何良智 宋樂林

（昆山海關(guān)，江蘇昆山 215300）

2018 年，《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)總署。海關(guān)總署制定2020 改革方案[1]，將檢驗檢疫業(yè)務(wù)融入海關(guān)執(zhí)法中，在海關(guān)稽查作業(yè)中發(fā)現(xiàn)稽查企業(yè)涉嫌檢驗檢疫違規(guī)事情，迫切需要解決。

以南京海關(guān)隸屬昆山海關(guān)為例，對某企業(yè)開展稅則號列申報準確性稽查時發(fā)現(xiàn)企業(yè)稅號申報錯誤，擬更正的稅號屬于法檢商品，將導(dǎo)致企業(yè)構(gòu)成進口法定檢驗商品未經(jīng)檢驗擅自使用情況。這是檢驗檢疫工作運用稽查手段引發(fā)的新情況，這一情況的處理結(jié)果關(guān)乎海關(guān)執(zhí)法能力和執(zhí)法威信，迫切需要探索相應(yīng)的解決思路和實踐方案。

1.海關(guān)涉檢稽查的法律定位

1.1 海關(guān)稽查的價值追求

海關(guān)對于稽查有明確規(guī)定，《海關(guān)稽查條例》第二條：“本條例所稱海關(guān)稽查，是指海關(guān)自進出口貨物放行之日起3 年內(nèi)或者在保稅貨物、減免稅進口貨物的海關(guān)監(jiān)管期限內(nèi)及其后的3 年內(nèi)，對與進出口貨物直接有關(guān)的企業(yè)、單位的會計賬簿、會計憑證、報關(guān)單證以及其他有關(guān)資料（以下統(tǒng)稱賬簿、單證等有關(guān)資料）和有關(guān)進出口貨物進行核查，監(jiān)督其進出口活動的真實性和合法性?！焙ｊP(guān)稽查涉及的領(lǐng)域主要是進出口貨物的真實情況是否滿足禁限要求，海關(guān)稽查追求的價值是稅賦能夠合規(guī)繳納，禁限貨物能夠合規(guī)管理，核心目的是確定進出口行為合法、準確?！逗ｊP(guān)稽查條例》從第一條到三十四條均為滿足上述追求而制定。

1.2 檢驗檢疫管理的價值導(dǎo)向

檢驗檢疫管理重點關(guān)注進出口貨物是否符合國家或出口目的國技術(shù)法規(guī)要求，即產(chǎn)品質(zhì)量是否合格，進出口行為有無完成相應(yīng)法律法規(guī)要求的申報義務(wù)等，進出口企業(yè)質(zhì)量安全管理體系是否建立并有效運行[2]，出入境貨物、夾帶物、旅客及行李是否存在威脅我國生物安全的生物因子，追求的是進出口產(chǎn)品合格和出入境行為安全。通俗地說，原海關(guān)進出口管理關(guān)注的焦點是，進出口貨證相符，稅賦繳納；檢驗檢疫關(guān)注的重點是進出口貨物合格，出入境人員、物品安全。機構(gòu)改革前，檢驗檢疫開展了一些稽查工作，根據(jù)《江蘇檢驗檢疫執(zhí)法稽查工作辦法》（已廢除）第二條“本辦法中的執(zhí)法稽查是指檢驗檢疫部門為發(fā)現(xiàn)違反檢驗檢疫法律法規(guī)行為，根據(jù)上級部署、投訴舉報或工作管理需要，對相關(guān)進出口單位、認證機構(gòu)、檢驗鑒定機構(gòu)等開展執(zhí)法檢查的活動。”由此可以得出，涉檢稽查是一種后續(xù)執(zhí)法檢查活動，與核查和階段性執(zhí)法行動類似，與海關(guān)稽查有較大區(qū)別。

