■ 劉旭輝 李璐璐 張 瑜

城鄉(xiāng)關(guān)系是現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中必然要面臨和解決的重大關(guān)系。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系從城鄉(xiāng)二元分割、以城市為發(fā)展重點(diǎn)，到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化，逐漸邁向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段。2019年4月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》提出了新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)和措施，為進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了方向。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。”上海市委書記陳吉寧指出，上海要“實(shí)現(xiàn)更高水平的融合”“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，走出具有大城市特點(diǎn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路子”。城鄉(xiāng)融合，是上海國(guó)際大都市建設(shè)、上海農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求和關(guān)鍵所在。

本文通過(guò)梳理上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷程、分析當(dāng)前城鄉(xiāng)融合過(guò)程中面臨的瓶頸，提出進(jìn)一步促進(jìn)上海城鄉(xiāng)融合、推進(jìn)上海鄉(xiāng)村振興的策略建議，為相關(guān)工作提供參考。

一、上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展探索的主要?dú)v程

上海從20世紀(jì)80年代就開(kāi)啟了對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路的探索與實(shí)踐，其過(guò)程包括四個(gè)階段。

第一階段：20世紀(jì)80年代，掀起鄉(xiāng)村工業(yè)化的浪潮。1986年上海市農(nóng)村工作會(huì)議提出了城鄉(xiāng)開(kāi)通、實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略，確立了上海農(nóng)村工作的“一二三四”工作方針，即加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、堅(jiān)持兩個(gè)立足點(diǎn)、促進(jìn)三業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)四個(gè)基地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，改變了工業(yè)化與鄉(xiāng)村割裂的格局，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展的同時(shí)，也推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。

第二階段：20世紀(jì)90年代，以“三個(gè)集中”“三個(gè)重心轉(zhuǎn)移”為重點(diǎn)。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，上海市委、市政府提出了“三個(gè)集中”戰(zhàn)略，即人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。郊區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方針從“一、二、三”調(diào)整為“二、三、一”，并提出工業(yè)發(fā)展的重心、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重心、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重心由中心城區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。郊區(qū)城市化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的速度加快，城鄉(xiāng)之間的功能布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步得到優(yōu)化。

第三階段：進(jìn)入21世紀(jì)，圍繞農(nóng)村體制機(jī)制改革，實(shí)施“三傾斜一深化”。上海從本世紀(jì)初開(kāi)始，相繼開(kāi)展了農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)村綜合改革、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。2015年3月上海推出的《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)促進(jìn)本市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要全面落實(shí)“三傾斜一深化”。即公共服務(wù)資源配置向郊區(qū)人口集聚地傾斜、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入向郊區(qū)傾斜、執(zhí)法管理力量向城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)A斜，深化農(nóng)村土地制度改革。在這一階段，上海深入構(gòu)建以城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系為目標(biāo)，不斷完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

第四階段：黨的十八大以來(lái)，圍繞“三個(gè)百里”“三個(gè)價(jià)值”“三園工程”邁向嶄新的城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段。以縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距為目標(biāo)，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)融合向縱深發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐不斷加快。

（二）上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)

1.資源要素優(yōu)勢(shì)凸顯。作為邁向卓越的全球城市，上海持續(xù)推進(jìn)“五個(gè)中心”建設(shè)，凝聚了世界級(jí)的人才、科技、市場(chǎng)、資金、信息資源。在城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動(dòng)下，城市對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)和需求強(qiáng)大，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)和潛力巨大。2021年，上海城鎮(zhèn)化水平達(dá)到89.3%?！按蠖际?、小郊區(qū)”“大城市、小農(nóng)村”的特征使上海城鄉(xiāng)之間形成了巨大的發(fā)展勢(shì)差，超大城市經(jīng)濟(jì)體的帶動(dòng)作用成為上海農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)。

