劉 寧，莊海歡，邱均平

（1.杭州電子科技大學(xué)中國科教評價研究院，杭州 310018；2.浙江同濟科技職業(yè)學(xué)院，杭州 310018）

0 引 言

新一輪科技革命興起，科技創(chuàng)新已成為各國核心競爭力，如何能在新一輪的科技浪潮中，把握機遇，實現(xiàn)彎道超車，關(guān)乎我國綜合國力提升，關(guān)乎中華民族復(fù)興大任。①我國科技創(chuàng)新體系存在短板，一些關(guān)鍵領(lǐng)域“卡脖子”問題依然難以解決。凝聚國家力量，打造國家級創(chuàng)新平臺，加快突破關(guān)鍵核心技術(shù)，是解決我國目前“卡脖子”困境，提高我國科技創(chuàng)新實力的重要路徑。建設(shè)面向國際科技前沿、開展原創(chuàng)性、系統(tǒng)性科學(xué)研究的國家實驗室是我國現(xiàn)階段科技攻關(guān)的迫切需要。②近年來美國對我國進(jìn)行全方位科技打壓，研究其科研發(fā)展模式對我國具有重要意義。而且，經(jīng)過近百年的科技發(fā)展，美國形成了獨有的科技創(chuàng)新管理經(jīng)驗和國家實驗室建設(shè)經(jīng)驗，對我國國家實驗室建設(shè)具有借鑒作用。因此，對中美國家實驗室的發(fā)展路徑進(jìn)行剖析，探究相關(guān)規(guī)律和經(jīng)驗顯得尤為必要。

1 研究述評

目前，關(guān)于中美實驗室的討論主要集中在以下幾個方面：①中、美國家實驗室發(fā)展歷史沿革解析，以中國國家實驗室發(fā)展為主體視角，探究國家實驗室問題，例如蘇熹［1］從當(dāng)代中國史角度，對中國國家實驗室建設(shè)歷程進(jìn)行梳理。吳丹丹［2］梳理了我國國家實驗室演進(jìn)歷程，對國家實驗室目前存在的問題進(jìn)行探討，并提出建議。更多是以美國國家實驗室發(fā)展為主線，總結(jié)其組織模式熱點［3-4］。樊春良［3］以美國能源部國家實驗室為典型代表，探索美國實驗室發(fā)展歷程，將美國國家實驗室發(fā)展分為曼哈頓計劃時期、原子能委員會時期和能源部時期。聶繼凱等［5］將中美國家實驗室發(fā)展歷程進(jìn)行了對比，得出環(huán)境、協(xié)同合作、意志注入、項目化、資源全球化等助力國家實驗室有序發(fā)展的重要啟示。②中美國家實驗室管理體制及運行機制研究，李昊等［6］以國家實驗室特點為基準(zhǔn)，對美國國家實驗室的體系架構(gòu)、管理體制和運行機制進(jìn)行探析。任波等［7］對美國國家實驗室進(jìn)行分類，從目標(biāo)、學(xué)科、人力等方面對美國國家實驗室發(fā)展特點進(jìn)行總結(jié)。呂永敏［8］分析了我國國家實驗室管理體制和運行機制特點。谷峻戰(zhàn)等［9］對國家實驗室發(fā)展與地方經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系進(jìn)行探討。③中美國家實驗室人員配置及經(jīng)費管理研究，寇明婷等［10］從財務(wù)管理視角切入，詳細(xì)梳理美國國家實驗室經(jīng)費配置與管理特點，并探討我國實驗室經(jīng)費管理的現(xiàn)狀和不足。王曉飛等［11］探究美國研究型大學(xué)國家實驗室的經(jīng)費來源及構(gòu)成。

美國國家實驗室發(fā)展對我國有重要借鑒意義，針對美國實驗室的研究也較多，但多從局部探索，難以有一個全面的認(rèn)識和了解，并且在具體內(nèi)容分析上，從正面分析美國國家實驗室模式不足的文章不多，本文基于以上認(rèn)知，以中美國家實驗室的發(fā)展路徑為主線，探索比較兩國實驗室發(fā)展的重要因素差異，如管理體制、運行機制、經(jīng)費管理等，并指出各自存在的問題，以期為我國國家實驗室發(fā)展提供參考。

