田湘波

（湖南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

黨的十八大以來(lái)，在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局下，黨內(nèi)監(jiān)督必須實(shí)現(xiàn)全覆蓋、無(wú)死角、不留空白。巡視制度作為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，在發(fā)現(xiàn)中央級(jí)和省級(jí)層面“老虎”方面發(fā)揮著強(qiáng)有力的利劍震懾作用，但對(duì)于市縣級(jí)以下層面的“蒼蠅”，作用并未充分發(fā)揮出來(lái)。因此，為了實(shí)現(xiàn)“老虎”“蒼蠅”一起抓，建立起從中央到地方全覆蓋的黨內(nèi)監(jiān)督體系，必須將黨內(nèi)監(jiān)督利劍直插基層，使全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。在此背景下，黨內(nèi)巡察制度逐步探索建立起來(lái)。由于巡察制度運(yùn)行時(shí)間較短，學(xué)界關(guān)于巡察制度的研究成果較少，而且已有文獻(xiàn)主要以經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為主，學(xué)理研究較少，因此運(yùn)用一個(gè)理論分析框架來(lái)探索巡察制度的變遷十分必要。從比較視角來(lái)看，市縣巡察制度是對(duì)古代巡視制度合理內(nèi)核的繼承與發(fā)展，同時(shí)，在結(jié)構(gòu)功能、方式方法等方面巡察制度與巡視制度具有高度的相似性。巡察制度與古代巡視制度和當(dāng)代巡視制度相似，在社會(huì)學(xué)制度主義中的制度同構(gòu)理論框架下可以解釋為制度同質(zhì)現(xiàn)象。制度同構(gòu)理論關(guān)注的核心問(wèn)題是：為何組織的結(jié)構(gòu)或功能具有趨同性。分析制度同構(gòu)理論中的制度同構(gòu)機(jī)制在巡察制度變遷中的功能及作用，不僅能在一定程度上彌補(bǔ)以往巡察制度理論研究的不足，而且能為巡察制度的完善提供啟示和借鑒。

一、何為制度同構(gòu)理論

組織理論有兩大研究重點(diǎn)：組織多樣性和組織相似性。權(quán)變理論學(xué)派對(duì)組織多樣性進(jìn)行解釋；制度同構(gòu)理論則重點(diǎn)關(guān)注組織的相似性。制度同構(gòu)理論是組織社會(huì)學(xué)制度主義的核心理論之一，它要解決的核心問(wèn)題是組織或制度的趨同性問(wèn)題。

（一）制度同構(gòu)理論的發(fā)展脈絡(luò)

制度同構(gòu)理論起源于馬克斯·韋伯的理性組織理論，這一理論主要強(qiáng)調(diào)組織的多樣性問(wèn)題。在他的理論邏輯下，組織是具有目標(biāo)任務(wù)指向的封閉的技術(shù)體系，組織結(jié)構(gòu)當(dāng)然會(huì)因目標(biāo)、任務(wù)和技術(shù)等因素的不同而不同，呈現(xiàn)出多樣性。但是在馬克斯·韋伯的理論中，我們也能發(fā)現(xiàn)他對(duì)制度同構(gòu)驅(qū)動(dòng)機(jī)制的探討。有時(shí)他認(rèn)為制度同構(gòu)的驅(qū)動(dòng)力是追求合法性。他視科層制為理性組織，并將之喻為“鐵的牢籠”［1］，認(rèn)為“任何官僚制——包括我們的官僚制——都會(huì)因其擴(kuò)張主義而具有同一趨勢(shì)”［2］。有時(shí)他認(rèn)為制度同構(gòu)的驅(qū)動(dòng)力是追求效率，他認(rèn)為理性化的組織在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中會(huì)比其他組織更有效率，為了提高效率和競(jìng)爭(zhēng)力，組織都會(huì)競(jìng)相采用理性化的組織形式。所以，筆者認(rèn)為，馬克斯·韋伯的制度同構(gòu)動(dòng)力是追求制度效率與合法性的統(tǒng)一。

不同于將組織視為封閉技術(shù)體系的理性組織理論，塞爾茲尼克的制度主義理論強(qiáng)調(diào)組織是開(kāi)放的，是受周圍環(huán)境影響的。他明確指出：具體的結(jié)構(gòu)是組織的正式與非正式方面相互影響的結(jié)果，而且這種結(jié)構(gòu)本身是個(gè)整體，是一個(gè)對(duì)外部環(huán)境作出相應(yīng)反應(yīng)的“機(jī)體”［3］。該理論仍然是在解釋組織的多樣性，屬于權(quán)變理論的框架，因?yàn)榻M織所面臨的環(huán)境不同，從而導(dǎo)致組織的形式也是不同的。1977年，邁耶和羅恩發(fā)表了奠基性論文《制度化的組織：作為神話和儀式的正式結(jié)構(gòu)》［4］。這篇論文對(duì)制度同構(gòu)理論的突破表現(xiàn)在，他們不僅強(qiáng)調(diào)組織環(huán)境的重要性，而且還提出解釋組織行為應(yīng)關(guān)注的兩種環(huán)境：技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境，制度環(huán)境更應(yīng)引起重視。制度環(huán)境會(huì)導(dǎo)致組織的同構(gòu)現(xiàn)象，因?yàn)闉榱耸菇M織得到社會(huì)的認(rèn)同，各個(gè)組織最終會(huì)采納類似的結(jié)構(gòu)和做法［5］。