2.空間體系持續(xù)優(yōu)化。1983年編制完成的《上海市城市總體規(guī)劃方案》首次提出形成“多心開(kāi)敞”的規(guī)劃布局，1984年編制的《上海市城市總體規(guī)劃方案》進(jìn)一步明確了中心城－衛(wèi)星城－郊縣小城鎮(zhèn)－農(nóng)村集鎮(zhèn)4個(gè)層次的城鎮(zhèn)體系，1999年編制的《上海市城市總體規(guī)劃（1999－2020）》確定了中心城－新城－中心鎮(zhèn)－一般鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系，并于2006年提出“1966”的城鎮(zhèn)體系。在此基礎(chǔ)上，《上海市城市總體規(guī)劃（2017－2035）》提出了“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的空間結(jié)構(gòu)和“主城區(qū)－新城－新市鎮(zhèn)－鄉(xiāng)村”的市域城鄉(xiāng)體系。隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，上海城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)體系持續(xù)優(yōu)化，為城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)和框架。

3.鄉(xiāng)村建設(shè)不斷改善?！笆濉逼陂g，上海全面完成了農(nóng)村人居環(huán)境整治任務(wù)，并進(jìn)一步實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境優(yōu)化提升工作。至2022年底，已建設(shè)90個(gè)鄉(xiāng)村振興示范村和261個(gè)美麗鄉(xiāng)村示范村，以點(diǎn)帶面，積累了多方面的經(jīng)驗(yàn)，展現(xiàn)了上海農(nóng)村的現(xiàn)代化新形象。農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達(dá)100%，生活污水治理率達(dá)到93.3%，5G網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村地區(qū)基本覆蓋，1538個(gè)行政村通達(dá)公共交通，水電氣網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)供應(yīng)一體化。

4.產(chǎn)業(yè)體系逐步構(gòu)建。“十三五”以來(lái)，上海積極構(gòu)建與超大城市相適應(yīng)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力和裝備水平不斷提升，2022年農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)80.13%，居全國(guó)前列。組建了7個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，培育和推廣了一批有影響力的新品種；提升發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，培育鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)快速發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷服務(wù)快速成長(zhǎng)，多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的框架體系基本形成。

5.農(nóng)民收入和社會(huì)保障水平持續(xù)提升。近年來(lái)，上海農(nóng)村居民人均可支配收入不斷增長(zhǎng)，其增幅高于城市居民人均可支配收入。2022年，上海農(nóng)村居民家庭人均可支配收入達(dá)到39729元，名列各省市前茅。上海農(nóng)村社會(huì)保障水平不斷提高，基本建成了廣覆蓋、分類施保的農(nóng)村社會(huì)保障體系。2022年城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月1300元，最低保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月1420元，均為全國(guó)最高。

從2014年開(kāi)始，國(guó)家對(duì)重要水功能區(qū)進(jìn)行考核。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局負(fù)責(zé)組織流域水功能區(qū)考核的技術(shù)工作，組織制定流域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)技術(shù)細(xì)則，每年與地方協(xié)調(diào)制定年度水功能區(qū)考核名錄和監(jiān)測(cè)方案，并對(duì)各省區(qū)監(jiān)測(cè)的水功能區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，形成復(fù)核報(bào)告上報(bào)水利部。在最嚴(yán)格水資源管理制度考核中，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局也按照國(guó)務(wù)院考核組的統(tǒng)一部署，參與部分省區(qū)的考核，并提供長(zhǎng)江流域的水功能區(qū)考核基礎(chǔ)信息，為流域水功能區(qū)納污紅線考核工作提供基礎(chǔ)保障。

二、上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展的瓶頸

圍繞中央重點(diǎn)部署，上海以要素流動(dòng)、空間協(xié)同、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、社會(huì)保障等為核心，將上海城鄉(xiāng)一體化水平推上了新高度。但當(dāng)前，上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍然存在一定的瓶頸。

