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        涉檢領(lǐng)域?qū)m?xiàng)稽查實(shí)現(xiàn)路徑思考*

        2023-08-29 20:46:15
        中國科技縱橫 2023年4期

        周 博

        (昆山海關(guān),江蘇昆山 215300)

        1.涉檢領(lǐng)域?qū)m?xiàng)稽查目的與意義

        關(guān)檢職能整合后,新時(shí)代海關(guān)國門安全維護(hù)的職能全面得到升華。

        海關(guān)后續(xù)監(jiān)管的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)展,任務(wù)和要求不斷增加。海關(guān)后續(xù)監(jiān)管從原海關(guān)領(lǐng)域以查發(fā)問題排除風(fēng)險(xiǎn)為主的監(jiān)管目的,融入增加了原檢領(lǐng)域以規(guī)范企業(yè)內(nèi)部管理加強(qiáng)質(zhì)量管控以持續(xù)符合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主的元素。但是,檢驗(yàn)檢疫在海關(guān)后續(xù)監(jiān)管鏈條方面的應(yīng)用尚未形成閉環(huán),涉檢事項(xiàng)在稽查方面的應(yīng)用近乎空白,檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)針對(duì)的靶向性不強(qiáng),以查促改的監(jiān)管實(shí)效不夠。為全面提升后續(xù)監(jiān)管能力和效能,檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域在稽查方面的監(jiān)管目的和監(jiān)管內(nèi)涵亟待調(diào)整更新,簡捷靈活、機(jī)動(dòng)迅速、精準(zhǔn)高效的新型后續(xù)監(jiān)管思維亟待補(bǔ)充形成[1]。

        1.1 監(jiān)管視角外延,拓展稽查內(nèi)容

        關(guān)檢融合后,原檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域后續(xù)監(jiān)管的相關(guān)職責(zé)劃歸海關(guān),相應(yīng)的海關(guān)稽查視角也應(yīng)擴(kuò)展至原檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域事項(xiàng),通過職能的調(diào)整和優(yōu)化整合,賦予稽查更多“查”的職責(zé)任務(wù),通過發(fā)揮后續(xù)監(jiān)管效能疊加的“乘法效應(yīng)”,有效承接事前、事中監(jiān)管“后移”的職責(zé)任務(wù),稽查涉及的內(nèi)容也應(yīng)進(jìn)一步拓寬和外延。海關(guān)稽核查工作目標(biāo)從“監(jiān)督被稽查人進(jìn)出口活動(dòng)的真實(shí)性和合法性”,逐漸涵蓋檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域的保護(hù)人類健康和生命安全、保護(hù)環(huán)境等,“監(jiān)督進(jìn)出口活動(dòng)的安全性”成為海關(guān)稽查關(guān)注的新重點(diǎn)。

        1.2 釋放改革紅利,促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

        將檢驗(yàn)檢疫作業(yè)流程全面融入稽查領(lǐng)域,在各崗位、各環(huán)節(jié)整合檢驗(yàn)檢疫工作職責(zé)與內(nèi)容,設(shè)計(jì)再造后續(xù)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程,統(tǒng)籌海關(guān)對(duì)企業(yè)遵守加貿(mào)、通關(guān)、查驗(yàn)、征稅、質(zhì)量安全等法律法規(guī)狀況的檢查執(zhí)法活動(dòng),使國家各項(xiàng)進(jìn)出口管理政策和規(guī)定能夠得到有效實(shí)施,保障國家稅收及產(chǎn)品質(zhì)量安全,維護(hù)正常的進(jìn)出口秩序,是深入推進(jìn)“放管服”改革的重要舉措。另外,通過稽查手段將后續(xù)監(jiān)管事項(xiàng)統(tǒng)籌化、集約化,能夠減少侵入式監(jiān)管方式,解決“多頭下廠”和“多次下廠”問題,在促進(jìn)企業(yè)誠信和守法經(jīng)營的同時(shí)釋放關(guān)檢融合改革紅利,更加有力地促進(jìn)內(nèi)需和外需、進(jìn)口和出口協(xié)調(diào)發(fā)展。

