孫 嬌，鄭 城，王曉飛

(浙江省水資源水電管理中心(浙江省水土保持監(jiān)測中心)，浙江 杭州 310000)

0 引 言

小水電是國際公認(rèn)的清潔可再生能源，是我國水電能源的重要組成部分，在解決農(nóng)村供電、推動(dòng)節(jié)能減排、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興等方面發(fā)揮著不可替代的作用。由于開發(fā)理念、管理水平、監(jiān)管措施落后等原因，一些小水電站存在過度開發(fā)現(xiàn)象，對(duì)河流生態(tài)環(huán)境造成了破壞[1]。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)力度空前，為消除重點(diǎn)地區(qū)小水電無序開發(fā)建設(shè)造成的生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響，浙江省實(shí)施了小水電清理整改、綠色小水電示范電站創(chuàng)建等工作，小水電也逐步向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

生態(tài)流量泄放不達(dá)標(biāo)是部分引水式小水電站造成生態(tài)環(huán)境損害的核心問題，也是引發(fā)部分專家學(xué)者對(duì)小水電爭議的焦點(diǎn)。十四五以來，浙江省針對(duì)小水電站生態(tài)流量監(jiān)管開展了大量的探索與嘗試，包括出臺(tái)管理辦法、建立監(jiān)管平臺(tái)、完善監(jiān)管機(jī)制等，逐步形成了有效的生態(tài)流量監(jiān)管模式。

1 小水電生態(tài)流量泄放及監(jiān)測現(xiàn)狀

1.1 小水電建設(shè)現(xiàn)狀

浙江省小水電開發(fā)較早，水能資源較為豐富，全省可開發(fā)水能資源862萬kW，其中農(nóng)村水電462萬kW。截至2022年底，全省共有農(nóng)村水電站2 842座，總裝機(jī)容量419萬kW，資源開發(fā)率達(dá)88%。浙江省小水電站有小微電站占比大(1 000 kW以下電站約占70%)、投產(chǎn)年限較早(2000年前投產(chǎn)約占66%)、所有制形式復(fù)雜等特點(diǎn)，導(dǎo)致泄放生態(tài)流量的過程中出現(xiàn)不少問題，給主管部門生態(tài)流量監(jiān)管帶來了難題。

1.2 小水電生態(tài)流量

小水電生態(tài)流量是指滿足水電站廠、壩(堰、閘)間及下游河段保護(hù)目標(biāo)生態(tài)需水基本要求的流量及過程。一般按不同地區(qū)、不同河流特征，綜合考慮氣象、水文、生境、下游用水需求等因素進(jìn)行核定。浙江省于2020年9月完成小水電清理整改，全域內(nèi)3 083座電站(當(dāng)時(shí)需要開展清理整改的電站)遵循科學(xué)合理的原則分類核定生態(tài)流量，基本采用多年平均流量法、最枯月平均流量法及流量歷時(shí)曲線法，解決了“放多少”的問題。

1.3 小水電生態(tài)流量泄放設(shè)施及監(jiān)測現(xiàn)狀

生態(tài)流量核定后，小水電站需根據(jù)核定的生態(tài)流量進(jìn)行泄放，現(xiàn)有泄放設(shè)施主要包括兼用泄放設(shè)施和專用泄放設(shè)施。小水電站本身引水、泄水、沖沙、放空等永久設(shè)施有改造條件的，可改建兼作生態(tài)流量的泄放設(shè)施；無改造條件，且通過優(yōu)化運(yùn)行調(diào)度仍不能滿足壩(堰、閘)下游河道生態(tài)用水需求的，需新增生態(tài)流量專用泄放設(shè)施。經(jīng)過清理整改，浙江省內(nèi)所有小水電站通過增設(shè)或改建泄放設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)流量下泄，解決了“怎么放”的問題；但生態(tài)流量泄放本身對(duì)于電站業(yè)主存在利益損失，有一定的抵觸情緒，對(duì)泄放設(shè)施的日常維護(hù)存在不到位的現(xiàn)象，易發(fā)生堵塞或損壞等問題[2]。

建立生態(tài)流量監(jiān)測設(shè)施是解決“放了多少水”的有效手段，一般包括實(shí)時(shí)流量、動(dòng)態(tài)視頻及靜態(tài)圖像。通過現(xiàn)場調(diào)查發(fā)現(xiàn)，監(jiān)測設(shè)施存在以下幾方面問題：一是監(jiān)測設(shè)施選型不合理；二是監(jiān)測設(shè)施安裝位置不恰當(dāng)，無法最有效監(jiān)測泄放情況；三是監(jiān)測設(shè)施質(zhì)量參差不齊，日常維修養(yǎng)護(hù)頻繁；四是山區(qū)信號(hào)較差，存在數(shù)據(jù)丟包現(xiàn)象。

