周義程　張奕雯

［摘? 要］政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報指的是公共服務(wù)的購買主體編寫并上報關(guān)于擬購買的公共服務(wù)項目的經(jīng)費(fèi)來源和數(shù)量、經(jīng)費(fèi)支出的用途和數(shù)量的動態(tài)過程，可能遭遇單個公共服務(wù)項目預(yù)算金額失當(dāng)、購買公共服務(wù)的預(yù)算資金總額不足、預(yù)算編報時間和內(nèi)容不合理、預(yù)算編報方法和技術(shù)不科學(xué)等典型風(fēng)險。為尋求防范預(yù)算編報風(fēng)險的密碼，需要通過成本細(xì)分來精確核算公共服務(wù)項目的成本，經(jīng)由推行全面預(yù)算績效管理和形成具體明確的剛性要求來確保預(yù)算資金總額的充足，憑借科學(xué)調(diào)整預(yù)算編報時間表、提高對預(yù)算編報的重視程度和預(yù)算的精細(xì)化水平、深化全口徑綜合預(yù)算等方式來增強(qiáng)預(yù)算編報時間和內(nèi)容的合理性，依靠優(yōu)化預(yù)算編報方法、拓展預(yù)算編報的技術(shù)手段、加強(qiáng)政府預(yù)算與中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的融合等策略來提升預(yù)算編報方法和技術(shù)的科學(xué)性。

［關(guān)鍵詞］政府購買；公共服務(wù)；預(yù)算編報風(fēng)險；風(fēng)險識別；風(fēng)險防范

［中圖分類號］D035? ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2023）07-0044-10

一、問題的提出與概念約定

預(yù)算編報作為政府購買公共服務(wù)中一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，在本質(zhì)上屬于公共預(yù)算決策的過程。而所謂公共預(yù)算，通常體現(xiàn)為圍繞公共資金中收入和支出兩個方面擬訂的計劃。具言之，就是指包括各級政府在內(nèi)的公共機(jī)構(gòu)以憲法和相關(guān)法律以及其他相關(guān)法規(guī)規(guī)章為基本依據(jù)，遵照一定的公共政策之原則和程序，圍繞“做什么事”“怎么做事”和“花多少錢做事”這三個基本問題編報公共資金計劃，并由立法機(jī)關(guān)審議通過。［1］9黨的二十大報告從戰(zhàn)略全局的高度提出，要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”［2］29。這為做好新時代的財政預(yù)算工作指明了戰(zhàn)略方向，提供了基本遵循。從公共財政學(xué)的學(xué)科視角來看，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的有機(jī)組成部分和不可或缺的基礎(chǔ)性內(nèi)容。就政府購買公共服務(wù)而言，必須按照黨中央、國務(wù)院的決策部署要求，加快建立健全“全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”［3］22的公共服務(wù)購買預(yù)算編報等現(xiàn)代預(yù)算制度。但是，在政府購買公共服務(wù)的相關(guān)研究中，預(yù)算編報是學(xué)術(shù)界關(guān)注不多的一個環(huán)節(jié)，而關(guān)于政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報可能存在的風(fēng)險的研究成果則更為鮮見。鑒于此，本文深入分析政府購買公共服務(wù)在“預(yù)算編報”環(huán)節(jié)可能存在的主要風(fēng)險，并針對性地設(shè)計出風(fēng)險防范的具體策略。

為了增強(qiáng)對該環(huán)節(jié)的風(fēng)險識別與防范之準(zhǔn)確性和全面性，有必要對預(yù)算編報的概念加以詮釋，并以此為基礎(chǔ)，對政府購買公共服務(wù)預(yù)算編報的概念和類型進(jìn)行初步厘定。一般來說，預(yù)算屬于計劃的一種，是關(guān)于公共財政收入和支出方面的相對集中的計劃。這種公共財政收支計劃通常需要經(jīng)由法定的程序并交由法定的機(jī)構(gòu)來審查和批準(zhǔn)。預(yù)算對公共財政收入的來源和數(shù)量、公共財政支出的用途和數(shù)量都應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定。結(jié)合《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》第四條關(guān)于預(yù)算編報主體的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算編報的概念可以界定如下：預(yù)算編報是指政黨組織、國家機(jī)關(guān)、人民軍隊、事業(yè)單位等與財政部門會產(chǎn)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的公共機(jī)構(gòu)編寫并上報公共財政收入的來源和數(shù)量、公共財政支出的用途和數(shù)量的過程。參照預(yù)算編報的概念，政府購買公共服務(wù)預(yù)算編報可以界定為公共服務(wù)的購買主體編寫并上報關(guān)于擬購買的公共服務(wù)項目的經(jīng)費(fèi)來源和數(shù)量、經(jīng)費(fèi)支出的用途和數(shù)量的一個動態(tài)過程。