（一）發(fā)展資源豐富，但要素流動(dòng)仍然不夠通暢

近幾年，政府和社會(huì)各界加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入。2022年，上海落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展要求，把三農(nóng)投入作為財(cái)政支出優(yōu)先保障領(lǐng)域，一般公共預(yù)算涉農(nóng)支出超過(guò)388億元，全市農(nóng)業(yè)招商引資額190.92億元，農(nóng)村綜合幫扶累計(jì)投入資金55.29億元。但上海城鄉(xiāng)之間各類要素流動(dòng)仍然不夠充分。一是土地資源保障難。2021－2023年，上海市共落實(shí)減量化用地指標(biāo)2.73萬(wàn)畝，其中用于鄉(xiāng)村振興的建設(shè)用地共計(jì)0.36萬(wàn)畝，約占13.1%；用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的用地面積共計(jì)約0.14萬(wàn)畝，占減量化用地總量的5.3%。但相對(duì)1548個(gè)行政村的數(shù)量及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，建設(shè)用地仍然極為緊缺。在鎮(zhèn)村干部訪談中了解到，有的村因?yàn)榻ㄔO(shè)用地?zé)o法落實(shí)，導(dǎo)致談好的項(xiàng)目無(wú)疾而終。土地成為制約鄉(xiāng)村發(fā)展的一大瓶頸。二是資本投入持續(xù)難。企業(yè)參與鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，由于收益難保障、相關(guān)機(jī)制還不完善，單向投入的參與行為難以持續(xù)。三是社會(huì)參與深入難。人才參與鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，與農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)結(jié)還不夠，對(duì)鄉(xiāng)土文化、鄉(xiāng)愁經(jīng)濟(jì)的挖掘復(fù)興還不夠。

總體來(lái)看，上海對(duì)鄉(xiāng)村振興的投入表現(xiàn)為“政策實(shí)施力度強(qiáng)、市場(chǎng)調(diào)配作用弱”的特點(diǎn)。城鄉(xiāng)資源要素流通的路徑還未完全打通，難以通過(guò)統(tǒng)一的市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化配置。以政府為主導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)村的單向投入還存在一定局限，與每個(gè)村的需求難以完全精準(zhǔn)匹配、難以解決鄉(xiāng)村發(fā)展的所有問(wèn)題。對(duì)鄉(xiāng)村最重要的支持是給予鄉(xiāng)村足夠的空間和支撐，讓其尋找適合自己的發(fā)展路徑、建立良好的發(fā)展機(jī)制、走上良性的發(fā)展軌跡。在這個(gè)過(guò)程中，建立城鄉(xiāng)對(duì)等的市場(chǎng)機(jī)制，打通資源要素流通的路徑是問(wèn)題的關(guān)鍵。

（二）鄉(xiāng)村建設(shè)水平大大提高，但城鄉(xiāng)差距依然存在

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引領(lǐng)下，上海農(nóng)村人居環(huán)境和整體建設(shè)水平明顯提高，但城鄉(xiāng)差距仍然存在。一是農(nóng)村居民的住房條件亟待改善。2023年上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委組織的百村萬(wàn)戶大調(diào)研顯示，57.08%的被訪農(nóng)戶房屋建于1993年前，房屋狀況陳舊；75.54%的被訪農(nóng)戶期望改善現(xiàn)有住房條件。二是鄉(xiāng)村風(fēng)貌水平不均衡。經(jīng)過(guò)持續(xù)的村莊改造、風(fēng)貌提升和兩個(gè)示范村建設(shè)，鄉(xiāng)村建設(shè)形成了很多亮點(diǎn)，但仍有很多一般村存在“布局分散、風(fēng)貌凌亂”的狀況。三是城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平存在較大差距。如公共交通在農(nóng)村的服務(wù)水平還相對(duì)有限；商業(yè)服務(wù)不夠便捷；農(nóng)村老人醫(yī)療資源相對(duì)欠缺等。以醫(yī)療資源為例，2021年上海中心城區(qū)平均每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)3.19個(gè)、床位數(shù)132.51張、衛(wèi)生技術(shù)人員204.43名；而郊區(qū)分別是2.31個(gè)、44.53張、57.62 。

