鄭 剛，唐 建，戎 慧

（1.江蘇省森林資源監(jiān)測中心，江蘇南京 210036；2.蘇州市林業(yè)站，江蘇蘇州 215001；3.南京市珍珠泉風景區(qū)服務中心，江蘇南京 210031）

為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”，按照《國務院辦公廳關于科學綠化的指導意見》《江蘇省人民政府辦公廳關于科學綠化的實施意見》《自然資源部國家林業(yè)和草原局關于在國土空間規(guī)劃中明確造林綠化空間的通知》（自然資發(fā)〔2021〕 198 號）要求，2022 年1 月，江蘇省全面啟動造林綠化空間調查評估工作[1-2]。江蘇省作為以平原為主的省份，經多年大規(guī)模的造林綠化，綠色江蘇建設成果豐碩。然而，隨著國土資源自然稟賦、市場經濟因素約束不斷趨緊，及耕地“非農化”和“非糧化”政策要求，江蘇省造林綠化空間拓展難度不斷加大[3]。筆者根據(jù)江蘇省實際，從調查評估范圍、調查評估指標和技術方法步驟等角度，探索適宜的造林綠化空間調查評估技術方法，為科學落實規(guī)劃造林綠化空間，確保實現(xiàn)規(guī)劃期內森林覆蓋率和林地保有量目標奠定堅實基礎。

1 調查評估范圍

1.1 國家層面下發(fā)的調查評估范圍

國家層面以第三次全國國土調查（以下簡稱國土三調）及其變更調查成果確定的地類為基礎，以增加森林覆蓋率和新增造林地為目標，下發(fā)了三大類圖斑作為江蘇省調查評估范圍，且必須進行全面評估。

1）灌木林地。國土三調灌木林地未細分，國家層面參照江蘇省森林資源管理“一張圖”林業(yè)地類，將國土灌木林地細分為特灌林地和其他灌木林地，并將已計入森林覆蓋率的特灌林地圖斑去除，僅將其他灌木林地圖斑納入調查評估范圍。2）其他林地。國土三調其他林地未細分，國家層面參照江蘇省森林資源管理“一張圖”林業(yè)地類，將國土其他林地細分為疏林地、未成林地、采伐跡地、火燒跡地和苗圃地。由于未成林地已造林，苗圃地主要用于苗木培育，不宜進行造林，故僅將疏林地、采伐跡地、火燒跡地等圖斑納入調查評估范圍。3）其他土地。國土三調其他土地包括空閑地、設施農用地、田坎、鹽堿地、沙地、裸土地和裸巖石礫地7 個三級地類，國家層面僅將鹽堿地、沙地、裸土地3 類其他土地圖斑納入調查評估范圍。

據(jù)統(tǒng)計，國家層面下發(fā)的江蘇省調查評估圖斑面積合計28.51 萬hm2（479 557 個圖斑），包括灌木林地0.58 萬hm2（2 432 個圖斑），其他林地26.31 萬hm2（476 435 個圖斑），其他土地1.62 萬hm2（690 個圖斑）。