        1.3 防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),理順職責(zé)管理

        后續(xù)監(jiān)管外勤作業(yè)存在自由裁量權(quán)和現(xiàn)場即決權(quán)較大的特點(diǎn),客觀上有較高的風(fēng)險(xiǎn)隱患。通過涉檢領(lǐng)域?qū)m?xiàng)稽查實(shí)施路徑的探索,實(shí)現(xiàn)“選、查、審、處”分離,實(shí)現(xiàn)涉檢稽查作業(yè)流程化、標(biāo)準(zhǔn)化,有利于對(duì)后續(xù)監(jiān)管外勤作業(yè)實(shí)施全程管控,扎緊業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制、管理制度的籠子,提升防控執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)的能力[2]。

        綜上所述,補(bǔ)齊檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域在稽查方面的應(yīng)用短板,整合提煉海關(guān)稽查的新職責(zé)、新任務(wù)、新角色,充實(shí)磨合后續(xù)監(jiān)管全鏈條勢(shì)在必行。

        2.目前涉檢領(lǐng)域?qū)m?xiàng)稽查應(yīng)用存在問題

        機(jī)構(gòu)改革后,海關(guān)在維護(hù)國門安全、服務(wù)外貿(mào)發(fā)展方面作出了突出貢獻(xiàn),但在涉檢事項(xiàng)在稽查方面的應(yīng)用上,仍然存在部分亟待解決的問題。

        2.1 “大稽查”職責(zé)界定不夠,戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型方向缺乏主動(dòng)引導(dǎo)

        從國際經(jīng)驗(yàn)看,國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨國家利益的拓展和主權(quán)維護(hù)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移,海關(guān)職責(zé)應(yīng)由稅收和經(jīng)濟(jì)安全為重點(diǎn)逐漸向政治安全、國土安全、生態(tài)安全等領(lǐng)域拓展,而稽查領(lǐng)域也應(yīng)從以稅收為軸心的監(jiān)管,轉(zhuǎn)化為稅收與安全并重的監(jiān)管。目前,關(guān)檢融合后的后續(xù)監(jiān)管部門尚未將新職責(zé)、使命和主導(dǎo)思想加以確定,涉檢事項(xiàng)融入稽查的邊界和職責(zé)尚未明晰。另外,檢驗(yàn)檢疫的動(dòng)植檢、衛(wèi)生、食品、商檢分立的格局繼續(xù)延續(xù),其履職思路、管理方式?jīng)]有徹底改變,彼此之間缺乏協(xié)同,涉檢事項(xiàng)如何融入稽查領(lǐng)域需要更深層次的思考。

        2.2 現(xiàn)有法規(guī)更新滯后,涉檢事項(xiàng)稽查缺乏明確法律依據(jù)

        關(guān)檢融合后,業(yè)務(wù)改革雖在積極推進(jìn),但在立法層面仍然存在真空,《中華人民共和國海關(guān)法》尚未納入檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管職能,《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》《海關(guān)稽查條例實(shí)施辦法》等稽查法規(guī)、規(guī)章仍局限于原海關(guān)以涉稅、涉證為主的工作內(nèi)容,尚未涵蓋涉檢事項(xiàng),涉檢事項(xiàng)稽查的工作范圍、工作程序、權(quán)利責(zé)任等內(nèi)容至今不明確,且各事項(xiàng)依據(jù)分散在各個(gè)法律法規(guī)中亟需統(tǒng)一,兩種法律體系仍處于分離并列的狀態(tài)。由于立法的滯后性,工作待明晰的事項(xiàng)較多,目前涉檢稽查的程序和方式,需要在具體執(zhí)法實(shí)踐中探索和求證,在一定程度上影響了涉檢事項(xiàng)后續(xù)監(jiān)管的效能提升。

