張熹珂

(華東政法大學(xué) 政府管理學(xué)院,上海 201620)

習(xí)近平總書記在中共二十大政治報告中指出,我們要“發(fā)展全過程人民民主”,“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度……完善人民政協(xié)民主監(jiān)督和委員聯(lián)系界別群眾制度機制”。這實質(zhì)上指出了政治協(xié)商作為“凝聚智慧、增進(jìn)共識、促進(jìn)科學(xué)民主決策的重要途經(jīng)”[1]4,是全過程人民民主的重要組成部分之一。全過程人民民主的活動主體、參與內(nèi)容、行為程序、民主績效等與政治協(xié)商的參與主體、協(xié)商議題、商議程式、協(xié)商效能具有重疊、交叉和部分的一致性。政治協(xié)商貫穿于全過程人民民主活動的始終,在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)均有體現(xiàn)。協(xié)商的形式、內(nèi)容和結(jié)果的優(yōu)劣直接制約著全過程人民民主的發(fā)展質(zhì)量,構(gòu)成了影響全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的一條主線。

一、政治協(xié)商在全過程人民民主中的價值

政治協(xié)商具有廣義和狹義之分,狹義的政治協(xié)商特指中國共產(chǎn)黨的政治協(xié)商,即“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,中國共產(chǎn)黨與民主黨派和各界代表人士圍繞黨和國家大政方針、經(jīng)濟社會發(fā)展重要問題以及其他重要事項開展的協(xié)商”[1]3。協(xié)商的基本方式主要是“政黨協(xié)商”和“人民政協(xié)政治協(xié)商”[1]4。廣義的政治協(xié)商主要呈現(xiàn)為社會主義的協(xié)商民主實踐,是指“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下,人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題,在決策之前和決策實施之中開展的廣泛協(xié)商”[2]2。其中狹義政治協(xié)商的渠道“政黨協(xié)商、政府協(xié)商”、“人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商”和“社會組織協(xié)商”[2]4等構(gòu)成了廣義政治協(xié)商的重要路徑。本文主要指廣義上的政治協(xié)商。

作為全過程人民民主的重要內(nèi)容之一,政治協(xié)商從協(xié)商的價值取向、協(xié)商的主體與客體、協(xié)商的規(guī)程和協(xié)商的效能等維度,為全過程人民民主的運行提供了重要的資源和基礎(chǔ)保障,在全過程人民民主發(fā)展過程中展示了強大的方向引領(lǐng)和動力供給價值,呈現(xiàn)了豐富的形式和優(yōu)質(zhì)的績效意義。

首先,政治協(xié)商為全過程人民民主提供了強大的價值取向引領(lǐng)。全過程人民民主不是其他性質(zhì)的民主,而是“最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”[3]。全過程人民民主的社會主義性質(zhì),決定了其價值取向是“以人民為中心”,是為實現(xiàn)人民的基本權(quán)利、利益訴求而展開的政治參與活動。政治協(xié)商中堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的實踐前提和協(xié)商內(nèi)容事關(guān)“群眾切身利益的實際問題”,從雙重維度保證了全過程人民民主正確價值取向的實現(xiàn)?！包h的領(lǐng)導(dǎo)是政治協(xié)商最本質(zhì)的特征,是第一位的要求”[4]表明,政治協(xié)商并非西方議會黨團之間無序的爭吵和博弈,而是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,政黨以及其他協(xié)商主體之間針對黨和國家大政方針、經(jīng)濟社會發(fā)展重要問題而展開的醞釀、交流、商議和共識。中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨和立黨為公,執(zhí)政為民的理念,決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠最大限度地保證協(xié)商議題的人民性和協(xié)商過程人民的廣泛參與性,積極引領(lǐng)全過程人民民主始終踐行“以人民為中心”的價值取向。政治協(xié)商中緊緊圍繞“涉及群眾切身利益的實際問題”的協(xié)商議題[2]2,堅持“廣泛參與、多元多層、更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[2]4的基本原則,創(chuàng)造的“民情直通車、民主聽證會、民主懇談會、民主議政會”等形式[5],均規(guī)范著全過程人民民主沿著“以人民為中心”的價值軌道前行。