就江蘇省而言，國家層面下發(fā)數(shù)據(jù)存在較多不足之處。1）森林資源管理“一張圖”較為老舊。江蘇省森林資源管理“一張圖”是在2007—2009年江蘇省林業(yè)調查成果基礎上經逐年變更形成的，林業(yè)地類與實地存在較多不一致。因此，利用國土三調灌木林地和其他林地與江蘇省森林資源管理“一張圖”林業(yè)地類疊加分析，會造成大量評估圖斑錯刪或漏刪，無法科學開展造林綠化空間調查評估。2）對比方法缺乏科學性。國土三調灌木林地圖斑僅去除了林業(yè)調查地類的特灌林地，國土三調其他林地僅去除了林業(yè)調查地類的未成林地和苗圃地。經分析，森林資源管理“一張圖”林業(yè)地類的喬木林地和竹林地圖斑與國土三調灌木林地和其他林地圖斑存在大量重疊之處，造成了大量評估圖斑的漏刪，增加了調查評估工作量。3）國土三調其他林地中大量苗木林未刪除。江蘇省第三次國土調查主要數(shù)據(jù)公報顯示，江蘇省國土三調林地中的其他林地占63.57%[4]；而2007—2009 年江蘇省林業(yè)調查和2015年江蘇省林業(yè)調查成果中的其他林地占林地比例分別為10.49%和9.48%[5]。經分析，國土三調其他林地中的苗木林占比較大，國土調查主要按苗圃地調查，歸為其他林地；按林業(yè)調查標準，苗木林基本劃為有林地或未成林地。因此，存在大量已計入森林覆蓋率測算的苗木林圖斑未去除，增加了調查評估工作量。4）大量適宜造林圖斑地塊未納入調查評估范圍。江蘇省造林綠化空間越來越小，而能為造林綠化提供空間的圖斑地塊，如城鎮(zhèn)綠化、鄉(xiāng)村綠化美化、通道綠化和農田防護林建設等，以及空閑地、田坎、裸巖石礫地和部分園地等適宜造林的非耕地，目前尚未納入調查評估范圍。

1.2 江蘇省調查評估范圍確定

按照合理安排綠化用地的要求，充分利用邊角地、廢棄地、鹽堿地、未利用地，沿路、沿水、沿城、沿村、沿廠、沿田等沿邊隙地，以及其他符合造林綠化政策要求的土地，相關部門依法合規(guī)確定7 種類型圖斑作為江蘇省調查評估范圍，確保應評盡評，不隨意錯刪或漏刪調查評估圖斑。

1）國土地類為非森林覆蓋的灌木林地和其他林地圖斑。提取國土三調所有灌木林地和其他林地圖斑，并與近期開展的現(xiàn)實性強的小班優(yōu)化更新初步成果進行疊加分析，初步去除其中植被覆蓋類型為喬木林、竹林、特灌林、未成林和苗圃地的圖斑地塊，作為調查評估范圍，減少評估調查工作量。2）國土地類為其他土地圖斑。在國土下發(fā)的鹽堿地、沙地、裸土地圖斑基礎上，將空閑地、田坎和裸巖石礫地3 類國土其他土地納入調查評估范圍。3）已退建的、有轉換為林地可能的建設用地。對不符合國土空間規(guī)劃或村莊規(guī)劃的、有轉換為林地可能的建設用地，納入調查評估范圍。4）坡度在25°以上的坡耕地。在完成耕地保有量前提下，將坡度在25°以上的坡耕地作為調查評估范圍。5）經營水平不高的低效園地。將在國有林場、生態(tài)保護紅線以內，以及坡度在25°以上的，森林資源管理“一張圖”為林業(yè)部門管理的林地等經營水平偏低的國土低效園地，納入調查評估范圍。6）沿邊隙地。根據(jù)江蘇省平原地形特點，將沿路、沿水、沿城、沿村、沿廠、沿田等未納入耕地后備資源的國土非耕地的沿邊隙地納入調查評估范圍。7）其他適宜造林綠化土地。將其他相關地類中符合國家規(guī)定且適宜造林綠化的土地納入調查評估范圍，如因建設項目非法占用或毀林開墾的林地，廢棄廠礦、污染立地和石質山地擬實施生態(tài)修復的綠化用地，農村土地綜合整治后利用廢棄閑置土地增加的村莊綠地，依法合規(guī)開展鐵路、公路、河渠兩側和湖庫周邊等通道綠化建設用地，符合政策要求的高標準農田防護林地，結合城市更新采取拆違建綠、留白增綠等方式增加的城鎮(zhèn)綠化用地等。

2 江蘇省調查評估指標體系構建

造林綠化空間調查評估指標體系包括不適宜性和不規(guī)劃兩大類評估指標。根據(jù)《造林綠化空間調查評估技術方案》，不適宜性評估指標按照負面清單評估法分為土地前置評估條件和土地不適宜性指標2 類，共包括7 小類12 種類型。根據(jù)《規(guī)劃造林綠化空間調查評估成果審核參考目錄》，不規(guī)劃評估指標包括7種類型指標。為達到切實符合實際的目的，筆者在國家調查評估指標基礎上，構建了江蘇省造林綠化空間調查評估指標體系。