預(yù)算編報按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同的類型。根據(jù)公共財政收入和公共財政支出是經(jīng)由一個計劃表格還是兩個以上（含兩個）計劃表格來體現(xiàn)，預(yù)算編報可以分為編報單式預(yù)算和編報復(fù)式預(yù)算。單式預(yù)算相對簡潔、全面和概括，編報和審批都較為容易，但只便于對預(yù)算總額進(jìn)行控制，而不利于對不同性質(zhì)的公共收入和公共支出作出區(qū)別對待和進(jìn)行分類管理。相對于單式預(yù)算而言，復(fù)式預(yù)算則更加嚴(yán)謹(jǐn)、更加細(xì)致、更加科學(xué)，更加有利于對公共財政活動進(jìn)行深入分析，也更加有利于對公共收入和公共支出的規(guī)模進(jìn)行有效控制。在政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報環(huán)節(jié)，越來越多地使用復(fù)式預(yù)算而非單式預(yù)算。從預(yù)算是否將之前財政年度的財政收支計劃作為基礎(chǔ)，可以將預(yù)算編報分為編報調(diào)整預(yù)算和編報零基預(yù)算。編報調(diào)整預(yù)算通?？梢苑Q為編報增量預(yù)算，它是一種將以往財政年度的公共財政收入和支出計劃以及實際收支情況作為前提和基礎(chǔ)，并根據(jù)新的財政年度的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際來確定新的公共財政收入和支出計劃的預(yù)算編報方法。相應(yīng)地，我們可以認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)中的編報調(diào)整預(yù)算就是將之前財政年度關(guān)于購買公共服務(wù)項目的經(jīng)費(fèi)收入和支出計劃以及實際收支情況作為重要參照，并根據(jù)新的財政年度擬購買的公共服務(wù)項目的實際情況來確定本年度購買公共服務(wù)項目的經(jīng)費(fèi)收入和支出計劃的一種預(yù)算編報方法。與編報調(diào)整預(yù)算相反，編報零基預(yù)算是一種不將之前財政年度的公共財政收入和支出計劃以及實際收支情況作為前提和基礎(chǔ)，而只根據(jù)對新的財政年度的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r的預(yù)測情況來確定新的財政年度的公共財政收入和支出計劃的預(yù)算編報方法。相應(yīng)地，我們可以想見，政府購買公共服務(wù)中的編報零基預(yù)算就是不將之前財政年度關(guān)于購買公共服務(wù)項目的公共財政收入和支出計劃以及實際收支情況作為參照，而只根據(jù)新的財政年度擬購買的公共服務(wù)項目的實際來確定本年度購買公共服務(wù)項目的經(jīng)費(fèi)收入和支出計劃的一種編報預(yù)算方法。在政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報環(huán)節(jié)，往往還是習(xí)慣性地主要采用調(diào)整預(yù)算的方式，零基預(yù)算運(yùn)用得相對較少。

二、政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報風(fēng)險的基本表征

預(yù)算編報是政府購買公共服務(wù)的流程中項目設(shè)計環(huán)節(jié)的緊后環(huán)節(jié)，也是整個流程中相對較為薄弱的環(huán)節(jié)，其中蘊(yùn)含的多重風(fēng)險尚未引起學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的充分重視。由于政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報主要是由政府等公共服務(wù)購買主體運(yùn)用手中的公共權(quán)力來開展的，基本不會涉及承接主體和消費(fèi)主體，抑或承接主體和消費(fèi)主體在公共服務(wù)購買的該環(huán)節(jié)所能發(fā)揮的作用非常微小，故而該環(huán)節(jié)的風(fēng)險主要是由購買主體所引發(fā)的。

（一）單個公共服務(wù)項目預(yù)算金額失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險

公共服務(wù)項目預(yù)算金額失當(dāng)主要表現(xiàn)為針對某個特定的公共服務(wù)項目而言，其預(yù)算金額偏高或偏低。由于在政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報環(huán)節(jié)，預(yù)算金額中很大一部分是公共服務(wù)購買中支付給承接主體的費(fèi)用，故而預(yù)算金額失當(dāng)通常與公共服務(wù)的定價密切相關(guān)。然而，在預(yù)算編報環(huán)節(jié)，公共服務(wù)的準(zhǔn)確定價問題通常是一個較為艱難的議題。為了實現(xiàn)公共服務(wù)的科學(xué)定價，相關(guān)工作人員既需具備成本計算方面的財務(wù)管理知識，又需對公共服務(wù)項目本身有全面深入細(xì)致的了解，同時還要能夠?qū)⒐卜?wù)具體生產(chǎn)者付出的勞動準(zhǔn)確地折算成具體的費(fèi)用。［4］63由于不少公共服務(wù)項目都具有無形的“軟”公共服務(wù)項目特質(zhì)，因此相對于有形的貨物和工程等“硬”公共服務(wù)項目而言，對這些“軟”公共服務(wù)項目進(jìn)行精準(zhǔn)定價要更加困難。由于不少公共服務(wù)項目的實際生產(chǎn)過程本身具有即時性的特點(diǎn)，即這些公共服務(wù)通常體現(xiàn)在服務(wù)的具體過程中，一旦服務(wù)過程結(jié)束，這些服務(wù)也就不復(fù)存在，因而通常只有對服務(wù)全過程進(jìn)行全方位觀察和測量，才有可能對這些公共服務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)定價，但這顯然不太可能。由此可見，公共服務(wù)項目的無形性和即時性都顯著增加了確定公共服務(wù)項目購買價格的難度。正因為公共服務(wù)定價問題存在困難，所以在具體實踐操作過程中，這方面的探索相對較為薄弱。即使有少數(shù)地方政府嘗試給出了購買公共服務(wù)的定價思路，但這些思路也往往不夠具體和不太具有可操作性。例如，在江蘇省鹽城市財政局2014年出臺的文件《鹽城市市級政府購買公共服務(wù)實施細(xì)則（試行）》中，正式提出了公共服務(wù)定價的三項原則：發(fā)揮價格機(jī)制的作用，重在引導(dǎo)公共服務(wù)健康發(fā)展；結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r水平、生活水平、居民收入狀況、財政支付能力等各項因素進(jìn)行綜合定價；適當(dāng)維護(hù)公共服務(wù)供給者的利益，以損益平衡或微利為標(biāo)準(zhǔn)。［5］但這些原則主要停留在理念指導(dǎo)和方向指引層面，對實際定價工作難以發(fā)揮出類似“操作指南”的工具性價值。

當(dāng)單個公共服務(wù)項目的預(yù)算金額偏高時，就可能會出現(xiàn)購買主體在下半年，尤其是預(yù)算單位財政直接支付和財政授權(quán)支付截止日期（日常用語中一般用“關(guān)賬”這樣的簡化詞）前集中突擊花錢的情況。這是因為，如果不把當(dāng)年購買公共服務(wù)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)花完，那么既可能被懷疑沒有認(rèn)真開展相關(guān)工作，又會導(dǎo)致當(dāng)年剩余的經(jīng)費(fèi)在年底被收回，而且還可能會造成下一個財政年度的預(yù)算金額被削減。這種鼓勵把預(yù)算經(jīng)費(fèi)花完的激勵機(jī)制不但難以激發(fā)出購買主體節(jié)約成本的內(nèi)生動力，反而會無意中鼓勵購買主體謀求更多的預(yù)算或至少避免預(yù)算經(jīng)費(fèi)的下降。當(dāng)預(yù)算金額偏少時，購買主體為了完成已經(jīng)設(shè)計好的公共服務(wù)項目，一個常用的變通策略就是通過適當(dāng)降低公共服務(wù)質(zhì)量來確保供給數(shù)量的順利達(dá)成。