（三）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)向多元化發(fā)展，但產(chǎn)業(yè)能級(jí)仍待提升

近年來(lái)，上海市引導(dǎo)各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融合發(fā)展。但農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量效益還有一定進(jìn)步空間。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模效益不高。從近十年看，上海市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值呈下降趨勢(shì)，由2013年的323.48億元波動(dòng)下降至2022年的273.53億元，減少49.95億元、降幅達(dá)15.44%。二是產(chǎn)業(yè)融合水平不強(qiáng)。農(nóng)產(chǎn)品品牌存在“多、散、小”的情況；農(nóng)業(yè)“接二連三”的實(shí)力還不夠強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度還不夠深。三是經(jīng)營(yíng)服務(wù)有待完善。國(guó)家級(jí)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量還不多、帶動(dòng)力量還比較有限；農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織服務(wù)覆蓋面還不廣泛；種質(zhì)資源“卡脖子”問(wèn)題有待進(jìn)一步解決。

形成上述三大主要瓶頸的主要原因在于農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地、勞動(dòng)力和環(huán)境因素的制約，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)效益存在差距、產(chǎn)業(yè)資源不對(duì)等，鄉(xiāng)村難以獲得與城市同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，進(jìn)而形成惡性循環(huán)。上海城市的虹吸效應(yīng)巨大，城鄉(xiāng)資源要素單向流動(dòng)的狀況在短時(shí)間內(nèi)難以改變。

（四）農(nóng)民收入水平位居全國(guó)首位，但城鄉(xiāng)收入絕對(duì)差距持續(xù)增大

上海農(nóng)村居民人均可支配收入在過(guò)去10年間持續(xù)增加，2022年達(dá)到39729元，是2013年（19208元）的2.07倍。但上海農(nóng)民收入水平仍然存在較大瓶頸。一是城鄉(xiāng)居民收入差距的絕對(duì)值不斷拉大。上海城鄉(xiāng)居民收入比從2013年的2.28下降到2022年的2.12。一方面，對(duì)標(biāo)國(guó)際發(fā)達(dá)地區(qū)，還有較大差距；另一方面，城鄉(xiāng)居民收入差距的絕對(duì)值由2013年的24643元擴(kuò)大到2022年的44305元，仍在不斷拉大。二是農(nóng)村居民可支配收入結(jié)構(gòu)不平衡。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)開(kāi)展的“農(nóng)戶人均可支配收入”調(diào)查，2022年上海農(nóng)戶人均可支配收入中，轉(zhuǎn)移凈收入占比最高，達(dá)51.30%，工資性收入占37.82%，經(jīng)營(yíng)凈收入和財(cái)產(chǎn)凈收入僅占3.88%和6.81%。

（五）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得重要進(jìn)展，但部分工作仍需深化

三、上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心目標(biāo)

上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展最重要的是通過(guò)資源統(tǒng)籌、體制機(jī)制保障，賦予城鄉(xiāng)均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)共同富裕和現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前上海城鄉(xiāng)融合的核心目標(biāo)包括三個(gè)方面。

（一）以功能統(tǒng)籌促進(jìn)城鄉(xiāng)空間高品質(zhì)融合

以構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系為著眼點(diǎn)，通過(guò)國(guó)土空間統(tǒng)籌和高效利用，明確城鄉(xiāng)空間的發(fā)展策略，確立新型城鄉(xiāng)的空間秩序，通過(guò)城鄉(xiāng)之間要素的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)與協(xié)調(diào)發(fā)展。以實(shí)現(xiàn)共同富裕為導(dǎo)向，在“主城區(qū)－新城－新市鎮(zhèn)－鄉(xiāng)村”的市域城鄉(xiāng)體系下，促進(jìn)不同區(qū)域各展所長(zhǎng)、因地制宜，達(dá)到融合互補(bǔ)。