制度同構(gòu)概念由迪瑪喬和鮑威爾于1983年首次提出。他們將同構(gòu)性分解為競(jìng)爭(zhēng)性同構(gòu)與制度性同構(gòu)，前者詮釋的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的理性選擇與同質(zhì)化之間的因果關(guān)系；后者強(qiáng)調(diào)的是同質(zhì)化過(guò)程中的“適當(dāng)性邏輯”及權(quán)力和制度的合法性。在社會(huì)學(xué)制度主義看來(lái)，人們的行為不是以計(jì)算回報(bào)為基礎(chǔ)的，而是以“確認(rèn)什么是適當(dāng)?shù)男袨椤睘榛A(chǔ)的，是一種受規(guī)范驅(qū)使的行為［6］。制度同構(gòu)理論有助于理解融入多數(shù)現(xiàn)代組織中的政治與儀式，可用于闡釋現(xiàn)代組織逐漸同質(zhì)化及其形式或?qū)嵺`越來(lái)越趨同的推動(dòng)力量。在此基礎(chǔ)上，迪瑪喬和鮑威爾還提出了制度同構(gòu)的三種具體機(jī)制，即強(qiáng)制同構(gòu)機(jī)制、模仿同構(gòu)機(jī)制和規(guī)范同構(gòu)機(jī)制，使制度同構(gòu)理論變得具體化、生活化和可操作化［7］。

（二）制度同構(gòu)理論的基礎(chǔ)與邏輯起點(diǎn)

場(chǎng)域是解釋制度同構(gòu)性理論的第一個(gè)基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。運(yùn)用制度同構(gòu)理論解釋組織或制度的同質(zhì)性，需要把同構(gòu)性放在一個(gè)組織場(chǎng)域內(nèi)進(jìn)行分析，可以說(shuō)組織場(chǎng)域是制度同構(gòu)機(jī)制發(fā)生作用的一個(gè)基本場(chǎng)所。法國(guó)學(xué)者布迪厄和美國(guó)學(xué)者華康德于1992年最早提出并解釋“場(chǎng)域”這一范疇［8］。他們認(rèn)為“場(chǎng)域”是由各種位置之間形成的客觀關(guān)系聯(lián)結(jié)而成的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)［9］。最早將“場(chǎng)域”運(yùn)用于組織研究的是新制度主義學(xué)派。“組織場(chǎng)域”由組織所建構(gòu)，在總體上被認(rèn)可，而且在制度輪廓形成之前不會(huì)存在，它是一個(gè)公認(rèn)制度生活的領(lǐng)域。邁耶在上述定義的基礎(chǔ)上進(jìn)一步研究組織場(chǎng)域中的環(huán)境，他認(rèn)為存在技術(shù)環(huán)境、制度環(huán)境這兩類環(huán)境。為適應(yīng)技術(shù)環(huán)境，組織需要提高自身效率；為適應(yīng)制度環(huán)境，組織需要采納廣為接受的形式和做法，遵守公認(rèn)的組織規(guī)則，以此取得合法性。直到今天，仍有部分學(xué)者和實(shí)踐工作者堅(jiān)持認(rèn)為制度同構(gòu)既是追求合法性也是追求效率目標(biāo)的［10］。本文對(duì)巡察制度的制度同構(gòu)分析，是在國(guó)家監(jiān)督制度建設(shè)這一場(chǎng)域內(nèi)進(jìn)行的。

合法性機(jī)制是解釋制度同構(gòu)性理論的另一基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。在制度環(huán)境制約下，組織為獲得更多認(rèn)可和支持，主動(dòng)或被迫采取在環(huán)境中合乎情理的組織形式和行為，這種因果關(guān)系就稱為合法性機(jī)制。“合法性”是指組織得到社會(huì)認(rèn)同，是指法律、文化、觀念、社會(huì)期待等制度環(huán)境的要素對(duì)組織行為的作用［11］。這一作用有強(qiáng)弱意義之分，所謂強(qiáng)意義合法性機(jī)制是指制度環(huán)境直接塑造組織的形式和行為，組織或個(gè)人只是制度的載體，并不存在主觀能動(dòng)性；所謂弱意義合法性機(jī)制是指制度在影響組織或個(gè)人行為選擇的過(guò)程中，存在一個(gè)中介——激勵(lì)機(jī)制，它由制度影響資源分配和利益而產(chǎn)生。合法性機(jī)制為何能解釋組織或制度的同構(gòu)性？因?yàn)樵诤戏ㄐ詸C(jī)制發(fā)揮作用的過(guò)程中，同一場(chǎng)域內(nèi)的各個(gè)組織所處的制度環(huán)境相同，那么為了取得認(rèn)同和合法性，各個(gè)組織采納的形式和行為也會(huì)類似。而且為減輕組織動(dòng)蕩，提高組織生存能力，組織之間會(huì)產(chǎn)生扎根在制度環(huán)境中且又能取得合法性的模仿行為，組織之間的相互模仿自然會(huì)使組織變得類似。

（三）制度同構(gòu)的三種具體機(jī)制

作為研究制度同構(gòu)性的代表人物，邁耶、羅恩、迪瑪喬和鮑威爾等都運(yùn)用合法性機(jī)制解釋組織或制度的趨同現(xiàn)象。邁耶和羅恩的理論是宏觀理論，他們所講的制度環(huán)境是非常宏大且抽象的，具有神秘的力量，看不見(jiàn)摸不著。迪瑪喬和鮑威爾的理論更像是中觀理論，他們把研究視野聚焦于組織與組織之間的相互關(guān)系及更加微觀的組織內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制上。在這種研究視野或者分析層次下，迪瑪喬和鮑威爾把社會(huì)學(xué)制度主義中的制度同構(gòu)理論向前推進(jìn)了一步，提出了導(dǎo)致制度或組織趨同性的三種具體機(jī)制。迪瑪喬和鮑威爾認(rèn)為，為了獲得更多資源和社會(huì)支持，增強(qiáng)其政治影響和合法性，組織會(huì)在三種壓力或因素影響下進(jìn)行決策：其一，所依賴的其他組織帶來(lái)的壓力；其二，模仿同一場(chǎng)域內(nèi)的其他成功組織的壓力；其三，具有共享觀念的專業(yè)共同體為組織施加的壓力。他們?cè)诜治龊戏ㄐ詸C(jī)制驅(qū)動(dòng)下組織決策行為的具體影響因素的基礎(chǔ)上，就提出了制度同構(gòu)產(chǎn)生的具體機(jī)制：強(qiáng)制同構(gòu)機(jī)制、模仿同構(gòu)機(jī)制和規(guī)范同構(gòu)機(jī)制。巡察制度的制度同構(gòu)也是在這三種機(jī)制作用下發(fā)生的，它們之間的交互作用，使得巡察制度與其他同類型的監(jiān)督制度如巡視制度非常相似。

