[摘要]地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸成為威脅我國金融財(cái)政體系安全的重要因素，在新形勢(shì)黨和國家大力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的背景下，著力解決地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)下各級(jí)政府的重要任務(wù)。新形勢(shì)下，盡管國家已采取各種舉措積極防控地方政府隱性債務(wù)，但仍存在地方政府隱性債務(wù)透明公開度不高、違規(guī)舉債方式多樣化、隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁升級(jí)等問題。供需矛盾加大了地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的控制難度、地方政府職能的不甚合理和存在錯(cuò)位、外部監(jiān)督作用發(fā)揮乏力是新形勢(shì)下地方政府隱性債務(wù)問題產(chǎn)生的主要原因。新形勢(shì)下地方政府隱性債務(wù)的有效化解和防控應(yīng)采取堅(jiān)決遏止增量隱性債務(wù)、加大存量違規(guī)舉債整改力度、進(jìn)一步持續(xù)推進(jìn)存量隱性債務(wù)化解、加快構(gòu)建以發(fā)行地方債券為主的新形勢(shì)下多元融資模式、積極建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一、科學(xué)、高效的地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、加大規(guī)范新形勢(shì)下地方政府隱性債務(wù)的公開和信息披露力度等措施。

[關(guān)鍵詞]地方政府；隱性債務(wù)；防控對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F812.5? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1009—0274（2023）04—0062—07

[作者簡介]劉利，男，西南民族大學(xué)商學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，博士，研究方向：政府隱性債務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)、金融投資與財(cái)務(wù)管理等研究。

新形勢(shì)下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)顯現(xiàn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要性和緊迫性也日益凸顯。地方政府隱性債務(wù)作為法定政府債務(wù)限額之外，通過擔(dān)保、出具承諾函等不合規(guī)操作或變相舉債產(chǎn)生的債務(wù)，隱含較大金融風(fēng)險(xiǎn)，受到了黨和國家的高度重視。隨著地方政府隱性債務(wù)管理改革的不斷推進(jìn)，我國地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到很大的出清，債務(wù)規(guī)模增速持續(xù)放緩，總體管控平穩(wěn)，但結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)仍需關(guān)注。持續(xù)的疫情沖擊加劇了區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分化，在穩(wěn)增長需求日益突出的背景下，如何防控新形勢(shì)下的地方政府隱性債務(wù)在當(dāng)下顯得更具有現(xiàn)實(shí)必要性、重要性和緊迫性。[1]

一、新形勢(shì)下地方政府隱性債務(wù)防控現(xiàn)狀

在國家“標(biāo)本兼治、依法管控”的隱性債務(wù)化解方案指導(dǎo)下，地方政府隱性債務(wù)化解取得了巨大的成效。

（一）健全了融資舉債機(jī)制，規(guī)范了政府融資舉債行為

隨著中央堅(jiān)決遏制地方政府債務(wù)意見和辦法的出臺(tái)，各地地方政府積極行動(dòng)起來，紛紛出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施方案。江蘇、青海、湖北等地明令禁止了地方政府違法舉債行為，進(jìn)一步完善了融資舉債機(jī)制，規(guī)范了政府融資舉債行為，有利于防范化解地方政府隱性債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)化債務(wù)管理。

（二）明確了平臺(tái)職責(zé)，分類化解了眾多隱性債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)

各省市積極利用政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的契機(jī)，強(qiáng)化了對(duì)融資平臺(tái)的清理整頓。湖北省明確規(guī)定了平臺(tái)償債資金的來源不得包含預(yù)期的“賣地”收入；廣東省設(shè)置了“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)行債務(wù)獨(dú)立自擔(dān)的機(jī)制，有效防止了政府與平臺(tái)的債務(wù)不清晰和隱性債務(wù)擴(kuò)大的潛在風(fēng)險(xiǎn)；河南省協(xié)調(diào)支持符合條件的REITs項(xiàng)目發(fā)行上市，分類推進(jìn)政府融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型；安徽省支持國企設(shè)立1000億元產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，鼓勵(lì)有條件地方投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為風(fēng)投創(chuàng)投企業(yè)。

