高 寧

海事行政強(qiáng)制對(duì)于涉海行政機(jī)關(guān)①《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》第79項(xiàng)至第85項(xiàng)規(guī)定了海事行政案件受案范圍，實(shí)施主體均為“海事行政機(jī)關(guān)”，但未對(duì)“海事行政機(jī)關(guān)”進(jìn)行界定。海事行政案件除了海事管理機(jī)構(gòu)相關(guān)的行政案件，還包括因不服海事行政機(jī)關(guān)作出的涉及海洋、通海可航水域開(kāi)發(fā)利用，漁業(yè)，環(huán)境與生態(tài)資源保護(hù)等活動(dòng)的行政行為而提起的行政訴訟案件。因此本文將海事行政案件實(shí)施主體稱(chēng)為“涉海行政機(jī)關(guān)”。實(shí)現(xiàn)行政管理目的、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序具有重要意義。依法依規(guī)實(shí)施海事行政強(qiáng)制，可以有效保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，彰顯司法正義，樹(shù)立涉海行政機(jī)關(guān)良好社會(huì)形象。對(duì)于海事行政強(qiáng)制存在的諸多問(wèn)題，需要進(jìn)一步強(qiáng)化法治思維、完善法律規(guī)范、落實(shí)執(zhí)法監(jiān)督、統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，全面提升新形勢(shì)下海事行政強(qiáng)制工作水平。

一、海事行政強(qiáng)制存在的問(wèn)題

結(jié)合海事行政執(zhí)法實(shí)踐，通過(guò)在裁判文書(shū)網(wǎng)檢索“行政強(qiáng)制”“海事”訴訟案例，尤其是對(duì)涉海行政機(jī)關(guān)敗訴案件進(jìn)行分析，筆者歸納出海事行政強(qiáng)制存在的問(wèn)題，主要有以下幾方面：

（一）行政強(qiáng)制行為定性存在誤解

雖然《行政強(qiáng)制法》第9條、第12條以列舉的方式列明了行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行的種類(lèi)，部門(mén)規(guī)章也對(duì)行政強(qiáng)制進(jìn)行了具體規(guī)定②交通運(yùn)輸部《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》的第5章“行政強(qiáng)制措施”、第7章第2節(jié)“行政強(qiáng)制執(zhí)行”、第7章第3節(jié)“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。，但實(shí)踐中涉海行政機(jī)關(guān)基于慣性思維和執(zhí)法習(xí)慣，往往對(duì)具體行政行為是否屬于行政強(qiáng)制認(rèn)識(shí)模糊、定性不準(zhǔn)，尤其是海事行政強(qiáng)制中較為常見(jiàn)的船舶扣押行為。有的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為在集中整治中對(duì)相對(duì)人船舶進(jìn)行集中停放不屬于行政強(qiáng)制措施，有的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為扣押船舶屬于程序性、過(guò)程性行為，也不屬于行政強(qiáng)制措施③遼寧省高級(jí)人民法院（2019）遼行終469號(hào)宋正松訴大連市公安局甘井子區(qū)分局大連灣邊防派出所司法行政管理二審行政裁定書(shū)。。對(duì)行政強(qiáng)制行為定性錯(cuò)誤，會(huì)導(dǎo)致履行法定程序的缺失，從而對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生侵害。

（二）行政強(qiáng)制程序履行存在不當(dāng)

