周振超　陳如柏

社區(qū)居委會(huì)在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用，是聯(lián)結(jié)體制內(nèi)外的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。當(dāng)前，居民對社區(qū)居委會(huì)的功能需求愈發(fā)多樣化。城市社區(qū)由于自身資源稟賦的限制，難以應(yīng)對復(fù)雜多變又零碎細(xì)化的治理事務(wù)。同時(shí)，城市社區(qū)居委會(huì)還承接了來自上級政府方方面面的工作任務(wù)，經(jīng)常忙于應(yīng)付各項(xiàng)考核問責(zé)。在居民日益增長的多元化需求和上級政府及其部門工作任務(wù)下移、考核督查的雙重壓力下，城市社區(qū)負(fù)擔(dān)較為沉重。

一、城市社區(qū)負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

（一）角色過載

1.考核標(biāo)準(zhǔn)單一

一個(gè)街道下轄多個(gè)社區(qū)，在社區(qū)工作者人數(shù)大致相同的情況下，每個(gè)社區(qū)的資源稟賦和居民數(shù)量各有差別，這使得不同社區(qū)的工作量會(huì)有差異。在上級政府對社區(qū)的年終考核中，通常使用統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，很多時(shí)候考核只看結(jié)果，忽略社區(qū)間資源、能力上的現(xiàn)實(shí)差異。這就使得轄區(qū)范圍小、條件好的社區(qū)能夠以更小的成本達(dá)到上級的標(biāo)準(zhǔn)和要求。例如，轄區(qū)內(nèi)新型商品房小區(qū)較多的社區(qū)，網(wǎng)格員可能一個(gè)人需要管理服務(wù)400戶居民；在單體樓較多的社區(qū)，一個(gè)網(wǎng)格員往往只需要管理服務(wù)100戶左右的居民。在同樣的薪資待遇和考核標(biāo)準(zhǔn)下，網(wǎng)格員的工作量差異較大。

2.會(huì)議調(diào)研較多

多數(shù)城市社區(qū)都是社區(qū)書記和居委會(huì)主任一肩挑，社區(qū)書記往往需要比居委會(huì)成員承擔(dān)更多的工作和責(zé)任。在“全能社區(qū)”的發(fā)展模式下，多數(shù)民生事務(wù)都需要社區(qū)參與，許多社區(qū)書記經(jīng)常不是在開會(huì)就是在開會(huì)的路上。調(diào)研中，有社區(qū)書記反映，街道各個(gè)口子開會(huì)都習(xí)慣把社區(qū)叫上，平均每周至少要參加5個(gè)會(huì)。部分新型社區(qū)還面臨著迎接調(diào)研多的情況。這些社區(qū)地處城市的核心地段，基礎(chǔ)設(shè)施完善，各類示范創(chuàng)建活動(dòng)優(yōu)先在這些社區(qū)開展。一段時(shí)間以來，盡管名義上的檢查少了，但不是檢查的“檢查”依舊很多。來調(diào)研就意味著需要準(zhǔn)備材料、做匯報(bào)講解，由于來調(diào)研的部門不同，需要準(zhǔn)備的材料也不盡相同，社區(qū)工作人員只能先放下手頭工作，整個(gè)社區(qū)隊(duì)伍“齊上陣”。

（二）職責(zé)超限

1.職責(zé)邊界模糊

職責(zé)邊界模糊意味著社區(qū)缺少一個(gè)明確的職責(zé)范圍，上級政府或部門會(huì)將許多“看似與社區(qū)有關(guān)，實(shí)則與社區(qū)無關(guān)”的事務(wù)轉(zhuǎn)移給社區(qū)。社區(qū)人員既要完成本不屬于自身的工作，還要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如住房安全問題，需要社區(qū)負(fù)責(zé)；轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)火情，無論大小，社區(qū)工作人員需要第一時(shí)間到場；等等。對一些專業(yè)性較強(qiáng)的工作，社區(qū)實(shí)際上很難承擔(dān)。