（三）強(qiáng)化了問責(zé)機(jī)制，遏制了隱性債務(wù)增長

2017年，隨著習(xí)近平總書記“終身問責(zé)，倒查責(zé)任”的提出，健全終身問責(zé)制逐漸成為遏制地方政府隱性債務(wù)增長的重要方式。2018年，銀保監(jiān)會(huì)年度監(jiān)管會(huì)議上再度強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化問責(zé)”，并通報(bào)了違規(guī)銀保機(jī)構(gòu)的處罰結(jié)果。財(cái)政部也強(qiáng)化了對(duì)地方隱性債務(wù)和不規(guī)范的政府購買行為的問責(zé)和處罰力度，加大了對(duì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的通報(bào)頻次，遏制了隱性債務(wù)增長。近年來，政府法定債務(wù)余額與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比控制在50%以下，地方隱性債務(wù)減少1/3以上，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋可控 。1

（四）摸清了債務(wù)底數(shù)，防止了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的快速擴(kuò)散

國家審計(jì)機(jī)關(guān)及相關(guān)審計(jì)部門為了摸清債務(wù)底數(shù)，積極組織開展相關(guān)摸底專項(xiàng)工作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的警戒值標(biāo)準(zhǔn)不同。有的省會(huì)城市2020年的地方隱性債務(wù)規(guī)模就達(dá) 475億元以上，與該省會(huì)城市全年的一般公共預(yù)算收入基本持平2，但相關(guān)部門卻認(rèn)為其債務(wù)規(guī)?？傮w可控，只存在局部風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，從地方政府隱性債務(wù)的分布來看，縣級(jí)基層債務(wù)占比較大，但由于財(cái)政收入少和償還債務(wù)能力受限，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。各省市區(qū)為了解決債務(wù)集中基層的問題，通過設(shè)置債務(wù)規(guī)模上限和縮減財(cái)政支出等手段，嚴(yán)格遏制了縣級(jí)政府隱性債務(wù)的增長。部分省市協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)向融資平臺(tái)公司提供到期債務(wù)接續(xù)和新增融資支持，對(duì)配合政府違規(guī)舉債金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)肅問責(zé)。截至2022年末，全國地方政府債務(wù)余額350651億元。其中，一般債務(wù)143944億元，專項(xiàng)債務(wù)206706億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的債務(wù)限額，整體風(fēng)險(xiǎn)可控 。3

二、存在的問題

（一）違規(guī)舉債方式多樣化

2014年修訂的新預(yù)算法將發(fā)行債券作為地方政府債務(wù)融資的唯一合法渠道。但由于基建項(xiàng)目為地方政府的主要投資方向，這部分投資大多歸屬于公益性資產(chǎn)，不僅投資周期長、流動(dòng)性差，而且變現(xiàn)能力弱。目前，地方債券的法定限額是自上而下分配的，限額規(guī)模、限額結(jié)構(gòu)都難以滿足地方政府實(shí)際融資需求。不少地方政府為了彌補(bǔ)資金壓力轉(zhuǎn)向銀行等金融機(jī)構(gòu)尋求不合規(guī)的融資支持，包括租賃、擔(dān)保、信托理財(cái)、PPP模式等，導(dǎo)致地方政府短期財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為概率上升。[2]

（二）缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計(jì)口徑使得地方政府隱性債務(wù)底數(shù)不清

目前，底數(shù)不清、無法準(zhǔn)確地計(jì)算規(guī)模是地方政府隱性債務(wù)的一個(gè)最重要特點(diǎn)。按照人們通常對(duì)隱性債務(wù)的理解，地方政府隱性債務(wù)就是指在政府預(yù)算范圍之外最終需要用財(cái)政來償還的債務(wù)。但地方政府隱性債務(wù)的界定沒有官方的定義、權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)，使得隱性債務(wù)的底數(shù)不清，難以進(jìn)行有效的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算。盡管各地政府及相關(guān)部門已開展了多輪隱性債務(wù)摸底，但由于統(tǒng)計(jì)口徑的不一致、相關(guān)主體的少報(bào)、漏報(bào)等問題，隱性債務(wù)的數(shù)量還是難以準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致摸清各級(jí)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的底數(shù)確實(shí)非常困難。

（三）隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁與升級(jí)