《行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制實(shí)施程序進(jìn)行了明確規(guī)定，海事行政強(qiáng)制在遵循法律基本規(guī)定的前提下，通過(guò)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章進(jìn)行了細(xì)化和完善。履行行政強(qiáng)制法定程序?qū)τ谙鄬?duì)人合法權(quán)益保護(hù)至關(guān)重要，但在履行法定程序中仍存在不到位、不規(guī)范的現(xiàn)象。如在船舶扣押清單上僅有一名行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員簽名而構(gòu)成“單人執(zhí)法”，違反了至少兩名執(zhí)法人員執(zhí)法的強(qiáng)制性規(guī)定①海南省高級(jí)人民法院（2015）瓊行終字第229號(hào)三亞雙祥帆船俱樂(lè)部有限公司與三亞市海洋與漁業(yè)局行政強(qiáng)制二審行政判決書(shū)。；有的行政機(jī)關(guān)扣押船舶沒(méi)有報(bào)經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，沒(méi)有通知當(dāng)事人到場(chǎng)，沒(méi)有制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄，沒(méi)有制作扣押決定書(shū)和清單，沒(méi)有在規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定，沒(méi)有及時(shí)解除導(dǎo)致扣押期限超期等②湖南省衡山縣人民法院（2015）山行初字第4號(hào)株洲通盛運(yùn)輸貿(mào)易有限公司不服衡山縣水利局水利行政強(qiáng)制及行政賠償一審判決書(shū)。；有的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，沒(méi)有向當(dāng)事人履行催告義務(wù)③大連海事法院（2021）遼72行審10號(hào)營(yíng)口市老邊區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合發(fā)展服務(wù)中心與營(yíng)口市遠(yuǎn)程水產(chǎn)養(yǎng)殖有限公司申請(qǐng)執(zhí)行限期繳納海域使用金決定書(shū)行政裁定書(shū)。；有的行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政強(qiáng)制措施行為時(shí)，沒(méi)有依法告知當(dāng)事人對(duì)其采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑，未聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯，行政強(qiáng)制措施行為違反法定程序④最高人民法院（2019）最高法行申10324號(hào)會(huì)同縣韻渠旅游開(kāi)發(fā)有限公司、湖南省會(huì)同縣人民政府再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)。；有的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，因沒(méi)有對(duì)所有被執(zhí)行人有效送達(dá)而被法院認(rèn)定處罰無(wú)效裁定不予執(zhí)行⑤廣州海事法院（2017）粵72行審7號(hào)肇慶海事局、陳敏華非訴執(zhí)行審查民事裁定書(shū)。。

（三）行政強(qiáng)制期限遵守存在瑕疵

《行政強(qiáng)制法》《行政訴訟法》對(duì)行政強(qiáng)制行為和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的法定期限進(jìn)行了明確規(guī)定，旨在保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行相關(guān)義務(wù)，但在實(shí)踐中涉海行政機(jī)關(guān)存在對(duì)行政強(qiáng)制行為法定期限認(rèn)識(shí)不足、重視不夠現(xiàn)象，導(dǎo)致濫用行政強(qiáng)制期限或者怠于行使職權(quán)的問(wèn)題存在。如有的行政機(jī)關(guān)對(duì)船舶實(shí)施查封、扣押的期限超過(guò)30日，或者采取措施變相延長(zhǎng)扣押期限；有的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)超過(guò)法院強(qiáng)制的執(zhí)行期限⑥大連海事法院（2020）遼72行審8號(hào)大連長(zhǎng)興島經(jīng)濟(jì)區(qū)社會(huì)事業(yè)管理局與郭長(zhǎng)偉申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行一審行政裁定書(shū)。；有的行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤地認(rèn)為相對(duì)人放棄復(fù)議、訴訟可以提前申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行⑦寧波海事法院（2020）浙72行審18號(hào)溫嶺市港航口岸和漁業(yè)管理局、林軍慶非訴執(zhí)行審查民事裁定書(shū)。。

（四）行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)理解存在偏差

《行政強(qiáng)制法》第13條規(guī)定對(duì)“法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行予以排除，是基于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法力量配備、執(zhí)法效能和執(zhí)行便捷性的考慮。在司法實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)理解存在偏差，尤其在“排除妨礙、恢復(fù)原狀”的行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)往往把自己歸于“法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的”行政機(jī)關(guān)，在向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)得不到法院支持。如有的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海洋部門(mén)向海事法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令被執(zhí)行人退還非法占用的海域、恢復(fù)海域原狀，法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而不應(yīng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行⑧遼寧省高級(jí)人民法院（2019）遼行審復(fù)43號(hào)大連金普新區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局非訴執(zhí)行審查行政裁定書(shū)。。對(duì)于此類(lèi)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，有的法院裁定不予受理，有的法院準(zhǔn)予受理，裁定由申請(qǐng)人或者地方人民政府組織實(shí)施。