當(dāng)單個公共服務(wù)項目的預(yù)算金額偏低時，就可能導(dǎo)致承接主體在完成公共服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)過程中遭遇入不敷出這個難題。這一點(diǎn)在基層尤為明顯，因為在我國現(xiàn)有的財政體制下，越到基層，可支配的財力越有限，因而基層政府對公共服務(wù)項目所分配的資金時常僅夠按最低限度來完成公共服務(wù)生產(chǎn)任務(wù)。有學(xué)者通過訪談發(fā)現(xiàn)，對社會組織來說，資金緊張是最頭疼的問題。有學(xué)者對某個社會組織的負(fù)責(zé)人進(jìn)行深度訪談時，該負(fù)責(zé)人開門見山地指出：“遇到的困難主要是資金問題，所有政府項目化購買的社會組織錢都不多，可以說都是貼著溫飽線，政府對資金的審批也有自己的制度。我們的經(jīng)費(fèi)其實很少，對于這么小的社會組織來說壓力很大。”［6］因為購買主體支付給承接主體的公共服務(wù)項目的購買費(fèi)用有限，加之對這些費(fèi)用有十分嚴(yán)格的使用規(guī)定，所以對于很多即使能承接到政府購買公共服務(wù)項目的社會組織而言，所獲得的經(jīng)費(fèi)一方面非常難花掉，另一方面又至多只能解決本社會組織的生存問題，而很難有充足的資金用于組織的成長壯大。

導(dǎo)致單個公共服務(wù)項目預(yù)算失當(dāng)尤其是預(yù)算金額偏高的因素較為復(fù)雜多樣，其中一個不容忽視的因素就是財政部門對購買公共服務(wù)的預(yù)算資金的精準(zhǔn)測度重視不夠。從我國政府購買公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)性安排來看，各級財政部門在層級結(jié)構(gòu)中通常處于頂層的位置，其擁有充分的權(quán)力對公共服務(wù)購買主體關(guān)于擬購買的公共服務(wù)項目的資金預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)管。財政部門作為資金預(yù)算的監(jiān)管者，類似一個地位高于購買主體的權(quán)力機(jī)構(gòu)，這種組織結(jié)構(gòu)的一個重要優(yōu)勢就在于，財政部門（資金持有機(jī)構(gòu)）與職能部門（資金使用機(jī)構(gòu)）之間出現(xiàn)“合謀”問題的可能性較小，同時也為財政部門比較超脫地監(jiān)管資金預(yù)算提供了中立的、無利益關(guān)聯(lián)性的身份。不過，也正是因為財政部門是一個不存在利益相關(guān)性的第三方，所以其有時也會對購買主體購買公共服務(wù)的資金預(yù)算重視不夠。［4］65財政部門時常按照不出事和不違規(guī)的底線邏輯來進(jìn)行資金預(yù)算的監(jiān)管，其通常將目光更多地聚焦于預(yù)算編報的程序之公正性、規(guī)則之完整性、內(nèi)容之合規(guī)性等方面，而對預(yù)算本身是否出現(xiàn)了畸高畸低的情況則關(guān)注不多。

（二）購買公共服務(wù)的預(yù)算資金總額不足的風(fēng)險

就財政部門而言，根據(jù)預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，政府購買公共服務(wù)需要花費(fèi)的資金要納入財政預(yù)算并進(jìn)行通盤考慮，如果因公共服務(wù)購買數(shù)量和種類的增加而需要增加購買的費(fèi)用，那么也需要在財政預(yù)算中列出。由此可知，政府購買公共服務(wù)所要花費(fèi)的資金需明確列入各個職能部門（購買主體）的財政預(yù)算之中。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，諸如民政部門這樣的職能部門，其財政預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的名錄編報的。通常情況下，民政部門會按照社會組織管理、社會救助、基層政權(quán)和社區(qū)治理、區(qū)劃地名、社會事務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、兒童和殘疾人福利等類別進(jìn)行預(yù)算編報。不過，在這些類別的預(yù)算中，政府購買公共服務(wù)的支出一般會反映在項目支出中，屬于經(jīng)常性項目或一次性項目。該種設(shè)置方式相當(dāng)于為職能部門提供了一個預(yù)算“總盤子”。在“總盤子”一定的情況下，如果用于政府購買公共服務(wù)的項目支出增多了，那么工資福利支出等其他基本支出就會相應(yīng)減少。這種預(yù)算設(shè)置模式時常會導(dǎo)致職能部門進(jìn)行預(yù)算編報時偏向于采取相對保守的策略，并由此可能造成購買公共服務(wù)的預(yù)算資金總額不足。當(dāng)然，也有的公共服務(wù)項目的購買支出沒有成為常規(guī)性項目，需要職能部門每年申請一次，不申請則會自動取消，因而這類公共服務(wù)項目的資金預(yù)算具有明顯的不穩(wěn)定性，這也容易導(dǎo)致購買公共服務(wù)的資金相對不足。［4］67

（三）預(yù)算編報時間和內(nèi)容不合理的風(fēng)險

究其本質(zhì)而言，公共預(yù)算體現(xiàn)為對公共資源的權(quán)威性配置，即要將公共資金用于某些方面而不是另外一些方面。［7］24政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報是政府等購買主體為實現(xiàn)公共政策的目標(biāo)，秉持高效廉價地實現(xiàn)公共服務(wù)有效供給的原則，合理配置公共財政資源的計劃。因此，預(yù)算編報應(yīng)該做到條理足夠清晰、內(nèi)容足夠規(guī)范翔實、數(shù)據(jù)足夠透明清晰。否則，不僅會對購買公共服務(wù)的預(yù)算之全面細(xì)致地公開造成一定的困難，而且可能會給政府購買公共服務(wù)后續(xù)的組織購買、合同履行、績效評價等環(huán)節(jié)帶來意想不到的不良后果。綜觀政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報實踐，可以發(fā)現(xiàn)時常存在預(yù)算編報時間短、預(yù)算編報不完整等時間和內(nèi)容不合理的風(fēng)險。