地方政府隱性債務(wù)管理中，中央政府、上級(jí)政府為地方政府的兜底，不僅增加了地方政府自由借款的風(fēng)險(xiǎn)，還容易造成權(quán)力濫用的現(xiàn)象。由于缺乏完善的監(jiān)管制度和預(yù)算約束，地方政府會(huì)不斷地尋求以新的舉債方式來彌補(bǔ)擔(dān)保外債、商業(yè)銀行不良貸款和融資平臺(tái)債務(wù)等缺口，這種循環(huán)往復(fù)的違規(guī)舉債隱性融資行為極易導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而地方政府償債能力很弱，難以彌補(bǔ)債務(wù)缺口，最終會(huì)將償債壓力由下而上層層傳導(dǎo)至上級(jí)政府。[3]

（四）市縣級(jí)風(fēng)險(xiǎn)突出

根據(jù)中國人民銀行《中國金融穩(wěn)定報(bào)告》，地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)在市縣級(jí)政府表現(xiàn)得尤為突出，有的市縣存在嚴(yán)重的違法違規(guī)舉債行為，由此形成了大量的隱性債務(wù)。由于市縣級(jí)負(fù)債額度相對(duì)較高，不少省份隱性債務(wù)總額中，市縣級(jí)占比高達(dá)85%左右，而省級(jí)僅占15%左右1。

（五）隱性債務(wù)資產(chǎn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)增加

目前大多數(shù)地方市政建設(shè)和改造資金都來源于地方政府的隱性債務(wù)，這些大多歸屬于公益性資產(chǎn)，具有投資周期長、見效慢和還款期限短等特征，導(dǎo)致項(xiàng)目的未來收益具有很大不確定性，加大了政府償還債務(wù)的壓力。同時(shí)，隱性債務(wù)規(guī)模增長超過了財(cái)政預(yù)算收入的增長，超過了地方政府可承受能力，導(dǎo)致不少地方政府財(cái)政收支一直處于赤字狀態(tài)，加之地方政府國有土地出讓的預(yù)期收入在短期難以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步加大了隱性債務(wù)資產(chǎn)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（六）地方政府隱性債務(wù)透明公開度不高

從隱性債務(wù)的審計(jì)調(diào)查結(jié)果來看，地方政府往往會(huì)在上級(jí)政府出臺(tái)化解地方政府性存量隱性債務(wù)政策時(shí)獲得一定支持，這就使得地方政府傾向于采取多報(bào)策略來謊報(bào)隱性債務(wù)；當(dāng)上級(jí)政府開始清查由違規(guī)擔(dān)保導(dǎo)致的隱性債務(wù)時(shí)，地方政府則往往故意隱瞞或少報(bào)漏報(bào)。由于地方政府隱性債務(wù)透明公開度不高，上下級(jí)政府之間出現(xiàn)互相不信任、信息不對(duì)稱等問題，從而導(dǎo)致在統(tǒng)計(jì)隱性債務(wù)時(shí)出現(xiàn)數(shù)據(jù)失真的問題。[4]

三、產(chǎn)生的原因

（一）供需失衡加大地方政府隱性債務(wù)規(guī)模控制難度

由于財(cái)政資金不足，地方政府只能通過舉債隱性債務(wù)的方式來滿足自身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生支出的需要。相較于商業(yè)信用，金融機(jī)構(gòu)更相信政府信用，認(rèn)為政府會(huì)對(duì)其參與的項(xiàng)目進(jìn)行兜底，資金回收風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，因而更傾向于給具有政府背景的項(xiàng)目提供融資。央行金融穩(wěn)定報(bào)告指出，許多省份財(cái)政資金過度依賴上級(jí)補(bǔ)助，其中依靠上級(jí)補(bǔ)助超過70%的縣市就達(dá)到了60%以上，這種依靠財(cái)政資金拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式進(jìn)一步加大了財(cái)政收支缺口，而這些地方的融資沖動(dòng)比較強(qiáng)烈，政府信用項(xiàng)目占用的信貸資源比例很大2。

（二）地方政府職能的錯(cuò)位和不甚合理

表面上看，嚴(yán)格的GDP考核機(jī)制、預(yù)算軟約束等是導(dǎo)致地方隱性債務(wù)規(guī)?？焖偕仙脑?，但從深層次來看，地方政府職能的錯(cuò)位和不規(guī)范是根本原因。當(dāng)前，地方政府將土地資源以資金的形式投入到投融資平臺(tái)，并以土地抵押向銀行申請(qǐng)貸款。這種土地與融資平臺(tái)捆綁的發(fā)展模式，讓地方政府未能清晰認(rèn)識(shí)自身功能和職能，造成地方政府的行為模式扭曲。[5]同時(shí)，當(dāng)前地方政府職能的錯(cuò)位還易導(dǎo)致其采取違規(guī)違法的方式來進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資。

