。 國際奧委會執(zhí)委會強烈敦促國際單項體育聯(lián)合會和體育賽事組織者盡其所能，確保俄羅斯或白俄羅斯的運動員或體育官員不得以俄羅斯或白俄羅斯的名義參賽。 俄羅斯或白俄羅斯，無論是個人還是團隊， 只能以中立運動員或中立團隊參賽，不應展示任何象征國家的顏色、國旗或國歌[8]。 此外，國際奧委會還成立了“特別工作小組”，與烏克蘭奧林匹克界保持聯(lián)系，提供人道主義援助。 2022 年3 月11日，國際奧委會主席托馬斯·巴赫在“給和平一個機會”聲明中表示，“體育競賽或賽事不應在俄羅斯聯(lián)邦或白俄羅斯共和國境內(nèi)舉行。 奧林匹克運動組織的任何活動都不應展示俄羅斯或白俄羅斯的任何國家形象或象征”，敦促“世界上每一個體育組織保護其比賽的完整性、公平性和安全性，不允許俄羅斯和白俄羅斯運動員參加比賽，或在特殊情況下至少禁止其展示國籍”[9]。歐洲奧委會立即認可了國際奧委會對俄羅斯違反“奧林匹克休戰(zhàn)”決議的立場，呼吁其所有成員與烏克蘭奧林匹克界團結(jié)一致。俄羅斯和白俄羅斯運動員和官員被禁止參加2022 年3 月20—25 日在芬蘭沃卡蒂舉行的2022 年冬季歐洲青年奧林匹克節(jié)。 國際殘奧委會最初決定，俄羅斯和白俄羅斯運動員將以中立身份參加2022 年北京冬殘奧會， 他們在冬殘奧會會旗下比賽，其獲得的獎牌不列入獎牌榜。 此外，國際殘奧委會還決定在另行通知之前不在俄羅斯或白俄羅斯舉辦任何活動。 然而，在第二天，國際殘奧委會執(zhí)委會決定禁止所有來自俄羅斯和白俄羅斯的運動員參加2022 年北京冬殘奧會。 眾多國際單項體育聯(lián)合會也開始響應國際奧委會對俄羅斯國家隊、俱樂部、運動員和官員的制裁建議。

根據(jù)俄羅斯塔斯社2022 年7 月1 日的報道，國際奧委會、國際殘奧委會和其他95 個國際組織已經(jīng)對俄羅斯運動員和體育組織實施制裁[10]。12 個國際單項體育聯(lián)合會已暫停俄羅斯的成員資格，19 個國際體育組織已將俄羅斯代表撤離管理崗位。 同時，14個國際單項體育聯(lián)合會僅允許俄羅斯運動員以中立身份參加比賽。 截至2022 年5 月25 日，國際體育組織取消/ 推遲了計劃于2022—2023 年在俄羅斯舉行的186 項國際體育比賽，其中包括36 項大型國際體育賽事。

綜上， 此次國際奧委會和各國際單項體育聯(lián)合會針對俄羅斯發(fā)起的“體育制裁”，在強度和范圍上均是前所未有的，意味著國際體育界以往的“體育抵制” 被打破， 一種更為激烈地制裁主權(quán)國家的新形式——“體育制裁”出現(xiàn)。

1.4 “體育抵制”“體育外交抵制”“體育制裁”之間的差異

根據(jù)比較可以發(fā)現(xiàn)，“體育抵制” 的發(fā)起者是參賽國，針對對象是主辦賽事的東道國，抵制措施是參賽國不派代表團參加東道國舉辦的賽事， 也不派國家政要出席。“體育外交抵制”的發(fā)起者也是參賽國，在賽事期間抵制方派體育代表團參賽， 但其國家領(lǐng)導人或至少部長級的官員不前往賽事東道國進行外交活動。 從發(fā)起行動的主體來看，“體育抵制”與“體育外交抵制” 都是作為參賽者的國家發(fā)起的對主辦賽事東道國的抵制，其本質(zhì)是相同的，只是抵制措施不同。 同時，“體育抵制”和“體育外交抵制”的發(fā)起者和針對對象均是國家。

就“體育制裁”而言，發(fā)起者主要是國際體育組織（如國際奧委會）， 國家主體則協(xié)同配合。 如20 世紀60 年代國際奧委會針對種族隔離問題對南非實施禁止參加奧運會的制裁。再如，此次針對俄羅斯制裁的主要發(fā)起方都是國際體育組織。 這種“體育制裁”雖然名義上針對相關(guān)國家主體，但受到直接、實質(zhì)影響的是被制裁國的體育組織和運動員。因此，從行動發(fā)起主體、 行動內(nèi)容和被影響對象等方面來看，“體育抵制”“體育外交抵制”和“體育制裁”之間存在差異。 此外，“體育抵制” 體現(xiàn)了參賽國的主動性，“體育制裁” 則更多體現(xiàn)了作為賽事主辦者的國際體育組織的主動性。