政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報時間過短會導(dǎo)致預(yù)算缺乏充足的規(guī)劃時間，且因沒有時間采集公眾的預(yù)算參與意見而只是作出粗略概算，因而缺乏科學(xué)性。我國政府編報預(yù)算有相對固定的時間，在規(guī)定的時間周期里，包括各級政府在內(nèi)的公共服務(wù)的購買主體需要完成本級預(yù)算的編報、下一級預(yù)算的匯總、上報至上一級政府審查、聽取多方意見、最后完成預(yù)算草案等多項任務(wù)。［8］115由于編報預(yù)算的時間過短，各財政部門無法計算出政府在購買公共服務(wù)時準(zhǔn)確的預(yù)算收支資金，而多半是根據(jù)相關(guān)會議或者領(lǐng)導(dǎo)的要求和指示來確定預(yù)算的數(shù)據(jù)。這樣一來，財政部門因缺乏準(zhǔn)確調(diào)研和細(xì)致考量、資料掌握較少而形成的數(shù)據(jù)只能在預(yù)算表中以數(shù)字呈現(xiàn)，無法細(xì)化到各個公共服務(wù)項目上。由于編報過程的初審時間較短，報送的材料也比較簡單，在審議預(yù)算的階段就會形成“看不懂”“看不清”的尷尬局面。不僅如此，審議預(yù)算的時間通常也比較短，加之這項工作時常會在新財政年度開始后才開展，所以當(dāng)人民代表大會審批預(yù)算的時候，購買主體購買公共服務(wù)的相關(guān)工作已經(jīng)迫在眉睫或提前進(jìn)行了，人民代表大會如果不批準(zhǔn)預(yù)算，會導(dǎo)致購買主體陷入非常被動的局面，這就客觀上迫使人民代表大會不太合適對預(yù)算的審批過于嚴(yán)格。［9］101不僅如此，政府購買公共服務(wù)的預(yù)算在執(zhí)行過程中也會被多次調(diào)整，反復(fù)追加或減少。購買主體會因預(yù)算和后期采購、履行合同間的硬缺口太多而屢次報送追加預(yù)算的報告，財政部門則疲于應(yīng)對調(diào)整預(yù)算的審查和批復(fù)工作。

在政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報中，預(yù)算編報內(nèi)容的完整性十分重要。一份條理清晰、內(nèi)容翔實、依據(jù)充分的預(yù)算編報可以大大提升預(yù)算的審查、批準(zhǔn)以及對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督管理的便利度和精確度。［7］61所謂預(yù)算編報內(nèi)容的完整性，是指一切和政府相關(guān)的財政收支活動都應(yīng)該納入預(yù)算編報中，不允許任何預(yù)算外的財政收支行為。預(yù)算編報內(nèi)容的完整性不但應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算編報信息的完整性，還應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算編報程序的完整性。［10］184預(yù)算編報信息的完整性是指預(yù)算文件應(yīng)該翔實地列舉預(yù)算細(xì)分的各項目的數(shù)據(jù)和細(xì)節(jié)并予以公開（涉及國家機(jī)密和安全等事項的信息除外）。不過，政府購買公共服務(wù)的相關(guān)“預(yù)算數(shù)據(jù)時常會淹沒于部門宏觀預(yù)算數(shù)據(jù)之中”［9］101，這無疑為后續(xù)的預(yù)算審批增加了難度。預(yù)算編報程序的完整性是指對任何公共財政收支行為的編報都應(yīng)該設(shè)計好法定的程序，并在規(guī)定的時間內(nèi)按照法定流程向相關(guān)部門報告，由相關(guān)部門進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。

在政府購買公共服務(wù)的編報預(yù)算環(huán)節(jié)，影響編報的預(yù)算內(nèi)容完整性的阻滯因素頗為復(fù)雜。一方面，我國缺乏專門的預(yù)算管理部門。因為沒有獨(dú)立的預(yù)算部門，所以除財政部門外，還有不少部門擁有自收自支和分配預(yù)算的自主權(quán)限。不同層級的政府和不同的政府部門之間缺乏及時有效的溝通，信息不對稱性明顯，這導(dǎo)致上級政府很難從宏觀上對購買公共服務(wù)的預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一把握，進(jìn)而影響了預(yù)算的管理水平。另一方面，預(yù)算編報的項目設(shè)置不太精確，項目論證也不夠科學(xué)。就預(yù)算編報的項目設(shè)置而言，存在公共服務(wù)項目設(shè)置過于粗放、缺乏明確的細(xì)分記錄的問題。由于編報預(yù)算的相關(guān)工作人員僅僅編報了一些大類費(fèi)用，因此沒有辦法對口具體的項目內(nèi)容和用途明細(xì)。這樣粗放式的預(yù)算項目設(shè)置會導(dǎo)致后期政府購買中的不明確和不規(guī)范。就編報預(yù)算的項目論證來說，在政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報中，所存在的項目論證不科學(xué)問題主要表現(xiàn)為：部門在預(yù)算編報時沒有從全局觀和大局觀維度進(jìn)行考量，鮮少吸收之前預(yù)算的問題教訓(xùn)，僅僅從微觀層面將各個預(yù)算項目的數(shù)額疊加，往往只顧眼前的編報任務(wù)，忽略了后期執(zhí)行和運(yùn)營期間可能出現(xiàn)的預(yù)算過多或預(yù)算吃緊的可能性，造成各環(huán)節(jié)的調(diào)整困難。由于預(yù)算編報的時間短，因此時常缺少智庫學(xué)者等專家的考察與論證。由此，公共服務(wù)項目在預(yù)算編報過程中，既缺少“瞻前”思想，又缺乏“顧后”意識。