（三）政府間縱向、橫向財(cái)力不均衡

當(dāng)前國家雖然通過嚴(yán)格的規(guī)范轉(zhuǎn)移制度提升了地方政府中央補(bǔ)助性收入比例，極大增強(qiáng)了地方綜合財(cái)力，但由于政府間縱向、橫向財(cái)力不均衡，縱向上主要是分稅制改革導(dǎo)致的政府財(cái)權(quán)上移，地方政府財(cái)力弱化，橫向上主要是地區(qū)之間的發(fā)展差異導(dǎo)致中西部地區(qū)財(cái)力明顯弱于東部地區(qū)。而地方政府自身造血能力相對(duì)較弱，其日常的運(yùn)轉(zhuǎn)需要財(cái)政資金支撐，由此導(dǎo)致地方政府通過舉借隱性債務(wù)來支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)。[6]

（四）地方政府合規(guī)融資渠道供不應(yīng)求

地方新增債券規(guī)模無法滿足其運(yùn)轉(zhuǎn)需求。2022年全國新增發(fā)行地方政府債券規(guī)模超過4萬億元，是2015年的兩倍1，但是仍有許多地方政府反映新增債券規(guī)模難以滿足融資需求，導(dǎo)致許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目欠賬較多，進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府通過違法違規(guī)的方式來舉債。

現(xiàn)有的PPP模式缺乏社會(huì)資本參與，導(dǎo)致有效供給不足。盡管當(dāng)前各地方的PPP項(xiàng)目眾多，但是在落地實(shí)施上卻存在很大的困難，主要是PPP模式對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力，市場主動(dòng)付費(fèi)動(dòng)力不足，導(dǎo)致項(xiàng)目缺乏有效的經(jīng)營性收入支撐。社會(huì)資本支撐不足和地方政府融資能力較差導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地方政府難以進(jìn)行低成本融資，從而影響項(xiàng)目的推進(jìn)。[7]

財(cái)政收支不平衡進(jìn)一步加大了地方政府的融資壓力。一方面，經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩和稅收減免政策大力推進(jìn)，地方財(cái)政收入整體呈逐年下降的趨勢(shì)，再加之近幾年的新冠疫情使財(cái)政赤字加重；另一方面，民生項(xiàng)目投資的加大和財(cái)政供養(yǎng)人員工資的提升等剛性支出大幅提升，加大了財(cái)政支出壓力。

（五）我國地方隱性債務(wù)具有特殊性

績效考核方式相對(duì)單一。當(dāng)前對(duì)地方政府官員的績效考核主要以GDP指標(biāo)為主，單一的績效考核指標(biāo)導(dǎo)致地方政府為了追求短期經(jīng)濟(jì)增長而過度熱衷于投融資，加大了地方隱性債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的概率。

地方政府對(duì)上級(jí)政府的過度依賴導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模的提升。當(dāng)前中央政府對(duì)地方政府實(shí)行的“預(yù)算軟約束”，各級(jí)地方政府過度依賴上級(jí)政府，由此導(dǎo)致地方隱性債務(wù)擴(kuò)大的可能性提升。

中國土地制度的影響。當(dāng)前各級(jí)地方政府都儲(chǔ)備了一定的數(shù)量的土地，政府通過土地來進(jìn)行舉債融資，讓地方政府平臺(tái)公司的融資更加容易。

（六）內(nèi)部監(jiān)管制度有待進(jìn)一步健全

目前，我國隱性債務(wù)的監(jiān)管制度主要以新《預(yù)算法》為核心、以暫行辦法為補(bǔ)充，而新《預(yù)算法》的規(guī)定以倡導(dǎo)性為主，并沒有嚴(yán)格按照法律制度強(qiáng)力實(shí)施，而且對(duì)于地方政府違法擔(dān)保責(zé)任的追究也是只有原則性描述，沒有具體實(shí)施行為。監(jiān)管制度的不完備不利于地方隱性債務(wù)監(jiān)管機(jī)制的系統(tǒng)性、良性運(yùn)轉(zhuǎn)，使得地方政府隱性債務(wù)游離于法律監(jiān)管外。監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)責(zé)不明晰。地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管涉及財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、審計(jì)機(jī)關(guān)等國家機(jī)構(gòu)部門，但這些機(jī)構(gòu)職責(zé)的劃分和協(xié)同工作機(jī)制尚未明確，使得地方隱性債務(wù)受到各個(gè)部門監(jiān)管但又沒有部門監(jiān)管的尷尬局面，給地方政府違法舉債造成了監(jiān)管缺口。[8]