1.3 涉檢稽查的迫切性和必要性

根據(jù)2020 改革方案，關(guān)檢業(yè)務(wù)全面融合，檢驗檢疫職能由海關(guān)履行，檢驗檢疫的全鏈條條線監(jiān)管模式改變?yōu)榉侄问焦芾?。管理模式改變了，但是管理職?zé)依然要囊括，稽查作為后續(xù)監(jiān)管的重要組成部分，應(yīng)當將檢驗檢疫相關(guān)職責(zé)事項納入監(jiān)管范圍內(nèi)?！逗ｊP(guān)稽查條例》第四章“海關(guān)稽查的處理”囊括了海關(guān)除檢驗檢疫職能外的所有職能事項，包括稅費繳納、監(jiān)管、統(tǒng)計等。由此可以推定，海關(guān)稽查的立法本意是要將海關(guān)所有職責(zé)事項囊括在內(nèi)，故檢驗檢疫相關(guān)職責(zé)也應(yīng)該是在稽查范疇內(nèi)。但是，目前尚無相關(guān)法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件明確將檢驗檢疫后續(xù)監(jiān)管業(yè)務(wù)納入稽查范圍。海關(guān)稽查作為后續(xù)監(jiān)管的主要形式，將涉檢業(yè)務(wù)納入海關(guān)稽查是稽查工作發(fā)展的必然需求和現(xiàn)實結(jié)果，迫切需要在立法層面予以明確。

2.海關(guān)稽查與檢驗檢疫的鏈接空白

2.1 海關(guān)稽查管理制度與檢驗檢疫“四法”之間的銜接空隙

海關(guān)稽查的主要依據(jù)是《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》《〈中華人民共和國海關(guān)稽查條例〉實施辦法》《海關(guān)稽查操作規(guī)程》及其他管理文件，檢驗檢疫相關(guān)依據(jù)主要是《進出口商品檢驗法》《進出境動植物檢疫法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《食品安全法》（以下簡稱“四法”）及相關(guān)實施條例。檢驗檢疫的“四法”設(shè)定依然沿用條線全鏈條管理模式，與目前和分段式管理有一些差別。一是“四法”中條文分配更多關(guān)注事前資格審查和事中現(xiàn)場查驗，對于后續(xù)監(jiān)管部分條文分配較少，致使后續(xù)監(jiān)管，特別是稽查處置能適用的檢驗檢疫法律法規(guī)較為稀缺。二是海關(guān)稽查條例及相關(guān)規(guī)范性文件中，明晰了稽查范圍，證據(jù)類型及獲取方式，稽查結(jié)果處置的方案等，已完成了對原海關(guān)監(jiān)管事項的閉環(huán)管理，將涉檢稽查納入現(xiàn)有稽查體系，對現(xiàn)有稽查體系的沖擊較大，不利于現(xiàn)有成熟稽查事項的開展實施。

2.2 海關(guān)職責(zé)擴展與現(xiàn)有稽查體系不匹配的滯后沖突

原海關(guān)監(jiān)管內(nèi)容基本涵蓋在現(xiàn)有稽查體系范圍內(nèi)，既保障了稽查工作順利開展，又實現(xiàn)對原海關(guān)監(jiān)管職責(zé)全覆蓋。但新海關(guān)增加了檢驗檢疫相關(guān)職能后，稽查體系中出現(xiàn)因檢驗檢疫后續(xù)監(jiān)管事項不在稽查體系內(nèi)致使現(xiàn)有稽查體系覆蓋范圍不能完全囊括海關(guān)職能的滯后情形。一是海關(guān)稽查范圍滯后。根據(jù)《海關(guān)稽查條例》可知，海關(guān)稽查依然以稅為核心，通過對企業(yè)報關(guān)材料、財會材料等的審查，確定企業(yè)進出口行為合法性和真實性，對于新增加的檢驗檢疫職責(zé)，既未將其納入稽查范圍，也無明確檢驗檢疫審查材料范圍。二是海關(guān)稽查配套的企業(yè)相關(guān)資料妥善保存義務(wù)滯后。根據(jù)稽查條例及相關(guān)管理規(guī)定，要求待稽查對象有保存其3 年內(nèi)進出口單據(jù)、財會材料等的義務(wù)，并規(guī)定了罰則。但稽查條例未規(guī)定待稽查企業(yè)檢驗檢疫相關(guān)材料的妥善保管義務(wù)，不利于涉檢稽查開展及證據(jù)收集。三是海關(guān)稽查處置結(jié)果無適用涉檢稽查的方案。海關(guān)稽查條例對于稽查結(jié)果處置方案主要是追補稅、按走私處理，按違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定處罰等，未將檢驗檢疫“四法”規(guī)定處置的方式，如技術(shù)處理、召回、退運、銷毀、處罰、通報等納入稽查處置結(jié)果中。