其次,政治協(xié)商為全過程人民民主參與主體和議題的拓展開辟了渠道。全過程人民民主的行使主體是人民,人民既是一個政治概念,也是一個歷史范疇,在不同的歷史時期體現(xiàn)為不同的內(nèi)涵與外延。盡管人民這一概念的闡釋內(nèi)容具有動態(tài)變化的特性,但人民在國家中占據(jù)人口的絕大多數(shù)始終是一個確定的判斷。民主作為一種制度安排,體現(xiàn)為“對多數(shù)人意志的尊重”。在何種程度上體現(xiàn)為對多數(shù)人意志的尊重,需要通過票決而顯示。參與程序中主體資格的標(biāo)準(zhǔn)、議題的性質(zhì)、決策的復(fù)雜性和時效性等因素,在一定程度上限制了民主的參與主體與議題范圍。政治協(xié)商成功地解決了一般民主行使過程中因主體資格缺失、參與主體和議題廣泛性難以體現(xiàn)的局限,為全過程人民民主參與主體與議題廣泛性的實現(xiàn)創(chuàng)造了條件。無論全過程人民民主程序中對參與主體的資格作何種要求、決策的時效性何等緊迫、議題涉及的內(nèi)容多么復(fù)雜、人民中的部分群體因資格問題和議題的復(fù)雜性不能在所有的票決民主中參與,但在票決之前的政治協(xié)商中,無論是在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié),還是政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等領(lǐng)域,在決策合法化之前均可通過協(xié)商活動實現(xiàn)參與主體和議題的廣泛性,化解了全過程人民民主過程中票決階段因主體資格和議題性質(zhì)導(dǎo)致的參與主體和議題狹窄的問題,極大地拓展了民主的參與主體范圍和議題的覆蓋領(lǐng)域。

再次,政治協(xié)商為全過程人民民主的質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。民主的本質(zhì)在于通過對多數(shù)人意志的尊重,反映人民的利益訴求,實現(xiàn)人民的合法權(quán)益。利益訴求體現(xiàn)的愈加充分,合法權(quán)益實現(xiàn)的愈加徹底,標(biāo)志著民主的運轉(zhuǎn)質(zhì)量更加優(yōu)質(zhì)。政治協(xié)商特別是基層政治協(xié)商“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民”的指導(dǎo)思想[2]14,為人民在全過程人民民主中更加充分地表達(dá)民情民意提供了法規(guī)依據(jù)。政治協(xié)商的內(nèi)容定位在“國家方針政策和地方重要舉措,經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)重要問題”[1]8的規(guī)定,有利于在全過程人民民主中人民從多元領(lǐng)域反映他們的利益訴求。政治協(xié)商程序要“按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、民主集中的要求”[2]5,有利于在全過程人民民主中人民合法權(quán)益的實現(xiàn)。政治協(xié)商“使決策和工作更好順乎民意、合乎實際”的規(guī)范,有利于在全過程人民民主中決策的科學(xué)化。政治協(xié)商中“聽群言、集民智、增共識、聚合力、促和諧”的功能[6],有利于全過程人民民主中對多數(shù)人意志的尊重和形成共識的最大公約數(shù)。

二、政治協(xié)商與全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系

民主是人類探索政治發(fā)展的文明成果,不同的歷史時期,民主具有不同的發(fā)展進(jìn)程、發(fā)展模式和發(fā)展手段。就其發(fā)展進(jìn)程而言,民主進(jìn)步并不是一帆風(fēng)順地前行,在總體趨勢與時代與時俱進(jìn)的同時,有時會出現(xiàn)暫時的停滯甚至倒退,由此決定了民主發(fā)展質(zhì)量在特定歷史時段的差異性。判斷全過程人民民主是否高質(zhì)量發(fā)展,不僅需要考量民主的外在形式,更要評判民主發(fā)展的內(nèi)容,堅持形式與內(nèi)容的統(tǒng)一,將民主實質(zhì)與績效作為民主發(fā)展質(zhì)量重要的判斷標(biāo)準(zhǔn),才能科學(xué)地定位全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的水平。因此,剖析政治協(xié)商與全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯,厘清全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)是研判兩者之間聯(lián)系的前提。