2 “體育制裁”的新屬性

2.1 “體育制裁”由非政府性質(zhì)的國際體育組織發(fā)起

在國際領(lǐng)域，“制裁”指對一國采取行動，迫使其遵守國際法或懲罰其違犯國際法的行為。 這種以目的為導向的理解，借鑒了國家領(lǐng)域的類比。在國家領(lǐng)域，制裁通常代表“可以對違犯法律規(guī)范的人采取的一系列行動”[11]。 在國際領(lǐng)域，制裁主要限于政府間國際組織對相關(guān)國家因違犯國際法而采取的行動。最為典型的是聯(lián)合國安理會根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章采取的措施。 “制裁”的概念有時僅限于國際組織采取的“措施”，并符合該組織的規(guī)則。 例如，國際法委員會在國際責任方面的工作反映了這種方法，其中基本上沒有“制裁”這一表述，重點是“反報”（retorsion），尤其是“反措施”（countermeasures）。 國際法委員會很少提及“制裁”，而以一種相當狹小的方式來解釋這個概念。例如《國家對國際不法行為的責任條款草案》評注指出，制裁一詞被用于“根據(jù)某些國際組織的組成文書采取的措施，特別是根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章采取的措施”[12]。 《關(guān)于國際組織責任的條款草案》以一種更具限制性的方式使用了這一概念，并認為“一個組織可能有權(quán)根據(jù)規(guī)則對其成員采取的措施”——在這種情況下， 也可以稱為“機構(gòu)制裁”。 在法律理論中，多將“制裁”的概念局限于國際組織的行為，而個別國家的行為大多是以“反措施”為框架的[13]。 然而，這種試圖根據(jù)有關(guān)措施實施者的身份來區(qū)分這2 個術(shù)語的做法在法律上是不準確的，而且忽視了“制裁”常用于各國采取措施這一事實。

當然， 聯(lián)合國不是唯一采取制裁的國際組織。幾十年來，區(qū)域和次區(qū)域國際組織實施的制裁數(shù)量激增。 例如，聯(lián)合國制裁高級別審查小組編寫的一份背景文件，確定了48 種歐盟選擇采取制裁的情況（歐盟傾向于給它們貼上“限制性措施”的標簽），以及11 種非盟采取此類制裁的情況。 但是，無論是“制裁”還是“措施”，是國際組織還是區(qū)域組織，這些制裁的一個重要特征是發(fā)起制裁的組織或機構(gòu)都是政府間國際組織，而像聯(lián)合國這樣的國際機構(gòu)和像歐盟這樣的超國家政治實體，其發(fā)起的制裁均具有政府性。

因此，此次針對俄羅斯的“體育制裁”區(qū)別于傳統(tǒng)制裁的第一個新特征是，發(fā)起“體育制裁”的主體是非政府性質(zhì)的國際體育組織。 這就出現(xiàn)了與以往國際制裁不同的一種新情況， 即非政府性質(zhì)的國際組織針對一個主權(quán)國家進行制裁。 這在國際法或國際關(guān)系史上均是一種新的現(xiàn)象。

2.2 “體育制裁”由非政府性質(zhì)的國際組織與政府部門協(xié)同配合而形成

“體育制裁” 與傳統(tǒng)國際組織實施的集體制裁和國家發(fā)起的單邊制裁相區(qū)別的另外一個重要特征是， 非政府性質(zhì)的國際體育組織制裁與政府部門制裁的協(xié)同配合。 傳統(tǒng)的國際集體制裁通常由政府間國際組織發(fā)起和實施， 國家發(fā)起的單邊制裁則由一國政府發(fā)起。 但“體育制裁”的實施由非政府性質(zhì)的國際體育組織主導， 同時相關(guān)國家政府積極配合。 各國際體育組織對俄羅斯發(fā)起“體育制裁”之后，2022 年3 月3 日，英國數(shù)字文化、媒體和體育國務(wù)秘書Nadine Dorries 和體育部長Nigel Huddleston 與其他36 位國家（包括美國、法國、德國、澳大利亞、日本、加拿大和波蘭等）體育部長，以及國際殘奧委會主席，召開了會議。 這次會議后，以英國為首，發(fā)起了針對俄羅斯的部長級“體育制裁”宣言，由37 個國家主管體育的部長簽署[14-15]。 這些國家并非屬于某個國家集團或國際組織，針對俄羅斯發(fā)起的“體育制裁”與以往的國家或國家集團發(fā)起的單邊制裁也存在一定的差異。 本次制裁并非以組織名義發(fā)起的集體制裁， 而是由個別國家發(fā)起，通過會議形成的宣言或協(xié)議而采取的聯(lián)合制裁措施，因此本質(zhì)上可以被視為一種臨時性的聯(lián)合制裁形式。