二、巡察制度的變遷與制度同構(gòu)機(jī)制

巡察制度與巡視制度在結(jié)構(gòu)功能和方式方法等方面存在高度相似性，而且還吸收了古代巡視制度的合理內(nèi)核，與世界上某些國(guó)家的監(jiān)督制度也存在相似之處。從制度同構(gòu)理論的視角看，三種制度同構(gòu)機(jī)制在巡察制度的變遷過(guò)程中均發(fā)揮了一定作用，但這三種機(jī)制并不是在同一時(shí)段同時(shí)發(fā)揮作用的，它們所發(fā)揮的作用在不同階段有主次之分。

（一）巡察制度的探索階段：制度模仿同構(gòu)起主導(dǎo)作用

在巡察制度的同構(gòu)性變遷過(guò)程中，模仿同構(gòu)機(jī)制發(fā)揮的作用最大。模仿借鑒學(xué)習(xí)成功的制度行為從而導(dǎo)致制度之間的相似性，我們稱之為模仿性同構(gòu)。模仿同構(gòu)機(jī)制與引力機(jī)制類似，在某種程度上也是作用者被拉向已有的成功制度模式，它只是更為簡(jiǎn)單的形式模仿。在復(fù)雜的環(huán)境情況下，制度績(jī)效只能是事后（ex post）才能看得出。模仿產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)是對(duì)所模仿的制度是否為最佳制度選擇具有不確定性。因?yàn)闊o(wú)法準(zhǔn)確判斷最佳的制度設(shè)置，所以模仿者會(huì)模仿在他處有效實(shí)施的制度模板，從而增強(qiáng)其制度合法性［12］。巡察制度與巡視制度同為黨內(nèi)監(jiān)督制度，而且巡察制度是巡視制度向基層的延伸，在巡視制度已經(jīng)積累起許多成功經(jīng)驗(yàn)和發(fā)揮出巨大示范作用的前提下，巡察制度模仿巡視制度的形態(tài)、結(jié)構(gòu)和目標(biāo)是合乎情理的，它遵循了“適當(dāng)性邏輯”原則。在巡察制度還未出現(xiàn)且還不存在“巡察”這個(gè)說(shuō)法的時(shí)候，少數(shù)市縣模仿巡視制度的工作模式行巡察工作之實(shí)。隨后地區(qū)之間開(kāi)始相互模仿，紛紛探索建立起巡察制度。

從類型學(xué)角度來(lái)看，巡察制度的模仿同構(gòu)屬于制度性模仿而非競(jìng)爭(zhēng)性模仿，其原因是：巡察制度與其模仿對(duì)象之間的關(guān)系并不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而且巡察制度模仿的是受社會(huì)公認(rèn)的具有合法性的某種組織形式或做法，比如巡視制度，這就屬于制度性模仿范疇。從模仿同構(gòu)的必要性來(lái)說(shuō)，模仿同構(gòu)是對(duì)組織或制度環(huán)境中的不確定性的反應(yīng)，組織為減緩不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)模仿借鑒同一場(chǎng)域中其他組織應(yīng)對(duì)不確定性所采取的做法，或者是模仿已有的成功制度模型。巡察制度主要面臨技術(shù)上和目標(biāo)上的不確定性。在技術(shù)上，在市縣基層探索和落實(shí)巡察工作會(huì)面臨熟人社會(huì)、政治信任及人才隊(duì)伍建設(shè)等方面的困境，因此對(duì)技術(shù)的科學(xué)性和有效性有較高要求，采取什么樣的技術(shù)來(lái)化解這些困境是比較模糊的。雖然巡察制度與巡視制度所面臨的困境是有差異的，但巡視制度在技術(shù)方法方面已經(jīng)積累了許多成熟有效的經(jīng)驗(yàn)，可以為巡察制度提供一定借鑒。在目標(biāo)上，雖然巡察聚焦于政治巡察，聚焦于全面從嚴(yán)治黨，但由于巡察內(nèi)容基本涵蓋了基層黨組織建設(shè)的各個(gè)方面，內(nèi)容的“面面俱到”反而使巡察目標(biāo)變得不確定。巡視制度與巡察制度在監(jiān)督內(nèi)容方面存在諸多相似性，內(nèi)容的全面性不亞于巡察制度，但黨中央會(huì)不斷制定科學(xué)的巡視工作規(guī)劃，為每一階段的巡視工作制定明確的目標(biāo)任務(wù)，因此巡察制度可以模仿巡視制度在面臨類似的目標(biāo)不確定性時(shí)所采取的做法。從模仿同構(gòu)的方式來(lái)說(shuō)，巡察制度的模仿同構(gòu)發(fā)生在水平和垂直兩個(gè)方向。水平模仿指同一層級(jí)地區(qū)組織之間的相互模仿；垂直模仿指中央和地方之間的相互模仿。巡察制度的垂直模仿先于水平模仿。黨的十六大后，巡察監(jiān)督形式開(kāi)始出現(xiàn)，只是沒(méi)有正式形成“巡察”的概念，而是繼續(xù)沿用“巡視”的說(shuō)法。浙江省、湖南省和江蘇省等省份的少數(shù)市縣借鑒中央巡視制度，嘗試開(kāi)展巡察工作，如成立巡視辦或巡視組，制定巡察工作暫行規(guī)定等。黨的十八大后，在全面從嚴(yán)治黨要求下，許多市縣陸續(xù)啟動(dòng)巡察制度，發(fā)生了水平方向的模仿同構(gòu)。如在巡察工作調(diào)研現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上，河南省開(kāi)展巡察工作的成功經(jīng)驗(yàn)被推廣至全國(guó)，諸多省份開(kāi)始效仿河南省探索市縣巡察制度建設(shè)。