2.1 不適宜性評估指標

根據(jù)江蘇省實際，筆者將國家評估體系中土地前置評估條件和土地不適宜性2 類不適宜性評估指標，優(yōu)化為2類6小類17種類型。

2.1.1 土地前置評估條件

在國家指標體系中的地類現(xiàn)狀和限制地類2 小類基礎上進行細化。1）地類現(xiàn)狀。在國家指標體系中現(xiàn)狀已造林和已作為建設用地的基礎上，增加現(xiàn)狀為推土狀態(tài)，即雖尚未種植但有相關佐證材料的苗圃地，以及最新國土變更調查成果中現(xiàn)狀地類已變?yōu)椴灰嗽炝值耐恋氐? 種類型，共計4 種類型。2）限制地類。將國家指標體系中的5 種類型進一步優(yōu)化為永久基本農田、其他現(xiàn)狀耕地、耕地后備資源、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍、已經明確選址的規(guī)劃重大建設項目、其他規(guī)劃建設用地、水利藍線、自然保護區(qū)核心保護區(qū)，以及其他明確禁止造林土地等9 種類型，并在成果數(shù)據(jù)庫“BEIZHU”字段中詳細備注。

2.1.2 土地不適宜性指標

江蘇省造林綠化的自然條件優(yōu)越，將國家評估體系中的降水量和海拔2 項約束指標去除，并增加“鹽堿化程度”因子，即目前造林技術條件無法進行造林綠化的重度鹽堿化圖斑。優(yōu)化后的指標包括坡度、土層厚度、鹽堿化程度和其他因子4小類4種類型。

2.2 不規(guī)劃評估指標

在國家技術指標體系中，將現(xiàn)狀耕地和2021 年、2022 年已恢復的耕地，已建、規(guī)劃新建糧食生產功能區(qū)、高標準農田等區(qū)域范圍內的塊狀圖斑，坡度在25°以下且標注恢復屬性的土地，耕地后備資源，自然保護地核心保護區(qū)，規(guī)劃建設用地和其他不規(guī)劃原因等7 種類型作為不規(guī)劃評估指標?？紤]到江蘇省實際，將不規(guī)劃評估指標優(yōu)化為以下12種類型：1）“三區(qū)三線”劃為永久基本農田；2）其他現(xiàn)狀和已恢復的耕地；3）已建、規(guī)劃新建糧食生產功能區(qū)、高標準農田等區(qū)域范圍內的塊狀圖斑；4）在坡度25°以下且標注為“即可恢復”和“工程恢復”的其他農用地；5）耕地后備資源；6）“三區(qū)三線”劃為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍；7）已經明確選址的規(guī)劃重大建設項目；8）其他規(guī)劃建設用地；9）水利藍線；10）自然保護地核心保護區(qū)；11）村莊內部或房前屋后自留地上、村民委員會或農民明確無綠化造林意愿的圖斑地塊；12）其他不規(guī)劃原因。

3 江蘇省調查評估技術方法

參考國家調查評估工作步驟，筆者將江蘇省造林綠化空間調查評估分為資料收集、評估底圖制作、調查評估、成果質量控制及成果產出等步驟。

3.1 資料收集

為便于評估底圖構建和調查評估，需要收集遙感影像、調查評估范圍相關資料和相關檔案成果資料。

3.1.1 遙感影像

江蘇省調查評估依據(jù)“內業(yè)為主、外業(yè)為輔”的原則開展。綜合考慮遙感影像空間分辨率、經濟性和時效性等因素，要求各地采用當?shù)刂脖簧L季節(jié)接收的數(shù)據(jù)，北方地區(qū)一般為6—10 月，南方地區(qū)一般為5—12 月。影像分辨率要求亞米級衛(wèi)片或航片，影像拍攝時間應在2020 年6 月后，確保影像紋理清晰、辨識度高。符合要求的遙感影像是調查評估的主要舉證材料，也是成果審核的重點。

