胡廣成/杭州遠大檔案技術(shù)有限公司

長期以來，因為檔案開放審核責(zé)任主體不明確，開放審核標準不清晰，機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織（以下簡稱組織機構(gòu)）檔案開放審核制度未建立等原因，檔案館館藏檔案的開放比例較低，截至2020年底，全國各級綜合檔案館館藏檔案91789.8萬卷、件[1]，開放了14584.5萬卷、件[2]，開放比例僅為15.9%，此外還有大量館藏檔案未做開放審核，開放審核工作進展的滯后影響了檔案利用工作的開展，制約了檔案價值的發(fā)揮?！稒n案法》的修訂重點之一即是推動檔案的開放和利用，針對檔案開放審核的責(zé)任與程序問題，新修訂《檔案法》第三十條提出了如下制度解決方案：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責(zé)。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責(zé)，并在移交時附具意見。”通過要求檔案形成單位或者保管單位在檔案移交進館前完成開放審核的方式，解決未來增量檔案的開放利用問題。

新修訂《檔案法》頒布前，檔案行業(yè)對于開放審核的研究主要集中在館藏檔案；新修訂《檔案法》頒布后，對組織機構(gòu)如何開展尚未移交進館檔案的開放審核的探討逐漸增加，如探討機關(guān)檔案室開放審核權(quán)責(zé)[3]，機關(guān)檔案開放鑒定工作流程和標準[4]，檔案開放審核工作法制的完善[5-7]，開放審核前的解密工作，均是對組織機構(gòu)開展檔案開放審核工作的局部理論探討，較少對其中的開放審核結(jié)論、開放或延期開放范圍、開放標識等開放審核的核心業(yè)務(wù)規(guī)范進行探討，缺乏對組織機構(gòu)開展尚未移交進館檔案的開放審核工作的系統(tǒng)性梳理，也未有從實踐層面對其工作思路進行整體設(shè)計。

本文針對組織機構(gòu)如何做好尚未移交進館檔案的開放審核的工作規(guī)范展開分析，對開放審核工作涉及的開放審核責(zé)任主體、開放審核對象范圍、開放審核結(jié)論、開放標識、開放或延期開放范圍、開放審核制度、開放審核意見等諸方面重要問題逐一進行探討，以期為組織機構(gòu)開展相關(guān)工作提供一個相對完整的實施參考。

1 開展檔案開放審核工作的總體思路

1.1 協(xié)調(diào)性

組織機構(gòu)開展尚未移交進館檔案的開放審核工作是為了服務(wù)檔案移交進館后的檔案開放利用工作，因此進館前的開放審核需與檔案館館藏檔案的開放審核、開放利用相銜接，也就是尚未移交進館檔案的開放審核的結(jié)論、標準應(yīng)與館藏檔案開放審核的結(jié)論、標準一致。檔案開放審核的結(jié)果是以檔案著錄的方式體現(xiàn)，因此檔案開放審核應(yīng)與《檔案著錄規(guī)則》的相關(guān)要求相協(xié)調(diào)。此外，檔案開放與政府信息公開的目的都是為了方便公眾獲取信息，檔案很大比重是由政府信息形成，發(fā)展方向都是積極穩(wěn)妥地提高開放比例或公開比例，因此兩者在審核標準上有很多相通之處，在檔案延期開放范圍與政府信息不予公開的范圍、檔案開放范圍與政府信息主動公開的范圍方面可以較高程度地銜接。

1.2 法治化

組織機構(gòu)開展檔案開放審核時需遵循《檔案法》《國家檔案館檔案開放辦法》等法規(guī)，嚴格執(zhí)行其中關(guān)于延期開放的規(guī)定，同時還須遵守《保密法》《國家安全法》《個人信息保護法》等法律的相關(guān)規(guī)定。為保證檔案開放審核工作的執(zhí)行質(zhì)量，組織機構(gòu)需要建立檔案開放審核制度，明確開放流程、開放審核標準，使開放審核制度化、程序化。