首先,全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)志。全過程人民民主作為人類社會民主的最新形態(tài),集中體現(xiàn)了中國特色社會主義民主政治的特色和優(yōu)勢,在摒棄低質(zhì)民主、多數(shù)人的暴政和政治精英游戲的基礎(chǔ)上,高質(zhì)量發(fā)展集中體現(xiàn)在如下方面。其一,民主主體的廣泛性。在民主運作過程中,參與主體的廣泛性程度直接影響和制約著民主的發(fā)展質(zhì)量。在一個參與主體極其有限的民主過程中,多數(shù)人的訴求會因無人代表難以得到反映,人民的利益將緣于民主程序規(guī)定的多數(shù)原則難以實現(xiàn),人民的意志將因民主過程中力量的弱小難以轉(zhuǎn)化為公共政策。西方現(xiàn)代國家雖然在形式上具有民眾直接參與的機會,但此種參與主要集中在選舉民主,選舉之后的其他民主環(huán)節(jié)諸如民主決策、民主管理等皆有職業(yè)政客所把持,民眾參與的范圍極其狹窄甚至無緣于民主,在一定程度上抑制了民眾合法權(quán)益的實現(xiàn)。因此,全過程人民民主欲實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,必須克服西式民主參與主體形式上廣泛,實質(zhì)上狹窄的弊端。在縱向多鏈條和橫向多領(lǐng)域的廣泛參與,才能掌握民情、吸納民意、匯集民智,保障人民正當(dāng)權(quán)益的實現(xiàn)。其二,民主議題的覆蓋性。何種議題交由人民當(dāng)家作主,不僅展示了民主活動所涉及的范圍,而且影響著人民在特定領(lǐng)域意志的表達(dá)權(quán)利和利益的實現(xiàn)問題。歷史發(fā)展的經(jīng)驗表明,人民參與決策的議題愈加廣泛,利益實現(xiàn)的空間領(lǐng)域更加廣闊,則標(biāo)志著該類型的民主愈加先進(jìn),從合法權(quán)益實現(xiàn)的領(lǐng)域范圍而言,民主的質(zhì)量愈高。全過程人民民主克服了西式民主只在特定人事領(lǐng)域行使決定權(quán)的局限,將民主的議題由特定人事決定權(quán)拓展為對經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等發(fā)展的公共決策權(quán),其議題實現(xiàn)了對國家和社會生活的全覆蓋。其三,民主過程的完整性。人民行使民主的過程是否完整,對其基本權(quán)利的保障、合法利益的實現(xiàn)具有顯著的制約作用。舉凡人民滿意的民主模式,一定是其利益訴求與合法權(quán)利能夠得到實現(xiàn)的民主方式,民主過程的完整性滿足了從起始至完成的整個過程,人民始終具有利益訴求與利益合理分配的權(quán)利,因此,民主過程的完整性是研判民主質(zhì)量高低的重要尺度之一。與西式民主人民只在選舉過程參與,其他民主過程被排斥在外不同,全過程人民民主內(nèi)涵著民主參與過程的完整性。這種完整性體現(xiàn)在兩個維度。從宏觀維度而言,全過程人民民主是持續(xù)的,不僅在選舉過程中人民具有參與的權(quán)利,在其他民主環(huán)節(jié)諸如民主管理、民主監(jiān)督等以無時不在、無時不有的方式廣泛參與。而公共事務(wù)的無限性和動態(tài)變化性決定了民主管理的持續(xù)性。從微觀視角分析,每一個具體的民主過程,如民主選舉、民主決策從起步到完成均始終滲透著民主協(xié)商和對多數(shù)人意志的尊重,使全過程人民民主在具體的民主活動中,展示著人民完整參與的軌跡。其四,民主績效的帕累托最優(yōu)。如同其他政治活動一樣,民主需要一定的運行成本,能否以最小的成本代價獲取最大的收益,是研判全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的重要指標(biāo)。西式選舉民主需要繳納選舉保證金和大量的競選經(jīng)費投入,代議制決策過程中議會黨團因意見難以彌合而久拖不決,低下的民主效率不僅會錯失發(fā)展的機遇,而且將會增加民主運行的成本。全過程人民民主中協(xié)商民主功能的充分發(fā)揮,增進(jìn)了對民主議題的共識,提升了民主決策的效率,消解了民主決策執(zhí)行的阻力,減少了民主運行的成本,呈現(xiàn)了全過程人民民主以最小成本和代價獲取最大收益的效能。

