胡小榮

（深圳深態(tài)環(huán)境科技有限公司，廣東 深圳 518000）

引言

工業(yè)園區(qū)作為工業(yè)企業(yè)發(fā)展的核心載體，既是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、率先建成小康社會(huì)方面發(fā)揮關(guān)鍵性作用，也是環(huán)境污染物排放的主要集中區(qū)域，在深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升方面扮演著關(guān)鍵性角色。自1979年蛇口工業(yè)區(qū)成立以來，我國工業(yè)園區(qū)經(jīng)歷了40余年，并得到了迅猛發(fā)展，工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的重要性也逐步凸顯。近年來，國家、廣東省及深圳市高度重視工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)工作，先后出臺(tái)了系列管理要求，2012年原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)化工園區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的意見》，2019年廣東省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的意見》，2020年廣東省工業(yè)和信息化廳、廣東省科學(xué)技術(shù)廳、廣東省商務(wù)廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)工業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》，為加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提高工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展水平明確了方向。2021年6月，新修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》以立法的形式明確了工業(yè)園區(qū)經(jīng)營管理單位的環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)，為深圳市進(jìn)一步推動(dòng)工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理規(guī)范化建設(shè)了奠定法制基礎(chǔ)[1]。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前深圳市共有各類工業(yè)園區(qū)約7 200個(gè)，總用地規(guī)模超200平方公里，約占全市建設(shè)用地總量的1/5，承載了全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)比例約3/4，占全市規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)總值約4/5。然而，因社會(huì)發(fā)展和歷史原因，深圳市工業(yè)園區(qū)呈現(xiàn)出粗放式發(fā)展的狀態(tài)，普遍存在環(huán)保主體責(zé)任不明確、環(huán)境管理不到位、污染防治能力不足等問題，未能充分發(fā)揮其作為企業(yè)入駐“守門員”的源頭防控作用，不符合深圳市建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的戰(zhàn)略定位。在當(dāng)前全國大力加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，如何有效發(fā)揮工業(yè)園區(qū)在現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系中的“核心紐帶”作用至關(guān)重要。本文將深圳市工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)分析，針對(duì)存在的不足進(jìn)行探討，并提出相應(yīng)的對(duì)策與建議[2]。

1 深圳市工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理現(xiàn)狀

1.1 逐步完善法規(guī)政策體系

近年來，為深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，深圳市大力推進(jìn)工業(yè)園區(qū)污染防治，先后制定印發(fā)系列法規(guī)政策，強(qiáng)化政策支撐。2020年12月，深圳市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)污染防治推進(jìn)工業(yè)企業(yè)污染集中治理的意見》，要求加強(qiáng)園區(qū)規(guī)范化建設(shè)，推動(dòng)工業(yè)企業(yè)污染集中治理。2021年，新修訂《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》首次以立法的形式明確了工業(yè)園區(qū)經(jīng)營管理單位的環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)；隨后市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《深圳市工業(yè)集聚區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理工作方案》《深圳市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于落實(shí)中央環(huán)保督察整改加強(qiáng)工業(yè)集聚區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合整治的通知》等文件，要求基本摸清轄區(qū)工業(yè)集聚區(qū)的底數(shù)情況與環(huán)境管理狀況，依法實(shí)施分類管理[3]。

1.2 進(jìn)一步明確規(guī)范化建設(shè)要點(diǎn)

深圳市先后印發(fā)《深圳市工業(yè)集聚區(qū)環(huán)保規(guī)范化建設(shè)指南（試行）》和《深圳市工業(yè)集聚區(qū)環(huán)保規(guī)范化分類管理要點(diǎn)》，根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展定位、進(jìn)駐行業(yè)企業(yè)類型等因素，將工業(yè)集聚區(qū)分為三類，從基本要求（環(huán)境準(zhǔn)入、機(jī)構(gòu)建設(shè)、企業(yè)進(jìn)駐）、環(huán)境日常管理要求（環(huán)保巡查、臺(tái)賬檔案）、環(huán)境污染防治要求（水污染防治、大氣污染防治、工業(yè)固體廢物污染防治、噪聲污染防治、土壤和地下水污染防治）、環(huán)境應(yīng)急管理要求（風(fēng)險(xiǎn)防控）及其他要求（信息公開、宣傳培訓(xùn)）共五大類十三個(gè)指標(biāo)明確了工業(yè)集聚區(qū)規(guī)范化建設(shè)具體要點(diǎn)，完善工業(yè)園區(qū)（工業(yè)集聚區(qū)）環(huán)境管理規(guī)范化建設(shè)技術(shù)體系[4]。