（二）以多元發(fā)展推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)高效率融合

上海國(guó)際大都市有強(qiáng)大的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源，需要通過(guò)有效的配置，增強(qiáng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村的布局和發(fā)展。要在持續(xù)提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平基礎(chǔ)上，通過(guò)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)高效率融合，加快構(gòu)建現(xiàn)代化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)新時(shí)代新發(fā)展階段的更高要求，依據(jù)上海城鄉(xiāng)發(fā)展的整體框架，確定上海鄉(xiāng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)定位與功能布局，使上海鄉(xiāng)村成為高科技農(nóng)業(yè)的領(lǐng)軍者、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的承載地。

（三）以文化繁榮實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)高質(zhì)量融合

上海城鄉(xiāng)社會(huì)融合的重點(diǎn)是要補(bǔ)齊公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施短板，豐富鄉(xiāng)村生活，從全過(guò)程的政策支撐和服務(wù)、高效嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)資源和社會(huì)體系建設(shè)的互融互通。強(qiáng)化鄉(xiāng)村文化資源的挖掘、傳承與再利用，通過(guò)制定有力的保障措施，突出鄉(xiāng)村特色，使鄉(xiāng)村達(dá)到與城市“有差異無(wú)差距”的狀態(tài)。

四、上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑

以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基本理念，以城鄉(xiāng)一體化為手段，以城鄉(xiāng)融合為根本目標(biāo)，上海需要在體制機(jī)制、要素支撐、環(huán)境建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面深化創(chuàng)新，建立城鄉(xiāng)平等協(xié)作的平臺(tái)，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策傾斜，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。

（一）打破城鄉(xiāng)政策壁壘，優(yōu)化資源要素配置

打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)屏障，建立城鄉(xiāng)一體的發(fā)展機(jī)制，是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源流動(dòng)和交換的核心關(guān)鍵和根本措施。

1.持續(xù)深入探索農(nóng)村土地制度改革。土地是鄉(xiāng)村最重要的生產(chǎn)要素，是助力鄉(xiāng)村振興的重要資源。在已有的試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深入探索，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同等權(quán)能，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，激發(fā)農(nóng)村土地資源活力。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中秉持剛性與彈性相結(jié)合的管理方式，賦予農(nóng)村建設(shè)用地更多的兼容性，以更加符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要，同時(shí)，激活農(nóng)村房屋資源，讓農(nóng)村閑置房屋有更加靈活的使用方式，滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村多樣化的功能需求。

2.完善社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興的平臺(tái)與機(jī)制。社會(huì)資本的參與有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村效率提升和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。但從實(shí)踐角度來(lái)看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特殊性、市場(chǎng)的不完善、體制與法規(guī)政策等問(wèn)題都制約了社會(huì)資本作用的發(fā)揮。完善社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興的平臺(tái)，加強(qiáng)信息溝通，為企業(yè)投入明確方向；轉(zhuǎn)變政府職能，由管理更多地向服務(wù)轉(zhuǎn)變，為企業(yè)下鄉(xiāng)提供更多支持；進(jìn)一步提高相關(guān)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；加大對(duì)社會(huì)資本的支持和補(bǔ)貼；完善社會(huì)企業(yè)與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或村集體銜接作用；完善金融投入鄉(xiāng)村振興的政策支持體系。

3.進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村人才振興機(jī)制。完善農(nóng)村人才培養(yǎng)政策。加強(qiáng)農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村工作干部培養(yǎng)、各類人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村制度，提高農(nóng)村本地人才的能力和工作水平。建立鄉(xiāng)村專業(yè)人才統(tǒng)籌使用制度、完善人才向農(nóng)村基層一線流動(dòng)的激勵(lì)政策，吸引更多人才投入鄉(xiāng)村振興。建立健全農(nóng)村地區(qū)人才就業(yè)平臺(tái)和相關(guān)政策，逐步探索城鄉(xiāng)戶籍雙向流動(dòng)渠道，為鄉(xiāng)村人才振興提供保障。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)支撐