其次,政治協(xié)商提升全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)成要素的指數(shù)。如果將全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的構(gòu)成要素定位在民主主體的廣泛性、民主議題的覆蓋性、民主過程的完整性、民主績效的帕累托最優(yōu),那么政治協(xié)商則是推進(jìn)四項要素優(yōu)向發(fā)展的重要動力,是提升全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的核心因素。

在民主主體的廣泛性方面。無論是民主主體性質(zhì)維度的“政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、社會組織協(xié)商”[2]5,還是民主主體層次維度的“高層協(xié)商、中層協(xié)商和基層協(xié)商”等,全過程人民民主中不同的參與主體通過政治協(xié)商,能夠就共同關(guān)注的議題在充分交流、溝通、醞釀和商議的基礎(chǔ)上,形成民主共識的最大公約數(shù)。通過政治協(xié)商渠道,將不同性質(zhì)和層次的主體納入到了全過程人民民主的活動之中,拓展了民主參與主體的廣泛性,實現(xiàn)了民主參與主體的最大化,為全過程人民民主的高質(zhì)量發(fā)展積蓄了人力資源。

在民主議題的覆蓋性方面。政治協(xié)商貫穿于全過程人民民主議題的所有領(lǐng)域,以其“多維度、全方位、多領(lǐng)域中按照規(guī)程由人民予以確定的事項”進(jìn)行協(xié)商[7]122,實現(xiàn)了政治協(xié)商對民主議題的全覆蓋。在經(jīng)濟發(fā)展中,社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和經(jīng)濟決策,需要通過事前的協(xié)商,形成最大共識。在政治進(jìn)步中,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑,民主自由、公平正義的保障模式需要通過協(xié)商獲得絕大多數(shù)人的認(rèn)同。在文化繁榮中,哲學(xué)社會科學(xué)及其文學(xué)藝術(shù)的創(chuàng)新,需要通過協(xié)商探尋出符合其發(fā)展規(guī)律的方式。在社會治理中,基層社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)方式與治理手段的選擇需要通過協(xié)商設(shè)計出最優(yōu)的方案。在生態(tài)文明建設(shè)中,生態(tài)文明的戰(zhàn)略定位、策略選擇、生態(tài)文明發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展同步推進(jìn)的模式等需要通過協(xié)商研制出最理想的藍(lán)圖?？梢娬螀f(xié)商活動涵蓋了全過程人民民主的所有議題。

在民主過程的完整性方面。政治協(xié)商滲透于全過程人民民主的所有鏈條和環(huán)節(jié),將全過程人民民主的每一個具體民主鏈接為整體,實現(xiàn)“對人民多數(shù)人意志的吸納”[7]122。民主選舉中候選人的提名、選舉方式的抉擇需要在法定范圍內(nèi)通過協(xié)商,找出最優(yōu)人選和切合實際的選舉模式。民主決策中決策的創(chuàng)意、決策的規(guī)劃、決策的合法化需要通過協(xié)商,挖掘出最能體現(xiàn)民情、展示民意、實現(xiàn)人民利益的決策方案。民主管理中管理理念的確立、管理方法的運用、管理工具的選擇需要通過協(xié)商,發(fā)現(xiàn)最具效率和質(zhì)量的管理方式。民主監(jiān)督中監(jiān)督內(nèi)容的確立、監(jiān)督范圍的確定、監(jiān)督手段的使用等需要通過協(xié)商,在法律許可的范圍內(nèi)探尋出最富成效的監(jiān)督模式。政治協(xié)商以其特有的協(xié)商優(yōu)勢,將全過程人民民主的不同階段和過程完整地融為一個有機整體。