1.3 積極開展規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)

深圳市自2021年起積極探索推進(jìn)工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理規(guī)范化建設(shè)，組織各區(qū)開展試點(diǎn)，積累工作經(jīng)驗(yàn)。2022年10月，深圳市生態(tài)環(huán)境局印發(fā)《深圳市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于開展第一批工業(yè)集聚區(qū)環(huán)保規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)的通知》，確定20個(gè)工業(yè)集聚區(qū)作為第一批工業(yè)集聚區(qū)環(huán)保規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)單位，有序開展工業(yè)集聚區(qū)環(huán)保規(guī)范化建設(shè)。20個(gè)工業(yè)集聚區(qū)分布在全市11個(gè)區(qū)（新區(qū)、合作區(qū)），主要建設(shè)內(nèi)容大致包括“軟件”和“硬件”兩個(gè)方面，其中“軟件”主要有建立健全環(huán)境管理制度、管理臺(tái)賬、環(huán)保檔案等；“硬件”主要是根據(jù)園區(qū)實(shí)際現(xiàn)狀規(guī)范建設(shè)一般工業(yè)固廢集中收運(yùn)貯存場(chǎng)所、完善危險(xiǎn)廢物集中收運(yùn)貯存場(chǎng)所、建設(shè)廢水集中處理設(shè)施等，為全市后續(xù)全面推進(jìn)工業(yè)園區(qū)規(guī)范化建設(shè)積累實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。如圖1所示[5]。

圖1 深圳市工業(yè)集聚區(qū)環(huán)保規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)工業(yè)集聚區(qū)分布圖（第一批）

2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理存在的問題

2.1 現(xiàn)狀底數(shù)不清晰，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管難度大

全市缺少對(duì)深圳工業(yè)園區(qū)的全局統(tǒng)籌和統(tǒng)計(jì)分類工作，缺乏系統(tǒng)化、專業(yè)化、長期化的跟蹤研究，現(xiàn)掌握數(shù)據(jù)仍是2009年深圳市規(guī)劃和自然資源部門的統(tǒng)計(jì)資料，全市共有工業(yè)園區(qū)3 752個(gè)，業(yè)園區(qū)主要形成時(shí)間在改革開放以后，且以20世紀(jì)90年代建設(shè)工業(yè)園區(qū)最多，大部分分布在寶安、龍崗、龍華、坪山等地區(qū)。其中占地面積大于10 km2的工業(yè)園區(qū)有4 個(gè)，1～10 km2的工業(yè)園區(qū)有10 個(gè)，0.5～1 km2的工業(yè)園有1 030 個(gè)，0.2～0.5 km2的工業(yè)園有1 321 個(gè)，0.1～0.2 km2的工業(yè)園有903個(gè)，小于0.1 km2的工業(yè)園區(qū)有484個(gè)。另外，園區(qū)污染排放情況、環(huán)境保護(hù)設(shè)施及環(huán)境管理能力等方面仍處于空白狀態(tài)，且全市工業(yè)園區(qū)數(shù)量較多、分布較分散、園區(qū)管理水平參差不齊，要實(shí)現(xiàn)對(duì)工業(yè)園區(qū)實(shí)施分類差異化監(jiān)管難度較大[6]。如圖2所示。

圖2 深圳市工業(yè)園區(qū)占地面積情況（深圳市規(guī)劃和自然資源部門2009年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)）