（二）巡察制度的建立階段：制度強(qiáng)制同構(gòu)起主導(dǎo)作用

在巡察制度的探索階段，主要是一系列模仿學(xué)習(xí)借鑒行為導(dǎo)致巡察制度的同構(gòu)。巡察制度對(duì)巡視制度的模仿導(dǎo)致兩者的同質(zhì)，各省市巡察工作經(jīng)驗(yàn)的互相模仿導(dǎo)致各地區(qū)巡察制度具體內(nèi)容的大同小異。諸多省市對(duì)巡察工作的探索實(shí)踐，引起了黨中央對(duì)巡察制度的重視，深化了黨中央對(duì)巡察內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)。隨后，黨中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列黨內(nèi)法規(guī)，推動(dòng)巡察由探索實(shí)踐向正式制度轉(zhuǎn)化。2016年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次將巡察制度作為一項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度寫(xiě)入黨內(nèi)法規(guī)。2017年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》為巡察工作確立了基本制度規(guī)范。黨的十九大和二十大新修訂的黨章從黨內(nèi)根本大法層面鞏固了巡察制度的地位。2017年出臺(tái)的《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》，從任務(wù)要求、隊(duì)伍機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制等方面對(duì)巡察制度作出規(guī)范。之后印發(fā)的《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》在巡察的范圍、創(chuàng)新巡察方式和突出巡察重點(diǎn)紀(jì)律等方面提出了新要求［13］。強(qiáng)制性同構(gòu)機(jī)制來(lái)源于制度環(huán)境的強(qiáng)制性力量，表現(xiàn)為一種強(qiáng)制性權(quán)威對(duì)組織施加的由外而內(nèi)的影響。在強(qiáng)制性同構(gòu)壓力下，依賴于強(qiáng)制性權(quán)威的組織“被迫”進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)試，與權(quán)威保持一致，由此產(chǎn)生組織對(duì)權(quán)威的趨同和組織間的趨同。強(qiáng)制性權(quán)威主體主要指執(zhí)政黨和政府機(jī)構(gòu)，制度環(huán)境的強(qiáng)制性要素主要有國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)。黨中央為推動(dòng)巡察制度正式建立而頒布的一系列黨內(nèi)法規(guī)，屬于強(qiáng)制性同構(gòu)機(jī)制范疇。在巡察制度的建立階段，主要是強(qiáng)制同構(gòu)壓力發(fā)揮作用。在強(qiáng)制同構(gòu)機(jī)制的作用下，各區(qū)域各領(lǐng)域的巡察規(guī)范與中央法令法規(guī)趨同，而且在黨內(nèi)法規(guī)的統(tǒng)一規(guī)范要求下，各區(qū)域各領(lǐng)域的巡察制度會(huì)有很大程度的相似性。

強(qiáng)制同構(gòu)壓力可分為兩種：一是所依賴的其他組織施加的正式壓力；二是社會(huì)文化期待帶來(lái)的非正式壓力。正式壓力又有兩個(gè)方面的理解，除了理解為國(guó)家法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)等強(qiáng)制性要素構(gòu)成的制度環(huán)境對(duì)組織的影響或者是強(qiáng)制性權(quán)威對(duì)組織的自上而下的規(guī)范和控制外，還可理解為一種執(zhí)政黨意志或是主流意識(shí)形態(tài)對(duì)組織產(chǎn)生的強(qiáng)制性影響。執(zhí)政黨意志或者主流意識(shí)形態(tài)也可形成一種強(qiáng)大的制度力量，在一定程度上限制組織多樣性的發(fā)揮，導(dǎo)致組織之間的趨同。黨的十八大以來(lái)，黨中央提出全面從嚴(yán)治黨，而建立和實(shí)施巡察制度是落實(shí)這個(gè)政治任務(wù)的有力抓手。巡察工作的深入推進(jìn)有利于將全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。全面從嚴(yán)治黨代表了執(zhí)政黨的意志，在一定程度上成為主流意識(shí)形態(tài)的一部分。在這種政黨意志和主流意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)下，巡察制度必須聚焦這些任務(wù)的落實(shí)，因此巡察制度的趨同不可避免。巡察制度強(qiáng)制性同構(gòu)的非正式壓力主要表現(xiàn)為：群眾希望自己身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題能夠得到整治的社會(huì)期待或訴求。群眾或許對(duì)中央和省級(jí)層面的腐敗現(xiàn)象沒(méi)有強(qiáng)烈的感受，但對(duì)于身邊的微腐敗、小官巨貪現(xiàn)象卻“深惡痛絕”。這些腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重削弱了群眾自身的幸福感、獲得感和安全感，因此群眾對(duì)于巡視應(yīng)延伸至基層和狠拍身邊的“蒼蠅”基本形成共識(shí)。在這種非正式壓力的說(shuō)服和邀請(qǐng)下，組織會(huì)接受和采用巡察制度，用巡察治理基層腐敗，由此產(chǎn)生巡察制度的同構(gòu)。