在民主績效的帕累托方面。民主發(fā)展質(zhì)量的高低不僅體現(xiàn)在預(yù)設(shè)民主目標(biāo)的實現(xiàn),而且呈現(xiàn)為實現(xiàn)目標(biāo)的過程中所付出的代價和成本,“民主績效是評判民主形態(tài)優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)”[7]122。政治協(xié)商成功地解決了民主進(jìn)程中的“成本—收益”問題。在民主運作的實踐中,通過協(xié)商能夠就議題的價值、意義形成基本一致的認(rèn)知,以此決定是否納入民主決策的程序。經(jīng)過協(xié)商能夠在決策規(guī)劃中消除主要的意見分歧,達(dá)成思想的基本統(tǒng)一,實現(xiàn)決策方案的最大共識,進(jìn)而克服民主決策在合法化環(huán)節(jié),因不足法定贊同票產(chǎn)生的久拖不決現(xiàn)象,為提升民主決策的效率奠定基礎(chǔ)。由于通過協(xié)商摒棄了思想沖突與對立,在民主決策執(zhí)行階段,消解了執(zhí)行中所可能遭遇的思想阻力和內(nèi)耗現(xiàn)象,減少了民主執(zhí)行的成本,為民主決策執(zhí)行質(zhì)量的增進(jìn)和實現(xiàn)成本收益的最大化創(chuàng)造了條件。

再次,全過程人民民主規(guī)范政治協(xié)商的程式。政治協(xié)商作為一種政治活動,是全過程人民民主中不可或缺的重要內(nèi)容,更是協(xié)商民主的具體實踐。鑒于目前黨內(nèi)法規(guī)和國家法律均未就政治協(xié)商的具體程序立法,只是從宏觀角度規(guī)定了協(xié)商程序需要從實際出發(fā),“按照科學(xué)合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中的要求,制定協(xié)商計劃、明確協(xié)商議題和內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動、注重協(xié)商成果運用反饋,確保協(xié)商活動有序務(wù)實高效”[2]5。因此,政治協(xié)商的宏觀程序要求如何轉(zhuǎn)化為具體的協(xié)商程序,受制于全過程人民民主具體環(huán)節(jié)的程序約束,全過程人民民主中每一具體的民主活動以其自身的制度標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范著政治協(xié)商參與主體的范圍、議題的內(nèi)容、協(xié)商的方式和協(xié)商結(jié)果的運用。

在民主選舉中,候選人員資格的協(xié)商提出、候選人員提名的協(xié)商推薦、候選人員產(chǎn)生程序的協(xié)商確定,將依照中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)和《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》,由中共中央負(fù)責(zé)同志或地方黨組織負(fù)責(zé)同志主持,邀請各民主黨派中央主要負(fù)責(zé)人或民主黨派地方組織主要負(fù)責(zé)人參與,“就重要人事安排在醞釀階段召開人事協(xié)商座談會”[2]6,就候選人員的年齡、性別、政治面貌、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)特長、界別、實踐經(jīng)歷等問題進(jìn)行思想溝通、交換意見、通報信息,在形成基本共識后予以推薦或提名。其中《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和各級人民代表大會選舉法所確立的關(guān)于協(xié)商內(nèi)容的程序性規(guī)定,嚴(yán)格規(guī)制著政治協(xié)商的有序展開。

在民主決策中,決策創(chuàng)意的協(xié)商節(jié)點確立、協(xié)商主體范圍、協(xié)商內(nèi)容等需要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國家關(guān)于決策的相關(guān)法律予以確定。決策規(guī)劃的協(xié)商主題、協(xié)商成員、協(xié)商步驟等需要根據(jù)黨和國家關(guān)于民主決策的法律法規(guī)展開。決策合法化的表決方式、表決時間選擇、表決參與人員需要根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》及《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國行政法》、《中華人民共和國立法法》等法律法規(guī)的規(guī)定,依照程序進(jìn)行協(xié)商活動,使政治協(xié)商在民主決策中按照各具體民主既定的規(guī)程運行。