2.3 體育組織發(fā)起“體育制裁”的主動性

國際奧委會和各國際單項體育聯(lián)合會在此次針對俄羅斯的“體育制裁”中所表現(xiàn)出來的態(tài)度完全區(qū)別于以往國際體育組織對待地緣政治沖突的謹慎態(tài)度。 1992 年，聯(lián)合國安理會通過第757 號決議，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章的規(guī)定，對南斯拉夫聯(lián)盟共和國 （塞爾維亞和黑山） 實施 “體育制裁”時， 國際奧委會積極與聯(lián)合國合作， 充當協(xié)調(diào)角色， 最終使南斯拉夫聯(lián)盟共和國 （塞爾維亞和黑山） 的個人或團體以中立身份參加了1992 年巴塞羅那奧運會。 而此次針對俄羅斯的“體育制裁”，國際奧委會和各國際單項體育聯(lián)合會均是第一時間采取行動，主動“封鎖”一個主權(quán)國家的國際體育發(fā)展空間， 在國際體育領(lǐng)域抹除被制裁國的國家形象和象征，而不是扮演協(xié)調(diào)、調(diào)停等為和平作出努力的角色。 甚至一些國際體育組織為了尋求制裁的正當性，不惜通過修改組織章程，使其發(fā)起的“體育制裁” 的合法性得以確立。 非政府性質(zhì)的國際體育組織主動對一個或兩個主權(quán)國家發(fā)起 “體育制裁”是較為罕見的。 這與以往國際體育組織極為謹慎對待政治沖突、 盡量避免自身卷入政治斗爭中的立場完全不同。 從國際體育發(fā)展史來看，就國際賽事中影響最大的奧運會和足球世界杯賽而言，以往多是相關(guān)國家發(fā)起抵制，國際奧委會等國際體育組織扮演協(xié)調(diào)的角色， 極少有國際奧委會主動發(fā)起將有關(guān)國家完全排除在所有國際比賽之外的行動。 因此，此次“俄烏沖突”發(fā)生后所出現(xiàn)的“體育制裁”打破了國際體育界以往秉持的“超越政治”“政治中立”的理念。

除了國際體育組織采取行動， 一些國家體育組織也主動加入“體育制裁”的行列。 這與以往國家體育組織在體育領(lǐng)域面對“體育抵制”的態(tài)度也存在很大不同。如在1980 年莫斯科奧運會的“體育抵制”中，當時英國政府試圖抵制1980 年莫斯科奧運會，但絕大多數(shù)英國體育聯(lián)合會無視政府的抵制意圖， 積極參與了莫斯科奧運會。美國奧委會抵制1980 年莫斯科奧運會時的態(tài)度與此次“體育制裁”也存在不同。美國奧委會一開始猶豫是否參加1980 年莫斯科奧運會，在卡特政府的一再敦促下，于1980 年4 月12 日才以1 604 票（贊成）對798 票（反對）通過了決議。該決議規(guī)定：“由于美國總統(tǒng)已通知美國奧委會，鑒于國際事件，國家安全受到威脅，美國奧委會決定不派代表團參加1980 年莫斯科奧運會。 ”[16]該決議最終導致了由25 名美國運動員和1 名美國奧委會執(zhí)行官提起的“DeFrantz 訴美國奧委會案”，并引發(fā)了美國“體育抵制”是否違犯美國憲法和《業(yè)余體育法》的爭論。在此次針對俄羅斯的“體育制裁”中，許多國家奧委會一邊倒地贊同國際奧委會的建議， 并積極配合了各自國家體育部門的要求。 許多國家體育聯(lián)合會都禁止俄羅斯俱樂部參加比賽， 并針對俄羅斯官員和運動員采取了措施。 一些國家奧委會認可并遵循了國際奧委會的建議（澳大利亞、克羅地亞、丹麥、厄瓜多爾、英國、希臘、荷蘭、葡萄牙、塞爾維亞、西班牙和瑞士），而一些國家奧委會采取的措施甚至超出了國際奧委會的建議[15]。

綜上可見， 以國際奧委會為首的國際體育組織針對俄羅斯的“體育制裁”可能會使今后國際體育領(lǐng)域不斷陷入政治沖突之中， 也將人為造成國際體育界的分裂，不利于國際體育以“超越政治”的姿態(tài)來發(fā)展。

3 “體育制裁”引發(fā)的國際法問題思考

3.1 國際體育組織發(fā)起“體育制裁”的國際法依據(jù)