二、規(guī)范海事行政強(qiáng)制的具體措施

雖然法律、法規(guī)對(duì)海事行政強(qiáng)制的規(guī)定是一致的，但囿于在部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件中的具體規(guī)定和細(xì)節(jié)要求有所不同，為便于表述和提出針對(duì)性措施，結(jié)合筆者工作經(jīng)驗(yàn)，本部分規(guī)范海事行政強(qiáng)制的具體措施主要立足于交通運(yùn)輸部所屬海事管理機(jī)構(gòu)展開(kāi)。

一是進(jìn)一步明確海事行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行事項(xiàng)范圍。雖然《交通運(yùn)輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》和《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》對(duì)海事行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行程序進(jìn)行了規(guī)定，但并未對(duì)具體行政行為涵蓋事項(xiàng)進(jìn)行界定。交通運(yùn)輸部辦公廳《關(guān)于全面推行直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單制度的通知》（交辦?！?018 〕19號(hào)）、《直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單》“海事行政強(qiáng)制”部分涉及具體行政強(qiáng)制7項(xiàng)⑨《直屬海事系統(tǒng)權(quán)責(zé)清單》中列明7項(xiàng)行政強(qiáng)制：內(nèi)河暫扣船舶（浮動(dòng)設(shè)施），內(nèi)河拆除動(dòng)力裝置，內(nèi)河強(qiáng)制卸載，扣押違法運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品及運(yùn)輸工具，查封、扣押不符合保障安全生產(chǎn)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、設(shè)備、器材，沉船沉物強(qiáng)制打撈（清除），強(qiáng)制清污。，涉及海上行政執(zhí)法事項(xiàng)僅2項(xiàng)，對(duì)于執(zhí)法實(shí)踐中存在較大分歧、行政行為定性模糊的交通管制、禁止離港、禁止進(jìn)港或者驅(qū)逐出港、責(zé)令限期改正、責(zé)令駛往指定地點(diǎn)①2004年《中華人民共和國(guó)海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序暫行規(guī)定》中將“責(zé)令立即離港”“責(zé)令臨時(shí)停航、駛向指定地點(diǎn)”“責(zé)令停止作業(yè)”“責(zé)令停航”“責(zé)令改航”“責(zé)令離港”“責(zé)令重新檢驗(yàn)”等7種“責(zé)令類(lèi)”行為列為海事行政強(qiáng)制措施；2012年7月頒布的《中華人民共和國(guó)海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》廢止了前述暫行規(guī)定，對(duì)“責(zé)令類(lèi)”行為不再有性質(zhì)界定，在執(zhí)法實(shí)踐中產(chǎn)生不同認(rèn)識(shí)。等常見(jiàn)海事行政行為沒(méi)有明確界定。建議統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等因素，結(jié)合《海上交通安全法》配套法規(guī)規(guī)章修訂，及時(shí)對(duì)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行調(diào)整，修訂完善《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》，明確海事行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行涵蓋事項(xiàng)范圍及實(shí)施程序，以便海事管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一做法、規(guī)范程序，依法實(shí)施海事行政強(qiáng)制，持續(xù)深化海事法治建設(shè)，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。

二是進(jìn)一步規(guī)范海事行政執(zhí)法程序中存在的不當(dāng)行為。實(shí)踐中海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序履行不到位，既有法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠深入、落實(shí)不到位的原因，也有現(xiàn)有規(guī)定不夠清晰、操作性不強(qiáng)的因素。雖然《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》提供了相應(yīng)的執(zhí)法文書(shū)模板，但由于缺乏更為詳細(xì)規(guī)范的要求，可能因文書(shū)瑕疵導(dǎo)致法院認(rèn)定執(zhí)法程序存在不當(dāng)。在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前應(yīng)當(dāng)履行催告程序，建議制作催告通知書(shū)時(shí)載明催告具體事項(xiàng)、義務(wù)履行方式等具體要求。對(duì)于行政處罰對(duì)象是船舶共有人的，建議催告通知書(shū)按照當(dāng)事人確認(rèn)地址對(duì)全體共有人分別實(shí)施催告。執(zhí)法實(shí)踐中，可以考慮通過(guò)制作行政強(qiáng)制程序及文書(shū)模板的方式，進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，提醒執(zhí)法人員注意文書(shū)格式規(guī)范要求，落實(shí)文書(shū)送達(dá)方式和行政強(qiáng)制期限要求，減少執(zhí)法程序不當(dāng)行為。