在民主監(jiān)督中,監(jiān)督重點的協(xié)商領(lǐng)域選定、監(jiān)督手段的協(xié)商選擇、監(jiān)督范圍的協(xié)商確立,政治協(xié)商在自身尚無明確程序的情況下,需要根據(jù)民主監(jiān)督的原則要求,依據(jù)黨的監(jiān)督保障法規(guī)和國家監(jiān)察法律法規(guī)的既定程序,就監(jiān)督的重點工作、監(jiān)督的主體和客體、監(jiān)督的模式等問題展開政治協(xié)商。通過協(xié)商明晰黨的紀(jì)律檢查機構(gòu)和國家監(jiān)察機關(guān)與社會群眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等在監(jiān)督邊界、主體、客體、手段、工具的不同,在確保黨和國家監(jiān)督機關(guān)依法行使職權(quán)的前提下,更好地發(fā)揮社會群眾監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督的功能,形成民主監(jiān)督的強大合力。因此,政治協(xié)商必須嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》和《中華人民共和國監(jiān)察法》、《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》等黨內(nèi)和國家的法律法規(guī)的規(guī)定展開,使政治協(xié)商活動在實踐中有序?qū)嵤?/p>

三、制約全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)商因素

政治協(xié)商以其“有事好商量,眾人的事情眾人商量,是人民民主的真諦”價值[8]30,構(gòu)成了人民民主高質(zhì)量發(fā)展的重要因素,為全過程人民民主的高質(zhì)量發(fā)展提供了重要的動力。那么,政治協(xié)商如何與全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展實現(xiàn)相互支撐、和諧互動,為民主的高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮更大的功能、產(chǎn)生更強的效能呢?有鑒于全過程人民民主尚處于起步發(fā)展階段,受諸種協(xié)商因素的制約,具有如下亟待解決的問題。

首先,全過程人民民主中政治協(xié)商法規(guī)供給不足。法律法規(guī)、政策是政治活動有序展開的前提基礎(chǔ)。缺失必要的法律法規(guī)和程序規(guī)制,勢必導(dǎo)致行為的失序甚至引發(fā)社會的沖突和動蕩。因此,加強政治協(xié)商的立法建設(shè),完善政治協(xié)商的相關(guān)法律法規(guī)對推動全過程人民民主的高質(zhì)量發(fā)展具有重要的價值和意義。目前,關(guān)于政治協(xié)商的相關(guān)法律法規(guī),只有《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商條例》和《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》,且《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商條例》中所指涉的政治協(xié)商范疇屬于狹義的政治協(xié)商,僅指政黨協(xié)商和人民政協(xié)協(xié)商,并不包括人大協(xié)商、政府協(xié)商、人民團體協(xié)商和社會組織協(xié)商,對全過程人民民主中如何依法依規(guī)開展政治協(xié)商提出了挑戰(zhàn)。客觀上需要根據(jù)全過程人民民主發(fā)展的需要,加大政治協(xié)商法律法規(guī)的供給,使政治協(xié)商在全過程人民民主中的運行更加規(guī)范、順暢和有效。

其次,全過程人民民主中政治協(xié)商的主體范圍仍顯狹窄。廣泛的參與主體是政治協(xié)商能否充分表達(dá)民意,實現(xiàn)人民合法權(quán)益的重要條件。參與主體的類型、界別、職業(yè)等是否寬廣、全面,直接影響著政治協(xié)商的效能,制約著全過程人民民主的發(fā)展質(zhì)量。只有不同層次、職業(yè)群體和界別人士的全面參與,才能在政治協(xié)商中將不同群體的利益訴求充分反映,為全過程人民民主更好地實現(xiàn)最廣大人民群眾的利益創(chuàng)造條件。但是,在目前的政治協(xié)商中,除部分區(qū)域通過社區(qū)議事廳、四方議事會、干群懇談會、居民說事制度等模式實現(xiàn)了基層協(xié)商的廣泛參與外,在重大工程項目決策、社會保障改革和重要發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等方面,基層民眾參與的概率較小,參與者大多為政府官員、高級專業(yè)技術(shù)人員。這使得在政治協(xié)商中基層群眾的民情、民意未能充分體現(xiàn),直接阻滯著全過程人民民主的有效運行和高質(zhì)量發(fā)展。

