郭衡煥

（吉安市遂川生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，江西 吉安 343900）

0 引言

所謂環(huán)保垂改工作主要指的是強(qiáng)化地方政府的主體責(zé)任，落實(shí)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)的要求，實(shí)現(xiàn)地方基層環(huán)境保護(hù)工作的制度化、長效化發(fā)展。生態(tài)環(huán)境部門工作人員應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到環(huán)保垂改工作給其履責(zé)模式以及工作內(nèi)容帶來的相關(guān)影響，并積極采取措施合理應(yīng)對(duì)管理模式變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，使環(huán)保垂改工作能夠更加充分地適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)環(huán)境，從而發(fā)揮出更加充分良好的價(jià)值和作用。

1 我國環(huán)保垂改制度的背景與發(fā)展歷程

在以往我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作開展過程當(dāng)中，由環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)對(duì)各地方環(huán)保部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并開展宏觀調(diào)控，由海洋行政、港務(wù)、漁政、軍隊(duì)環(huán)保等部門進(jìn)行配合，并由縣級(jí)以上土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門進(jìn)行監(jiān)督管理工作。經(jīng)過多年發(fā)展過后，這一管理模式下多頭治理等弊端和問題得以凸顯[1]。因此我國于2018 年后針對(duì)國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體系進(jìn)行了進(jìn)一步改組與重構(gòu)，將環(huán)境保護(hù)、氣候變化應(yīng)對(duì)、水污染監(jiān)督、水功能區(qū)劃編制、海洋農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)職能統(tǒng)一到了新組建的生態(tài)環(huán)境部旗下，實(shí)現(xiàn)了令出一門、統(tǒng)管統(tǒng)籌的改革與變遷，提升了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理效率。環(huán)保垂改后的管理體系變化情況如圖1 所示。

2 環(huán)保垂改后生態(tài)環(huán)境部門履責(zé)模式發(fā)生的變革

2.1 法定職責(zé)變化

經(jīng)環(huán)保垂改工作過后，原地方生態(tài)環(huán)境部門的法定職責(zé)發(fā)生了一定的變化，其中市級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門原有的監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法權(quán)不再保留，其法定職能由微觀的執(zhí)法監(jiān)管逐漸向宏觀層面的統(tǒng)籌分析、政策制訂、審批協(xié)調(diào)等方面轉(zhuǎn)變，其執(zhí)法監(jiān)管職能逐步向省級(jí)與縣級(jí)環(huán)保部門分流。另外，市級(jí)生態(tài)環(huán)保部門同樣還肩負(fù)著重要的監(jiān)督管理職能，即能夠按照國家相關(guān)法律法規(guī)要求針對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)職能履行情況進(jìn)行全面監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)督，具體權(quán)責(zé)分配情況如表1 所示。

表1 垂改后的環(huán)境權(quán)責(zé)歸屬情況

2.2 組織管理變化

在我國以往的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門履責(zé)工作開展過程當(dāng)中，其組織層級(jí)與機(jī)構(gòu)設(shè)置大多與政府行政機(jī)關(guān)保持一致，從而形成了一套較為協(xié)調(diào)的政府與環(huán)保業(yè)務(wù)部門之間的管理體系。而經(jīng)環(huán)保垂改工作過后，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門當(dāng)中的組織管理模式發(fā)生了一定的變化，相關(guān)人員調(diào)配與資金保障直接由其上級(jí)管理部門領(lǐng)導(dǎo)，從而脫離了行政部門的管理體系，形成了環(huán)保部門與政府部門間的協(xié)調(diào)議事發(fā)展體系（圖2），使市縣級(jí)的生態(tài)環(huán)境部門能夠進(jìn)行自主履責(zé)，顯著提升了管理工作開展效率。

圖2 垂改過后的環(huán)保議事協(xié)調(diào)體系

2.3 職責(zé)重心變化

以往的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門履責(zé)過程當(dāng)中，由于我國地域較為遼闊，各地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)展特點(diǎn)存在較為顯著的差異，因此縣域環(huán)保管理工作的開展往往存在一定的難度，市縣兩級(jí)環(huán)境部門之間的溝通存在隔閡。經(jīng)垂改過后，縣級(jí)環(huán)保部門直接成為市級(jí)環(huán)保部門的派出機(jī)構(gòu)，有效提升了市級(jí)環(huán)保部門對(duì)其轄區(qū)內(nèi)各縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作開展情況的掌握程度，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層環(huán)保部門工作開展?fàn)顟B(tài)的高效監(jiān)督，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任得到了更加充分全面地落實(shí)，同時(shí)也使得市縣兩級(jí)環(huán)保部門以及地方政府職責(zé)重心出現(xiàn)了一定的變化。相關(guān)職責(zé)考核指標(biāo)如表2 所示。

2.4 治理模式變化

在目前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理模式當(dāng)中，多以監(jiān)管執(zhí)法模式為主流，但這一治理模式難以落實(shí)事前控制以及持續(xù)發(fā)展的要求，不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理工作的不斷進(jìn)步。通過環(huán)保部門垂改工作，能夠使其治理模式實(shí)現(xiàn)充分轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)多元化治理模式的運(yùn)用和融合，使環(huán)保部門相關(guān)責(zé)任的履行和落實(shí)更加有效，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與警示效果更加顯著。