2 明確檔案開放審核的責(zé)任主體

3 明確檔案開放審核的對象范圍

對尚未移交進館檔案的開放審核是為檔案移交進館做準備，故而開放審核的對象范圍應(yīng)是列入檔案館接收范圍的檔案?！陡骷壐黝悪n案館收集檔案范圍的規(guī)定》第七條規(guī)定，省級以上（含省級）檔案館的接收范圍為保管期限為永久的檔案，省級以下檔案館的接收范圍為保管期限為永久和30年以上（含30年）的檔案。重大活動、突發(fā)事件檔案的接收范圍則根據(jù)《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》和各級檔案館的要求確定。其他未列入檔案館接收范圍的檔案無需進行開放審核。

4 明確檔案開放審核的時間

為化解檔案開放審核工作積壓在檔案館的困局，《檔案法》明確要求將檔案開放審核工作前置，在檔案移交進館前即完成開放審核?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求檔案開放審核工作實現(xiàn)常態(tài)化。進館單位可以將檔案開放審核工作納入年度檔案整理工作一同完成，也可根據(jù)實際情況定期開展開放審核工作，但最遲應(yīng)在檔案移交進館前完成相關(guān)檔案的開放審核。

5 明確檔案開放審核的結(jié)論

《檔案法》《國家檔案館檔案開放辦法》通過規(guī)定開放期限的方式來控制檔案館館藏檔案是否開放、何時開放，《國家檔案館檔案開放辦法》規(guī)定了滿25年開放、少于25年開放和延期開放等三種開放期限，基于工作的連貫性，尚未移交進館檔案和館藏檔案關(guān)于開放審核的結(jié)論表述方式應(yīng)保持統(tǒng)一。滿25年開放、延期開放可以直接作為審核結(jié)論，審核結(jié)論為少于25年開放的，必須明確具體年限，如滿22年開放、滿23年開放等，以便于檔案館掌握具體的開放時間。

文件全文內(nèi)容已經(jīng)通過網(wǎng)站、政府公報、兩微一端等途徑進行信息公開的，形式上已經(jīng)等同于向社會開放，進館單位檔案開放審核人員須準確掌握本單位的信息公開情況。此類檔案一般移交進館后即可開放，相應(yīng)的開放審核的結(jié)論可以為：即時開放。

各地檔案館前期在執(zhí)行《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》時，常將“控制”作為館藏檔案的開放審核結(jié)論。實踐中，控制（即限制利用）是一種動態(tài)的狀態(tài)，因檔案移交進館期限是滿20年或滿10年甚至更短，一般短于檔案開放期限，因此無論檔案的開放審核結(jié)論如何，移交進館后都可能會有一段時期處于限制利用的狀態(tài)。例如開放審核結(jié)論為滿25年開放的檔案，在移交進館后但未滿25年的這段時期是處于限制利用的狀態(tài)；開放審核結(jié)論為延期開放的檔案，其在調(diào)整開放審核結(jié)論前都處于限制利用的狀態(tài)。檔案開放審核和檔案利用控制是兩項不同角度的工作，并無直接對應(yīng)關(guān)系，不可混淆，兩者之間的關(guān)系如圖所示。

圖 檔案開放審核和檔案利用控制的關(guān)系

綜上，尚未移交進館檔案開放審核的結(jié)論可以分為四種：滿25年開放、滿22年開放[8]、延期開放、即時開放。

6 明確開放標識

2022年修訂的《檔案著錄規(guī)則》要求在案卷級和文件級著錄條目中設(shè)置“開放標識”著錄項目，且為必著項目?！稒n案著錄規(guī)則》同時給出了開放標識的可供著錄選項：“開放、控制、延期開放和未審核等”[9]。開放標識是為了檔案館對館藏檔案的開放狀態(tài)進行調(diào)控而設(shè)置的，其描述應(yīng)準確清晰。滿25年開放是常規(guī)的開放期限，其開放標識可簡單以“開放”表示，其他開放期限的開放標識需完整表示以便區(qū)分。

檔案移交進館后，檔案館可根據(jù)開放標識結(jié)合期限判斷，開展開放利用、目錄公布或利用控制等工作。根據(jù)上文分析，“控制”不宜作為開放審核的結(jié)論，但可以作為輔助開放標識，輔助檔案館較為直接地開展動態(tài)利用控制。相關(guān)邏輯關(guān)系如表所示。

階段性主要指學(xué)生數(shù)學(xué)核心素養(yǎng)所表現(xiàn)出的不同層次水平.比如說，學(xué)生在解決數(shù)學(xué)難題時會采取不同方法進行，而學(xué)生之間的理解水平、思維能力等都存在很大差距，進而形成了階段性數(shù)學(xué)核心素養(yǎng).