再次,全過程人民民主中政治協(xié)商的重點尚需細(xì)化。政治協(xié)商重點內(nèi)容的具體化是協(xié)商活動有的放矢,聚焦核心問題展開交流、溝通和商議的重要基礎(chǔ)。有針對性的、明晰的、具體的協(xié)商內(nèi)容不僅能夠提升協(xié)商活動的效率,而且對全過程人民民主的高質(zhì)量發(fā)展具有重要的助力功能。就其目前關(guān)于政治協(xié)商的內(nèi)容而言,目前規(guī)定了政黨協(xié)商的主要內(nèi)容是“(一)中國共產(chǎn)黨全國和地方各級代表大會、中央一級地方黨委有關(guān)重要文件的制定、修改;(二)憲法的修改建議,有關(guān)重要法律的制定、修改建議;……(五)關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題”[1]8。人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是“(一)列入政協(xié)全體會議議程的重要事項;(二)國家方針政策和地方重要舉措,經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)重要問題;(三)有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要問題”[1]8。對于基層事關(guān)民生建設(shè)的具體問題,無論是黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律均未有專門的條款內(nèi)容予以規(guī)范。此種協(xié)商重點內(nèi)容的非具體化,導(dǎo)致在政治協(xié)商活動中因缺失對關(guān)鍵問題解決的針對性,制約著全過程人民民主中人民所期盼的基層社會民生建設(shè)和利益的實現(xiàn),影響著民主的高質(zhì)量發(fā)展。

最后,全過程人民民主中政治協(xié)商重形式輕實質(zhì)的現(xiàn)象。政治協(xié)商是“社會主義協(xié)商民主的重要形式,是凝聚智慧、增進(jìn)共識、促進(jìn)科學(xué)民主決策的重要途經(jīng)”[1]8,其獨特的優(yōu)勢在于實用性、有效性。政治協(xié)商的特有形式和獨特優(yōu)勢構(gòu)成了全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。在政治協(xié)商的實踐中,雖然絕大多數(shù)地方黨組織和政府創(chuàng)新出了模式和種類繁多的協(xié)商形式,且彰顯了具有顯著實質(zhì)效能的結(jié)果,但少數(shù)區(qū)域依然存在為了履行全過程人民民主的合法程序而協(xié)商的現(xiàn)象。這種為程序而協(xié)商從法理維度而言,具有一定的合理因素,但卻背離了政治協(xié)商“以人民為中心”的價值取向,使政治協(xié)商活動在實踐中產(chǎn)生重協(xié)商形式輕協(xié)商實質(zhì)效果的問題,在影響政治協(xié)商反映民情、體現(xiàn)民意、實現(xiàn)人民利益功能發(fā)揮的同時,亦構(gòu)成了全過程人民民主中人民利益訴求與合法權(quán)益實現(xiàn)的障礙。

四、實現(xiàn)全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的政治協(xié)商優(yōu)化邏輯

政治協(xié)商作為社會主義民主的重要形式,是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式和“我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”[8]30,在全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展過程中曾發(fā)揮了重要的推動作用并構(gòu)成了貫穿民主整個過程的主線。但上述政治協(xié)商實踐中存在的弊端和不足,需要從中國國情的客觀實際出發(fā),緊緊圍繞全過程人民發(fā)展中的“高質(zhì)量”問題,對政治協(xié)商進(jìn)行理性的重構(gòu)與優(yōu)化。

第一,強化政治協(xié)商的立法建設(shè)。法律、法規(guī)和制度、政策是政治協(xié)商活動有序、穩(wěn)步展開的重要保障,需要“把黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商工作的制度體系和工作機制用黨內(nèi)法規(guī)的形式固定下來”[4],進(jìn)一步提升政治協(xié)商的效能,增進(jìn)全過程人民民主的質(zhì)量。完善政治協(xié)商法規(guī)建設(shè)重點在兩個領(lǐng)域:一是拓展政治協(xié)商的范圍。將目前政治協(xié)商僅界定在政黨協(xié)商、人民政協(xié)協(xié)商,擴展為“政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”[8]30。通過范圍的擴展,使政治協(xié)商在全過程人民民主的每個環(huán)節(jié)和具體的民主活動中,協(xié)商行為有規(guī)可循。二是協(xié)商的時間節(jié)點明晰化。目前的黨內(nèi)法規(guī)只規(guī)定了協(xié)商的形式,并未確立具體的協(xié)商時間節(jié)點,在實踐中形成了票決之前協(xié)商的慣例。對此行之有效的慣例應(yīng)以黨內(nèi)法規(guī)的形式予以固定,使協(xié)商民主與票決民主能夠及時對接,進(jìn)而提升全過程人民民主的效率和質(zhì)量。