3. 開展海關(guān)涉檢稽查的可行性

雖然《海關(guān)稽查條例》規(guī)定與海關(guān)涉檢稽查需求之間有一些空隙，但機構(gòu)整合的客觀事實是海關(guān)稽查內(nèi)容擴展必然結(jié)果。海關(guān)涉檢稽查的定義也應(yīng)當做進一步擴展，可由注重“稅”到“稅”“安全”雙重注重。海關(guān)涉檢稽查業(yè)務(wù)開展可以考慮先易后難，先從海關(guān)稽查與檢驗檢疫后續(xù)監(jiān)管較為相近的部分開始，降低涉檢稽查開展的難度，為后續(xù)涉檢稽查開展積累經(jīng)驗。

3.1 涉檢稽查應(yīng)優(yōu)先考慮企業(yè)易于被追溯的涉檢行為

檢驗檢疫的關(guān)注點更多落在出入境貨物特定場合、時間點的實際狀態(tài)，如進出口通關(guān)環(huán)節(jié)貨物實際情況。海關(guān)通過現(xiàn)場科學(xué)抽采樣的方式獲得進出口貨物是否符合國家質(zhì)量標準，滿足檢疫要求的結(jié)果，這也是檢驗檢疫認定是否違規(guī)的核心證據(jù)來源。但是海關(guān)后續(xù)監(jiān)管的前提是進出口企業(yè)已經(jīng)完成進出口手續(xù)，客觀上不能通過現(xiàn)場查驗或者進口貨物口岸抽采樣實驗室檢驗獲得進口貨物是否符合“四法”要求而處置的情形。開展涉檢稽查可以針對企業(yè)先從“四法”中的程序性違規(guī)情形入手，如文中的企業(yè)進口法定檢驗商品未申報、食品生產(chǎn)企業(yè)或進口商未建立或遵守食品、食品添加劑記錄制度等。筆者在案例收集中發(fā)現(xiàn)的一起“擅自運遞進境肉類產(chǎn)品案”中，“某公司于2016 年4 月14 日未根據(jù)《中華人民共和國進境動植物檢疫許可證》（編號AH321600XXXX）規(guī)定將兩票進境的新西蘭綿羊肉存放到‘江蘇省XXXX 有限公司冷藏分公司’冷庫，而是擅自運遞到‘南京XX 物流有限公司’冷庫存放”違反了動植檢法實施條例第六十條的規(guī)定，對該案的違規(guī)認定材料是兩家企業(yè)的“企業(yè)冷庫的出入庫臺賬、企業(yè)情況說明、詢問筆錄等”，以上材料基本也可以通過后續(xù)監(jiān)管稽查的方式獲取，通過涉檢稽查完全可以對企業(yè)此類違規(guī)行為予以處置。綜上，通過選擇較容易被后續(xù)查獲認定的違規(guī)行為作為涉檢稽查突破點，有利于數(shù)顯涉檢稽查流程有效運行，為后續(xù)其他種類涉檢稽查開展提供經(jīng)驗。

3.2 涉檢稽查應(yīng)增加調(diào)查技術(shù)手段和豐富證據(jù)收集種類

《海關(guān)稽查條例》第十四條明確了海關(guān)稽查的四類稽查職權(quán)：查閱復(fù)制賬簿等有關(guān)資料、檢查生產(chǎn)經(jīng)營情況和貨物、詢問當事人、查詢被稽查人存款賬戶[1]。

此外，《海關(guān)稽查條例實施辦法》第十八條規(guī)定，海關(guān)實施稽查時，發(fā)現(xiàn)被稽查人有違反海關(guān)法或者其他有關(guān)法律、行政法規(guī)嫌疑的，可以查封、扣押有關(guān)進出口貨物。以上稽查職權(quán)依然延續(xù)審計等財務(wù)技術(shù)方式來獲取企業(yè)進出口信息，與檢驗檢疫以質(zhì)量、安全等為關(guān)注焦點的稽查需求不相匹配。海關(guān)稽查中的四類稽查職權(quán)在實施過程中，不能較好地獲取企業(yè)檢驗檢疫實施情況，需要在四類稽查職權(quán)的基礎(chǔ)上擴充職權(quán)范圍，如《進出口商品檢驗法實施條例》第三十九條，明確海關(guān)對有根據(jù)認為涉及人身財產(chǎn)安全、健康、環(huán)境保護項目不合格進出口商品，可以查封或者扣押，海關(guān)對進出口商品檢驗稽查中發(fā)現(xiàn)涉及安全事項可查封、扣押。需要增加對進出口商品留存樣品重新檢測職權(quán)，對已進入流通領(lǐng)域部分性質(zhì)不會發(fā)生影響結(jié)果判定的商品的抽檢，調(diào)查進口商品國外生產(chǎn)商生產(chǎn)數(shù)據(jù)等，甚至包括復(fù)刻商品生產(chǎn)狀態(tài)模擬實驗產(chǎn)生的結(jié)果。