1.深化落實(shí)城市總體規(guī)劃，加大新城建設(shè)的規(guī)劃實(shí)施力度，繼續(xù)優(yōu)化和完善城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。通過(guò)空間規(guī)劃引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口向郊區(qū)布局。進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資源調(diào)配、區(qū)域統(tǒng)籌上的重要作用。作為銜接城市與鄉(xiāng)村、資源集散的重要節(jié)點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以從更高的視角銜接政策指導(dǎo)與政策實(shí)施，具有更強(qiáng)的資源調(diào)配能力。應(yīng)從鎮(zhèn)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對(duì)鄉(xiāng)村振興做出謀劃，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平提出具體策略。

2.繼續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)基本公共服務(wù)普惠共享。制定農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，結(jié)合農(nóng)村土地與房屋資源使用管理的優(yōu)化，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)人口結(jié)構(gòu)和布局特征，提高上海農(nóng)村地區(qū)商業(yè)、文化、體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等設(shè)施的配置水平，在提高使用效率、滿足使用要求的前提下，不斷優(yōu)化服務(wù)半徑。

3.繼續(xù)提高農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配置水平。在骨干交通網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上，繼續(xù)強(qiáng)化和規(guī)范農(nóng)村內(nèi)部道路的建設(shè)，并加強(qiáng)交通設(shè)施的配置，提高農(nóng)村地區(qū)公共交通服務(wù)水平。在基礎(chǔ)設(shè)施基本覆蓋的情況下，結(jié)合農(nóng)民相對(duì)集中居住的推進(jìn)，有序推進(jìn)天然氣入村、入戶。

4.持續(xù)優(yōu)化鄉(xiāng)村整體風(fēng)貌水平。通過(guò)農(nóng)村人居環(huán)境優(yōu)化提升，補(bǔ)足鄉(xiāng)村建設(shè)短板，破除鄉(xiāng)村建設(shè)不均衡的現(xiàn)象。注重各個(gè)區(qū)鎮(zhèn)、各個(gè)村鄉(xiāng)村風(fēng)貌的基本特征，充分尊重農(nóng)民意愿，加強(qiáng)引導(dǎo)，促進(jìn)地方傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)村特色的充分展現(xiàn)。

（三）賦予鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎

1.進(jìn)一步加大現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的培育和升級(jí)。以現(xiàn)有資源為基礎(chǔ)，挖掘優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、市場(chǎng)化，形成優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)龍頭企業(yè)利用技術(shù)先進(jìn)、實(shí)力雄厚等優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)研發(fā)投入和成果轉(zhuǎn)化，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.充分給予鄉(xiāng)村發(fā)展自主權(quán)，探索多種形式的宜居宜業(yè)的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。結(jié)合政策支撐、資源盤活和土地供給，鼓勵(lì)農(nóng)村居民和外來(lái)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)一體的市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)多元化。

3.進(jìn)一步完善扶持政策、加大支持力度。在優(yōu)化土地資源配置、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通、支持農(nóng)業(yè)資源綜合利用等方面深化完善稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)由“輸血式”發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健卑l(fā)展。

（四）持續(xù)增進(jìn)農(nóng)民福祉，促進(jìn)共同富裕

發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的中堅(jiān)作用，引導(dǎo)龍頭企業(yè)牽頭組建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，鞏固契約式、推廣分紅式、完善股權(quán)式利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收致富，激發(fā)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新活力。持續(xù)壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。通過(guò)盤活集體資源資產(chǎn)，整合利用集體積累資金、政府扶持資金等，通過(guò)入股龍頭企業(yè)、村企聯(lián)建等多種形式，不斷壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。繼續(xù)推進(jìn)和完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障機(jī)制，建立健全普惠式的養(yǎng)老金制度。不斷優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，注重公平性和合理性，提高統(tǒng)籌的層次，不斷擴(kuò)大制度政策的效應(yīng)。