（四）預(yù)算編報方法和技術(shù)不科學(xué)的風(fēng)險

科學(xué)的預(yù)算編報方法會為預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)打下良好的基礎(chǔ)。我國政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報方法還較為簡單和粗放，一般以沿用傳統(tǒng)的預(yù)算編報模式為主，故而存在編報方法不適切、缺乏中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、相關(guān)技術(shù)手段落后等風(fēng)險。

我國政府購買公共服務(wù)所采用的預(yù)算編報方法還是以增量預(yù)算為主，即絕大多數(shù)購買主體都以上一年度的預(yù)算基數(shù)作為參考對象，并據(jù)此形成本年度的預(yù)算數(shù)據(jù)。這種增量預(yù)算方法至少存在以下兩個方面的弊端。一方面，在政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報過程中，各編報人員習(xí)慣性依靠主觀判斷和歷史經(jīng)驗作出預(yù)算調(diào)整，而未充分考慮部門的近期規(guī)劃、工作計劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策變動等因素，既較少采集數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，又很少邀請專家進(jìn)行可行性論證，由此造成編報計劃與實際執(zhí)行之間的相互脫節(jié)。另一方面，這種預(yù)算編報方法以上一年度公共服務(wù)購買支出的基數(shù)為主要參考依據(jù)，但對于之前的支出基數(shù)是否合理卻無人進(jìn)行詳細(xì)論證。換言之，該種預(yù)算編報方法隱含的一個預(yù)設(shè)性的前提假設(shè)就是上一年度的支出基數(shù)是完全合理的。長期習(xí)慣性地實行增量預(yù)算帶來的一個不良后果就是，預(yù)算的支出指標(biāo)與實際支出之間的差距越來越大，由此進(jìn)一步導(dǎo)致財政資金的供需缺口日漸增大，財政資金的分配格局日益固化，公共服務(wù)供給布局的調(diào)整愈發(fā)艱難。［11］173

從理論上說，公共服務(wù)項目的預(yù)算編報需要充分考慮公共服務(wù)供給的中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。就政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報而言，制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略，特別是適時開展中長期發(fā)展戰(zhàn)略的分析論證，將有助于指導(dǎo)預(yù)算編報的順利進(jìn)行。這是一種全局性的綜合考量，也是預(yù)算編報的頂層謀劃，更是預(yù)算編報活動的基石。然而長期以來，政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報只是任務(wù)式地完成財政資金的收支安排，并沒有結(jié)合預(yù)算編報的預(yù)測工作，系統(tǒng)地謀劃公共服務(wù)供給的中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。個別地方政府即使開展了公共服務(wù)中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定工作，但因為前期沒有做好重大項目的列舉、數(shù)據(jù)的全面采集和相關(guān)規(guī)劃論證工作，故而所制定的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃難以起到真正的指導(dǎo)作用。

技術(shù)手段作為政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報的科學(xué)性和準(zhǔn)確性的支撐力量，能夠在預(yù)算的編撰、程序的公開、編報的審核等方面提供有力支持。例如，可以通過大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建共享的財務(wù)數(shù)據(jù)庫，讓預(yù)算管理系統(tǒng)中擁有更多的信息資源。相關(guān)技術(shù)人員對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，并對匯總的信息進(jìn)行分類，促使政府能以此數(shù)據(jù)庫作為預(yù)算基礎(chǔ)庫，從而提高預(yù)算管理的質(zhì)量。再如，可以通過通信技術(shù)的廣泛應(yīng)用，將各級政府的預(yù)算信息全面展現(xiàn)在公眾面前，促進(jìn)民眾的政治參與。又如，政府可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對海量的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、分析、利用，對比歷史預(yù)算數(shù)據(jù)，按照變化規(guī)律對預(yù)算實際情況進(jìn)行分析。不過，在政府購買公共服務(wù)的實踐中，政府利用相關(guān)技術(shù)手段進(jìn)行預(yù)算編報的步伐并不一致，故而無法形成預(yù)算管理的硬物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。

三、政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報風(fēng)險的防范理路

預(yù)算編報環(huán)節(jié)可能會發(fā)生單個公共服務(wù)項目預(yù)算金額失當(dāng)、預(yù)算資金總額不足、預(yù)算編報時間和內(nèi)容不合理、預(yù)算編報方法和技術(shù)不科學(xué)等諸多風(fēng)險，這會直接影響到政府購買公共服務(wù)的組織購買、合同履行和績效評價等后續(xù)環(huán)節(jié)的順利開展。故此，有必要多措并舉地推進(jìn)該環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范工作。

（一）單個公共服務(wù)項目預(yù)算金額失當(dāng)風(fēng)險的防范措施

購買主體在編報預(yù)算時，為了較為科學(xué)地確定單個公共服務(wù)項目的預(yù)算金額，通常會在綜合“參考?xì)v史數(shù)據(jù)、同類單位購買情況、成本核算情況、財政支付能力等”［12］多個因素的基礎(chǔ)上，對該公共服務(wù)項目的預(yù)算價格深入細(xì)致地加以確定。雖然說在組織購買環(huán)節(jié)，受到潛在的承接主體的心理預(yù)期、購買主體與承接主體的議價能力、潛在的承接主體的策略性行為（如為了獲得公共服務(wù)的承接權(quán)，不惜采取低價競標(biāo)的策略，從而出現(xiàn)價格畸低的情況）等多種因素的影響，可能會出現(xiàn)購買價格與預(yù)算價格之間存在較大出入的情況；在履行合同和績效評價環(huán)節(jié)，受到承接主體的履約情況、購買主體的監(jiān)管能力、績效評價的實際結(jié)果等主客觀因素的影響，可能會出現(xiàn)驗收價格與預(yù)算價格或購買價格不一致的情況，但購買主體并不能因此就忽視科學(xué)確定預(yù)算價格的重要性。這是因為，隨著政府購買公共服務(wù)越來越規(guī)范化，在實際運(yùn)作過程中，預(yù)算價格的價格剛性色彩日漸明顯，即在很多時候，購買公共服務(wù)的預(yù)算價格就是實際購買價格和最終驗收價格。有鑒于此，購買主體要掌握科學(xué)地確定公共服務(wù)項目預(yù)算價格的方法。