（三）巡察制度的完善階段：制度規(guī)范同構(gòu)起主導(dǎo)作用

在巡察制度的制度同構(gòu)變遷過(guò)程中，模仿性機(jī)制和強(qiáng)制性機(jī)制是推動(dòng)同構(gòu)性變遷的第一位力量，規(guī)范性機(jī)制是第二位力量。巡察制度愈向前發(fā)展，規(guī)范同構(gòu)的力量作用愈大。規(guī)范同構(gòu)主要來(lái)源于專業(yè)化要求。專業(yè)化主要包含三要素：專業(yè)人員、共同認(rèn)知基礎(chǔ)和專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)。規(guī)范同構(gòu)即是這樣一個(gè)邏輯過(guò)程：組織內(nèi)部的專業(yè)成員由于接受過(guò)相同的專業(yè)化教育或培訓(xùn)，具有共同的認(rèn)知基礎(chǔ)和態(tài)度觀念，形成了“共享觀念”?；趯I(yè)化網(wǎng)絡(luò)的存在，這種共享觀念在組織互動(dòng)中得以傳播和擴(kuò)散，并且共享的合法性也得以凝聚和確認(rèn)，最終導(dǎo)致組織形式和行為的趨同。在規(guī)范同構(gòu)過(guò)程中，人才篩選發(fā)揮了重要作用［14］。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)篩選人才，那么選進(jìn)來(lái)的人才就具有相似的教育背景、認(rèn)知基礎(chǔ)和思維觀念。這種共同的認(rèn)知和觀念會(huì)引導(dǎo)組織和人們作出相同或類似的決策，沿著相同或類似的路徑發(fā)展。比如教育行業(yè)都會(huì)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)——具備教師資格證或接受過(guò)師范教育——來(lái)篩選人才從事教師職業(yè)，那么處在同一職位的人的背景和態(tài)度會(huì)非常相似，任教教師都在專業(yè)化教育中接受過(guò)關(guān)于基本行為規(guī)范的訓(xùn)練，因此他們的說(shuō)話方式和行為方式會(huì)相似。由于管理者和關(guān)鍵員工是按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)篩選上來(lái)的，學(xué)校所實(shí)施的決策、程序和結(jié)構(gòu)也會(huì)相似。

巡察制度的規(guī)范同構(gòu)主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)及其成員的專業(yè)化、共同認(rèn)知基礎(chǔ)和專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)三個(gè)方面。首先，巡察機(jī)構(gòu)和人員的專業(yè)化推動(dòng)了巡察制度的規(guī)范同構(gòu)。市縣黨委為夯實(shí)巡察隊(duì)伍基礎(chǔ)，加強(qiáng)巡察專業(yè)人才庫(kù)建設(shè)，從紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、宣傳和審計(jì)等部門(mén)篩選業(yè)務(wù)精湛和本領(lǐng)過(guò)硬的人才組建巡察專業(yè)人才庫(kù)。巡察工作人員要真正發(fā)現(xiàn)基層黨組織建設(shè)各方面的問(wèn)題線索，就必須具備多方面的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技術(shù)和工作經(jīng)驗(yàn)。既要懂紀(jì)檢監(jiān)察工作，又要懂組織人事工作；既要熟悉相關(guān)政策法規(guī)，又要熟悉財(cái)務(wù)審計(jì)。巡察機(jī)構(gòu)的專業(yè)化主要體現(xiàn)在篩選標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格和培訓(xùn)程序嚴(yán)格兩個(gè)方面。市縣黨委嚴(yán)把巡察干部選人用人關(guān)，堅(jiān)持以高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求選優(yōu)配強(qiáng)巡察干部隊(duì)伍。各地市縣黨委也十分重視開(kāi)展巡察專業(yè)化培訓(xùn)。培訓(xùn)的方式主要有專題授課、學(xué)習(xí)廉政學(xué)知識(shí)、交流討論心得及參觀考察等。其次，當(dāng)組織成員或制度的參與者變得更加專業(yè)化，“共享觀念”便能夠凝聚。通過(guò)人才篩選，同一職務(wù)人員就會(huì)具有共同的背景、價(jià)值觀和態(tài)度取向；通過(guò)統(tǒng)一的專業(yè)化訓(xùn)練，組織成員就會(huì)形成關(guān)于制度的統(tǒng)一性認(rèn)知，形成統(tǒng)一的制度規(guī)范性框架，形成對(duì)規(guī)制目標(biāo)的統(tǒng)一看法以及最可能實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的統(tǒng)一行為路徑。專業(yè)化培訓(xùn)促進(jìn)了工作人員對(duì)于巡察工作流程和方式、基本行為規(guī)范的共同認(rèn)知，并且提升了工作人員的巡察業(yè)務(wù)能力，使組織成員或制度的參與者更加專業(yè)化。最后，巡視人員與巡察人員分享交流工作經(jīng)驗(yàn)，在一定程度上構(gòu)成專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)巡察制度的規(guī)范同構(gòu)。2019年趙樂(lè)際在武漢主持召開(kāi)全國(guó)市縣巡察工作推進(jìn)會(huì)，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)人員和市縣黨委書(shū)記相互交流工作經(jīng)驗(yàn)，相互學(xué)習(xí)工作方法［15］。組織成員或制度的參與者在互相聯(lián)系中獲得相同的認(rèn)知、觀點(diǎn)和價(jià)值觀，特別是形成對(duì)規(guī)制問(wèn)題及其解決的共同觀點(diǎn)意識(shí)，規(guī)范同構(gòu)機(jī)制便會(huì)發(fā)揮作用。