（七）外部監(jiān)督作用發(fā)揮乏力

健全的外部市場監(jiān)管制度是保證地方政府債務(wù)保持合理區(qū)間的重要保障。金融市場較高的獨(dú)立性和自由性能確保地方政府按照市場規(guī)則作出融資決策，并規(guī)范政府舉債行為。同時(shí)，健全的信息公開制度也是評(píng)判政府信用等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)大小的重要支撐。[9]但當(dāng)前我國外部的監(jiān)管制度還比較薄弱，缺乏強(qiáng)有力的市場約束力，導(dǎo)致我國地方政府隱性債務(wù)事前事中監(jiān)管難以落實(shí)，出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

四、新形勢(shì)下地方政府隱性債務(wù)防控的對(duì)策

（一）遏增量，控存量，有效化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.堅(jiān)決遏止隱性債務(wù)增量。要加大對(duì)新形勢(shì)下各種不符合正常法規(guī)程序的融資擔(dān)保行為的查處力度，積極強(qiáng)化對(duì)各種隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范管控；要嚴(yán)格審核政府各項(xiàng)投融資項(xiàng)目，強(qiáng)化預(yù)算控制的硬約束。加快出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，明確金融機(jī)構(gòu)考察的法定責(zé)任，將地方政府新增項(xiàng)目的融資來源和還款渠道的考察作為金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)，嚴(yán)格防止金融機(jī)構(gòu)向不滿足規(guī)范需求的項(xiàng)目提供融資。

2.強(qiáng)力整改隱性債務(wù)存量。防控隱性債務(wù)，要結(jié)合項(xiàng)目情況，分類逐項(xiàng)進(jìn)行計(jì)劃處置。必須根據(jù)隱性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、形成原因、還款渠道和來源等現(xiàn)實(shí)情況，科學(xué)合理地制定債務(wù)化解的總體目標(biāo)，積極將目標(biāo)分解至各年度，明確還款計(jì)劃，因地制宜、精準(zhǔn)施策，逐步化解隱性債務(wù)規(guī)模。在處理隱性債務(wù)的過程中，要全面強(qiáng)化與債務(wù)主體的協(xié)同工作，緊密結(jié)合項(xiàng)目的投資規(guī)模、收益狀況、性質(zhì)等，采取針對(duì)性的措施妥善處理隱性債務(wù)的存量問題。

（二）構(gòu)建多元融資體系，緩解地方政府融資壓力

1.加快推動(dòng)融資平臺(tái)的整合與轉(zhuǎn)型。要根據(jù)融資平臺(tái)的行政層級(jí)，針對(duì)性地采取措施強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)數(shù)量和質(zhì)量的整合管控力度。對(duì)于省屬平臺(tái)，要以行業(yè)屬性為標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化平臺(tái)的重組和整合；針對(duì)市、縣平臺(tái)，要以區(qū)域?yàn)楹诵?，?yōu)化平臺(tái)的質(zhì)量，合并部分實(shí)力弱的平臺(tái)。要積極將優(yōu)質(zhì)的國資引入融資平臺(tái)，在資產(chǎn)端，要充分利用優(yōu)質(zhì)國資的市場整合能力和良好的流動(dòng)性優(yōu)勢(shì)，著力提升負(fù)債嚴(yán)重平臺(tái)的經(jīng)營、盈利能力；在負(fù)債端，積極鼓勵(lì)平臺(tái)債務(wù)處置引入優(yōu)質(zhì)國資企業(yè)，以推動(dòng)平臺(tái)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。地方政府要提升平臺(tái)融資渠道的多元性和高效性，因地制宜地探索既符合實(shí)際，又科學(xué)可靠的綜合投融資模式；針對(duì)自然資源豐富的地區(qū)，要充分發(fā)揮資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，全力探索和創(chuàng)新資產(chǎn)融資渠道；針對(duì)社會(huì)資本活躍的地區(qū)，對(duì)PPP模式進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的操作，提升社會(huì)資本參與的主動(dòng)性與積極性。