2.職責(zé)被動(dòng)擴(kuò)張

在上級政府及其職能部門與社區(qū)的互動(dòng)中，時(shí)常出現(xiàn)只“發(fā)號施令”，保留督察考核的權(quán)力，而將具體的事務(wù)及責(zé)任下放到社區(qū)的情形。這就使得社區(qū)的職責(zé)范圍在壓力下呈現(xiàn)出被動(dòng)擴(kuò)張的趨勢。例如，有顧客在餐館用餐和商家發(fā)生了糾紛，12345政務(wù)平臺(tái)接到投訴后，會(huì)轉(zhuǎn)到事發(fā)地社區(qū)，由社區(qū)出面解決。社區(qū)解決不了，再通過平臺(tái)上報(bào)至街道，街道傳遞給相應(yīng)的職能部門。如果對應(yīng)的職能部門認(rèn)為這一糾紛并非由自己部門負(fù)責(zé)，則會(huì)將這一事項(xiàng)再次下達(dá)給社區(qū)，由社區(qū)出面回復(fù)。社區(qū)在回復(fù)過程中，經(jīng)常會(huì)替代政府部門承受到來自投訴群眾的壓力。如果群眾對處理結(jié)果不滿意，社區(qū)的年終考核則會(huì)受影響。又如，社區(qū)轄區(qū)內(nèi)發(fā)生工資拖欠問題，社區(qū)并沒有相應(yīng)的職權(quán)去核實(shí)和處理，只能上報(bào)到街道，再由街道報(bào)給對應(yīng)的職能部門處理。在這一事件的傳遞流程中，社區(qū)所能發(fā)揮出的作用是非常有限的。

（三）資源匱乏

1.社區(qū)財(cái)權(quán)事權(quán)短缺

社區(qū)面向公眾所能提供的公共服務(wù)質(zhì)量有限。一些城市社區(qū)中還存留有大量的老舊小區(qū)和單體樓棟，由社區(qū)配備物業(yè)。社區(qū)缺少原本應(yīng)有物業(yè)提供的房屋維修公共基金。這些老舊小區(qū)的居民遇到樓房漏水、化糞池管道破損、堵塞等問題，就會(huì)求助于社區(qū)出面協(xié)調(diào)、維修。社區(qū)在協(xié)調(diào)過程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)相關(guān)群眾“各掃門前雪”的現(xiàn)象。在開展協(xié)調(diào)工作的同時(shí)，每位工作人員還需要兼顧自己手頭的其他工作，這些調(diào)解的問題由于難度大、周期長，時(shí)常會(huì)占用社區(qū)工作人員大量時(shí)間。一個(gè)突出問題是停車場問題，許多老舊小區(qū)甚至是新型的商品房小區(qū)都面臨著車多位置少的困境。許多小區(qū)設(shè)計(jì)和建設(shè)之初未考慮到居民私家車數(shù)量激增的問題，使得社區(qū)居民因?yàn)橥＼噯栴}引起了不少糾紛。面對這種需要多個(gè)上級職能部門協(xié)調(diào)才有可能解決的問題，社區(qū)往往有心無力。

社區(qū)對人才隊(duì)伍所能提供的激勵(lì)保障有限。社區(qū)事務(wù)繁多，對應(yīng)的薪資待遇卻相對較低。社區(qū)周末需要輪流值班，遇到突發(fā)事件或檢查考評則需要集體加班，社區(qū)是基層群眾性自治組織，因此社區(qū)不存在編制，均為合同聘用制。這樣的待遇對于年輕人而言缺少吸引力，導(dǎo)致了人才流失，同時(shí)也使得社區(qū)的性別年齡結(jié)構(gòu)失衡。在社區(qū)工作隊(duì)伍中，中年女性占比較高。長期的無償加班會(huì)挫傷社區(qū)工作者的積極性，也使得許多女性難以兼顧家庭。