對于防范單個公共服務(wù)項目預(yù)算金額失當(dāng)風(fēng)險來說，預(yù)算價格的精準(zhǔn)確定至關(guān)重要。而鑒于公共服務(wù)項目的成本是項目定價的重要依據(jù)，故而成本核算通常被看成科學(xué)確定公共服務(wù)項目預(yù)算價格的關(guān)鍵所在。為了精確地核算公共服務(wù)項目的成本，需要對成本進(jìn)行細(xì)分。在開展成本細(xì)分工作時，分類既要做到全面和沒有遺漏，又要做到不交叉、不重疊。一般來說，政府購買公共服務(wù)的成本包括承接主體總成本和購買主體總成本，每類總成本又需要進(jìn)一步加以細(xì)分。就承接主體總成本而言，主要包括人力成本、設(shè)施設(shè)備成本、日常運(yùn)行成本、簽約成本、稅收成本和間接費(fèi)用等。［12］

在前述各種成本中，人力成本中的人力主要包括專職人員和兼職人員兩大類。無論是專職人員還是兼職人員，其薪酬水平都可以參考相同或相似行業(yè)的社會平均工資［13］或中位數(shù)來進(jìn)行估算。設(shè)施設(shè)備成本主要包括一次性設(shè)施設(shè)備（一次性材料）的成本和非一次性設(shè)施設(shè)備（固定材料）的成本。非一次性設(shè)施設(shè)備又分為借用的或購買的，借用的包括租賃的（需要支付一定的費(fèi)用）和無償?shù)模ú恍枰Ц顿M(fèi)用）。日常運(yùn)行成本包括交通費(fèi)、伙食費(fèi)、住宿費(fèi)、保險費(fèi)等直接費(fèi)用和資源損耗費(fèi)、房產(chǎn)租賃費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、財務(wù)費(fèi)用利息、手續(xù)費(fèi)等間接費(fèi)用。簽約成本包括承接主體在簽訂合同過程中產(chǎn)生的人力、財力、物力、時間等。稅收成本是指承接主體在經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)過程中支付的增值稅、所得稅等稅費(fèi)。間接費(fèi)用是承接主體在扣除各種成本后獲得的在合理空間范圍內(nèi)的一定的盈利。承接主體如果是企業(yè)，無可厚非地，其可以獲得合理的利潤。承接主體如果是社會組織（非營利組織），同樣應(yīng)該獲得一定的利潤，因為社會組織雖然不以營利為目的，但也要為組織的生存和發(fā)展積累一定的資金?！皩嵺`中的做法一般將合理利潤、服務(wù)相關(guān)日常費(fèi)用和不可預(yù)見的費(fèi)用一并計入間接費(fèi)用，提取10%—30%不等。”［12］

購買主體總成本包括購買主體支付給承接主體的費(fèi)用（該費(fèi)用等于承接主體總成本）和購買主體在整個購買流程中為了讓購買公共服務(wù)最終順利達(dá)成所付出的交易成本。后者主要包括購買主體為了尋找到合適的承接主體并與其簽訂合約所產(chǎn)生的人力、財力、物力、時間等簽約成本，購買主體為了確保承接主體不折不扣地履行合約所產(chǎn)生的人力、財力、物力、時間等監(jiān)督成本，購買主體為了對承接主體所生產(chǎn)的公共服務(wù)進(jìn)行評價驗收所產(chǎn)生的人力、財力、物力、時間等評價成本。如果涉及項目結(jié)束后的爭議處理，那么這部分成本也要算到交易成本之中。單個公共服務(wù)項目預(yù)算金額的確定應(yīng)該基本等同于承接主體總成本和購買主體交易成本這二者之和。計算成本最為重要的方面是按照成本分解原則對各個成本項目進(jìn)行識別。具體來說，就是要根據(jù)工作周期、工作內(nèi)容和工作目標(biāo)對公共服務(wù)項目進(jìn)行分解，核算其中每個任務(wù)的具體成本。在進(jìn)行成本核算時，可以運(yùn)用的工具和技術(shù)方法主要包括：專家判斷法、類比核算法、參數(shù)核算法、自下而上核算法、三點(diǎn)核算法（最可能、最樂觀和最悲觀）、投標(biāo)/詢價分析法和群體決策技術(shù)等。［12］

（二）購買公共服務(wù)預(yù)算資金總額不足風(fēng)險的防范策略

制度作為約束和激勵個體行為和組織行為的規(guī)則，往往構(gòu)成行為的外在環(huán)境?；蛘哒f，在不同的制度環(huán)境中，個體和組織會表現(xiàn)出不同的行為方式，從這一意義上說，可以認(rèn)為個體和組織的“行為方式是制度的函數(shù)”［14］12。鑒于編報預(yù)算環(huán)節(jié)的風(fēng)險往往是由個體行為或組織行為造成的，因此，為了預(yù)防該環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險，就需要重點(diǎn)從制度層面入手，通過制度創(chuàng)新來著力降低風(fēng)險發(fā)生的概率。其中，全面預(yù)算績效管理就是一項具有創(chuàng)新性色彩的預(yù)算制度。通過推行全面預(yù)算績效管理制度，有助于形成事前預(yù)算編報有目標(biāo)、事中預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、事后預(yù)算完成有考評的閉環(huán)管理模式，使錢都用在“刀刃上”，促進(jìn)資源的合理性分配，構(gòu)建合理有效的預(yù)算績效工作格局。例如，河北霸州市通過推行全面預(yù)算績效管理制度優(yōu)化了每一筆資源的配置。霸州市于2019年出臺的《霸州市事前績效評估管理暫行辦法》對非政府投資項目和包括政府購買的公共服務(wù)項目在內(nèi)的政府投資項目的必要性、可行性和合理性都進(jìn)行了事前測評，規(guī)范了項目的審批立項和預(yù)算編報環(huán)節(jié)，加強(qiáng)了對政府項目的事前約束。［15］