2.充分發(fā)揮政策性銀行優(yōu)勢(shì)，大力緩解地方政府隱性債務(wù)還債壓力。要充分利用政策性銀行的債務(wù)置換作用，將短期高息的隱性債務(wù)置換成低利中長期的信貸資金，以緩解償債壓力；要充分利用好政策性銀行的綜合金融服務(wù)優(yōu)勢(shì)，積極通過股權(quán)投融資、資產(chǎn)證券化等多樣化形式，大力提升平臺(tái)的自我造血能力和資產(chǎn)的流動(dòng)性，加快推動(dòng)平臺(tái)向?qū)I(yè)化、市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.積極構(gòu)建新形勢(shì)下以發(fā)行地方債為主的多元化融資模式。要立足于新形勢(shì)下我國金融市場的實(shí)際，全方位、多領(lǐng)域拓寬地方政府合法融資渠道，緩解地方政府的融資壓力；要大力強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)管治理，盡快提升地方隱性債務(wù)防控的透明度；要加快構(gòu)建新形勢(shì)下以各類股權(quán)融資、PPP模式、政府投資基金等形式為主的多元化融資體系。

（三）加快推動(dòng)財(cái)稅體制機(jī)制改革

1.進(jìn)一步健全新形勢(shì)下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的新財(cái)稅體制。要明晰新形勢(shì)下各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，加快推動(dòng)新形勢(shì)下財(cái)稅體制向縱深改革、深水領(lǐng)域改革。[10]要全力加強(qiáng)中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分的法治化建設(shè)，以明晰的法律法規(guī)形式理順和界定兩者之間的關(guān)系，避免政府投資的低效性、無效性、浪費(fèi)性、無序性。

2.持續(xù)推動(dòng)現(xiàn)有財(cái)稅體系的改革和創(chuàng)新，適度合理地提升地方在共享稅中的比例。地方政府要加快培育自身主體的稅種，提升自身財(cái)政造血能力，減少不合規(guī)、不合法的融資舉債行為。進(jìn)一步推動(dòng)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的健全和優(yōu)化，強(qiáng)化財(cái)政資金向縣、鄉(xiāng)、落后地區(qū)的傾斜力度，緩解基層政府資金壓力。

3.加快建立新形勢(shì)下可持續(xù)的地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制體制。盡早建立新形勢(shì)下清晰的稅收、PPP與基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求資金之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，提高新形勢(shì)下地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的效率性。必須科學(xué)合理地界定新形勢(shì)下政府和市場的職能范圍。融資模式與償債機(jī)制須以項(xiàng)目性質(zhì)、特征為標(biāo)準(zhǔn)差別化設(shè)置，以緩解地方政府融資資金的供需矛盾，滿足地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求。

（四）建立健全新形勢(shì)下地方政府隱性債務(wù)管理責(zé)任機(jī)制

1.著力推動(dòng)新形勢(shì)下地方政府績效考核指標(biāo)的體系化改革。進(jìn)一步推動(dòng)考核指標(biāo)的細(xì)化、多維度化，注重各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的合理性，積極引導(dǎo)地方政府官員樹立正確的政績觀、債務(wù)觀，從根本上遏制地方政府的投資沖動(dòng)。

2.盡快完善新形勢(shì)下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度。要把地方政府隱性債務(wù)情況完全納入干部考核體系中去，作為一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)和權(quán)重。[11]充分發(fā)揮懲戒機(jī)制的震懾遏制作用，繼續(xù)維持嚴(yán)管高壓態(tài)勢(shì)，大力加強(qiáng)追責(zé)、問責(zé)力度；對(duì)違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，要切實(shí)做到終身負(fù)責(zé)制，切實(shí)做到權(quán)、責(zé)、利相匹配。