2 中國國家實驗室發(fā)展路徑及特征

（1）萌芽、試水期。20 世紀(jì)50 年代，面對復(fù)雜國際形勢，我國將核武器研發(fā)列為國防重大戰(zhàn)略方向。其中以核物理研究為主要應(yīng)用的粒子加速器建設(shè)是我國首批大科學(xué)實驗裝置，即中國國家實驗室的雛形。改革開放后，我國國家實驗室發(fā)展進(jìn)入試水期，國家同步輻射實驗室率先成立，隨后正負(fù)電子對撞機國家實驗室、北京串列加速器核物理國家實驗室和蘭州重離子加速器國家實驗室，也均依托于物理研究所相繼建成。這一時期，我國以追趕國際先進(jìn)科技水平為戰(zhàn)略目標(biāo)，投入大量人力、物力，最終在核物理領(lǐng)域取得躋身世界前列的重大優(yōu)勢。

萌芽和試水期的國家實驗室發(fā)展路徑較為清晰，以大科學(xué)實驗裝置為軸，著力發(fā)展核物理科學(xué)基礎(chǔ)研究與應(yīng)用，但關(guān)于國家實驗室的管理體制、運行機制、人才培養(yǎng)等方面并不完善，經(jīng)費嚴(yán)重不足，戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)上嚴(yán)格按照中央政策綱領(lǐng)推動，缺乏自主性。致力于向國內(nèi)外用戶提供穩(wěn)定運行輻射光源的國家同步輻射實驗室是該時期的典型代表［12］。

（2）籌建試點期。進(jìn)入21 世紀(jì)，科技創(chuàng)新進(jìn)一步成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的主導(dǎo)力量，作為國家科技創(chuàng)新平臺的國家實驗室得到新一輪的支持和發(fā)展。2000年沈陽材料科學(xué)（聯(lián)合）國家實驗室籌建成立，它是我國第一所研究類國家實驗室，之后在2003 年和2006年分別籌建兩批國家實驗室，共計15 個，涉及材料學(xué)、生物學(xué)、信息科學(xué)、航空航天學(xué)、醫(yī)學(xué)等多個學(xué)科。2003年11 月，科技部發(fā)布《國家實驗室總體要求》，指出國家實驗室具有相對獨立的人事權(quán)、財務(wù)權(quán)的科研實體，提出實行理事會管理制度、開放國家公共實驗平臺等措施。兩批試點國家實驗室在量子通信、高溫超導(dǎo)、納米技術(shù)、光電材料等領(lǐng)域取得突破性成果，提高了我國國際科技影響力。但在運行過程中也暴露了很多問題：科研經(jīng)費依然不足，國家實驗室與依托單位關(guān)系不明確，考核評價體系不夠健全等，最終僅青島海洋科學(xué)與技術(shù)試點實驗室在2015 年獲得批準(zhǔn)立項，正式運行。該實驗室建立理事會管理、學(xué)術(shù)委員會咨詢指導(dǎo)、主任委員會負(fù)責(zé)的“三會”管理架構(gòu)，有效調(diào)動行政、專業(yè)和執(zhí)行的力量。在運行機制上，實驗室自主設(shè)立開放基金項目，實行項目分類管理，以任務(wù)驅(qū)動、項目牽引實現(xiàn)協(xié)同科研創(chuàng)新［13-14］。這一時期的國家實驗室建設(shè)在管理體制、運行機制、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化及推廣等方面都有所探索，涉及多個學(xué)科應(yīng)用技術(shù)領(lǐng)域，發(fā)展路徑呈現(xiàn)多點散發(fā)態(tài)勢，均以研究型大學(xué)或研究機構(gòu)為依托運行管理。