三、結(jié)論與啟示

模仿同構(gòu)、強(qiáng)制同構(gòu)、規(guī)范同構(gòu)分別以不同方式推動(dòng)了巡察制度的同構(gòu)性變遷。制度同構(gòu)能夠?qū)ρ膊熘贫鹊慕⒑屯晟飘a(chǎn)生積極影響，如模仿同構(gòu)壓力可以確立巡察制度模仿的模板，強(qiáng)制同構(gòu)壓力可以推動(dòng)巡察制度短時(shí)間內(nèi)形成，規(guī)范同構(gòu)壓力可以提升巡察的專業(yè)化水平。但制度同構(gòu)帶來(lái)的消極影響也不能忽視，其突出表現(xiàn)是：模仿同構(gòu)在一定程度上會(huì)使巡察制度落入形式主義的窠臼，使其成為其他制度的“副本”。鑒于制度同構(gòu)帶來(lái)的雙重影響，制度設(shè)計(jì)者應(yīng)找準(zhǔn)方向促進(jìn)巡察制度的發(fā)展與完善。可以預(yù)見(jiàn)的是，隨著巡察制度的進(jìn)一步發(fā)展完善，模仿同構(gòu)力量將逐漸減弱，強(qiáng)制同構(gòu)力量尤其是規(guī)范同構(gòu)力量將日益增強(qiáng)。從三種制度同構(gòu)機(jī)制對(duì)巡察制度變遷的影響可以得出以下三個(gè)方面的啟示。

（一）推進(jìn)巡察制度內(nèi)容創(chuàng)新

巡察制度是在模仿巡視制度的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，模仿同構(gòu)可以為巡察制度的發(fā)展帶來(lái)一些積極影響。最直接的積極影響是：模仿同構(gòu)是由不確定性引起的組織的自發(fā)反應(yīng)，巡察制度對(duì)巡視制度這一成功模式的模仿，可以減緩不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，減輕組織動(dòng)蕩。制度同構(gòu)理論分兩派，即合法性價(jià)值導(dǎo)向派和效率價(jià)值導(dǎo)向派。合法性價(jià)值導(dǎo)向理論流派認(rèn)為，模仿同構(gòu)行為的目的是追求合法性。巡視制度在全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮了利劍作用，是社會(huì)接受認(rèn)可的具有合法性的制度，而且模仿成功組織或制度的行為本身就具備“儀式意義”——合法性。效率價(jià)值導(dǎo)向理論流派認(rèn)為，模仿同構(gòu)行為是具有效率導(dǎo)向的。模仿巡視制度也是在目標(biāo)模糊不清和技術(shù)難以確定的情況下所采取的解決辦法。借鑒巡視制度已有的成功模式和經(jīng)驗(yàn)，可以節(jié)約巡察制度建設(shè)的時(shí)間和“搜尋成本”［16］。

當(dāng)然，制度模仿同構(gòu)行為也有消極影響。制度嵌入理論認(rèn)為，制度資源和現(xiàn)實(shí)的社會(huì)環(huán)境為制度的創(chuàng)新和變遷提供了條件［17］。也就是說(shuō)，制度要達(dá)到良好和諧的運(yùn)行狀態(tài)，必須嵌入與其相配套的制度環(huán)境中。制度同構(gòu)的目的是與所依賴的制度環(huán)境相適應(yīng)的，模仿同構(gòu)自然不能背離這一初衷。模仿同構(gòu)行為本身并不必然導(dǎo)致制度與制度環(huán)境的不適應(yīng)問(wèn)題。一個(gè)制度模仿同一場(chǎng)域中的其他成功且合法的制度，會(huì)與“大制度環(huán)境”（主動(dòng)模仿的制度與被模仿的制度共同所處的制度環(huán)境）相適應(yīng)，但存在與“小制度環(huán)境”（主動(dòng)模仿的制度自身配套的制度環(huán)境）不適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。巡察制度在模仿巡視制度的組織方式、監(jiān)督內(nèi)容和手段方法上，容易產(chǎn)生慣性思維。一些地區(qū)習(xí)慣對(duì)巡視制度的經(jīng)驗(yàn)和做法簡(jiǎn)單“拿來(lái)”，不能“因地制宜”地在已有制度的基礎(chǔ)上總結(jié)適合自己的經(jīng)驗(yàn)和做法，造成經(jīng)驗(yàn)和做法的“水土不服”，產(chǎn)生巡察制度與制度環(huán)境的不適應(yīng)問(wèn)題。

為了克服巡察制度與制度環(huán)境的不適應(yīng)問(wèn)題，應(yīng)在模仿巡視制度的基礎(chǔ)上推進(jìn)巡察制度內(nèi)容創(chuàng)新，使巡察制度嵌入基層社會(huì)環(huán)境中。巡察制度內(nèi)容創(chuàng)新可以從巡察工作重點(diǎn)、巡察方式方法等方面展開(kāi)。一方面，在巡察工作重點(diǎn)方面，既要遵循政治巡視要求，又要聚焦基層突出問(wèn)題。巡察要聚焦政治巡察，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等重大政治問(wèn)題展開(kāi)工作。除此之外，巡察必須聚焦基層突出問(wèn)題，否則就失去了工作的針對(duì)性。人民反映強(qiáng)烈的問(wèn)題一般就是社會(huì)的突出問(wèn)題?；鶎由鐣?huì)環(huán)境有其特殊性，基層社會(huì)問(wèn)題細(xì)小隱蔽、涉及面廣，往往關(guān)系到基層群眾的切身利益。巡察工作人員要及時(shí)回應(yīng)群眾訴求，重點(diǎn)關(guān)注涉及民生事業(yè)的重要部門(mén)；重點(diǎn)盯緊人民反映問(wèn)題較多的基層干部；重點(diǎn)解決人民有意見(jiàn)、反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，如基層不正之風(fēng)、脫貧攻堅(jiān)和落實(shí)惠民政策中的腐敗問(wèn)題以及黑惡勢(shì)力背后的腐敗問(wèn)題。另一方面，在巡察方式方法方面，既要保證常規(guī)高效，又要實(shí)現(xiàn)靈活創(chuàng)新。巡察機(jī)構(gòu)可以借鑒《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》所規(guī)定的十三種巡視工作方式，以及專項(xiàng)巡視、機(jī)動(dòng)巡視、“回頭看”等巡視工作方法，保證常規(guī)方法用得對(duì)、用得好。除此之外，應(yīng)針對(duì)熟人社會(huì)等基層巡察特有的難點(diǎn)問(wèn)題，跳出巡視的思維框架，探索適合基層環(huán)境的工作方式方法。如靈活運(yùn)用提級(jí)巡察、交叉巡察和對(duì)口巡察等方法，化解基層巡察各種“疑難雜癥”?？傊纫梃b巡視的成功經(jīng)驗(yàn)，也要針對(duì)基層實(shí)際，結(jié)合基層巡察工作特點(diǎn)，在巡察實(shí)踐中總結(jié)出自己的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。