3.1.2 調查評估范圍相關資料

各地自然資源部門和林業(yè)部門應以國土三調及最新年度的變更調查成果地類為基礎，結合林業(yè)和自然資源日常管理檔案資料，收集與7 種調查評估類型圖斑相關的所有檔案資料，不隨意錯刪和漏刪本應納入調查評估的圖斑，確保應收集盡收集，便于后期評估底圖制作。

3.1.3 其他相關檔案成果資料

收集用于對比分析和調查舉證的其他檔案成果資料，主要包括以下10 類：1）國土三調及最新年度變更調查成果；2）地形、土壤、水系、道路和鐵路等基礎數(shù)據(jù)；3）“三區(qū)三線”劃定成果；4）森林資源管理“一張圖”；5）林地范圍內小班優(yōu)化更新初步成果；6）國有林場、濕地公園和森林公園及其他自然保護地界線；7）國土空間生態(tài)修復專項規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和林業(yè)重點工程任務等資料；8）城鎮(zhèn)綠化、鄉(xiāng)村綠化美化、通道綠化和農田防護林建設等相關資料；9）江蘇省水利藍線；10）其他相關數(shù)據(jù)。

3.2 底圖制作

評估底圖制作包括圖斑補充和國土調查云底圖生成。

3.2.1 圖斑補充

各地利用地理信息系統(tǒng)軟件對收集的調查評估范圍內的相關資料與其他相關檔案成果資料進行初步對比分析，將7 種調查評估類型圖斑中，與國家下發(fā)圖斑不重疊且不屬于江蘇省調查評估指標體系中17種不適宜性類型和12 種不規(guī)劃類型的圖斑納入補充圖斑，補充圖斑須為適宜且納入規(guī)劃的圖斑。因此，筆者將國家層面下發(fā)江蘇的479 557 個28.51 萬hm2圖斑（國家層面下發(fā)的圖斑必須調查評估）和補充圖斑作為江蘇省調查評估底圖。

3.2.2 國土調查云底圖生成

根據(jù)國家技術要求，國家層面下發(fā)的調查評估范圍圖斑中，調查評估結果為不適宜性圖斑和不規(guī)劃圖斑，以及各省補充圖斑皆須在國土調查云平臺中提供照片、文件或影像截圖等舉證材料，故需在國土調查云中將國家下發(fā)圖斑和補充圖斑生成舉證工作底圖。

1）國土調查云賬戶準備。完成賬戶注冊，并將相關賬戶加入“造林綠化空間調查”模塊用戶群組，完成業(yè)務權限授權。2）外業(yè)調查軟件準備?！皣琳{查云專業(yè)版”或“國土調查云管理版”作為外業(yè)調查舉證APP 軟件。3）數(shù)據(jù)上傳。利用“國土調查云數(shù)據(jù)制作工具”和“上傳數(shù)據(jù)”功能，將經內業(yè)判讀分析后的國家下發(fā)圖斑和補充圖斑更新上傳至國土調查云平臺，便于調查評估舉證。4）任務核發(fā)。利用“任務核發(fā)”功能，將任務分發(fā)至調查評估人員，協(xié)同并行開展調查評估舉證。

3.3 調查評估

依據(jù)“內業(yè)為主、外業(yè)為輔”的原則，按照江蘇省調查評估指標體系，對國家下發(fā)圖斑和補充圖斑全部進行調查評估。

利用地理信息系統(tǒng)軟件疊加其他相關檔案成果資料，利用遙感影像進行遙感判讀，并開展圖斑相關屬性因子內業(yè)調查。經內業(yè)疊加分析和遙感判讀分析無法準確判斷圖斑屬性的，應通過野外地面調查、無人機航拍等方式對圖斑進行必要的實地調查，準確掌握圖斑相關屬性信息。通過內外業(yè)全面調查，填寫圖斑相關屬性因子，對同一圖斑具有不同屬性信息的地塊按技術要求進行切割并分別填寫相關屬性因子。根據(jù)調查結果開展評估，對圖斑不適宜性和不規(guī)劃進行評估，并對不適宜性和不規(guī)劃的圖斑填寫相應的原因。