（3）調(diào)整重布期。2016 年7 月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》，明確提出要布局建設(shè)一批國家實驗室。2017 年8 月，科技部、財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《國家科技創(chuàng)新基地優(yōu)化整合方案》，明確區(qū)分國家實驗室和國家重點實驗室的定位，國家實驗室，體現(xiàn)國家意志、實現(xiàn)國家使命、是面向國家重大戰(zhàn)略需求和未來科技發(fā)展戰(zhàn)略制高點。2017 年10月，科技部印發(fā)《“十三五”國家科技創(chuàng)新基地與條件保障能力建設(shè)專項規(guī)劃》通知進(jìn)一步細(xì)化國家實驗室建設(shè)思路，通知要求，采取統(tǒng)籌規(guī)劃、自上而下為主的決策方式，統(tǒng)籌全國優(yōu)勢科技資源整合組建，堅持高標(biāo)準(zhǔn)、高水平，體現(xiàn)引領(lǐng)性、唯一性和不可替代性，成熟一個，啟動一個。多地省市也以此為契機，推出國家實驗室預(yù)備隊，其中，以之江實驗室、張江實驗室和鵬城實驗室為典型代表。最先試水的之江實驗室于2017 年9 月成立，是由浙江省政府、浙江大學(xué)和阿里巴巴集團共同出資注冊的混合所有制事業(yè)單位，聚焦網(wǎng)絡(luò)信息和人工智能。實驗室實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的主任負(fù)責(zé)制，擁有獨立法人。通過合同科研、項目經(jīng)理制、雙聘制等形式實現(xiàn)科研開放共享［15］。

3 美國國家實驗室發(fā)展路徑及特征

（1）快速起步和發(fā)展期。美國國家實驗室可追溯至20 世紀(jì)30 年代。1931 年，美國加州大學(xué)伯克利分校物理學(xué)教授創(chuàng)建了輻射實驗室，二戰(zhàn)期間，該實驗室成為核物理研究的非正式集中地，為“曼哈頓計劃”奠定基礎(chǔ)。二戰(zhàn)是美國國家實驗室快速發(fā)展的重要推力，戰(zhàn)爭直接催生了第一批軍事類國家實驗室。在運行過程中，為保護(hù)科學(xué)家的學(xué)術(shù)自由，政府與大學(xué)或者私營企業(yè)簽訂合同，由大學(xué)或私營企業(yè)管理，構(gòu)建伙伴關(guān)系，形成了現(xiàn)在大部分實驗室管理模式（GOCO）［16］。中美兩國國家實驗室都源于核物理發(fā)展和核武器研究，時間上美國比中國早了20 年。二戰(zhàn)后，美蘇冷戰(zhàn)開啟，軍備競賽和太空競賽，齊頭并進(jìn)，國防研發(fā)開支占到聯(lián)邦政府研發(fā)開支的80%以上，美國國家實驗室得到進(jìn)一步發(fā)展，這一時期的國家實驗室正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲矣谰眯匝芯恐劓?zhèn)，此時真正確立了國家頂級科研機構(gòu)角色。學(xué)科領(lǐng)域也從核物理擴展到計算機、生命醫(yī)學(xué)、固體物理、和空間學(xué)。1969 年，美國國家實驗室數(shù)量從1947 年的16 個發(fā)展到74個［17］。這一時期美國國家實驗室發(fā)展呈現(xiàn)出速度和質(zhì)量的快速提升。