對財政部門而言，雖然不直接參與公共服務(wù)的組織購買和合同履行等活動，但其卻管理著政府購買公共服務(wù)的“錢袋子”［4］66。因此，財政部門應(yīng)對購買主體編報預(yù)算作出具體明確的剛性要求。例如，財政部門需要根據(jù)“應(yīng)買盡買”的基本原則來規(guī)定用于購買公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)在預(yù)算總金額中所占的最低比例，從而促使購買公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算實現(xiàn)“應(yīng)編盡編”［16］。又如，財政部門在對編報的預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)時，既要進(jìn)一步考察該公共服務(wù)項目是否適合采用政府購買的方式來推進(jìn)，又要對公共服務(wù)項目預(yù)想的資金數(shù)量和資金來源等進(jìn)行合規(guī)性審查。再如，鑒于項目設(shè)計環(huán)節(jié)是編報預(yù)算環(huán)節(jié)的緊前環(huán)節(jié)，所以財政部門需要明確要求購買主體根據(jù)項目設(shè)計環(huán)節(jié)所明確的服務(wù)對象、服務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)期限、服務(wù)要求、績效評價指標(biāo)體系等內(nèi)容對編報的預(yù)算進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計，以便于財政部門的審核和購買主體后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行。

（三）預(yù)算編報時間和內(nèi)容不合理風(fēng)險的防范路徑

預(yù)算編報內(nèi)容的不精細(xì)直接導(dǎo)致了預(yù)算編報本身的低質(zhì)量。為有效防范此類風(fēng)險，至少應(yīng)當(dāng)從科學(xué)調(diào)整預(yù)算編報時間表、提高對預(yù)算編報的重視程度和預(yù)算的精細(xì)化水平、深化全口徑綜合預(yù)算等方面尋求防范策略。

我國包括政府購買公共服務(wù)預(yù)算在內(nèi)的政府預(yù)算編報時間往往較短。具體而言，我國政府部門預(yù)算編報的時長通常為4個月左右，這就使得預(yù)算編報工作難以細(xì)致開展。從西方發(fā)達(dá)國家預(yù)算編報的時長來看，通常在9個月左右。雖然我們不能簡單照搬西方發(fā)達(dá)國家的預(yù)算編報時間安排方式，但考慮到預(yù)算編報的時間長短在很大程度上會影響預(yù)算編報的質(zhì)量，因此合理延長包括政府購買公共服務(wù)預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算編報時間就顯得很有必要?！案鶕?jù)世界各國的做法和預(yù)算編報的實際要求，建議將我國預(yù)算編報的時間由4個月延長到1年左右，使各部門有充分的時間編報部門預(yù)算，財政部門與各部門有充分磋商、協(xié)調(diào)的時間，人大也有確定的審核時間?！保?7］69

若購買主體對預(yù)算編報的重視程度不夠，認(rèn)為預(yù)算編報只是財務(wù)部門負(fù)責(zé)的專業(yè)性工作，那么其在開展預(yù)算編報時就不會重視，購買主體的相關(guān)工作人員也就不能積極主動地協(xié)同配合。由此，為了提高購買主體對政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報的重視程度，就應(yīng)該從購買主體的決策層之思想意識的轉(zhuǎn)變著手，主動對預(yù)算編報的重要性和應(yīng)用方面進(jìn)行宣傳和意識強(qiáng)化，使購買主體的相關(guān)決策人員對預(yù)算編報有更加深入的了解，從而增進(jìn)公共服務(wù)購買主體的決策層對預(yù)算編報重要性的準(zhǔn)確認(rèn)知。接著，通過不間斷的宣傳及自上而下的調(diào)動，提高公共服務(wù)購買主體中決策層之外的其他工作人員對預(yù)算編報的重視程度，也可以將預(yù)算編報的普及和執(zhí)行情況納入員工績效考核之中，以期讓全體人員認(rèn)識到預(yù)算編報是一項全局性、系統(tǒng)性的工程，是需要各個部門和所有人員共同參與和相互配合的合作性任務(wù)。為了提高政府購買公共服務(wù)預(yù)算編報的精細(xì)化水平，一方面，需要配備合理的崗位并吸納綜合素質(zhì)高、專業(yè)素養(yǎng)好、溝通協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的人才。當(dāng)然也需要對政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報人員組織專業(yè)學(xué)習(xí)和定期培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)其學(xué)習(xí)的深度和廣度，使其學(xué)會運(yùn)用科學(xué)的方法和技術(shù)綜合提高預(yù)算管理水平。另一方面，需要細(xì)化公共服務(wù)基本支出和項目支出的預(yù)算編報并進(jìn)行科學(xué)論證。嚴(yán)格按照“二上二下”的編報程序，廣泛征詢智庫和民眾的意見進(jìn)行可行性論證，致力于將政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報精細(xì)化、精準(zhǔn)化。

現(xiàn)代公共預(yù)算要求政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報堅守全面性原則，即要將擬用于公共服務(wù)購買的所有公共資金都納入預(yù)算。對于預(yù)算外資金的規(guī)范化管理而言，常見的管理方法和手段就是財政專戶管理和“收支兩條線”管理。這些方法和手段既能夠利用專戶間歇的資金進(jìn)行短期有償融通，支持政府購買公共服務(wù)工作的高質(zhì)量發(fā)展，提高購買公共服務(wù)的公共資金的使用效益，又能夠較好地遏制亂收亂支行為。［18］216除了財政專戶管理和“收支兩條線”管理外，加強(qiáng)對政府購買公共服務(wù)預(yù)算外資金的管理，還有如下一些較為重要的可行手段：重新界定預(yù)算外資金的范圍和性質(zhì)，將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，嚴(yán)格控制行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金規(guī)模，健全預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度，等等。［19］42