監(jiān)測設(shè)施采集到的數(shù)據(jù)、視頻及圖像傳輸至平臺(tái)，監(jiān)管部門根據(jù)數(shù)據(jù)傳送的及時(shí)、完整及達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行考核，發(fā)現(xiàn)問題反饋、整改、完善，形成了較為系統(tǒng)的精準(zhǔn)監(jiān)管模式。截至2023年4月底，浙江省納入生態(tài)流量監(jiān)測的2 713個(gè)生態(tài)流量監(jiān)測點(diǎn)中，共有實(shí)時(shí)流量監(jiān)測1 080個(gè)，動(dòng)態(tài)視頻監(jiān)測1 044個(gè)，靜態(tài)圖像監(jiān)測588個(gè)；實(shí)時(shí)流量監(jiān)測占比為38.5%，在線監(jiān)測率(實(shí)時(shí)流量監(jiān)測與動(dòng)態(tài)視頻監(jiān)測個(gè)數(shù)之和與總監(jiān)測個(gè)數(shù)的比值)為83.8%；具體監(jiān)測情況如表1所示。

2 小水電生態(tài)流量監(jiān)管手段及現(xiàn)狀

2.1 出臺(tái)監(jiān)管辦法

為鞏固小水電清理整改成效，加強(qiáng)小水電站生態(tài)流量監(jiān)督管理，浙江省水利廳會(huì)同省生態(tài)環(huán)境廳出臺(tái)了《浙江省小水電站監(jiān)督管理辦法》(浙水農(nóng)電〔2021〕21號(hào))(以下簡稱《辦法》)，針對(duì)生態(tài)流量核定、泄放、監(jiān)測監(jiān)控、責(zé)任主體、監(jiān)督檢查等方面做出具體規(guī)定，明確生態(tài)流量監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)遵循“合理定量、科學(xué)調(diào)度、分類監(jiān)測、數(shù)字監(jiān)控、人機(jī)復(fù)核、閉環(huán)管理”的原則?！掇k法》規(guī)定縣級(jí)以上水行政及生態(tài)環(huán)境主管部門是小水電站生態(tài)流量監(jiān)督管理的責(zé)任主體，小水電站業(yè)主是生態(tài)流量泄放的責(zé)任主體，各級(jí)水行政主管部門是生態(tài)流量監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施的責(zé)任主體，各司其職保障生態(tài)流量科學(xué)規(guī)范泄放。《辦法》的出臺(tái)，為省、市、縣三級(jí)開展生態(tài)流量監(jiān)督管理提供了有力抓手。

2.2 建立監(jiān)管平臺(tái)

按照水利部智慧水利建設(shè)要求和浙江省水利廳數(shù)字化轉(zhuǎn)型統(tǒng)一部署，為做好生態(tài)流量監(jiān)督管理，浙江省水利廳于2020年開始著手搭建浙江省農(nóng)村水電站管理數(shù)字化應(yīng)用(以下簡稱省級(jí)監(jiān)管平臺(tái))，并于2021年9月完成建設(shè)，詳見圖1。省級(jí)監(jiān)管平臺(tái)依托浙江省浙里“九龍聯(lián)動(dòng)治水”“四橫三縱”框架體系，圍繞農(nóng)村水電站安全、生態(tài)兩個(gè)重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主要包含安全監(jiān)管、生態(tài)流量、專項(xiàng)工作、檢查與反饋、系統(tǒng)管理等模塊；其中生態(tài)流量模塊包括監(jiān)測方式、監(jiān)督管理、統(tǒng)計(jì)分析及預(yù)警中心四大子模塊，涵蓋生態(tài)流量監(jiān)管全流程。省級(jí)監(jiān)管平臺(tái)具備接收來自市縣平臺(tái)數(shù)據(jù)的功能，可實(shí)現(xiàn)保存、導(dǎo)出、統(tǒng)計(jì)、查詢等功能。對(duì)于生態(tài)流量泄放不達(dá)標(biāo)的情況，具備自動(dòng)報(bào)警和報(bào)警信息推送等功能；對(duì)于因不可抗力因素或防汛抗旱、應(yīng)急調(diào)度、生態(tài)流量泄放有關(guān)設(shè)施檢修等特殊情況無法進(jìn)行生態(tài)流量泄放的，具備報(bào)備免考核功能。針對(duì)生態(tài)流量泄放情況考核，浙江省提出泄放“三率”數(shù)據(jù)及不合格電站考核，均可在平臺(tái)上完成；其中泄放“三率”數(shù)據(jù)包括完整率、及時(shí)率、達(dá)標(biāo)率，不合格電站為泄放“三率”數(shù)據(jù)均低于80%的電站。