從國際奧委會發(fā)布對俄羅斯進行 “體育制裁”的聲明和倡議來看，國際奧委會采取行動的依據(jù)和國際法基礎(chǔ)是認為俄羅斯違反了2021 年12 月2 日在紐約舉行的聯(lián)合國大會第76 屆會議上通過的“體育促進發(fā)展與和平： 通過體育和奧林匹克理想建設(shè)一個和平與更美好的世界”決議。 該決議敦促會員國在《聯(lián)合國憲章》的框架內(nèi)，在2022 年北京舉行第24 屆冬奧會開幕前7 日至第13 屆冬殘奧會結(jié)束后7 日內(nèi)，遵守“奧林匹克休戰(zhàn)”決議，尤其確保參加冬奧會和冬殘奧會的運動員、官員和所有其他經(jīng)認可的人員的安全通行、進出和參與，并通過其他適當措施為安全舉辦奧運會作出貢獻。 決議“呼吁所有會員國與國際奧委會和國際殘奧委員會合作，努力將體育作為一種工具，在奧運會和殘奧會期間及之后促進沖突地區(qū)的和平、對話與和解”。 決議強調(diào)會員國合作在全世界集體落實“奧林匹克休戰(zhàn)”價值觀，并強調(diào)國際奧委會、國際殘奧委會和聯(lián)合國在這方面的重要作用。 顯然，國際奧委會認為“俄烏沖突”責任完全在于俄羅斯，其違反了“奧林匹克休戰(zhàn)”決議，從而與各國際單項體育聯(lián)合會一并發(fā)起了“體育制裁”。

3.2 “體育制裁”的合法性問題

3.2.1 “體育制裁”是否具有實體法合法性

在國際法中， 制裁應該由國際組織集中實施還是可以將制裁權(quán)留給各國，仍然存在著巨大分歧。同時，除了聯(lián)合國安理會授權(quán)下的制裁外，其他一切制裁的合法性問題均未得到解決。 從來沒有締結(jié)任何具體的國際條約來規(guī)范包括單邊制裁在內(nèi)的制裁措施的使用。在沒有國際條約，甚至沒有相關(guān)國際法律文書指導的情況下，未經(jīng)聯(lián)合國等國際組織授權(quán)的單邊制裁似乎一直在“法律真空”中運作[17]。 Richard[18]主張通過3 個條件來判斷單邊制裁的非法性：（1）違反相關(guān)國際條約承諾的條件；（2）違反國際法的一般原則；（3）違反“不干涉原則”。 由于目前沒有關(guān)于規(guī)范和約束制裁的國際條約， 因此無法依據(jù)第1 項條件判斷。第2 項條件分析的適用困難在于，國際法尚未解決什么是適用于單邊制裁的國際法一般原則。第3 項條件“違反不干涉原則”，依據(jù)其判斷的困難在于“不干涉原則”不是一項絕對原則，其含義受到不同國家或國家集團的自由解釋， 并在不同時期有不同解釋。因此，在單邊制裁的合法性和非法性之間劃清界限并不容易。 這就造成了一些國家一直隨意對其他國家實施制裁， 以脅迫目標國按照其意愿行事。 當然， 國際法對于制裁的規(guī)范并非完全沒有進展。 如自從《聯(lián)合國憲章》通過，其規(guī)定得以不斷充實， 一些硬法或軟法性質(zhì)的國際文書促進了國際法的逐步發(fā)展[19]。 只是目前大多數(shù)制裁顯然違反了不干涉另一主權(quán)國家內(nèi)政的規(guī)則， 大部分制裁的目的是影響外交或國內(nèi)政策。

基于“體育制裁”是一種新的制裁形式，有關(guān)制裁的國際法標準和國際法律文件在很大程度上均難以完全涵蓋對“體育制裁”合法性的判斷。 國際體育領(lǐng)域也沒有相關(guān)的條約對“體育制裁”加以規(guī)定。 但是，在國際體育領(lǐng)域，已有的一些國際法律文書可以提供一些國際法原則， 從實體法角度分析 “體育制裁”。 如聯(lián)合國教科文組織在1978 年第二十屆會議上通過的 《國際體育教育、 體育活動與體育運動憲章》[20]，另外比較重要的是國際奧委會的《奧林匹克憲章》。根據(jù)國際法，國際奧委會是一個法人團體，具有法律地位并永久延續(xù)。 盡管國際奧委會是一個非政府組織，但根據(jù)習慣國際法，其規(guī)則規(guī)范奧林匹克運動和奧運會的舉辦事宜， 與國際紅十字委員會規(guī)范戰(zhàn)時人道主義活動的方式相同。在1978 年第二次歐洲體育部長會議上，通過了一項反民族主義決議，明確了《奧林匹克憲章》的權(quán)威。 《奧林匹克憲章》作為國際體育領(lǐng)域憲法性質(zhì)的基本文書， 闡述了奧林匹克主義的基本原則和基本價值觀。 《奧林匹克憲章》作為國際體育領(lǐng)域最為重要的綱領(lǐng)性文件，可以被視為國際體育法的淵源， 但無論是否被視為體育領(lǐng)域的習慣國際法，國際奧委會的行動都應以《奧林匹克憲章》為依據(jù)。 因此，對于“體育制裁”在實體法上是否具有合法性， 可以通過聯(lián)合國教科文組織的《國際體育教育、體育活動與體育運動憲章》和國際奧委會的《奧林匹克憲章》分析。當然，要判斷此次針對俄羅斯的“體育制裁”在實體法上的合法性，需要對制裁內(nèi)容進行一定的區(qū)分。