3.加快落實(shí)地方政府隱性債務(wù)管理的主體責(zé)任。要全面強(qiáng)化地方政府對(duì)債務(wù)管理的領(lǐng)導(dǎo)組織工作，加快成立隱性債務(wù)管理專項(xiàng)小組，負(fù)責(zé)轄區(qū)日常管理，嚴(yán)格執(zhí)行債務(wù)限額管理，不得以超過預(yù)算外的違法違規(guī)方式來舉債，遏制和消除隱性債務(wù)的產(chǎn)生。密切關(guān)注政府隱性負(fù)債以及融資平臺(tái)類債務(wù)，防止地區(qū)各類隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)，要牽頭建立地方政府隱性債務(wù)管理聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)地方政府隱性債務(wù)管理情況，研究下一步管控的措施，杜絕地方政府隱性債務(wù)的發(fā)生。

（五）盡早摸清地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，建立全國性的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和共享數(shù)據(jù)庫

要做好歷史債務(wù)的統(tǒng)計(jì)和梳理工作，做好歷年財(cái)政收支、不良信貸資產(chǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)金欠賬等隱性債務(wù)數(shù)據(jù)整理、統(tǒng)計(jì)和保存工作，積極建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一、科學(xué)、高效的地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和共享數(shù)據(jù)庫。

（六）主動(dòng)推進(jìn)專項(xiàng)債擴(kuò)容提效，積極助力地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解

在穩(wěn)增長背景下，要在充分用好專項(xiàng)債的同時(shí)守住風(fēng)險(xiǎn)底線。要以不同省份的限額使用比例為基準(zhǔn)精準(zhǔn)施策，對(duì)于限額使用較低的省份，要督促各上下級(jí)機(jī)構(gòu)部門上下聯(lián)動(dòng)，抓緊使用好新增限額，避免基建拉動(dòng)效果不佳的問題；對(duì)于限額使用較高的省份，要進(jìn)一步提升資金使用的效率，推動(dòng)資金使用提質(zhì)增效，防止資金和項(xiàng)目不匹配的問題。

（七）完善地方政府隱性債務(wù)監(jiān)督管理體制

1.強(qiáng)化地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)督和審計(jì)。針對(duì)地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為和債務(wù)管理兩大方面，財(cái)監(jiān)辦要建立常態(tài)化、貫穿全流程、各環(huán)節(jié)、各相關(guān)單位的隱性債務(wù)監(jiān)控機(jī)制，通過檢查、核查、調(diào)研等多種綜合手段，防止違法違規(guī)融資行為的發(fā)生。審計(jì)部門要加大地方隱性債務(wù)審計(jì)力度和審計(jì)頻次，完善和規(guī)范各類債務(wù)披露流程、制度和方式；定期摸查本級(jí)地方政府各類債務(wù)，包括隱性債務(wù)在內(nèi)的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、增減變化及化解情況，積極加強(qiáng)對(duì)地方政府在債務(wù)的“借、管、用、還”全過程的審計(jì)監(jiān)督，主動(dòng)消化存量隱性債務(wù)，嚴(yán)防新型增量隱性債務(wù)，揭示債務(wù)全過程中可能出現(xiàn)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患和違規(guī)行為。

2.規(guī)范地方政府隱性債務(wù)的公開和信息披露制度。為確保對(duì)隱性債務(wù)摸底和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的有效性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性和客觀性，政府要制定統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)、合理的債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，財(cái)政部門要健全統(tǒng)一的地方債務(wù)等級(jí)管理系統(tǒng)，同時(shí)要完善地方政府隱性債務(wù)收支和政府預(yù)算公開披露機(jī)制，明確公布內(nèi)容和時(shí)間，讓公眾清晰了解債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債情況等信息。

3.完善地方債務(wù)市場環(huán)境，嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)。嚴(yán)格規(guī)范地方債務(wù)市場環(huán)境，堅(jiān)決防止地方政府隱性債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)集聚形成財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)疊加的杠桿式擴(kuò)散；嚴(yán)控隱性債務(wù)增量，分類化解隱性債務(wù)存量，建立金融機(jī)構(gòu)貸款與地方債務(wù)管理制度相匹配的制度。

4.健全地方債務(wù)管理制度，化解地方政府隱性債務(wù)。要進(jìn)一步完善地方債務(wù)管理制度，既要把握債務(wù)總量，又要科學(xué)確定在不同地區(qū)的分配比例，實(shí)施債務(wù)總額控制，防止債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡對(duì)整個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生的負(fù)面影響。建立一套完備的、貫穿全流程、全過程的債務(wù)規(guī)?？刂频臋C(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處理的機(jī)制、債務(wù)問責(zé)的機(jī)制。