2.社會(huì)組織參與不足

在打造共建共治共享的社會(huì)治理同體的背景下，單靠社區(qū)居委會(huì)參與已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前的治理需求，勢必需要社會(huì)組織的有效參與，分擔(dān)一部分治理事務(wù)，提供一部分公共服務(wù)項(xiàng)目。就許多社區(qū)的實(shí)際情況來看，與這一目標(biāo)仍存在一定的差距。許多老舊社區(qū)的社會(huì)組織還相對較少。社會(huì)組織在社區(qū)治理中處于較為邊緣化的位置，存在種類單一、經(jīng)費(fèi)保障不足、上級關(guān)注度不夠、服務(wù)范圍有限的情況。

二、城市社區(qū)負(fù)擔(dān)的生成邏輯

（一）政府依賴“全能”社區(qū)兜底無限事務(wù)

上級政府有較大靈活性向社區(qū)“卸載”一些自身的行政職能，延長“行政化”的鏈條，很容易將《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》中所規(guī)定的對居委會(huì)工作的指導(dǎo)、支持與幫助轉(zhuǎn)化為對居委會(huì)的指令、考核與問責(zé)，并把大量的政治性事務(wù)和行政工作以責(zé)任包干的方式分配給街道，然后再由街道下壓和轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居委會(huì)。^[1]

1.條線業(yè)務(wù)下沉分散社區(qū)組織力量

條線下沉一定程度上帶來了社區(qū)居委會(huì)組織模式的條線化和碎片化，使得社區(qū)居委會(huì)從整體性治理走向分散化治理，^[2]造成社區(qū)工作的超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）這一級，職能部門開始收窄，上級多個(gè)職能部門被歸攏到了一個(gè)科室。到了社區(qū)層面，每個(gè)社區(qū)工作人員都需要對接多個(gè)科室，數(shù)個(gè)職能部門。盡管對應(yīng)轄區(qū)范圍也隨之縮小，但對于一些住戶量超過5000戶的大型社區(qū)而言，個(gè)位數(shù)的社區(qū)工作人員既要各自對接職能科室，面對如綜治、消防、民政、衛(wèi)生、市政等大量的條線任務(wù)，又需要回應(yīng)和解決好轄區(qū)內(nèi)眾多居民的利益訴求。盡管一些工作可以采取片區(qū)包干的方式，以樓棟或組團(tuán)為單位，平均劃分各片區(qū)的人數(shù)，實(shí)現(xiàn)分工合作，但如果涉及如養(yǎng)老等專項(xiàng)業(yè)務(wù)，則只能有相應(yīng)的工作人員負(fù)責(zé)，這對于工作人員的精力和耐心都是不小的挑戰(zhàn)。又如，負(fù)責(zé)婦女權(quán)益和市政的工作人員，其工作強(qiáng)度和難度都是不一樣的。這并非居委會(huì)內(nèi)部的分工問題，而是條線下沉致使居委會(huì)不得不專人分工來對接相應(yīng)的職能口。其本質(zhì)是依據(jù)“條線”事務(wù)的分工，而不是基于社區(qū)治理事務(wù)的分工。這就使得每一位社區(qū)居委會(huì)成員都面對著多重事務(wù)。

《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立，居民委員會(huì)由主任、副主任和委員共五至九人組成。這就意味著對于滿配為9人的居委會(huì)，其轄區(qū)范圍內(nèi)住戶數(shù)在700戶左右，將比較適合管理服務(wù)和開展相關(guān)工作。實(shí)際上，隨著新商品房小區(qū)的大規(guī)模出現(xiàn)，許多社區(qū)的住戶數(shù)都超過了1000戶，甚至一些社區(qū)的住戶數(shù)超過了5000戶。這就意味著在一個(gè)大型社區(qū)，一名居委會(huì)成員至少要管理服務(wù)500戶住戶。在人數(shù)眾多的居民面前，工作很難做到精細(xì)化。