第一，根據(jù)《奧林匹克憲章》，奧林匹克主義的目標是使體育為人類和諧發(fā)展服務(wù)， 以期促成一個維護人類尊嚴的和平社會。國際奧委會的使命包括，采取行動加強奧林匹克運動的團結(jié)，保護其獨立性，維持和促進其政治中立性，并維護體育運動的自主性。根據(jù)《奧林匹克憲章》第10 條，奧林匹克格言已經(jīng)修改為“更快、更高、更強——更團結(jié)”，表達了奧林匹克運動的愿望。針對俄羅斯的“體育制裁”明顯與《奧林匹克憲章》和奧林匹克主義的目標相違背。 “體育制裁”不但沒有增進團結(jié)，反而進一步增加了國際體育界的沖突和分裂，且制裁無法改變“俄烏沖突”的局勢。根據(jù)《奧林匹克憲章》第6 條，奧運會是運動員在個人或團體項目上的比賽， 而不是國家之間的比賽。奧運會匯集了各自國家奧委會選出的運動員，他們在有關(guān)國際單項體育聯(lián)合會的技術(shù)指導下進行比賽。 此次國際奧委會發(fā)起的“體育制裁”則是直接強化了國家和主權(quán)的觀念， 突出了對被制裁國國家象征的剔除。 當然， 各國際單項體育聯(lián)合會所實施的“體育制裁” 的合法性還需根據(jù)各自的章程判斷，國際雪橇聯(lián)合會發(fā)布制裁后被國際雪橇聯(lián)合會仲裁庭裁決其制裁內(nèi)容違規(guī)。

第二，對于禁止俄羅斯運動員參賽，甚至以中立身份都無法參賽的制裁內(nèi)容，實體法上顯然也存在合法性危機。 對運動員的禁賽制裁引起了與平等體育參與權(quán)有關(guān)的國際法問題。 《國際體育教育、體育活動與體育運動憲章》第1 條規(guī)定：“人人都有開展體育教育、 體育活動和體育運動的基本權(quán)利，無論種族、性別、性取向、語言、宗教、政見或其他主張、國籍或門第、財產(chǎn)或其他任何原因。 ”《奧林匹克憲章》對體育權(quán)利也進行了論述：“體育實踐是一項人權(quán)。 每個人都必須有機會在不受任何歧視的情況下，本著奧林匹克精神從事體育運動。 ”因此，此次針對俄羅斯運動員的禁賽制裁顯然與《國際體育教育、體育活動與體育運動憲章》和《奧林匹克憲章》保護體育權(quán)利的規(guī)定相沖突。 而且，國際奧委會和各國際單項體育聯(lián)合會沒有遵循“區(qū)分原則”，而是將所有俄羅斯運動員和相關(guān)主體納入制裁范圍，但絕大部分運動員和相關(guān)主體與“俄烏沖突”并無任何關(guān)聯(lián)。

對于“體育制裁”中取消被制裁國舉辦國際賽事的制裁內(nèi)容， 還需要查看具體賽事主辦城市合同的約定。因此，各國際單項體育聯(lián)合會將原本在俄羅斯舉辦的國際賽事撤出俄羅斯的制裁內(nèi)容， 需要查看各國際單項體育聯(lián)合會與俄羅斯達成的主辦城市合同的約定。

第三，國際奧委會發(fā)起和倡導的“體育制裁”的國際法依據(jù)是聯(lián)合國通過的“體育促進發(fā)展與和平：通過體育和奧林匹克理想建設(shè)一個和平與更美好的世界”決議。 那么，在采取“體育制裁”和決定制裁內(nèi)容時，均需要以該決議為依據(jù)。 值得關(guān)注的是聯(lián)合國大會決議本身的法律效力，聯(lián)合國大會不是作為立法機構(gòu)設(shè)立的。 事實上，除預算和選舉等內(nèi)部事項外，大會及其附屬機構(gòu)無權(quán)對會員國作出有直接約束力的決定。 即使聯(lián)合國大會和相關(guān)機構(gòu)要從事立法活動，主要也是通過多邊條約實現(xiàn)[21]。 聯(lián)合國實踐中使用“決議”（resolution）一詞時，不同類型的決議具有不同的意義，“決議”通常包括建議（recommendations）和決定（decisions）。 在《聯(lián)合國憲章》中，這2 個詞都具有模糊和可變的含義。 國際法院對具有約束力的決議視為“決定”，對不具約束力的決議則視為“建議”。 因此，不能依賴《聯(lián)合國憲章》的術(shù)語來確定某項決議的法律效力[22]。 關(guān)于約束力的討論在國際法院判例和法律文獻中較多。 《國際法院規(guī)約》 第38 條第1 款也未將安理會和聯(lián)合國大會的決議列為國際法的淵源，《聯(lián)合國憲章》也沒有規(guī)定任何此類效力。 《聯(lián)合國憲章》第25 條授權(quán)安理會決定其權(quán)限范圍內(nèi)的某些事項，而不是使一般規(guī)則在任何時候適用于所有人。 聯(lián)合國大會通過的一些決議所體現(xiàn)的原則后來被承認為習慣國際法， 但投票贊成某決議的國家是否將其視為創(chuàng)設(shè)法律，也是有爭議的。