（2）謹(jǐn)慎發(fā)展調(diào)整期。進(jìn)入70 年代，日本、德國等國經(jīng)濟快速崛起對美國形成強大競爭壓力，迫使其科技體系進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，強調(diào)科技與經(jīng)濟結(jié)合，注重對冷戰(zhàn)時期政府主導(dǎo)科研成果進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移和推廣，建立各級政府和企業(yè)的廣泛合作關(guān)系。此時期的軍事類實驗室一時難以調(diào)整自身角色，伴隨著聯(lián)邦政府經(jīng)費的驟減，陷入迷茫期。由于50、60 年代的過快發(fā)展，國家實驗室也暴露出定位不清、運行效率過低，與其他科研機構(gòu)存在不正當(dāng)競爭等問題，最突出的問題是國家實驗室與產(chǎn)業(yè)界的技術(shù)轉(zhuǎn)移路徑不通暢，導(dǎo)致實驗室績效低下。在此背景下，美國聯(lián)邦政府進(jìn)行了大規(guī)模撤、并、轉(zhuǎn)，至1979 年銳減到35 個。從時代發(fā)展來看，中美兩國都經(jīng)歷了國家實驗室對接經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型期。走過了轉(zhuǎn)型陣痛期的美國國家實驗室更加穩(wěn)健，之后的20 年里，美國加大法制管理力度，出臺了一系列法制法規(guī)，如《1984 合同競爭法》定義了FFRDC 的基本概念并概述了在沒有競爭性投標(biāo)情況下的運行秩序。1990 年的《聯(lián)邦采購規(guī)范》，更進(jìn)一步規(guī)范實驗室FFRDC運行規(guī)則。《史蒂文森-懷德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》和《國家競爭力技術(shù)轉(zhuǎn)移法案》為實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)移提供了法制保障［18］。隨后以UARC（國防部和大學(xué)聯(lián)合建立的戰(zhàn)略研究中心）為依托的實驗室快速發(fā)展，90 年代共有14 個實驗室以UARC 和GOCO 形式成立。這一時期的國家實驗室發(fā)展在運營實踐中對決策和管理機制進(jìn)行調(diào)試，步伐走得謹(jǐn)慎且穩(wěn)健。

（3）國防再發(fā)展與改革?！?.11”事件發(fā)生后，本土保護(hù)和國防安全再一次被推到當(dāng)局者面前，防恐和國防是各項政策的核心，國家實驗室國防科技體系的角色更加穩(wěn)固。奧巴馬時期，美國政府進(jìn)一步強化科學(xué)技術(shù)重要地位，致力保障國民生活質(zhì)量，這一時期國家實驗室發(fā)展較為多元和均衡，衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境和能源與再生等領(lǐng)域都得到了進(jìn)一步發(fā)展［19］。2013 年7 月，美國智庫題為“能源部國家實驗室和科研活動的監(jiān)察和管理”的報告指出當(dāng)前美國實驗室存在的主要問題和改革動向，報告認(rèn)為能源部對國家實驗室管理缺位和越位并存，組織架構(gòu)與當(dāng)前科研活動不相適應(yīng)。這是美國國家實驗室持續(xù)發(fā)展面臨的運行管理與角色定位轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)的共性問題。

美國科研體系沒有全國統(tǒng)一科技管理部門，其國家實驗室也沒有正式的文件做出界定，但從聯(lián)邦各局的管轄和歷史發(fā)展脈絡(luò)梳理，仍可窺見美國國家實驗室全貌。從橫向維度上來看。國家實驗室除5 個民營機構(gòu)模式外（COCO），其他都隸屬于聯(lián)邦政府各局，即均為GOGO 模式或GOCO 模式。其中國有國營（GOGO）模式實驗室有15 個，其他均為國有民營模式（GOCO），國有民營模式與民營合作機構(gòu)的不同，又分為聯(lián)邦政府資助的研究和發(fā)展中心（FFRDC）和大學(xué)附屬研究中心（UARC）兩種類型實驗室。根據(jù)實驗室類別不同，經(jīng)費配置模式也有所差異，可分為目標(biāo)導(dǎo)向機構(gòu)配置模式、基礎(chǔ)研究穩(wěn)定配置模式、機構(gòu)配置為主、項目競爭為輔模式和應(yīng)用導(dǎo)向的市場配置模式。

4 中美國家實驗室發(fā)展路徑對比分析

作為兩國科研戰(zhàn)略的攻堅力量，兩國實驗室在建設(shè)過程中存在異同點。本文從兩者發(fā)展路徑、管理體制、運行機制、經(jīng)費管理等方面做了對比分析，具體情況見表1。