圖1 浙江省農(nóng)村水電站管理數(shù)字化應(yīng)用界面

為規(guī)范省內(nèi)各地小水電站生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，浙江省于2020年出臺(tái)了《浙江省小水電站生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)意見》，對(duì)前端監(jiān)測設(shè)備設(shè)施、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)傳輸和監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)要求進(jìn)行了明確。截至2021年底，有7個(gè)設(shè)區(qū)市建立了市級(jí)生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)，30個(gè)縣(市、區(qū))建立了縣級(jí)生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)(浙江省有農(nóng)村水電站的共有9個(gè)設(shè)區(qū)市、60個(gè)縣(市、區(qū)))。7個(gè)市級(jí)監(jiān)管平臺(tái)可將所轄縣(市、區(qū))的所有生態(tài)流量監(jiān)測數(shù)據(jù)直接傳送至省平臺(tái)；杭州市、湖州市未建設(shè)市級(jí)監(jiān)管平臺(tái)，其所轄的縣(市、區(qū))基本均建立了縣級(jí)監(jiān)管平臺(tái)，由縣平臺(tái)將生態(tài)流量監(jiān)測數(shù)據(jù)直接送省平臺(tái)。通過各級(jí)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，利用數(shù)字手段對(duì)轄區(qū)內(nèi)的小水電站開展監(jiān)督管理，形成了省、市、縣三級(jí)齊抓共管的格局。

2.3 完善監(jiān)管機(jī)制

根據(jù)《辦法》，浙江省各地建立了常態(tài)化監(jiān)督檢查機(jī)制，監(jiān)督檢查采用線上核查和線下現(xiàn)場檢查相結(jié)合的方式；線上核查通過省級(jí)生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)開展；現(xiàn)場檢查采取“四不兩直”的方式，并填寫小水電站生態(tài)流量檢查表。監(jiān)督檢查比例省級(jí)每年不少于10%，市級(jí)不少于15%，縣級(jí)每年每座小水電站不少于1次。結(jié)合年度生態(tài)流量泄放評(píng)估，建立重點(diǎn)監(jiān)管名錄，將省、市、縣三級(jí)河道上下游存在生態(tài)保護(hù)對(duì)象、廠壩間減水河段較長、歷次監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題較多、群眾舉報(bào)或媒體曝光、臨近村莊集鎮(zhèn)景觀、主管部門認(rèn)為需要重點(diǎn)監(jiān)管的小水電站納入監(jiān)管名錄。目前，浙江省級(jí)生態(tài)流量重點(diǎn)監(jiān)管電站有36座，市縣重點(diǎn)監(jiān)管名錄電站有435座。

為更精準(zhǔn)地開展生態(tài)流量監(jiān)管，浙江省水行政主管部門建立了月度通報(bào)機(jī)制。每月開展農(nóng)村水電站生態(tài)流量泄放及監(jiān)管情況通報(bào)，內(nèi)容包括生態(tài)流量數(shù)據(jù)上線及達(dá)標(biāo)情況(含各地生態(tài)流量泄放完整率、及時(shí)率、達(dá)標(biāo)率)、實(shí)時(shí)流量監(jiān)測監(jiān)控情況、不合格電站情況及生態(tài)流量線上線下檢查情況，并對(duì)各地泄放“三率”數(shù)據(jù)進(jìn)行排名。針對(duì)生態(tài)流量線上線下檢查發(fā)現(xiàn)的問題，要求各地在當(dāng)月月底前完成整改，整改情況年底匯總納入考核。月度通報(bào)情況與年度生態(tài)流量監(jiān)督考核掛鉤，成為年度農(nóng)水獎(jiǎng)勵(lì)資金安排的重要考量，且生態(tài)流量監(jiān)督考核已列入省最嚴(yán)格水資源管理考核、年度綜合績效考核等。通過通報(bào)、排名、考核等手段，提高各地對(duì)生態(tài)流量泄放及監(jiān)管的重視。