從“體育促進發(fā)展與和平：通過體育和奧林匹克理想建設(shè)一個和平與更美好的世界” 決議的具體內(nèi)容來看，“建議”性質(zhì)的內(nèi)容似乎較多，可以將該決議視為一項態(tài)度和政策的聲明、一項重要的政治宣言。雖然該決議包含敦促會員國遵守“奧林匹克休戰(zhàn)”決議，但未包含具體的違反后果。 因此，此次“體育制裁”在實體法依據(jù)方面較為混亂和不明確，導致了制裁措施的不統(tǒng)一和隨意性。

3.2.2 “體育制裁”是否具有程序合法性

有學者[23]19-23主張，“無論是單獨還是聯(lián)合制裁，各國都無權(quán)獨立于聯(lián)合國安理會的決議通過制裁”，它們只能采取“反措施”形式的限制性措施，以應對目標國犯下的國際錯誤。 由此可見，單純從制裁的程序來看，目前最具合法性的國際制裁是通過聯(lián)合國機制實施的。 與此次針對俄羅斯的“體育制裁” 相比，1992 年針對南斯拉夫的制裁在程序上更為規(guī)范。1992 年，聯(lián)合國安理會專門通過第757 號決議，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章，對南斯拉夫聯(lián)盟共和國（塞爾維亞和黑山）實施系列制裁。 這些制裁包括所有國家應“采取必要步驟，禁止代表南斯拉夫聯(lián)盟共和國（塞爾維亞和黑山）的個人或團體在其領(lǐng)土上參加體育活動”[24]。 聯(lián)合國安理會的制裁一般委托給在其制裁制度范圍內(nèi)專門設(shè)立的制裁委員會來決定。 例如，“人道主義”貨物不受全面貿(mào)易禁運的限制，個人和實體受到資產(chǎn)凍結(jié)和旅行禁令的限制等。 但是，此次針對俄羅斯的“體育制裁”產(chǎn)生機制主要是國際奧委會發(fā)起和敦促各國際單項體育聯(lián)合會實施的， 繞開了聯(lián)合國的制裁機制和《聯(lián)合國憲章》，即國際體育組織依據(jù)聯(lián)合國決議發(fā)起的“體育制裁”游離在國際法和聯(lián)合國多邊制裁程序之外，這在程序合法性上存在危機。 因此，要實現(xiàn)“體育制裁”的合法性，國際奧委會在發(fā)起“體育制裁”時，至少應該與聯(lián)合國進行磋商，在聯(lián)合國框架內(nèi)進行多邊磋商，經(jīng)過聯(lián)合國制裁決策機制以最終確定制裁事宜。 國際奧委會可以利用其聯(lián)合國觀察員地位，將此類國際體育事務(wù)納入聯(lián)合國的國際法框架之中。 面對目前聯(lián)合國沒有一個有效的國際體育機構(gòu)，現(xiàn)有的體育發(fā)展機構(gòu)只是聯(lián)合國秘書長體育顧問的一個辦公室，聯(lián)合國關(guān)于體育發(fā)展的決議也主要是宣言性質(zhì)的現(xiàn)實，應在聯(lián)合國盡快建立體育機構(gòu)，或者在聯(lián)合國建立體育磋商機制，避免國際體育組織在“體育制裁”事項上濫用專斷權(quán)，從而避免“體育制裁”淪為一種不受國際法約束的單邊制裁。

3.3 “體育制裁”的“私人司法”屬性

此次“體育制裁”很難與正統(tǒng)的國際法觀點相協(xié)調(diào)，因為國家是國際舞臺上的主要行為者，擁有最完整的國際權(quán)利和義務(wù)。 雖然傳統(tǒng)的國際制裁的組織權(quán)力和實踐也很難與正統(tǒng)的國際法觀點相協(xié)調(diào)，但將組織的制裁權(quán)合理化，將其定性為屬于國家權(quán)利的集體適用也具有一定的合理性。 如當創(chuàng)始國在1945 年通過《聯(lián)合國憲章》時，它們將制裁權(quán)集體交給了一個單獨的實體——聯(lián)合國安理會。 但體育組織是非政府性的，即使國際奧委會在2009年10 月19 日被聯(lián)合國大會授予觀察員地位。 國際奧委會目前有可能參加聯(lián)合國大會會議，并在會上發(fā)言。 聯(lián)合國觀察員名單也具有排他性，包括國家和政府間組織以及獨立的非政府機構(gòu)，例如國際紅十字委員會。 但一些學者[25-26]仍然認為國際奧委會具備國際人格，卻不是國際公法主體。 因此，從本質(zhì)上來看，國際奧委會和國際體育組織發(fā)起的“體育制裁”與聯(lián)合國采取的集體制裁完全不同，更類似于一種“私人司法”。 而一些國家發(fā)起的極具爭議的單邊經(jīng)濟制裁也被認為具有“私人司法”性質(zhì)[23]87-107。值得注意的是，此次“體育制裁”的對象名義上是俄羅斯，但真正受到制裁影響的并不是違反“奧林匹克休戰(zhàn)”決議的主體，而是非政府性質(zhì)的俄羅斯體育組織、俱樂部，以及運動員、教練員等主體。 聯(lián)合國安理會的制裁和一些國家發(fā)起單邊制裁時如果涉及個人、企業(yè)等非政府主體，那么這些主體也必然是與事件相關(guān)的直接當事方和參與者。 這就導致了“體育制裁”的依據(jù)與受制裁實際影響對象的錯位。此外，這種缺乏統(tǒng)一磋商、正當程序的“體育制裁”造成了較為混亂的局面。 各國際單項體育聯(lián)合會所采取的措施存在差異，具有較大的隨意性，且一些國際單項體育聯(lián)合會的制裁決策程序違法。 如國際雪橇聯(lián)合會的制裁被其內(nèi)部仲裁庭視為違法后，修改章程以尋求制裁合法性，這種局面的出現(xiàn)有濫用“私人司法”之嫌。