第二,漸進(jìn)擴大政治協(xié)商的參與主體。參與主體的廣泛性、代表性是政治協(xié)商能否取得優(yōu)質(zhì)成果的重要條件,更是全過程人民民主實現(xiàn)人民群眾根本利益的重要保證。有鑒于部分領(lǐng)域政治協(xié)商活動局限于政府官員、專家學(xué)者參與的問題,應(yīng)重新審視基層民眾參與熱情高漲但參與渠道狹窄的弊端。在特定領(lǐng)域如涉及專業(yè)技術(shù)較強的政治協(xié)商過程中,可建構(gòu)政府官員、專家學(xué)者為主,基層民眾為輔的政治協(xié)商格局;在非特定領(lǐng)域的政治協(xié)商活動中,可設(shè)計基層民眾為主,政府官員、專家學(xué)者為輔的政治協(xié)商結(jié)構(gòu)。根據(jù)協(xié)商的主題,最大限度地擴大不同利益群體、職業(yè)、界別和層次的人員參與,使政治協(xié)商的結(jié)果能夠兼顧到多元社會利益,為全過程人民民主體現(xiàn)人民利益的廣泛性、全面性奠定豐富的智力基礎(chǔ)。

第三,政治協(xié)商程序合法性與結(jié)果合理性的統(tǒng)一。政治協(xié)商的程序主要包括協(xié)商的主體、協(xié)商的內(nèi)容、協(xié)商的模式、協(xié)商的時間等要素。程序的合法是保證政治協(xié)商有序、穩(wěn)定展開的前提和保障實質(zhì)合理的條件。因此,在政治協(xié)商活動中,必須依照既定的程式,圍繞協(xié)商議題正確確立協(xié)商參與人員、協(xié)商的方式和協(xié)商的時間節(jié)點選擇,保障協(xié)商“落實發(fā)展全過程人民民主的要求”,實現(xiàn)“求同存異、聚同化異”[4]。政治協(xié)商的實質(zhì)是實現(xiàn)協(xié)商結(jié)果的合理化,協(xié)商的程序化是協(xié)商結(jié)果合理化的必要條件,但不是協(xié)商結(jié)果合理化的充分條件。在程序合理化的前提下,因其他外在因素的干擾,依然會出現(xiàn)少數(shù)人的合法權(quán)益遺漏或?qū)崿F(xiàn)不夠充分的現(xiàn)象,甚至導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”。因此,在政治協(xié)商過程中必須通過“底線”條件的限制,保障協(xié)商結(jié)果的合理化。使政治協(xié)商在全過程人民民主中實現(xiàn)程序合法與結(jié)果合理的有機統(tǒng)一,更好地助推全過程人民民主代表和實現(xiàn)最廣大人民根本利益的要求。

第四,政治協(xié)商與票決民主的科學(xué)銜接。政治協(xié)商與票決活動是全過程人民民主中的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政治協(xié)商雖然發(fā)揮了消除意見分歧、凝聚思想共識、減少決策合法化及決策后執(zhí)行過程的阻力等功能,但對具有法定程序要求的具體民主而言,非經(jīng)票決民主的程序,協(xié)商的結(jié)論將缺失法定的效力。因此,協(xié)商在前、票決及時跟進(jìn)的有效銜接,是全過程人民民主中的最優(yōu)選擇。對于政治協(xié)商中已經(jīng)形成共識的議題,理應(yīng)及時進(jìn)行票決,以此提升全過程人民民主的效率。對于尚未在政治協(xié)商中形成共識的議題,在法定票決之前繼續(xù)醞釀、溝通,形成基本共識后盡快進(jìn)入票決程序,既克服了西式民主久拖不決或決而不過的現(xiàn)象,也通過協(xié)商共識的形成減少了票決過程中的阻力和決策后執(zhí)行中的障礙,實現(xiàn)了以最小民主成本獲取最大收益的帕累托最優(yōu),更好地彰顯全過程人民民主高質(zhì)量發(fā)展的成果。