表1 中美國家實驗室對比

從發(fā)展路徑上看，兩者都萌芽于核科學(xué)，只是美國國家實驗室早于中國20 年，美國占領(lǐng)了國際領(lǐng)先地位。中國國家實驗室尚在萌芽之時，美國國家實驗室很快迎來了快速發(fā)展期，并持續(xù)近30 年，隨后在70 年代，美國國家實驗室進(jìn)入轉(zhuǎn)型調(diào)整期，中國國家實驗室仍在萌芽期徘徊，直到改革開放，我國迎來了第一批國家實驗室，雖然經(jīng)費不足，但取得的成果顯著。隨后，兩國國家實驗室的前進(jìn)方向都朝向助力本國經(jīng)濟建設(shè)，這一時期，美國國家實驗室的措施是在撤、并、轉(zhuǎn)中保持動態(tài)穩(wěn)定，同時完善相關(guān)法律法規(guī)，為實驗室管理和運行保駕護(hù)航。中國則是在探索中籌建國家試點實驗室，對管理體制和運行機制做了有益探索。從實力定位來看，美國國家實驗室承擔(dān)了全國基礎(chǔ)研究的18%，全部應(yīng)用研究的16%和全部技術(shù)開發(fā)13%的研發(fā)工作，是名副其實的美國科技創(chuàng)新中堅力量［20］。而我國國家實驗室則在重新布局期，要真正撐起中國科研風(fēng)帆，還有很長一段路要走?？傊?，兩國發(fā)展過程都經(jīng)歷波折迷茫期，在實踐中曲折前進(jìn)，由于美國國家實驗室發(fā)展時期較長，更能看出其曲折前進(jìn)歷程。從整個發(fā)展路徑來看，中國國家實驗室發(fā)展路徑是政府主導(dǎo)，地方支持的舉國體制，而美國國家實驗室的發(fā)展路徑是“小政府、大市場”的市場化發(fā)展理念。

從管理體制和運行機制上看，中國以研究型大學(xué)或科研所作為依托單位，由科技部地方政府和依托高校共建共辦，不具有獨立法人，而美國則以研究型大學(xué)或私營企業(yè)為依托單位，具有獨立法人身份。中國由統(tǒng)一科研管理機構(gòu)科技部統(tǒng)一管理，美國由聯(lián)邦政府各局單獨管理，較為多元，各個決策主體之間，權(quán)力相互制衡。相對于美國多角色參與管理決策的模式，我國更偏向“自上而下”式科技決策體系。兩國內(nèi)部都實行主任負(fù)責(zé)制，建立了理事會制度，并對事務(wù)性工作和學(xué)術(shù)科研進(jìn)行分開管理模式。在管理法規(guī)方面，美國在《聯(lián)邦規(guī)章典》《美國法典》等法律文件中規(guī)定了FFRDC、DOD、UARC的職責(zé)和權(quán)限范圍。并且在1980～2000 年間，共出臺13 部科技法規(guī)，用于規(guī)范美國國家實驗室管理體系和運行機制。其中包括《機構(gòu)法》《授權(quán)法》《技術(shù)轉(zhuǎn)移法》等。

從經(jīng)費來源、分配和監(jiān)督管理上看，兩國國家級實驗室均由國家政府提供穩(wěn)定的經(jīng)費支持，對實驗室擁有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，占據(jù)主導(dǎo)地位。中國科研經(jīng)費由科技部提交計劃，財政部進(jìn)行直接撥付，根據(jù)對實驗室的評估等建設(shè)程度進(jìn)行經(jīng)費分檔下?lián)?、動態(tài)調(diào)整策略。而美國方面，實行上下聯(lián)動的經(jīng)費撥付制度，由聯(lián)邦政府與州政府制定科研經(jīng)費規(guī)劃預(yù)算，明確實驗室重點科研支出領(lǐng)域，最終提交國會進(jìn)行審批。各個決策主體為各部門主管的實驗室經(jīng)費預(yù)算進(jìn)行激烈博弈，造成各部門的實驗室主體明晰，對于預(yù)算等決策相對獨立。該體制有利于減少政府對科技決策的干預(yù)，充分發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢。在經(jīng)費分配上，美國國家實驗室極大保障了科研人員自己及其團隊的工資和福利，建立了完整的保障和激勵互補的科研人員薪酬機制。這也在某種程度上避免了科研經(jīng)費被濫用，減小了監(jiān)督難度。而中國國家實驗室的經(jīng)費配置和管理不科學(xué)問題仍較為突出。