2.4 監(jiān)管現(xiàn)狀

小水電站生態(tài)流量泄放監(jiān)測數(shù)據(jù)的好壞，可以充分體現(xiàn)監(jiān)管工作的到位程度。截至2023年4月，浙江省水行政主管部門共發(fā)布農(nóng)村水電站生態(tài)流量泄放及監(jiān)管情況通報(bào)22期，根據(jù)每個(gè)月通報(bào)農(nóng)村水電站泄放“三率”數(shù)據(jù)可知，2022年完整率98%，及時(shí)率97%，達(dá)標(biāo)率96%，各月生態(tài)流量泄放“三率”情況如表2所示，其變化趨勢(shì)如圖2所示。隨著省內(nèi)各地小水電站生態(tài)流量監(jiān)管工作的持續(xù)推進(jìn)，生態(tài)流量泄放“三率”基本呈逐月上升的趨勢(shì)。目前，各市完整率、及時(shí)率、達(dá)標(biāo)率總體情況較好，均達(dá)到90%；全省實(shí)時(shí)流量監(jiān)控率超60%，實(shí)時(shí)流量達(dá)標(biāo)率均達(dá)到90%。

圖2 浙江省2022年度各月生態(tài)流量泄放“三率”變化趨勢(shì)

此外，各級(jí)生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)均由財(cái)政資金支撐，委托專業(yè)的運(yùn)維單位開展維護(hù)，簽訂相應(yīng)的平臺(tái)運(yùn)維合同，以維持監(jiān)管平臺(tái)的正常持續(xù)運(yùn)行，滿足小水電站生態(tài)流量調(diào)度管理和主管部門監(jiān)督管理需要。

3 存在的問題

3.1 生態(tài)流量監(jiān)管機(jī)制不完善

浙江省現(xiàn)有的生態(tài)流量監(jiān)管機(jī)制及各類辦法著重于考核、通報(bào)、處罰等，以懲為主，獎(jiǎng)勵(lì)較少，現(xiàn)有的年度獎(jiǎng)勵(lì)資金也是包含于農(nóng)水獎(jiǎng)勵(lì)資金中，沒有單獨(dú)列支的資金。隨著地方小水電管理人員的減少以及政府購買服務(wù)的增加，資金來源不足、獎(jiǎng)勵(lì)措施缺乏，促使管理人員在日常監(jiān)管中缺少主動(dòng)權(quán)。

3.2 生態(tài)流量監(jiān)管措施不力

按月通報(bào)的生態(tài)流量泄放“三率”數(shù)據(jù)一定程度上展現(xiàn)了地方監(jiān)管工作的成效。但現(xiàn)有“三率”中的達(dá)標(biāo)率計(jì)算方式設(shè)計(jì)部分不合理，采用實(shí)時(shí)流量監(jiān)測方式開展生態(tài)流量監(jiān)測的，需通過“比對(duì)監(jiān)測數(shù)據(jù)和核定生態(tài)流量值大小”判定其達(dá)標(biāo)率；采用圖像監(jiān)測類監(jiān)測方式開展生態(tài)流量監(jiān)測的，按照“上傳照片即達(dá)標(biāo)”判定其達(dá)標(biāo)率，造成不同監(jiān)測方式的達(dá)標(biāo)率判定不公。再者，目前的監(jiān)管措施沒有形成強(qiáng)有力的制約，沒有對(duì)小水電業(yè)主及時(shí)糾正違法行為并在以后的運(yùn)營過程中遵守法律規(guī)定產(chǎn)生激勵(lì)，導(dǎo)致了對(duì)小水電生態(tài)流量下泄不足的縱容。

3.3 縣市級(jí)監(jiān)管水平參差不平

自2020年完成小水電清理整改以來，浙江省各地的小水電站積極開展生態(tài)流量泄放，但鑒于各地財(cái)政水平、重視程度不同，泄放及監(jiān)管存在不到位情況。每月生態(tài)流量監(jiān)管“三率”數(shù)據(jù)存在少部分縣市低于80%以及不合格電站依舊存在的現(xiàn)象，且各設(shè)區(qū)市監(jiān)管平臺(tái)的數(shù)據(jù)采集和存儲(chǔ)情況仍存在頻次不達(dá)標(biāo)、存儲(chǔ)不合規(guī)等問題，暫不能滿足在今后生態(tài)流量監(jiān)督檢查中對(duì)歷史數(shù)據(jù)的查閱需要。