（二）完善巡察法律法規(guī)體系

在強(qiáng)制同構(gòu)壓力作用下，巡察法規(guī)制度體系逐漸成形。一方面，為了推動(dòng)巡察實(shí)踐向正式制度轉(zhuǎn)化，確立各市縣巡察工作的權(quán)威統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，黨中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列以黨內(nèi)法規(guī)為主的巡察規(guī)范性文件。這是強(qiáng)制性同構(gòu)的體現(xiàn)，強(qiáng)制同構(gòu)壓力推動(dòng)了巡察法規(guī)的建立。另一方面，中央黨內(nèi)法規(guī)里的內(nèi)容規(guī)定了地方黨委應(yīng)當(dāng)遵守并復(fù)制的法規(guī)模型。比如黨中央出臺(tái)了《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見(jiàn)》，各省委就應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實(shí)際出臺(tái)各市縣黨委巡察工作意見(jiàn)。這是地方對(duì)中央的制度趨同，促進(jìn)了從中央到地方巡察黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建立。但巡察制度的強(qiáng)制同構(gòu)力量還不夠強(qiáng)大，強(qiáng)制同構(gòu)還有可以強(qiáng)化的空間。巡察制度強(qiáng)制性同構(gòu)的主要表現(xiàn)：巡察黨內(nèi)法規(guī)的頒布與實(shí)施，由巡察黨內(nèi)法規(guī)這一強(qiáng)制性要素構(gòu)成的制度環(huán)境會(huì)對(duì)組織施加由外而內(nèi)的影響。但巡察黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制性是不足的，在一定程度上限制了強(qiáng)制同構(gòu)機(jī)制作用的發(fā)揮。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制性不能與法律的強(qiáng)制性相提并論。目前我國(guó)巡察工作缺乏專門(mén)法律的支撐，巡察相關(guān)法律存在滯后性。另一方面，巡察相關(guān)配套法規(guī)不健全，黨中央尚未出臺(tái)巡察制度實(shí)施細(xì)則。在巡察制度的具體實(shí)施上，缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的制度依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，各部門(mén)、各區(qū)域容易各自解讀，難以達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)。

強(qiáng)制同構(gòu)機(jī)制使巡察法規(guī)制度體系得以建立，并且隨著強(qiáng)制同構(gòu)作用的增強(qiáng)，巡察法規(guī)制度體系能夠得到進(jìn)一步完善。但目前由于缺乏專門(mén)法律和配套法規(guī)的強(qiáng)制性，巡察制度強(qiáng)制同構(gòu)的潛力還未得到完全釋放，其優(yōu)勢(shì)還未得到充分顯現(xiàn)。因此，為使巡察制度獲得更大的發(fā)展空間，可在強(qiáng)化強(qiáng)制同構(gòu)機(jī)制方面下功夫。巡察制度強(qiáng)制同構(gòu)機(jī)制的強(qiáng)化，主要依靠其相關(guān)規(guī)范性制度強(qiáng)制性的增強(qiáng)。因此需要在原有黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制性的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充專門(mén)法律和配套法規(guī)的強(qiáng)制性，這就與完善巡察法律法規(guī)體系的邏輯一致。一方面，應(yīng)出臺(tái)巡察專門(mén)法律。堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、提升黨的建設(shè)質(zhì)量必須依靠社會(huì)主義法治。因此應(yīng)將黨的意志上升為國(guó)家意志，提請(qǐng)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定專門(mén)的巡視巡察法，將巡察工作和巡察制度的實(shí)際情況與國(guó)情、黨情相結(jié)合，對(duì)巡察機(jī)構(gòu)、巡察人員的權(quán)利及義務(wù)作出明確規(guī)定，為巡察工作的深層次開(kāi)展提供法律依據(jù)。同時(shí)加強(qiáng)巡察黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的配套銜接，完善巡察法律法規(guī)體系。另一方面，應(yīng)健全巡察配套法規(guī)。在原有法規(guī)的基礎(chǔ)上，針對(duì)巡察機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍管理和程序方法等內(nèi)容出臺(tái)具體且操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則。尤其要在人才選拔晉升、人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考評(píng)考核和追責(zé)問(wèn)責(zé)等方面出臺(tái)詳細(xì)明確的制度規(guī)定，并且盡量避免使用“原則上”“有關(guān)規(guī)定”等可能會(huì)被自由執(zhí)行的字眼。只有這樣，才能使巡察法規(guī)具有權(quán)威參考意義，才能發(fā)揮其對(duì)各部門(mén)各區(qū)域巡察工作的規(guī)范統(tǒng)籌作用。