2.技術(shù)治理的不規(guī)范為社區(qū)“額外加碼”

技術(shù)治理的引入本是為了打破部門間的信息壁壘，化解碎片化行政。但是，在電子政務(wù)和信息化平臺(tái)建設(shè)等技術(shù)治理實(shí)踐中，一些政府部門間的隔閡非但沒有被消除，反而被不斷地強(qiáng)化。在涉及一些需要向多個(gè)部門報(bào)送材料的業(yè)務(wù)上會(huì)出現(xiàn)不同的職能部門各自為政的情況，同一份材料需要報(bào)送的部門不同，其所需的文件格式、填寫標(biāo)準(zhǔn)（整改標(biāo)準(zhǔn)）也不盡相同。此外，各部門對電子政務(wù)平臺(tái)的建設(shè)投入也不盡相同，這就導(dǎo)致了各平臺(tái)技術(shù)水平良莠不齊，有些平臺(tái)甚至還存在著一些技術(shù)性缺陷，這些情況增加了社區(qū)干部的工作負(fù)擔(dān)。

（二）政府依賴“加壓式”手段向下傳導(dǎo)責(zé)任

社區(qū)是上級職能部門和基層政府下派行政事務(wù)的承擔(dān)者。隨著公共事務(wù)的復(fù)雜化，各級政府部門的要求也愈發(fā)繁雜。每一個(gè)政府職能部門都有自身的核心業(yè)務(wù)，都有本部門的年度目標(biāo)。為保障自身部門的核心業(yè)務(wù)、年度目標(biāo)能夠按質(zhì)按量如期完成，這些部門往往會(huì)選擇下放責(zé)任，保留考核權(quán)力。以“加壓式”的治理手段倒逼基層政府乃至社區(qū)在規(guī)定期限內(nèi)完成。各部門的行政事務(wù)層層下壓到社區(qū)，社區(qū)避無可避，只能按照要求逐一完成。當(dāng)某些上級部門意識到社區(qū)在如此壓力下仍有能力完成相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)時(shí)，監(jiān)督考核社區(qū)完成本部門目標(biāo)任務(wù)，便成了一種能夠獲得穩(wěn)定收益的行為，并會(huì)在工作中不斷強(qiáng)化這種事務(wù)下派的行為。

1.目標(biāo)責(zé)任制下業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)為中心任務(wù)

一些職能部門和基層政府為了確保本部門、本科室的中心工作得到貫徹落實(shí)，在社區(qū)層面也建立起了目標(biāo)管理責(zé)任制，使其分散于社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)之中。目標(biāo)管理責(zé)任制權(quán)威形式區(qū)別于“命令—服從”模式，強(qiáng)調(diào)更多的分權(quán)，下級也擔(dān)負(fù)更多責(zé)任。^[3]這種政策執(zhí)行方式使得社區(qū)工作聚焦在了結(jié)果實(shí)現(xiàn)上?！懊恳豁?xiàng)都很重要，每一個(gè)都是中心”成為社區(qū)工作的常態(tài)。對社區(qū)而言，文明城區(qū)創(chuàng)建、黨建、維穩(wěn)、掃黑除惡等都成了重點(diǎn)工作。那些本來是在實(shí)際承擔(dān)行政任務(wù)的業(yè)務(wù)部門，轉(zhuǎn)而成了督察檢查部門。^[4]正如呂德文教授所總結(jié)的，“攻堅(jiān)”成了當(dāng)前基層治理的重要特征?；鶎又卫聿辉僖揽砍Ｒ?guī)的力量來推動(dòng)，而主要依賴于政治和行政力量，通過責(zé)任層層下壓來推動(dòng)。這種工作方法，雖然可以在短時(shí)間內(nèi)聚集力量，有利于“攻堅(jiān)”，卻壓縮和限制了基層的工作空間。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，社區(qū)工作者按照工齡長短設(shè)置有年假。調(diào)研中，有社區(qū)工作人員反映，在重點(diǎn)工作、中心工作不斷下放的情況下，有假不敢休是常態(tài)。再加上條線下沉后形成的專業(yè)化分工，每一位社區(qū)工作者都有自己對接的職能口下達(dá)的重點(diǎn)任務(wù)，每一位社區(qū)工作者都不敢輕易離開自己的工作崗位，一離開工作就“堆積如山”。目標(biāo)責(zé)任管理制伴隨著考核督察，如果某項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)未能按質(zhì)按量完成，社區(qū)會(huì)受到不同程度的“問責(zé)”。