3.3 涉檢稽查應(yīng)做好法律競合問題的認定和處置

在涉檢稽查開展過程中，會發(fā)現(xiàn)企業(yè)進出口行為既涉及違反海關(guān)法，又涉及違反商檢法、動植檢法或衛(wèi)生檢疫法的情形。在不如實申報中，可能存在違反海關(guān)行政處罰實施條例和商檢法實施條例的競合情況?！缎姓幜P法》第二十九條規(guī)定了“一事不再罰”“擇一重處”法律競合處理原則。行政相對人的同一違法行為，同一行政機關(guān)或不同行政機關(guān)不得給予兩次以上罰款的行政處罰。如果行政相對人的同一個違法行為違反多個法律規(guī)范，均規(guī)定應(yīng)當給予罰款處罰的，海關(guān)按照罰款數(shù)額高的規(guī)定罰款；罰款數(shù)額規(guī)定上限、下限的，先比較上限，上限相同的再比較下限；多個法律規(guī)范規(guī)定應(yīng)當給予不同種類處罰的，依法合并處罰種類給予處罰。在海關(guān)執(zhí)法實踐中，如果當事人的同一違法行為同時違反《中華人民共和國海關(guān)法》《中華人民共和國進出口商品檢驗法》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》《中華人民共和國食品安全法》等多部法律規(guī)范的，海關(guān)應(yīng)根據(jù)該違法行為的主要性質(zhì)與法律規(guī)范之間的對應(yīng)關(guān)系進行判斷，按照“特別法優(yōu)于一般法”原則，適用特別規(guī)定的法律規(guī)范進行處罰[3]。

4. 對涉檢稽查一些法律困惑問題的理解

4.1 關(guān)于海關(guān)法及相關(guān)規(guī)定中“口袋條款”的理解

海關(guān)法第六條（八）項規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定由海關(guān)行使的其他權(quán)力?！备鶕?jù)機構(gòu)改革相關(guān)文件要求，檢驗檢疫職能及隊伍劃入海關(guān)，結(jié)合上述條文規(guī)定，海關(guān)具備了檢驗檢疫執(zhí)法的職權(quán)，但是具備職權(quán)和可以開展涉檢稽查之前無相當?shù)囊蚬P(guān)系，目前涉檢稽查未被法律法規(guī)或其他規(guī)范性文件認可，需要另選途徑論證。海關(guān)執(zhí)法過程中，不能因無法找到相關(guān)具體條文輕率地將執(zhí)法行為依據(jù)歸咎為“法律、法規(guī)規(guī)定的其他涉及行為”?？诖鼦l款的初衷，是為了便于所在規(guī)定能夠順利銜接其他規(guī)定，避免條文沖突，不是行政機關(guān)隨意解釋的“口袋”，在執(zhí)法中要慎重適用。

4.2 正視海關(guān)稽查工作中發(fā)現(xiàn)涉檢違規(guī)事項無力處理情形

海關(guān)稽查實踐中出現(xiàn)了一些發(fā)現(xiàn)企業(yè)涉檢事項因各種原因不能處置的問題。出現(xiàn)不能處置情況，主要是兩方面原因?qū)е拢海?）涉檢稽查開展發(fā)現(xiàn)的新情況，此類情況在開展稽查手段前，基本不會被現(xiàn)有監(jiān)管手段所獲知。如涉稅稽查中，發(fā)現(xiàn)進口貨物涉嫌未經(jīng)檢驗擅自使用，如在機構(gòu)改革前，此種情況涉嫌違規(guī)情形不在海關(guān)執(zhí)法權(quán)限內(nèi)，海關(guān)無法依據(jù)商檢法予以處置。（2）涉及稽查發(fā)現(xiàn)問題無處置依據(jù)，如福州海關(guān)在稽查活動中，發(fā)現(xiàn)某公司某一批原料開始投入使用時間早于原料入庫時間，致使時間倒掛不符合生產(chǎn)實際，生產(chǎn)記錄檔案無法如實記錄食品生產(chǎn)過程的安全管理情況，違反《進出口食品安全管理辦法》第二十五條規(guī)定，但《進出口食品安全管理辦法》對此種情形未設(shè)立相應(yīng)的罰則[2]。這種情況并非涉檢稽查本身導(dǎo)致，應(yīng)當通過提出立法建議補充完善罰則，或者將企業(yè)不合規(guī)生產(chǎn)的情形以案件線索的形式移交市場監(jiān)管部門處理。