        2.3 稽查程序尚需探索,后續(xù)監(jiān)管整體格局尚未完善

        (1)風(fēng)險(xiǎn)靶點(diǎn)不清晰,監(jiān)管資源未得到有效利用。關(guān)檢融合后,風(fēng)險(xiǎn)防控工作并未得到全面有機(jī)的整合,在目前框架下,風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)統(tǒng)歸風(fēng)險(xiǎn)防控局統(tǒng)一管理,但目前風(fēng)控分局尚未將檢驗(yàn)檢疫風(fēng)控工作完全融入現(xiàn)有工作框架中,檢驗(yàn)檢疫相關(guān)業(yè)務(wù)職能處室仍然負(fù)責(zé)風(fēng)控工作,于是形成一項(xiàng)工作兩頭管理的情況,風(fēng)控職能未得到有機(jī)整合,涉檢風(fēng)險(xiǎn)的分析、疫情監(jiān)測、情報(bào)信息、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、安全準(zhǔn)入等工作尚未做到有機(jī)協(xié)調(diào),集約設(shè)計(jì)。另外,尚沒有相關(guān)的系統(tǒng)對(duì)檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判,如南京海關(guān)“創(chuàng)后監(jiān)管系統(tǒng)”所有的風(fēng)險(xiǎn)采集點(diǎn)均為涉稅、涉證風(fēng)險(xiǎn),檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)尚未得到有效的整理和研判,缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析的后續(xù)監(jiān)管無疑是盲人摸象,導(dǎo)致部分監(jiān)管資源浪費(fèi)。

        (2)監(jiān)管理念存在差異,涉檢事項(xiàng)融入稽查難以適應(yīng)。涉檢業(yè)務(wù)是“一管到底”的條線式管理模式,而海關(guān)業(yè)務(wù)是“事前、事中、事后”條塊式的管理模式。海關(guān)稽查開展的事項(xiàng)主要是涉稅、涉證等內(nèi)容,此類內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)明確,合法性強(qiáng),證據(jù)鏈條清晰,判定標(biāo)準(zhǔn)明確;而涉檢領(lǐng)域的食品安全、動(dòng)植物檢疫、商品檢驗(yàn)等中后期監(jiān)管事項(xiàng)大多依賴現(xiàn)場執(zhí)法人員的知識(shí)能力水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),管理方式及理念的不同導(dǎo)致檢驗(yàn)檢疫事項(xiàng)難以融入現(xiàn)有稽查模式[3]。同時(shí),兩者監(jiān)管關(guān)注內(nèi)容、對(duì)象、要求等方面客觀存在著較大偏差,在后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法的理念上同樣存在差異,導(dǎo)致了傳統(tǒng)稽查模式難以適用于涉檢事項(xiàng)的中后期監(jiān)管。

        (3)處置流程未明確,影響一線執(zhí)法效能?!蛾P(guān)于印發(fā)〈海關(guān)辦理檢驗(yàn)檢疫行政處罰案件操作規(guī)程(試行)〉的通知》對(duì)涉檢類行政處罰案件予以明確,但對(duì)后續(xù)稽查中發(fā)現(xiàn)僅涉及產(chǎn)品質(zhì)量問題的處置流程卻無規(guī)定,對(duì)于稽查部門與處置部門之間的線索移送、處置過程、表單填寫、法律文書出具等目前均無明確規(guī)范可循[4]。另外,涉檢領(lǐng)域查發(fā)的違規(guī)案件如質(zhì)量安全體系運(yùn)行問題、環(huán)境衛(wèi)生不符合要求等問題缺乏有約束力的處罰辦法,難以對(duì)企業(yè)形成有效約束。對(duì)部分管理細(xì)節(jié)問題缺乏明確的處罰規(guī)定,因無可罰性,在監(jiān)管過程中,針對(duì)這一行為只能采取口頭提醒,導(dǎo)致各類管理規(guī)定易流于形式,未能真正達(dá)到提高企業(yè)質(zhì)量安全管理水平,杜絕安全隱患的目的。由于法律法規(guī)尚未得到有效整合,在實(shí)際執(zhí)法層面空白處、矛盾點(diǎn)不少,影響一線執(zhí)法效能。