2.屬地管理原則不當(dāng)運(yùn)用導(dǎo)致社區(qū)權(quán)小責(zé)大

權(quán)責(zé)失衡是社區(qū)在開展行動(dòng)時(shí)面臨的主要問題。基層政府和職能部門經(jīng)常將原本該由自身承擔(dān)的責(zé)任下推到社區(qū)。這種“責(zé)任甩鍋”的情況之所以時(shí)常在各地上演，是由于在進(jìn)行基層治理時(shí)大多遵循屬地管理的原則。所謂屬地管理就是“在以空間為最主要標(biāo)準(zhǔn)而劃分的管理范圍內(nèi)，由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度”。^[5]地方政府和基層組織對本地資源有著更有效的領(lǐng)導(dǎo)、動(dòng)員能力，很多時(shí)候能夠做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，第一時(shí)間回應(yīng)問題。但隨著考核問責(zé)的多樣化，屬地管理也產(chǎn)生了“異化”，時(shí)常被職能部門濫用。一些職能部門利用屬地管理將責(zé)任和事務(wù)推給基層政府，自己保留監(jiān)督考核的權(quán)力，基層政府又將責(zé)任和事務(wù)推給社區(qū)，社區(qū)最終成了被考核、被問責(zé)、被施壓的對象。如此一來，社區(qū)居委會(huì)便從“協(xié)助主體”變成了“責(zé)任主體”，從“配角”變成“主角”。^[6]例如，在拆除違建、檢查小區(qū)房屋建設(shè)年限、檢查消防安全、查處教培機(jī)構(gòu)違規(guī)培訓(xùn)時(shí)，都需要居委會(huì)隨時(shí)到場。居委會(huì)不是執(zhí)法主體，不具有執(zhí)法權(quán)，工作開展起來困難重重。盡管如此，如果最后工作沒做好，依然會(huì)影響年終考核。

（三）社區(qū)權(quán)能有限依賴政府供給治理資源

對社區(qū)而言，治理資源大致可以分為兩個(gè)部分：一是社區(qū)本身因其先天優(yōu)勢所具有的治理資源，如社區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)成立的社會(huì)組織，業(yè)委會(huì)等社會(huì)力量；另一部分則是來自政府提供的行政資源，經(jīng)費(fèi)支持等。

社區(qū)承擔(dān)著社會(huì)治理的重要任務(wù)，但在社區(qū)的實(shí)際工作中，社區(qū)自身所具備的資源有限，許多公共問題社區(qū)沒有權(quán)力和資源解決。在實(shí)踐中，許多社區(qū)層面急需解決的事項(xiàng)，例如小區(qū)改造、道路改造、控制噪聲、固體垃圾分類、寵物管理、衛(wèi)生服務(wù)、老年康養(yǎng)、鍛煉空間管理等，都需要得到多個(gè)職能部門的審批和協(xié)同配合，才能有效辦理落實(shí)。^[7]這些都需要社區(qū)干部耗費(fèi)大量的精力和時(shí)間去協(xié)調(diào)，如果不能協(xié)調(diào)到位，將影響到社區(qū)治理的成效。對于社區(qū)居民而言，社區(qū)如果難以解決群眾“急難愁盼”的現(xiàn)實(shí)問題，也會(huì)降低對社區(qū)的工作滿意度。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這些社區(qū)面臨的困境癥結(jié)原本來自上級，但在社區(qū)居民眼中，由于資源有限而造成的問題擱置，往往被認(rèn)為是社區(qū)的執(zhí)行力不夠，或者是社區(qū)懶政、推諉的借口。