3.4 成果質量控制

3.4.1 質量控制程序

采用“縣級自查—市級核查—省級檢查—國家審核”的方式進行成果質量控制，并加大市級核查和市級匯總力度。

1）縣級自查?？h級自然資源和林草部門對調查評估成果進行100%自查并確認無誤后，生成縣級矢量數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)計表、自查報告和成果報告，報市級核查。2）市級核查。市級自然資源和林草部門對各縣調查評估成果按不低于上報圖斑數(shù)據(jù)量的5%進行抽查，抽查合格率大于95%方可將相關成果報省級檢查。3）省級檢查。省級自然資源和林草部門對各市調查評估成果按不低于上報圖斑數(shù)據(jù)量的1%進行抽查，抽查合格率大于95%方可將相關成果提交國家技術組預審。4）國家審核。國家技術組反饋審核意見后，縣級按審核意見修改完善成果，省級自然資源和林草部門匯總修改后的成果聯(lián)合上報自然資源部及國家林業(yè)和草原局。

3.4.2 重點審核內容

采用軟件檢查和人工檢查相結合方法，以內業(yè)審核為主，必要時對存疑圖斑進行外業(yè)實地核實為輔方式開展成果質量控制。對調查評估成果完整性、規(guī)范性、合理性和準確性進行審核，按照江蘇省調查評估指標體系，重點審核不適宜性圖斑、不規(guī)劃圖斑和補充圖斑的舉證材料和屬性因子填寫情況。有一項不合格的，則為不合格成果，須補齊或修改后再進行檢查。

1）成果完整性。成果數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)計表、質量檢查報告、成果報告，以及國土調查云端照片、影像截圖和文件等舉證材料不可缺失，相關成果應符合統(tǒng)計和編寫要求。2）成果規(guī)范性。文件命名規(guī)范，矢量數(shù)據(jù)庫結構、數(shù)學基礎、屬性數(shù)據(jù)填寫和圖形拓撲關系等無誤，能通過質量檢查軟件工具質檢。江蘇省調查評估指標體系在國家指標體系基礎上進行了細化和優(yōu)化，細化和優(yōu)化類型未新編代碼，因此仍按國家指標體系代碼填寫，但須在“BEIZHU”字段中按江蘇省調查評估指標體系詳細備注類型。3）成果合理性。對各類圖斑調查評估標準是否合理進行檢查，確保各類型圖斑符合江蘇省調查評估指標體系劃分要求。國家層面要求不適宜性面積大于3 333 m2且超過圖斑面積的5%時應分割圖斑；考慮到江蘇省造林地塊圖斑面積小、較為細碎的實際，若分割后圖斑皆大于國土變更調查最小上圖面積（一般為50 m2），原則上應分割圖斑。4）成果準確性。圖斑區(qū)劃應與影像吻合，圖斑面積計算準確，屬性字段值與舉證材料應一致，圖表庫應一致。

3.4.3 調查評估成果產出

各級成果檢查無誤后，按規(guī)定生成縣級、市級和省級數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)計表、質量檢查報告和成果報告。

4 結語

在分析國家層面下發(fā)的江蘇省造林綠化空間調查評估范圍存在較多不足的基礎上，筆者根據(jù)江蘇省造林綠化空間特點，明確了7 種類型圖斑作為調查評估范圍，構建了包含17 種不適宜性和12 種不規(guī)劃評估指標類型的江蘇省調查評估指標體系，詳細探析了江蘇省調查評估技術方法，為合理安排造林綠化空間提供了科學依據(jù)。江蘇省造林綠化空間評估質量取決于縣級單位重視程度和技術力量，自然資源部門和林業(yè)部門需通力協(xié)同配合，做好林業(yè)和自然資源檔案資料的收集和處理，做好林業(yè)調查和自然資源調查工作有效銜接，才能確保造林綠化空間調查評估質量及國土空間規(guī)劃“一張藍圖干到底”。