（四）預(yù)算編報方法和技術(shù)不科學(xué)風(fēng)險的防范進(jìn)路

正確的方法是取得成功的重要前提條件。對政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報而言，方法的不科學(xué)是導(dǎo)致預(yù)算編報質(zhì)量不高的一個重要原因。有鑒于此，有必要通過優(yōu)化預(yù)算編報方法、拓展預(yù)算編報的技術(shù)手段、加強(qiáng)政府預(yù)算與中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的融合等途徑來提升預(yù)算編報方法和技術(shù)的科學(xué)性。

科學(xué)合理的預(yù)算編報方法是控制公共服務(wù)的購買成本、提高財政資金配置效率和使用效益的關(guān)鍵性要素。政府購買公共服務(wù)中常見的預(yù)算編報方法是編報調(diào)整預(yù)算和編報零基預(yù)算。長期以來，編報調(diào)整預(yù)算因其方法簡單、易于操作而受到廣泛應(yīng)用，但其滯后性也十分明顯。編報零基預(yù)算方法或零基預(yù)算與調(diào)整預(yù)算方式的結(jié)合則更具合理性和有效性，如今已成為不少企業(yè)和地方政府較為推崇的方式。當(dāng)采用零基預(yù)算時，購買主體不必考慮之前財政年度公共服務(wù)項目的預(yù)算費(fèi)用，而是依據(jù)實際財政情況和本年度的公共服務(wù)項目需求來精細(xì)化地開展預(yù)算編報工作，從而避免了偷懶式地套用和微調(diào)之前年度的公共服務(wù)項目預(yù)算而形成本年度公共服務(wù)項目預(yù)算的簡單粗放型預(yù)算編報方式，并能夠從根本上提高財政預(yù)算的管理質(zhì)量和水平。目前，我國不少地方政府也開始探尋政府購買公共服務(wù)的零基預(yù)算編報方法，但在一定程度上還存在流于形式的問題。究其原因，主要是包括各級政府在內(nèi)的公共服務(wù)購買主體對零基預(yù)算的方法尚未形成充分的認(rèn)識和廣泛的認(rèn)同，同時也很少圍繞預(yù)算編報工作開展專業(yè)化的教育培訓(xùn)?；谏鲜銮闆r，一方面，應(yīng)加大相關(guān)方面的教育培訓(xùn)，促使購買主體提高對零基預(yù)算編報的重視程度，掌握零基預(yù)算編報的方式方法；另一方面，應(yīng)規(guī)范零基預(yù)算編報的基本程序。一般來說，零基預(yù)算編報的程序大致分為3個步驟：一是購買主體根據(jù)預(yù)算目標(biāo)來確定公共服務(wù)項目的費(fèi)用開支明細(xì)，明細(xì)中要對每項開支的性質(zhì)、用途、必要性和具體數(shù)額作出詳細(xì)說明；二是分析明細(xì)中每個開支項的所得成本和所得效益，并據(jù)此確定每個費(fèi)用開支項的重要程度和開支的先后順序；三是將預(yù)算期實際可運(yùn)用的資金按照每個費(fèi)用開支項的先后順序進(jìn)行擇優(yōu)分配。［20］108

從政府購買公共服務(wù)的信息技術(shù)手段來看，大數(shù)據(jù)技術(shù)因為處理數(shù)據(jù)快、處理信息量大等特點(diǎn)而被廣泛應(yīng)用。政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報人員可以通過搭建大數(shù)據(jù)預(yù)算編報平臺、建立預(yù)算編報數(shù)據(jù)庫、運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在政府相關(guān)平臺上公開預(yù)算編報信息等手段來推進(jìn)預(yù)算編報技術(shù)手段的豐富和拓展。從政府購買公共服務(wù)的操作技術(shù)手段來看，可以運(yùn)用計劃項目預(yù)算體系的方法將擬購買的公共服務(wù)項目建立在計劃之上，結(jié)合購買主體的實際目標(biāo)和需要，建立最優(yōu)目標(biāo)和次優(yōu)目標(biāo)，并確定公共服務(wù)項目成本；也可以運(yùn)用績效預(yù)算法，在對購買主體的職能進(jìn)行業(yè)績分類的基礎(chǔ)上，從最終的成本和目的維度來衡量和預(yù)測購買業(yè)績，以精準(zhǔn)確定所需預(yù)算。

從2003年開始，我國從中央到地方都開始嘗試進(jìn)行中期財政規(guī)劃管理，編制三年滾動財政規(guī)劃，這充分表明我國的政府預(yù)算改革在逐步向縱深發(fā)展。［21］70中長期預(yù)算作為可持續(xù)性預(yù)算，強(qiáng)調(diào)的是公共資源的跨年度分配，以此彌補(bǔ)年度預(yù)算中可能出現(xiàn)的短視問題。在政府購買公共服務(wù)的預(yù)算編報環(huán)節(jié)，各級各類公共服務(wù)購買主體應(yīng)當(dāng)通過對上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的深入分析，對本年度擬購買的公共服務(wù)項目、收支安排等作出規(guī)劃，并注重對規(guī)劃期內(nèi)的重大公共服務(wù)項目開展逐年滾動式管理，以充分發(fā)揮預(yù)算編報的監(jiān)督管理職能，并切實提升預(yù)算戰(zhàn)略規(guī)劃的硬性約束功效。

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責(zé)任編輯? 臧雪文

［收稿日期］2023-06-10

［基金項目］江蘇省社會科學(xué)基金重點(diǎn)項目“空間整合視角下江蘇政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系研究”（22ZZA003），主持人周義程；江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊項目“地方政府與社會治理”（NH33710921），主持人周義程。

［作者簡介］周義程（1978—? ），男，江蘇泗陽人，蘇州大學(xué)東吳智庫政府治理研究中心主任，政治與公共管理學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師，博士，主要從事公共服務(wù)研究。

張奕雯（1997—? ），女，江蘇南通人，南通職業(yè)大學(xué)輔導(dǎo)員，碩士，主要從事地方政府研究。