表 開放標識與利用、公布目錄的關(guān)系對應(yīng)表

因此，匹配上文分析得出的四種開放審核結(jié)論，相應(yīng)的開放標識為：開放、滿22年開放、延期開放、即時開放。

7 明確延期開放范圍

《檔案法》第二十七條規(guī)定“涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案”可以延期開放，《國家檔案館檔案開放辦法》第八條對該法條內(nèi)容進行了豐富，規(guī)定“涉及國家和社會重大利益，開放后可能危及國家安全和社會穩(wěn)定的檔案”可以延期開放，同時將涉及國家秘密、知識產(chǎn)權(quán)、個人信息等三類檔案列入延期開放范圍，并將“其他按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當限制利用的檔案”作為兜底條款?！陡骷墖覚n案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》劃定了20種應(yīng)限制利用的檔案范圍，是該時期從黨和國家層面對涉及國家安全或者重大利益、知識產(chǎn)權(quán)、個人信息等三類檔案的例舉?？偟膩碚f，延期開放范圍包含五類：涉及國家秘密、涉及國家安全或者重大利益、涉及知識產(chǎn)權(quán)、涉及個人信息和其他法規(guī)規(guī)定。

《政府信息公開條例》自2008年開始施行，于2019年進行了修訂，條例內(nèi)容已比較完善，各地區(qū)、各部門（包括各進館單位）均制定了配套的政府信息公開規(guī)章制度，開展了大量政府信息公開工作，相關(guān)的工作思路、建設(shè)成果值得檔案行業(yè)參考借鑒，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也強調(diào)“加強檔案開放與政府信息公開的銜接”?！墩畔⒐_條例》第十四條、第十五條規(guī)定“公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的政府信息”以及涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息不予公開，并將“法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息”作為兜底條款，其形式和內(nèi)涵與檔案延期開放范圍的五類內(nèi)容基本一致。

《政府信息公開條例》第十六條將“行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息”納入不予公開的范圍，原因是相關(guān)文件記載的信息處于討論、研究或者審查過程中，不具有確定性，公開后可能會誤導(dǎo)公眾，也可能干擾行政機關(guān)公正、合理地做出決策。檔案開放亦有著類似的考慮，但政府信息是否公開更多是考慮當下的影響，而檔案是否開放是考慮封閉期后的影響，因影響會隨著時間而衰減，故檔案延期開放的范圍較信息不予公開的范圍應(yīng)有所縮減，例如可以僅將一定期限或一部分單位的過程性文件列入延期開放范圍，而非“一刀切”。

《政府信息公開條例》第十六條還將行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息、行政執(zhí)法案卷信息納入不公開的范圍。原因是行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生直接影響，公開之后可能會對行政機關(guān)的正常工作造成不必要的影響；行政執(zhí)法案卷信息主要涉及當事人、利害關(guān)系人的權(quán)益，與其他主體沒有直接利害關(guān)系，公開后可能會對行政機關(guān)的執(zhí)法工作和當事人、利害關(guān)系人的權(quán)益產(chǎn)生不利影響[10]。而從檔案視角判斷內(nèi)部事務(wù)文件、行政執(zhí)法案卷是否開放，卻有著不一樣的邏輯，檔案與利用者的關(guān)系不是開放的依據(jù)，檔案的開放對象是廣泛的、不確定的，檔案開放的目標就是發(fā)揮檔案服務(wù)社會和公眾的第二價值，因此在不利影響已消除的前提下應(yīng)盡可能地開放，這也是透明法制政府的建設(shè)方向。故而，在吸收政府信息公開的研究成果時，也應(yīng)該辯證分析、有取有舍。

上述法規(guī)規(guī)定的延期開放或不予公開的范圍都是原則性的，為增強可操作性，進館單位應(yīng)在充分了解本單位檔案情況的基礎(chǔ)上，與本單位信息公開工作部門、本地檔案館充分對接，參考上述法規(guī)精神以及地方或行業(yè)主管部門制定的政府信息公開配套規(guī)章制度，以審慎的態(tài)度，細化確定本單位的檔案延期開放范圍。