3 垂改給生態(tài)環(huán)境部門帶來的主要挑戰(zhàn)

垂改工作的開展使得以往生態(tài)環(huán)境部門的治理與工作模式發(fā)生了一定的變化，同時(shí)也給其帶來了相應(yīng)的挑戰(zhàn)。

3.1 地方政府與環(huán)保主管部門間的協(xié)調(diào)關(guān)系發(fā)生變化

在環(huán)保垂改管理模式下，資源調(diào)配與管理權(quán)限由地方政府上移至轄區(qū)主管環(huán)保部門，且在進(jìn)行相關(guān)指標(biāo)反饋和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的過程當(dāng)中同樣也跳過了地方行政部門這一環(huán)節(jié)，導(dǎo)致地方政府與環(huán)保主管部門之間的協(xié)調(diào)關(guān)系發(fā)生了一定的變化，從實(shí)踐來看存在一定的阻礙和挑戰(zhàn)[2]。

3.2 一線業(yè)務(wù)人員出現(xiàn)嚴(yán)重短缺

生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管工作權(quán)責(zé)經(jīng)垂改過后，其相關(guān)執(zhí)法權(quán)限集中于省級(jí)管理單位，雖然能夠有效突破以往管理模式下地方保護(hù)主義的影響，但同時(shí)也給基層單位工作的開展造成了一定的壓力，大量執(zhí)法人員被抽調(diào)，一線業(yè)務(wù)人員出現(xiàn)了嚴(yán)重短缺，難以實(shí)現(xiàn)省級(jí)主管部門下達(dá)的相關(guān)指令和要求。

3.3 財(cái)政保障體系尚待完善

充分的財(cái)政保障與支持是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境部門履責(zé)的前提和基礎(chǔ)。但經(jīng)過垂改過后，生態(tài)環(huán)保部門的財(cái)政保障體系尚待完善和構(gòu)建，由于市縣級(jí)環(huán)保部門從行政管理體系當(dāng)中獨(dú)立，導(dǎo)致地方政府與生態(tài)環(huán)保主管部門之間的交流與互動(dòng)形成了一定的隔閡，財(cái)政資源調(diào)配受到了一定阻礙和制約，影響了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理工作的正常開展。

3.4 主體責(zé)任意識(shí)亟待轉(zhuǎn)變

雖然經(jīng)由垂改過后，生態(tài)環(huán)保部門的權(quán)責(zé)、管理模式等均發(fā)生了一定的變化，但一些基層單位的主體意識(shí)尚未得到全面轉(zhuǎn)變，對(duì)垂改內(nèi)容和形式的認(rèn)知存在不足，與主管部門以及地方政府之間的協(xié)調(diào)模式也未能進(jìn)行及時(shí)轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致后續(xù)工作的開展協(xié)調(diào)性差，不利于垂改相關(guān)工作要求的落實(shí)。

4 優(yōu)化生態(tài)環(huán)境部門履責(zé)模式的措施

為了讓生態(tài)環(huán)境部門的履責(zé)模式得到全方位優(yōu)化與改革，真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制垂改工作目標(biāo)，相關(guān)部門和單位應(yīng)充分按照以下要求和內(nèi)容展開工作。

4.1 加強(qiáng)制度建設(shè)與責(zé)任分配

經(jīng)垂改工作過后，一些地區(qū)地方政府與基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門之間的工作開展出現(xiàn)了一定的脫節(jié)現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府脫離出生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作責(zé)任當(dāng)中，不利于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)對(duì)于相關(guān)管理資源的優(yōu)化配置也形成了一定的負(fù)面影響。因此，環(huán)保主管部門以及地方政府應(yīng)當(dāng)全面加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)工作，按照中央的統(tǒng)一部署與安排組織開展制度建設(shè)與責(zé)任分配工作，針對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)開發(fā)、國土規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)責(zé)任體系以及工作內(nèi)容進(jìn)行更加細(xì)致合理地分配，并要求相關(guān)責(zé)任人全面進(jìn)行履責(zé)，使地方政府轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)保護(hù)職能得到更加充分地發(fā)揮與落實(shí)，盡可能減少體制垂改帶來的挑戰(zhàn)與負(fù)面影響[3]。各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化政治站位，從更加宏觀的角度對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理工作進(jìn)行切入，結(jié)合環(huán)保部門履責(zé)相關(guān)要求組織進(jìn)行政策規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)以及重大項(xiàng)目審批等工作內(nèi)容，而市縣級(jí)環(huán)保部門也應(yīng)當(dāng)在地方政府的配合與協(xié)調(diào)下針對(duì)環(huán)保工作開展過程當(dāng)中所面臨的各項(xiàng)問題進(jìn)行充分全面地梳理與分析，使垂改工作能夠更好地為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供服務(wù)與支持，助推我國生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 構(gòu)建高水平人才選拔培養(yǎng)渠道