2.2 園區(qū)發(fā)展規(guī)劃滯后，產(chǎn)業(yè)聚集程度低

因歷史發(fā)展問題，全市工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃與建設(shè)滯后，尤其是原特區(qū)外老舊工業(yè)園錯(cuò)綜分布、無序發(fā)展，現(xiàn)存有部分村級(jí)工業(yè)園，其自身本不符合建設(shè)用地規(guī)劃，且絕大部分園區(qū)無明確的園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，園區(qū)的選址、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局定位等對(duì)周邊的環(huán)境影響未能進(jìn)行定性、定量評(píng)價(jià)，致使園區(qū)建設(shè)時(shí)不注重區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不清晰，基本上有租即入，更遑論園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源匱乏之間的矛盾逐步加深，生活居住區(qū)與工業(yè)區(qū)之間的界線越發(fā)不清晰，布局上的矛盾沖突已經(jīng)嚴(yán)重影響城市人居環(huán)境和風(fēng)貌形象，導(dǎo)致人民日益增長的美好生態(tài)環(huán)境需求難以得到滿足，致使環(huán)境監(jiān)管壓力增大[7]。

2.3 園區(qū)環(huán)境管理責(zé)任不明確，生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱

目前我市大部分工業(yè)園區(qū)日常管理主要針對(duì)物業(yè)管理、企業(yè)招租、安全消防等，且《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》正式印發(fā)前并無相關(guān)法律法規(guī)明確工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理職責(zé)，大部分工業(yè)園區(qū)環(huán)保意識(shí)薄弱，無園區(qū)環(huán)境管理意識(shí)，無環(huán)境管理機(jī)構(gòu)與環(huán)境管理人員，未建立園區(qū)環(huán)境管理制度，日常環(huán)境管理不到位，導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)企業(yè)問題不明，即使園區(qū)內(nèi)企業(yè)存在大量“散亂污”企業(yè)或發(fā)生環(huán)境違法行為，工業(yè)園區(qū)業(yè)主或物業(yè)仍無需承擔(dān)任何責(zé)任。而加強(qiáng)園區(qū)環(huán)境管理工作需要園區(qū)加強(qiáng)人力和物力的投入，工業(yè)園區(qū)出于成本角度考慮，往往缺乏主動(dòng)加強(qiáng)環(huán)境管理的積極性[8]。

2.4 園區(qū)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，污染防治水平有待提高

由于規(guī)劃環(huán)評(píng)滯后，無法對(duì)園區(qū)提出合理的工業(yè)企業(yè)布局，更無法對(duì)園區(qū)的污染物集中治理、資源的循環(huán)利用以及污染物輸送轉(zhuǎn)移等進(jìn)行指導(dǎo)和制約，導(dǎo)致現(xiàn)有大量工業(yè)園區(qū)污染防治設(shè)施建設(shè)滯后于園區(qū)的發(fā)展，園區(qū)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，尤其是老舊工業(yè)園區(qū)普遍未設(shè)置工業(yè)廢水集中處理設(shè)施及固體廢物集中收集貯存設(shè)施等，同時(shí)普遍存在園區(qū)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行不規(guī)范問題，整體污染防治能力不足。

2.5 園區(qū)環(huán)境管理基礎(chǔ)薄弱，環(huán)境管理能力欠缺

2021年7月6日，市七屆人大常委會(huì)通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，對(duì)深圳市工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理作出明確要求，工業(yè)園區(qū)經(jīng)營管理單位應(yīng)當(dāng)履行建立入園排污單位環(huán)境管理臺(tái)賬，記錄入園排污單位的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可證申領(lǐng)、排污登記等情況，對(duì)入園排污單位開展環(huán)境保護(hù)巡查等環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)。但因歷史欠賬較多，條例中的相關(guān)罰則難以執(zhí)行，且宣傳不到位，當(dāng)前工業(yè)園區(qū)環(huán)保意識(shí)薄弱，環(huán)境管理水平仍較低，未能履行法律規(guī)定的園區(qū)環(huán)境管理職責(zé)。

3 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理規(guī)范化建設(shè)對(duì)策探討

3.1 進(jìn)一步摸清現(xiàn)狀底數(shù)

市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)籌各區(qū)政府，組織各方力量，對(duì)全市工業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀及管理情況進(jìn)行摸底調(diào)查，掌握全市各工業(yè)園區(qū)分布、園區(qū)內(nèi)主要企業(yè)類型、園區(qū)內(nèi)企業(yè)涉污情況、環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、環(huán)境管理體系建立、日常環(huán)境管理水平、配套污染防治設(shè)施等基本情況，并按照工業(yè)集聚區(qū)環(huán)保規(guī)范化分類管理要點(diǎn)對(duì)各園區(qū)進(jìn)行分類與規(guī)范性評(píng)估，建立健全全市工業(yè)園區(qū)環(huán)境規(guī)范化管理臺(tái)賬與整治清單。