此外，還可以通過某些特征進行輔助判斷，如：公文簽發(fā)稿中注明公開屬性為“此件不公開”的，文件上標注了“內(nèi)部”字樣的，可以作為列入延期開放范圍的參考依據(jù)，但列入前依然應(yīng)基于封閉期后這一時間節(jié)點重新評估影響。

8 明確開放范圍

《檔案法》《國家檔案館檔案開放辦法》通過負面清單的形式間接確定了檔案開放范圍。進館單位還可以通過正面清單的方式明確開放范圍，以進一步準確地指導(dǎo)檔案開放審核工作。相關(guān)范圍的明確，亦可借鑒信息公開的法規(guī)規(guī)范建設(shè)成果，在準確理解《政府信息公開條例》第二十條、第二十一條、第五十五條等規(guī)定的內(nèi)涵的同時關(guān)注其在各領(lǐng)域的制度配套建設(shè)進展。

進館單位應(yīng)在充分了解本單位檔案情況的基礎(chǔ)上，掌握本單位的政府信息公開情況和已實施政府信息公開的內(nèi)容，參考上述法規(guī)以及地方或行業(yè)部門制定的其他政府信息公開配套規(guī)章制度，細化制定本單位的檔案開放范圍。檔案開放范圍、延期開放范圍制定時可考慮與歸檔范圍相結(jié)合，在當前推行的分類方案、歸檔范圍、保管期限三合一的基礎(chǔ)上實現(xiàn)四合一。

此外，還可以依據(jù)某些特征對開放范圍進行補充。例如：文件全文已進行政府信息公開的，公文正本或公文簽發(fā)稿中注明公開屬性為“此件公開發(fā)布”的，均可列入檔案開放范圍。

9 建立開放審核制度

進館單位應(yīng)建立檔案開放審核制度，開展規(guī)范化、常態(tài)化的檔案開放審核工作。制度應(yīng)明確檔案開放審核的決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)、檔案開放范圍和延期開放范圍、檔案開放審核程序、未開放檔案的限制利用意見等。同時，進館單位應(yīng)根據(jù)情勢變化及時對開放審核制度進行調(diào)整。

檔案開放審核程序一般應(yīng)包括以下四個環(huán)節(jié)。第一，計劃。檔案開放審核的執(zhí)行機構(gòu)制定檔案開放審核計劃，上報檔案開放審核的決策機構(gòu)審批。第二，組織。執(zhí)行機構(gòu)按計劃組織開展檔案開放審核工作，檔案開放審核人員對照目錄逐件、逐頁審核檔案，必要時借助軟件、全文識別等技術(shù)手段輔助審核，編制《檔案開放審核意見》初稿，在《檔案開放審核意見》所附的檔案目錄中逐卷、逐件標注開放標識。第三，審核。決策機構(gòu)對《檔案開放審核意見》初稿進行審核，形成審核意見。第四，確認。執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)審核意見修改、編制形成《檔案開放審核意見》終稿一式兩份，由決策機構(gòu)的負責(zé)人簽字確認。根據(jù)《檔案法》第三十條規(guī)定，檔案移交進館時需“附具意見”，因此《檔案開放審核意見》一份隨檔案實體移交進館，一份留存進館單位。

10 《檔案開放審核意見》編制建議

為保證意見的科學(xué)、嚴謹，《檔案開放審核意見》可分為以下五部分：

第一部分，檔案開放審核的標準，即本次檔案開放審核時依據(jù)的檔案開放范圍和檔案不開放范圍，該范圍應(yīng)與本單位現(xiàn)行的檔案開放審核制度中的相關(guān)內(nèi)容一致。第二部分，檔案開放審核的對象范圍，即本次檔案開放審核的檔案類別、數(shù)量，數(shù)量包括案卷級數(shù)量和文件級數(shù)量。第三部分，檔案開放審核的結(jié)論概況，按檔案類別列舉各種開放審核結(jié)論的數(shù)量，數(shù)量總和應(yīng)與第二部分一致。第四部分，標注開放標識的檔案目錄，為便于審核，檔案目錄應(yīng)區(qū)分開放審核結(jié)論、檔案類別羅列，且應(yīng)將結(jié)論為延期開放的目錄前置以示慎重，數(shù)量總和應(yīng)與第三部分一致。第五部分，未開放檔案的利用意見，根據(jù)《檔案法》第三十一條規(guī)定，進館單位應(yīng)對未開放檔案提出限制利用的意見。