5 對我國國家實驗室建設(shè)的啟示和建議

國家實驗室是國家意志重要體現(xiàn)，現(xiàn)在正值我國國家實驗室重新布局期，經(jīng)過對中國國家實驗室建設(shè)路徑、管理體制、經(jīng)費管理等方面進(jìn)行對比分析，得出以下啟示：

（1）堅定信心、發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢，建設(shè)中國特色國家實驗室?？v觀兩國近幾十年發(fā)展路徑，都在曲折中摸索前進(jìn)。美國國家實驗室發(fā)展時間長、投入多、規(guī)模大，取得科研成果突出，給我國國家實驗室發(fā)展提供很多寶貴經(jīng)驗，但也不能簡單照搬照抄，應(yīng)該在美國國家實驗室發(fā)展經(jīng)驗基礎(chǔ)上，發(fā)揮自己國體優(yōu)勢，結(jié)合我國國情，走中國特色實驗室建設(shè)路徑。近年來，新冠疫情肆虐，我國舉國上下共同抗擊疫情，在世界范圍內(nèi)取得絕對性勝利，充分說明我國體制優(yōu)勢，在國家實驗室建設(shè)上，應(yīng)該積極創(chuàng)造政治、經(jīng)濟等良好外部環(huán)境，以重大科技攻關(guān)為主導(dǎo)，建立各級聯(lián)動機制，統(tǒng)一目標(biāo)，協(xié)同發(fā)展。

（2）建立多元主體監(jiān)督考核機制，完善法律法規(guī)建設(shè)。在管理體系上，我國國家實驗室由科技部統(tǒng)一管理，并無專門管理機構(gòu)對接管理。①會造成權(quán)力、資源單向流動，缺乏監(jiān)督，難以制衡，導(dǎo)致科研腐敗。②科技部作為國家科研管理部門，并不能精準(zhǔn)對接專業(yè)管理流程，容易造成管理偏差，影響管理的科學(xué)性和合理性。因此，我國國家實驗室首先建立一支國家實驗室專業(yè)管理隊伍，圍繞國家實驗室，有效銜接科技部、地方政府和依托單位，明確各方實驗室建設(shè)參與者權(quán)責(zé)，構(gòu)建合理分工體系，保障國家實驗室健康運行，其次，為保障國家實驗室健康發(fā)展，相關(guān)部門需進(jìn)一步完善法律法規(guī)，有效建立獎懲機制。

（3）提高穩(wěn)定經(jīng)費比例，建立精準(zhǔn)預(yù)算體系。針對我國現(xiàn)行經(jīng)費配置和管理的問題，首先，我國國家實驗室建設(shè)過程中，應(yīng)提高穩(wěn)定經(jīng)費比例，①可以避免科研人員為爭取競爭性經(jīng)費耗費精力，造成短視行為。②保證穩(wěn)定的經(jīng)費流入和獎勵機制，也可避免經(jīng)費濫用和科研腐敗，更有利于科研人員有尊嚴(yán)地開展科研工作。其次，在科研經(jīng)費的分配上，管理部門要充分發(fā)揮經(jīng)費預(yù)算有效性，可通過精細(xì)化預(yù)算評估、對相關(guān)人員進(jìn)行預(yù)算培訓(xùn)，避免預(yù)算流于形式化，同時經(jīng)費配置，要以實際科研需求為導(dǎo)向，按需分配，避免一刀切。