3.4 “體育制裁”的相稱性問題

制裁措施的采取往往為了達到一定的目的，一般分為3 大類，即：（1）脅迫或改變行為。 制裁的脅迫性措施包括但不限于經(jīng)濟和政治措施， 由國家或國家集團實施，以脅迫被制裁國，使其在行使主權(quán)權(quán)利時處于從屬地位， 以確保其政策發(fā)生某些變化。（2）限制獲得從事某些活動所需的資源。 （3）發(fā)出信號并污名化[27]。 盡管聯(lián)合國安理會和歐盟法院都強調(diào)了制裁本身的預防性，但也經(jīng)常有人指責制裁出于懲罰性目的[28]。 聯(lián)合國制裁通常被視為可以發(fā)揮多種功能，突出的例子是防止大規(guī)模毀滅性武器擴散、反恐、促進人權(quán)和沖突后建設(shè)和平。 目前，制裁不一定是對先前違犯國際法行為的反應。 即使聯(lián)合國安理會正在經(jīng)歷一個實質(zhì)性的正式化進程，即制裁越來越多被界定為對先前違犯國際法的行為（例如侵略、種族隔離、使用兒童兵、戰(zhàn)爭罪等）的反應，情況也并非總是如此。 歸根結(jié)底，為了采取有約束力的制裁， 聯(lián)合國安理會只需要發(fā)現(xiàn)存在《聯(lián)合國憲章》 第39 條意義上的 “對和平的威脅、對和平的破壞或侵略行為”，而不需要發(fā)現(xiàn)違犯國際法的行為。

“體育制裁”預防性目的可否實現(xiàn)還有待觀察，“體育制裁” 對目標國的脅迫性實際很小。 因為體育并非是一個國家國民經(jīng)濟最為核心的支柱，其影響的僅是運動員等體育界的個人和主體， 以及被制裁國的國際體育聲譽。 國際奧委會和各國際單項體育聯(lián)合會針對俄羅斯的“體育制裁”，很難影響到“俄烏沖突”的局面。 如果“體育制裁”是出于懲罰目的， 則實際懲罰了俄羅斯和白俄羅斯的運動員、教練員和俱樂部等體育領(lǐng)域的主體，大多與“俄烏沖突”并無實質(zhì)性的關(guān)聯(lián)。 “體育制裁”與聯(lián)合國制裁， 以及一些國家或國家集團采取的單邊制裁相比，其目的并不明確，也無法達到預防、脅迫或懲罰的目的。

任何制裁的實施均應該評估其相稱性問題，即實施“體育制裁”所要達到的目標要與所產(chǎn)生的影響具有相稱性。 從針對俄羅斯的“體育制裁”措施來看，除了對國際體育完整性產(chǎn)生損害之外，“體育制裁”還損害了目標國人民，尤其是運動員和相關(guān)主體的體育權(quán)利， 也可能損害目標國體育發(fā)展的權(quán)利。 雖然以和平名義實施的制裁可能有推定的道德性，但對運動員的體育權(quán)利侵害是實際存在的。 因此，“體育制裁”更多是象征意義，名義上是全球體育治理機構(gòu)實施的制裁。 從表面上看，這種制裁的道德力量不容忽視， 但對實際的政治走向影響甚微，幾乎沒有證據(jù)表明“體育制裁”可以成功實現(xiàn)其既定目標——改變國家行為。 “體育制裁”的負面效果與其正面效應是不匹配的，其實施違背了“超越政治”“政治中立”原則，對國際體育的發(fā)展具有高度破壞性，國際體育組織應該盡量避免自身陷入國際政治斗爭的“漩渦”。