三是進(jìn)一步強(qiáng)化海事行政強(qiáng)制審批控制和執(zhí)法監(jiān)督效能發(fā)揮。海事行政強(qiáng)制要兼顧公平和效率，既要依法依規(guī)履行法定程序，也要提升執(zhí)法效能，因此海事行政強(qiáng)制法制審核十分重要。要加強(qiáng)海事行政基本法律法規(guī)學(xué)習(xí)，不斷提升法制審核人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和實(shí)踐能力，重點(diǎn)對(duì)行政決定是否符合法定程序要求、是否已依照法律規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人、海事管理機(jī)構(gòu)是否享有強(qiáng)制權(quán)、是否依法實(shí)施催告、強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)等文書(shū)內(nèi)容格式是否符合法定要求等內(nèi)容進(jìn)行審核，做到提前把關(guān)，有效審核。實(shí)踐中，積極跟蹤和深入研究海事行政強(qiáng)制典型案例，開(kāi)展以案釋法工作，發(fā)揮典型執(zhí)法案例的借鑒作用；加強(qiáng)執(zhí)法督察隊(duì)伍能力建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮執(zhí)法督察規(guī)范與指導(dǎo)、預(yù)防與糾錯(cuò)、督查與保障的重要作用，落實(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改反饋，注重執(zhí)法考核結(jié)果運(yùn)用，發(fā)揮考核評(píng)議在規(guī)范海事行政執(zhí)法中的導(dǎo)向作用。同時(shí)，要探索海事執(zhí)法和海事審判工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法審判工作交流，及時(shí)消除理解偏差和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，做到防患于未然。

三、完善海事行政強(qiáng)制執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制相關(guān)建議

規(guī)范海事行政強(qiáng)制行為，完善行政執(zhí)法程序，需要海事行政機(jī)關(guān)適應(yīng)新形勢(shì)，順應(yīng)新需求，構(gòu)建新局面，概要建議如下：

第一，要結(jié)合法律法規(guī)修訂，及時(shí)梳理確定海事行政強(qiáng)制事項(xiàng)范圍，澄清當(dāng)前存在的模糊認(rèn)識(shí)，通過(guò)規(guī)章、規(guī)范性文件修訂形成具有操作性的程序規(guī)定和文書(shū)要求；要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政許可法、行政復(fù)議法、行政訴訟法等常用行政法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳②《全國(guó)交通運(yùn)輸系統(tǒng)法治宣傳教育第八個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025年）》。，營(yíng)造學(xué)法用法濃厚氛圍，強(qiáng)化法律素養(yǎng)和法治思維養(yǎng)成，不斷提升執(zhí)法人員依法行政能力，規(guī)范行政強(qiáng)制行為；要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，兼顧公平和效率原則，持續(xù)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境，防止濫用行政強(qiáng)制權(quán)力行為發(fā)生。

第二，要深化學(xué)研機(jī)制，突出海事行政強(qiáng)制重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題研究，解決執(zhí)法熱點(diǎn)、堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題，形成規(guī)范有效的做法；對(duì)重大行政強(qiáng)制行為要進(jìn)行集體研究，充分吸收外部法律專(zhuān)家的建議，并對(duì)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)后果進(jìn)行充分評(píng)估，及時(shí)關(guān)注行政強(qiáng)制措施或者執(zhí)行過(guò)程，確保執(zhí)法行為符合比例原則；要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法督察、案卷評(píng)查、隨機(jī)抽查，加強(qiáng)問(wèn)題整改反饋，不斷規(guī)范海事行政強(qiáng)制行為。