        3.涉檢領(lǐng)域?qū)m?xiàng)稽查路徑思考

        在相應(yīng)法律法規(guī)框架體系尚未完善的情況下,總署科研項(xiàng)目課題組(編號(hào):2021HK255)計(jì)劃根據(jù)現(xiàn)有稽查“選、查、審、處”模式及環(huán)節(jié),沿用檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容,最終形成一套行之有效、可操作性強(qiáng)的工作機(jī)制,內(nèi)容涵蓋涉檢風(fēng)險(xiǎn)信息的采集、交互、研判;風(fēng)險(xiǎn)清單的設(shè)計(jì)、作業(yè)全流程的指引、相關(guān)法律法規(guī)的對(duì)照梳理等,從而擴(kuò)大和延伸海關(guān)稽查的監(jiān)管鏈條,筑牢國門安全的立體屏障。

        3.1 以“選”立基,確保精準(zhǔn)監(jiān)管

        現(xiàn)階段涉檢領(lǐng)域?qū)m?xiàng)稽查的合規(guī)關(guān)注點(diǎn)多停留于通關(guān)環(huán)節(jié),包括后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)在內(nèi)的各環(huán)節(jié)涉檢行政處罰,大多集中在進(jìn)出口申報(bào)過程中發(fā)現(xiàn)的問題,如申報(bào)不實(shí)等居多[5]。這對(duì)前期風(fēng)險(xiǎn)分析提出了更加科學(xué)、更加精準(zhǔn)、更加高效、更加靈活的新要求。提高涉檢領(lǐng)域?qū)m?xiàng)稽查工作成效,要重點(diǎn)從以下方面予以強(qiáng)化:一是拓寬風(fēng)險(xiǎn)來源,提升分析效能。充分利用海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)外各類信息源作為風(fēng)險(xiǎn)來源,如查檢部門查獲反饋、國內(nèi)外退運(yùn)調(diào)查、通報(bào)召回、國外各類技術(shù)性貿(mào)易壁壘對(duì)照自查等,對(duì)涉檢的具體違法行為要能夠區(qū)分違法類型,適用法律依據(jù),違規(guī)案件的處置,從而形成各類涉檢風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)清單和常態(tài)化的涉檢領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制。二是實(shí)施分類研判,提高監(jiān)管水平。在涉檢領(lǐng)域稽查前期風(fēng)險(xiǎn)研判過程中應(yīng)結(jié)合關(guān)區(qū)實(shí)際,分析不同涉檢行為的違法風(fēng)險(xiǎn),精準(zhǔn)分類研判,有的放矢,有效提升涉檢業(yè)務(wù)稽查指令針對(duì)性和有效性。例如,針對(duì)商品檢驗(yàn)類貨物,重點(diǎn)分析涉及商品檢驗(yàn)的申報(bào)行為違規(guī)、經(jīng)營行為違規(guī)、影響商品檢驗(yàn)監(jiān)管秩序、影響單證標(biāo)識(shí)等監(jiān)管秩序和影響進(jìn)出口企業(yè)監(jiān)管秩序等行為。三是構(gòu)建企業(yè)模型,加強(qiáng)數(shù)據(jù)運(yùn)用。探索“智慧稽查”應(yīng)用手段,加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享和綜合運(yùn)用,發(fā)揮大數(shù)據(jù)、企業(yè)畫像等現(xiàn)代技術(shù)手段,廣泛搜集、分析與商品、行業(yè)、企業(yè)等相關(guān)信息,建立可預(yù)測行為趨勢(shì)的評(píng)估模型,及時(shí)掌握市場主體經(jīng)營行為、規(guī)律與特征,根據(jù)企業(yè)模型信用等級(jí)高低采取差異化的監(jiān)管措施,實(shí)現(xiàn)稽查動(dòng)態(tài)監(jiān)管,提升精準(zhǔn)監(jiān)管、智能監(jiān)管、有效監(jiān)管水平。

        3.2 以“查”為本,強(qiáng)化流程設(shè)計(jì)