3.5 “體育制裁”的救濟途徑有限

面對國際體育組織發(fā)起的“體育制裁”，被制裁對象如何進行救濟是一個非常重要的問題。 根據(jù)當前國際體育糾紛解決機制， 俄羅斯的相關(guān)國家體育協(xié)會就 “體育制裁” 可以向國際體育仲裁院（Court of Arbitration for Sport，CAS） 提起上訴。 但CAS 是位于瑞士的一個民間機構(gòu)，適用瑞士法，且CAS 與各國際體育組織的關(guān)系使得其獨立性存在爭議。 在這種重大國際性案件里面，CAS 的中立性、 公正性和權(quán)威性仍然難以滿足真正的國際性法院標準。 現(xiàn)在已經(jīng)有國家意識到了這個問題，如埃及的體育組織在2017 年的體育法立法中試圖按照各國立法的慣例確立《奧林匹克憲章》中關(guān)于任何與奧林匹克運動有關(guān)的爭端應由CAS 解決的規(guī)定，但被立法機構(gòu)否決，立法機構(gòu)認為該規(guī)定違犯了埃及憲法[29]。 《俄羅斯聯(lián)邦體育法》第36.4 條是關(guān)于外國仲裁機構(gòu)的規(guī)定， 該條內(nèi)容實際上奠定了CAS 及其裁決優(yōu)先于俄羅斯聯(lián)邦司法制度的基礎(chǔ)，這實際上等于讓渡了自己國家的司法主權(quán)。 從目前CAS 發(fā)布的信息來看， 俄羅斯在此次“體育制裁”相關(guān)的上訴中處于比較被動的地位[30]。根據(jù)俄羅斯國家體育法，即使CAS 裁決不公正，俄羅斯也必須接受。

此外， 一些國際單項體育聯(lián)合會內(nèi)部的救濟機制更是違背了基本的法治精神。 比較典型的是國際雪橇聯(lián)合會2022 年3 月2 日通過決議宣布對俄羅斯進行“體育制裁”后[31]，俄羅斯雪橇聯(lián)合會向國際雪橇聯(lián)合會仲裁庭提出上訴， 國際雪橇聯(lián)合會仲裁庭以決議違反章程為由廢除了對俄羅斯雪橇聯(lián)合會的所有制裁措施[32]。 作為回應，在2022 年6 月18 日的國際雪橇聯(lián)合會大會上， 國際雪橇聯(lián)合會在章程中增加了“緊急條款”，使國際雪橇聯(lián)合會能夠在緊急情況下采取相應行動[33]?？梢?，為了尋找制裁的合法性，國際雪橇聯(lián)合會選擇事后修改章程，這已經(jīng)偏離了法治的基本精神，也證明了包括CAS 在內(nèi)的國際體育領(lǐng)域的內(nèi)部糾紛解決機構(gòu)能否在 “體育制裁”這種重大國際案件中保持公正性，存在較大的不確定性。

因此，關(guān)于“體育制裁”的救濟機構(gòu)和途徑，應該獨立于國際體育領(lǐng)域，最好將關(guān)于“體育制裁”的救濟納入聯(lián)合國的體系中。 由于“體育制裁”涉及的一方是非政府性質(zhì)的國際體育組織， 由國際法院來處理“體育制裁”上訴可能存在管轄權(quán)問題。那么，可以考慮國際體育組織與聯(lián)合國合作， 在聯(lián)合國建立一個體育機構(gòu)以專門解決“體育制裁”相關(guān)的問題，而這個體育機構(gòu)應該超脫于國際奧委會等國際體育組織和聯(lián)合國會員國。 這樣才能確保有關(guān)“體育制裁”問題的處理可以獲得世界各國和國際體育共同體的信任。 國際奧委會等國際體育組織也可以避免自身直接陷入政治沖突， 畢竟由聯(lián)合國這種國際政治實體處理這些沖突更具合理性。

4 結(jié)束語

“體育制裁”作為一種新的制裁形式，目前游離于聯(lián)合國制裁制度和國際法體系之外， 在程序和實體法上均存在合法性問題。國際體育組織實施的“體育制裁”有待國際法進一步規(guī)范，其對國際體育實踐而言產(chǎn)生的負面影響有待進一步評估。 中國作為國際體育領(lǐng)域的重要力量，一直遵守《奧林匹克憲章》，積極倡導和維護奧林匹克理念。新修訂《中華人民共和國體育法》總則第14 條明確規(guī)定：“國家鼓勵開展對外體育交往，弘揚奧林匹克精神，支持參與國際體育運動……”因此，中國是和平的有力倡導者。 習近平總書記敏銳把握中國與世界關(guān)系的歷史性變化，提出了構(gòu)建人類命運共同體的重要倡議。 在國際體育領(lǐng)域，“全球體育共同體”的建設(shè)顯得尤為重要，體育可以為構(gòu)建人類命運共同體作出重要貢獻。 各國際體育組織也應始終堅持“政治中立”，以體育為“載體”，為世界和平和化解政治、種族等沖突發(fā)揮積極作用。