3.4 電站業(yè)主存在抵觸情緒

生態(tài)流量監(jiān)管工作開展好壞與否，與電站業(yè)主息息相關(guān)?，F(xiàn)有電站業(yè)主依舊存在一定的抵觸情緒，特別是自2022年以來，浙江省遭遇極度干旱天氣，電站效益一直不好，泄放生態(tài)流量后使得部分電站無法運(yùn)行，多是虧本運(yùn)營，業(yè)主對(duì)于生態(tài)流量泄放不積極、不主動(dòng)，擅自關(guān)閉或調(diào)整生態(tài)流量監(jiān)測設(shè)施的現(xiàn)象偶有發(fā)生，給地方水行政主管部門開展工作帶來了難處。

4 對(duì)策與建議

4.1 推進(jìn)生態(tài)流量執(zhí)法監(jiān)管，形成工作合力

充分發(fā)揮省、市、縣三級(jí)水行政主管部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制合力，根據(jù)《浙江省小水電站監(jiān)督管理辦法》要求，會(huì)同生態(tài)環(huán)境部門開展聯(lián)合執(zhí)法，按職責(zé)實(shí)施分類監(jiān)管；同時(shí)督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)屬地管理責(zé)任，加強(qiáng)日常巡查檢查，確保下泄流量按照生態(tài)流量核定值足額足量泄放。

4.2 科學(xué)優(yōu)化監(jiān)管措施，提升監(jiān)管效能

為科學(xué)、公正、合理判定不同監(jiān)測方式的生態(tài)流量泄放達(dá)標(biāo)率，積極探索具有人工智能的圖像識(shí)別技術(shù)，在人為輔助的基礎(chǔ)上用快速科學(xué)的方法確定監(jiān)測圖像顯示的生態(tài)流量值，并判定其泄放水量達(dá)標(biāo)情況。針對(duì)各生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)上不同監(jiān)測方式的監(jiān)測數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、上報(bào)和規(guī)范要求不一致的問題，進(jìn)行逐一排查，并限時(shí)整改，規(guī)范設(shè)置采集頻次、存儲(chǔ)要求等，進(jìn)一步提升監(jiān)管效能。

4.3 出臺(tái)優(yōu)惠政策，激發(fā)電站業(yè)主內(nèi)生動(dòng)力

小水電站多處于欠發(fā)達(dá)的山區(qū)，前期改造已投入不少，后期日常維護(hù)成本也不低，需要通過制度創(chuàng)新，解決“錢從哪里來”的問題。可針對(duì)日常生態(tài)流量泄放按規(guī)定泄放，且改造投入成本高的電站，分析小水電站生態(tài)流量泄放對(duì)發(fā)電造成的影響，綜合考量影響，給予合理補(bǔ)償和優(yōu)惠政策，激發(fā)小水電站業(yè)主泄放生態(tài)流量的積極性。

4.4 加強(qiáng)宣傳教育 引導(dǎo)公眾參與

經(jīng)過近兩年的小水電清理整改工作，電站業(yè)主對(duì)生態(tài)流量有了一定的認(rèn)識(shí)，但依舊是不系統(tǒng)、不深入的，時(shí)常會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中因眼前的經(jīng)濟(jì)利益誘惑忽視了長遠(yuǎn)的環(huán)境利益。因此，要重視宣傳教育工作，普及生態(tài)流量對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，普及保障生態(tài)流量的知識(shí)、技術(shù)、手段與技能，宣傳國家的法律法規(guī)政策，減少小水電站業(yè)主因不知情而違反法律造成生態(tài)破壞的可能性。此外，要鼓勵(lì)小水電生態(tài)流量執(zhí)行過程中的公眾參與，及時(shí)傳遞小水電站生態(tài)流量動(dòng)態(tài)情況，對(duì)于公眾提供的意見及時(shí)吸納處理，對(duì)于公眾舉報(bào)的違法行為，依法追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

5 結(jié) 語

小水電作為重要的民生水利基礎(chǔ)設(shè)施和清潔可再生能源，在節(jié)能減排、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境方面優(yōu)勢(shì)凸顯；同時(shí)對(duì)于加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面也發(fā)揮著重要的作用。雖然近年來小水電因生態(tài)流量問題飽受爭議，部分公眾將小水電妖魔化，主張大面積退出，但可以通過完善小水電站生態(tài)流量的監(jiān)管機(jī)制、優(yōu)化監(jiān)管措施、加強(qiáng)公眾參與，建立統(tǒng)一生態(tài)流量監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)流量從“放沒放”的粗放監(jiān)管向“放多少”的精確監(jiān)管轉(zhuǎn)變，保證小水電站下泄足夠的生態(tài)流量，促進(jìn)人與自然和諧相處。