3.2 進(jìn)一步完善相關(guān)管理制度

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》的修訂打好了法制基礎(chǔ)，應(yīng)進(jìn)一步研究制定了工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理規(guī)范化管理辦法，細(xì)化工業(yè)園區(qū)經(jīng)營管理單位的職責(zé)，以及環(huán)境管理規(guī)范建設(shè)的具體要求。研究制定工業(yè)園區(qū)差異化監(jiān)管制度，明確工業(yè)園區(qū)監(jiān)管要點(diǎn)，規(guī)范園區(qū)工業(yè)企業(yè)差異化監(jiān)管舉措。研究制定工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理規(guī)范化管理評(píng)價(jià)方法，明確工業(yè)園區(qū)環(huán)保規(guī)范化管理的信息收集、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)結(jié)果公開與運(yùn)用等。

3.3 進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法體系

轉(zhuǎn)變生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作思路，將工業(yè)園區(qū)納入生態(tài)環(huán)境日常監(jiān)管，督促各工業(yè)園區(qū)嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境管理規(guī)范化建設(shè)相關(guān)要求，并積極履行環(huán)境保護(hù)管理職責(zé)。強(qiáng)化執(zhí)法保障，進(jìn)一步明確執(zhí)法流程與罰則，以罰促建，營造工業(yè)園區(qū)積極守法、自覺履職的氛圍。實(shí)行差異化監(jiān)管，對(duì)規(guī)范化園區(qū)內(nèi)外涉污企業(yè)實(shí)行差異化監(jiān)管政策，針對(duì)位于規(guī)范化園區(qū)外的工業(yè)企業(yè)，尤其是涉污企業(yè)，要積極引導(dǎo)企業(yè)入園發(fā)展，并加大監(jiān)管力度、加密監(jiān)管頻次、加強(qiáng)打擊懲戒。

3.4 進(jìn)一步加強(qiáng)工作績效考核

進(jìn)一步鞏固試點(diǎn)建設(shè)成效，全面推行工業(yè)園區(qū)規(guī)范化建設(shè)。市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門做好統(tǒng)籌，將工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理規(guī)范化建設(shè)納入年度生態(tài)文明考核，組織各區(qū)做好各轄區(qū)工業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀排查工作，建立底數(shù)清單和問題清單，制定整治計(jì)劃，分階段分類組織開展規(guī)范化建設(shè)。同時(shí)，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)與抽查，定期對(duì)抽查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，倒逼工作做實(shí)做細(xì)。

3.5 進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保工作保障

強(qiáng)化宣傳指導(dǎo)，結(jié)合工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理規(guī)范化建設(shè)要求制定相關(guān)宣傳手冊(cè)、海報(bào)、視頻等資料，充分利用園區(qū)宣傳欄、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等渠道，加大宣傳力度，提高工業(yè)園區(qū)經(jīng)營管理單位的環(huán)保意識(shí)。加強(qiáng)技術(shù)支持，市生態(tài)環(huán)境主管部門協(xié)同各區(qū)組織工業(yè)園區(qū)經(jīng)營管理單位進(jìn)行法律法規(guī)與技術(shù)要點(diǎn)培訓(xùn)，提供工業(yè)園區(qū)規(guī)范化管理能力。加大資金保障，將工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理規(guī)范化建設(shè)納入環(huán)保專項(xiàng)資金補(bǔ)助范圍，對(duì)建設(shè)污染集中治理設(shè)施的資金補(bǔ)貼予以優(yōu)先保障，并完善資金使用和監(jiān)管機(jī)制。

4 結(jié)語

深圳市近年來積極推進(jìn)工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理規(guī)范化建設(shè)，取得一定成效。但由于歷史發(fā)展問題，工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理水平仍較低，管理部門亟須進(jìn)一步從摸清底數(shù)、完善管理制度、優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法、加強(qiáng)考核督辦、強(qiáng)化工作保障等方面持續(xù)發(fā)力，全面推進(jìn)工業(yè)園區(qū)環(huán)境規(guī)范化建設(shè)工作，助力生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)。