環(huán)保垂改工作過程中，基層環(huán)保業(yè)務(wù)人員嚴(yán)重短缺，給環(huán)境生態(tài)保護(hù)工作相關(guān)責(zé)任的履行造成了一定的壓力和影響。為了有效解決這一問題，相關(guān)單位和部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)性構(gòu)建高水平的人才選拔與培養(yǎng)渠道，結(jié)合環(huán)保垂改工作特點(diǎn)以及履責(zé)工作要求，不斷推行干部人員交流活動(dòng)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐過程當(dāng)中實(shí)現(xiàn)對(duì)人才經(jīng)驗(yàn)的全面積累和培養(yǎng)，讓他們能夠在實(shí)踐過程當(dāng)中進(jìn)一步適應(yīng)環(huán)保垂改制度的相關(guān)特點(diǎn)以及相關(guān)要求，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展以及相關(guān)人才的培養(yǎng)更具活力與凝聚力。此外，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展還需要地方行政部門的全力配合，因此在實(shí)際操作過程中，還可以針對(duì)行政崗位以及環(huán)保部門崗位的特定人員進(jìn)行跨系統(tǒng)協(xié)調(diào)和交流，讓他們能夠從多角度明確垂改體系下行政部門與環(huán)保部門的配合流程，從而進(jìn)一步做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

4.3 進(jìn)一步落實(shí)信息公開要求

環(huán)保管理體制垂直改革過后，為了使生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門能夠取得更加合理明確的管理權(quán)責(zé)來源，同時(shí)進(jìn)一步減少人為因素導(dǎo)致的管理風(fēng)險(xiǎn)和問題，相關(guān)單位工作人員應(yīng)當(dāng)積極采取措施不斷落實(shí)信息公開要求，針對(duì)環(huán)保部門主管班子、責(zé)任義務(wù)、履責(zé)規(guī)劃等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌處理，形成規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化的文件內(nèi)容并向全社會(huì)進(jìn)行公示，使社會(huì)公眾能夠更加充分地了解到生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門的相關(guān)工作機(jī)制以及工作要求，提升社會(huì)公眾的配合程度，同時(shí)也能讓生態(tài)環(huán)保部門的工作進(jìn)一步接受社會(huì)的監(jiān)督，從而提升其社會(huì)公信力，形成良性的管理模式循環(huán)。

4.4 實(shí)現(xiàn)部門間協(xié)調(diào)管理流程的重構(gòu)

科學(xué)高效的管理流程不僅能夠減少生態(tài)環(huán)保部門在垂改過程當(dāng)中履責(zé)工作面臨的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還能進(jìn)一步提升相關(guān)責(zé)任義務(wù)履行落實(shí)的效率與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保部門的持續(xù)性發(fā)展與進(jìn)步。但在以往的管理模式當(dāng)中，行政部門與環(huán)保部門之間的交流與溝通存在一定不足，效率較為低下。因此有關(guān)單位人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際以及國家相關(guān)規(guī)定要求針對(duì)部門間協(xié)調(diào)管理流程進(jìn)行充分重構(gòu)，明確地方政府以及市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門在社會(huì)環(huán)境下的相關(guān)責(zé)任與義務(wù)，針對(duì)環(huán)境污染問題下政府部門、生態(tài)環(huán)保部門等各方主體的反饋內(nèi)容、協(xié)調(diào)流程以及決策落實(shí)方法進(jìn)行針對(duì)性優(yōu)化，減少冗余環(huán)節(jié)給協(xié)調(diào)管理效率造成的影響和限制，提升決策科學(xué)性及其落實(shí)成效[4]。

4.5 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門履責(zé)的主體監(jiān)督

經(jīng)過對(duì)市縣級(jí)生態(tài)環(huán)境管理模式的垂改過后，相關(guān)主體監(jiān)督權(quán)較為分散，不利于對(duì)環(huán)保部門相關(guān)行為的有效約束，同時(shí)也不利于協(xié)調(diào)管理決策的科學(xué)化發(fā)展[5]。因此有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)保部門履責(zé)的主體監(jiān)督工作，將黨委、政府部門、檢察院、法院等機(jī)關(guān)均納入主體監(jiān)督體系當(dāng)中，一方面能夠便于各部門之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)，另一方面還能夠杜絕權(quán)力腐敗，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作以及環(huán)保部門履責(zé)狀態(tài)的充分監(jiān)督。

5 結(jié)語

總而言之，環(huán)境保護(hù)垂改工作給基層環(huán)保部門的工作帶來了一定的挑戰(zhàn)，為了進(jìn)一步適應(yīng)環(huán)保垂改工作特點(diǎn)和要求，提升環(huán)保部門責(zé)任意識(shí)和履責(zé)能力，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極采取措施對(duì)其管理與統(tǒng)籌工作進(jìn)行優(yōu)化，加強(qiáng)政府部門與基層環(huán)保部門之間的配合，明晰政府與環(huán)保部門之間的權(quán)責(zé)分配，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)管控治理工作的全面發(fā)展。