5.建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，徹底消除地方政府隱性債務(wù)。地方政府要結(jié)合自身財(cái)力和支出情況，建立常態(tài)化的監(jiān)控體系、監(jiān)控機(jī)制，將融資渠道、來源、方式、債務(wù)規(guī)模和資金使用情況等指標(biāo)完全納入監(jiān)控體系中去，加快制定出適合自身情況的科學(xué)合理的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)水平監(jiān)控的精準(zhǔn)度；要實(shí)時(shí)監(jiān)控新增債務(wù)率、逾期債務(wù)率、償債率等重要指標(biāo)，建立“紅黃綠燈”區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制：對(duì)指標(biāo)到達(dá)黃燈區(qū)的，提出警示，加強(qiáng)監(jiān)管；對(duì)指標(biāo)進(jìn)入紅燈區(qū)的，采取嚴(yán)格及時(shí)措施，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)的產(chǎn)生。

6.加快構(gòu)建新形勢(shì)下以財(cái)政部門為核心的協(xié)同監(jiān)管制度，大力增強(qiáng)外部約束力。要加快完善新形勢(shì)下的地方政府隱性債務(wù)相關(guān)的法律制度，彌補(bǔ)現(xiàn)有《預(yù)算法》《擔(dān)保法》法律效力和法治化程度較弱的缺陷；要在現(xiàn)有的法律條例上補(bǔ)充對(duì)地方政府舉債、遏制隱性債務(wù)的詳細(xì)明確規(guī)定。要加快構(gòu)建以財(cái)政部門為核心，人大、審計(jì)、央行、國資委等行政主體共同參與的協(xié)同監(jiān)管制度；強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制和處罰機(jī)制，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)的增加。

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責(zé)任編輯：彭銀春

1參見《去年全國發(fā)行地方政府新增債券45525億元——2020年末我國地方政府債務(wù)余額25.66萬億元》，中華人民共和國財(cái)政部，http：//tj.mof.gov.cn/zt4/jianguanshixiang/202103/t20210316_3671122.htm。

2參見《合肥市市級(jí)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果公告》，合肥市審計(jì)局，https：//sjj.hefei.gov.cn/ggtg/sjjggg/13246271.html。

3數(shù)據(jù)來源參見《2022年和2023年地方政府一般債務(wù)余額情況表》，中華人民共和國財(cái)政部，http：//yss.mof.gov.cn/2023zyczys/202303/t20230327_3874818.htm。

1數(shù)據(jù)來源：人民銀行發(fā)布《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》，《時(shí)代金融》2018年第34期，第10頁。

2數(shù)據(jù)來源：人民銀行發(fā)布《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》，《時(shí)代金融》2018年第34期，第10頁。

1數(shù)據(jù)來源：《財(cái)政部發(fā)布〈2022年中國財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告〉》， http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcjb/202303/t20230323_3874287.htm。

基金項(xiàng)目：本文系西南民族大學(xué)2020年中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目 “新形勢(shì)下地方政府隱性債務(wù)防控對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2020SYB44）階段性研究成果。

1參見《去年全國發(fā)行地方政府新增債券45525億元——2020年末我國地方政府債務(wù)余額25.66萬億元》，中華人民共和國財(cái)政部，http：//tj.mof.gov.cn/zt4/jianguanshixiang/202103/t20210316_3671122.htm。

2參見《合肥市市級(jí)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范情況專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果公告》，合肥市審計(jì)局，https：//sjj.hefei.gov.cn/ggtg/sjjggg/13246271.html。

3數(shù)據(jù)來源參見《2022年和2023年地方政府一般債務(wù)余額情況表》，中華人民共和國財(cái)政部，http：//yss.mof.gov.cn/2023zyczys/202303/t20230327_3874818.htm。

1數(shù)據(jù)來源：人民銀行發(fā)布《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》，《時(shí)代金融》2018年第34期，第10頁。

2數(shù)據(jù)來源：人民銀行發(fā)布《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》，《時(shí)代金融》2018年第34期，第10頁。

1數(shù)據(jù)來源：《財(cái)政部發(fā)布〈2022年中國財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告〉》， http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caijingshidian/zgcjb/202303/t20230323_3874287.htm。