（三）提升巡察專業(yè)化水平

當(dāng)前，規(guī)范同構(gòu)機(jī)制對(duì)巡察制度趨同性變遷的驅(qū)動(dòng)力度是不足的，規(guī)范同構(gòu)壓力力量相對(duì)薄弱，其原因主要有三個(gè)方面。首先，在現(xiàn)有巡察制度規(guī)定下，巡察人員的專業(yè)素質(zhì)有待提高。根據(jù)巡察制度制定的人員配備原則，一方面，專兼結(jié)合的人員構(gòu)成影響巡察人員的專業(yè)性。由于專職人員有限，巡察工作需要長(zhǎng)期依賴從其他部門(mén)抽調(diào)過(guò)來(lái)的兼職人員。被抽調(diào)部門(mén)由于人手緊張和自身任務(wù)繁重，不愿借調(diào)年輕骨干到巡察一線工作，且被抽調(diào)過(guò)來(lái)的兼職人員不一定熟悉法律法規(guī)和財(cái)務(wù)審計(jì)等巡察工作所需的專業(yè)知識(shí)。同時(shí)，兼職人員所占比重過(guò)大，不利于建設(shè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的專業(yè)化隊(duì)伍。另一方面，不完善的人員年齡結(jié)構(gòu)也會(huì)影響巡察人員的專業(yè)性。巡察組組長(zhǎng)一般年齡較大且多已退居二線，雖然黨政工作經(jīng)驗(yàn)豐富，個(gè)人權(quán)威較高，但其具備的專業(yè)知識(shí)可能會(huì)難以適應(yīng)巡察的形勢(shì)發(fā)展及其對(duì)專業(yè)性的要求。其次，在現(xiàn)有巡察制度規(guī)定下，巡察專業(yè)化培訓(xùn)有待增強(qiáng)。目前關(guān)于巡察專業(yè)化培訓(xùn)方面的實(shí)施細(xì)則還未出臺(tái)，巡察專業(yè)化培訓(xùn)存在針對(duì)性不強(qiáng)、培訓(xùn)方式陳舊及不太符合巡察工作特征等方面的問(wèn)題，影響巡察人員共同認(rèn)知的形成和專業(yè)素質(zhì)的提升。最后，在現(xiàn)有巡察制度規(guī)定下，巡察專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)有待進(jìn)一步織密。巡察聯(lián)動(dòng)工作目前正處于摸索狀態(tài)中，其制度化建設(shè)還有待加強(qiáng)，其溝通合作、信息交流方面的配套機(jī)制還有待完善。在巡視人員與巡察人員的溝通交流過(guò)程中，巡視方面的觀念和經(jīng)驗(yàn)傳授給巡察方向的較多，巡察方面的觀念和經(jīng)驗(yàn)“逆向流動(dòng)”到巡視方向的較少。在巡察的上下交流過(guò)程中，上級(jí)巡察機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)的“自上而下”交流渠道較為暢通，而下級(jí)巡察機(jī)構(gòu)人員到上級(jí)巡察機(jī)構(gòu)分享交流經(jīng)驗(yàn)的“自下而上”交流渠道較為堵塞。

巡察向更加專業(yè)化的道路發(fā)展是必然的，規(guī)范同構(gòu)機(jī)制的作用也勢(shì)必增強(qiáng)。目前規(guī)范同構(gòu)的薄弱現(xiàn)狀為巡察的專業(yè)化發(fā)展提供了突破點(diǎn)。首先，應(yīng)完善巡察人員配備方面的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)一支年輕化、專業(yè)化的巡察干部隊(duì)伍。在充分考慮市縣巡察工作實(shí)際情況的前提下，吸收巡視制度設(shè)置全員專職編制的經(jīng)驗(yàn)，制定“專兼結(jié)合、以專為主”的人員配備原則，盡可能地多設(shè)置巡察干部編制，增加專職人員比例。在抽調(diào)兼職人員方面，建立“抽強(qiáng)人、強(qiáng)抽人”的保障機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，使巡察工作崗位成為各部門(mén)鍛煉培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干的平臺(tái)，改變被抽調(diào)部門(mén)不愿借調(diào)優(yōu)秀骨干到巡察一線工作的消極態(tài)度，激勵(lì)被抽調(diào)人員在巡察工作崗位上積極作為、提高自身專業(yè)素養(yǎng)。除此之外，還應(yīng)改善巡察人員的年齡結(jié)構(gòu)，吸收具備發(fā)展?jié)撃芎蛯I(yè)素養(yǎng)的優(yōu)秀年輕人才到巡察工作隊(duì)伍中，選拔經(jīng)驗(yàn)豐富、本領(lǐng)過(guò)硬的優(yōu)秀年輕干部擔(dān)任巡察組組長(zhǎng)，使整支巡察工作隊(duì)伍年輕化、專業(yè)化。其次，應(yīng)建立健全巡察專業(yè)化培訓(xùn)方面的實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)專業(yè)化培訓(xùn)實(shí)效。在增強(qiáng)針對(duì)性方面，應(yīng)制定符合各個(gè)層級(jí)巡察人員情況的專業(yè)培訓(xùn)課程，滿足其開(kāi)展巡察工作的實(shí)際需要。在創(chuàng)新培訓(xùn)方式方面，應(yīng)采取理論教學(xué)與案例教學(xué)有機(jī)結(jié)合的培訓(xùn)方式，強(qiáng)化外出培訓(xùn)實(shí)踐，增加外出培訓(xùn)機(jī)會(huì)，加強(qiáng)資金保障，為其配備優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源。在結(jié)合巡察工作特征方面，應(yīng)使培訓(xùn)內(nèi)容滿足巡察工作對(duì)多方面專業(yè)知識(shí)的需求，加強(qiáng)法律、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢和廉政學(xué)等方面知識(shí)培訓(xùn)，提升巡察人員的綜合專業(yè)能力。最后，應(yīng)完善巡視巡察聯(lián)動(dòng)工作溝通合作、信息交流方面的配套機(jī)制，織密巡視巡察專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)。在橫向上，應(yīng)多召開(kāi)巡視巡察工作的聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)巡視與巡察觀念共享、經(jīng)驗(yàn)互鑒的雙向互動(dòng)；在縱向上，應(yīng)暢通巡視巡察機(jī)構(gòu)的上下交流渠道，下級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)工作人員在一線工作，了解情況較多，實(shí)踐能力較強(qiáng)，應(yīng)增加其到上級(jí)機(jī)構(gòu)分享交流經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)。

（注：湖南大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生戈琳和博士研究生郭格對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)。）