5. 開展涉檢稽查工作相關(guān)建議

5.1 充分整理用好現(xiàn)有法律法規(guī)，適當提出立法建議

機構(gòu)改革后，檢驗檢疫職能融入海關(guān)執(zhí)法職責(zé)中，涉檢稽查開展是必然趨勢，但是實際操作中存在一些困難。一是涉檢稽查開展尚無明確法律依據(jù)。根據(jù)《〈海關(guān)稽查條例〉實施條例》第二十一條規(guī)定“稽查組實施稽查后，應(yīng)當向海關(guān)報送稽查報告。海關(guān)應(yīng)當在收到稽查報告之日起30 日內(nèi)作出《海關(guān)稽查結(jié)論》，并送達被稽查人。”然而《海關(guān)稽查條例》第四章“海關(guān)稽查的處理”中未有涉及檢驗檢疫事項，如海關(guān)就涉檢稽查事項向企業(yè)出具《海關(guān)稽查結(jié)論》存在于法無據(jù)的風(fēng)險，不利于依據(jù)稽查結(jié)論對企業(yè)后續(xù)處置。需要海關(guān)總署修改稽查條例、稽查條例實施辦法或者發(fā)布新的公告，對稽查范圍做擴大解釋，明確將涉檢稽查納入海關(guān)稽查范疇。二是開展涉檢稽查要解決“四法”條文與稽查流程融洽度低的問題?！八姆ā睏l文設(shè)計注重實貨“查驗”，后續(xù)監(jiān)管相關(guān)條文設(shè)計不多，面臨法律法規(guī)修改難度大的情況，需要對現(xiàn)有條文進行梳理，充分利用。

5.2 深入挖掘涉檢領(lǐng)域稽查風(fēng)險，積累稽查經(jīng)驗

以海關(guān)“權(quán)責(zé)清單”為切入點，全面梳理檢驗檢疫違法違規(guī)事項，對違規(guī)事項進行分類分析，將違規(guī)事項分為實體違法、程序違規(guī)兩類。稽查是以企業(yè)為核心，關(guān)注企業(yè)的進出口行為，檢驗檢疫執(zhí)法是以進出口貨物為核心，關(guān)注進出口貨物的實時狀態(tài)。開展涉檢稽查，需要根據(jù)檢驗檢疫工作實際，梳理出針對企業(yè)管理要求和能夠通過后續(xù)監(jiān)管方式獲取企業(yè)進出口真實狀態(tài)的事項，如進出口企業(yè)進出口法檢商品是否合規(guī)申報，進出口食品企業(yè)是否建立食品、食品添加劑記錄并真實記錄，動植檢領(lǐng)域買賣動植物檢疫單證、印章、標志、封識或者買賣偽造的動植物檢疫單證、印章、標志、封識行為的處罰。通過對現(xiàn)有能夠納入稽查的檢驗檢疫風(fēng)險挖掘，積累稽查經(jīng)驗，為涉檢稽查開展鋪平道路。

5.3 逐步完成涉檢稽查工作指引制定，建立并完善涉檢稽查體系

涉檢稽查是新生事物，在不能做到一步到位的當下，基層海關(guān)開展涉檢稽查探索可以考慮分層次，先易后難，逐步展開。一方面運用《稽查條例》及相關(guān)實施辦法等規(guī)定的通過查閱、復(fù)制企業(yè)賬簿、單證等資料方式反映進出口真實狀況，收集匯總證據(jù)材料，為后續(xù)處置提供證據(jù)支撐；另一方面要靈活運用檢驗檢疫“四法”中的證據(jù)采集方式，如檢測化驗、查閱國外數(shù)據(jù)、市場調(diào)查等，擴大證據(jù)收集范圍，如對性質(zhì)不因時間發(fā)生變化的樣品重新檢驗、向進口商的下游方收集貨物的實際狀況及相關(guān)證據(jù)材料、參照對同類型產(chǎn)品檢測結(jié)果比對，甚至可以采取模擬進出口現(xiàn)場狀態(tài)組織試驗，側(cè)面反映進出口貨物狀態(tài)等，在與其他證據(jù)不沖突且相互印證的情況下合理采信，提升涉檢稽查證據(jù)材料的收集范疇。在完善上述工作的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)檢驗檢疫稽查作業(yè)指引，指導(dǎo)一線執(zhí)法人員開展涉檢稽查活動。