        根據(jù)《海關(guān)專項(xiàng)稽查作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》,海關(guān)專項(xiàng)稽查過程對(duì)稽查對(duì)象、內(nèi)容的選取有一套行之有效的標(biāo)準(zhǔn):如同一商品在不同時(shí)期進(jìn)出口,申報(bào)價(jià)格長期不變,即可判別存在價(jià)格申報(bào)類風(fēng)險(xiǎn)。涉檢領(lǐng)域稽查同樣需要設(shè)計(jì)查緝方法,輔以動(dòng)植食商各類商品的對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)表單,用以劃定稽查人員涉檢領(lǐng)域查發(fā)標(biāo)準(zhǔn),提高稽查效能。要充分運(yùn)用各類稽查方法手段,例如,通過對(duì)原材料和生產(chǎn)流程等方面進(jìn)行溯源調(diào)查,通過對(duì)原材料來源、資質(zhì)要素、生產(chǎn)流程質(zhì)量管理要素,以及關(guān)聯(lián)對(duì)象的流通要素的回溯調(diào)查,既便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索,也可以有效印證進(jìn)出口貨物相關(guān)記錄材料的真實(shí)性和完整性的目的;通過關(guān)注企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營總體情況,合理運(yùn)用總量平衡核算分析方法,可以有效地驗(yàn)證特定時(shí)間段內(nèi),特定貨物在數(shù)量和資金方面真實(shí)情況,及時(shí)地發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索等。同時(shí),還需探索在檢驗(yàn)檢疫領(lǐng)域引入中介協(xié)助海關(guān)稽查工作,用以優(yōu)化資源配置,豐富稽查手段。

        3.3 以“審”盡責(zé),分析處置依據(jù)

        針對(duì)涉檢領(lǐng)域?qū)m?xiàng)稽查作業(yè)審核,要總結(jié)分析稽查執(zhí)法實(shí)踐,歸納提煉典型稽查案例、內(nèi)外部審計(jì)及執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的共性問題,確定有關(guān)作業(yè)重點(diǎn)、操作要領(lǐng)、法律適用和裁量幅度等問題,促進(jìn)稽查執(zhí)法規(guī)范統(tǒng)一。一是推進(jìn)涉檢領(lǐng)域稽查審核標(biāo)準(zhǔn)化改革,對(duì)涉檢作業(yè)材料清單,審核事項(xiàng),關(guān)鍵流程和節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行明確并形成標(biāo)準(zhǔn)化操作流程和標(biāo)準(zhǔn)化表單,統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)。二是探索差錯(cuò)清單的建立,對(duì)涉檢領(lǐng)域稽查普遍存在的問題提出執(zhí)法指導(dǎo)意見,通過劃分差錯(cuò)等級(jí)加強(qiáng)稽查作業(yè)流程管控,提升執(zhí)法統(tǒng)一性,化解和降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)工作制度中未有規(guī)定或規(guī)定不明確、但執(zhí)法實(shí)踐中存在操作空間的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制,進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為,維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

        3.4 以“處”問效,夯實(shí)監(jiān)管鏈條

        涉檢領(lǐng)域?qū)m?xiàng)稽查作業(yè)處置過程中,一是對(duì)涉檢領(lǐng)域具體違法行為區(qū)分違法類型,在上位法尚未修訂,海關(guān)法律體系尚未理順的情況下,明確涉檢領(lǐng)域稽查哪些適用于進(jìn)出口環(huán)節(jié)的限制性、禁止性條款、哪些適用于規(guī)范整改手段,明確適用法律法規(guī)體系,最大程度發(fā)揮整體監(jiān)管效能。二是建立部門配合機(jī)制。針對(duì)涉檢領(lǐng)域查發(fā)線索情況,建立緝私部門和法綜部門提前介入機(jī)制,及時(shí)協(xié)調(diào)解決涉檢行政處罰案件執(zhí)法中遇到的問題和困難。涉及行政處罰的涉檢稽查作業(yè),建立案件處置機(jī)制,及時(shí)協(xié)調(diào)解決涉檢行政處罰,聯(lián)動(dòng)協(xié)作,提升涉檢稽查案件的查發(fā)和處置效率。三是構(gòu)建立體防控體系,對(duì)稽核查發(fā)現(xiàn)的行業(yè)共性問題,開展行業(yè)內(nèi)整體性規(guī)范,做到處置成效再運(yùn)用,引導(dǎo)企業(yè)規(guī)避同類型問題的重復(fù)出現(xiàn)。

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