三、城市社區(qū)負(fù)擔(dān)的治理策略

（一）創(chuàng)新機(jī)制確保行政事務(wù)有序下沉

社區(qū)普遍存在“人少事多”的情況，通常多個(gè)職能部門行政事務(wù)的集中下派就已使得社區(qū)捉襟見肘，而隨著社會(huì)發(fā)展勢必會(huì)催生更多的公共事務(wù)。因此，為社區(qū)減負(fù)，就要減少非必要行政事務(wù)對社區(qū)的不規(guī)范下沉，杜絕向社區(qū)攤派超出社區(qū)能力的行政事務(wù)。同時(shí)，積極推動(dòng)政府部門間、條條與塊塊間的溝通與協(xié)作，以減少行政事務(wù)的重復(fù)下派和數(shù)據(jù)的重復(fù)報(bào)送。

1.完善社區(qū)工作準(zhǔn)入動(dòng)態(tài)清單

首先，準(zhǔn)入清單的制定需要充分考慮社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性以及其發(fā)展變化的動(dòng)態(tài)性。一方面需要同現(xiàn)行的法律法規(guī)、政策制度保持同步，并根據(jù)其修訂情況及時(shí)更新。另一方面則是需要同政府各部門職責(zé)的擴(kuò)張、縮減保持一致，對于需要納入清單的事項(xiàng)及時(shí)添加，對于清單中不合時(shí)宜的事項(xiàng)及時(shí)清除，嚴(yán)格規(guī)范清單動(dòng)態(tài)調(diào)整程序。在編纂清單時(shí)，應(yīng)當(dāng)開展廣泛深入的調(diào)研，充分吸納各主體的意見建議，如社區(qū)居民、社區(qū)居委會(huì)、基層政府等不同的利益訴求。其次，準(zhǔn)入清單的制定應(yīng)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化。相關(guān)部門如民政廳（局）等可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出臺(tái)城市社區(qū)準(zhǔn)入清單制定的指導(dǎo)意見。最后，準(zhǔn)入清單的制定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，時(shí)刻關(guān)注人民群眾、基層工作者急難愁盼的問題，突出重點(diǎn)，分清主次。

民政部門可以聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門，組織開展專項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)社區(qū)準(zhǔn)入清單落地落實(shí)。^[8]一是加強(qiáng)社區(qū)工作人才隊(duì)伍建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為社區(qū)準(zhǔn)入清單的落實(shí)提供人力和物質(zhì)保障。二是暢通反映渠道，建立相應(yīng)的投訴通道，讓深陷各類臺(tái)賬、考核評比等行政事務(wù)中的社區(qū)工作者及時(shí)反映自身訴求。三是主管部門定期抽查暗訪，開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測，防止個(gè)別政府部門以領(lǐng)導(dǎo)批示、“打招呼”等迂回施壓的方式，繞過準(zhǔn)入清單實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)下沉到社區(qū)。

2.建立跨部門協(xié)同常態(tài)化機(jī)制

找準(zhǔn)多部門之間共同的利益交匯點(diǎn)。部門壁壘的形成，往往是各部門過于看重本部門的利益，而忽略了整體性、長遠(yuǎn)性的利益。因此，要實(shí)現(xiàn)條塊之間的協(xié)作互嵌，就要在開展各項(xiàng)行動(dòng)之初，從社會(huì)整體效益和基層治理效益出發(fā)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一部署，實(shí)現(xiàn)多方利益的平衡。要理順條塊間權(quán)責(zé)關(guān)系。既要明確“條條”與“塊塊”之間的職責(zé)分工，清晰界定政府部門與社會(huì)、市場之間的職責(zé)邊界。又要避免分工過于細(xì)致，陷入“職責(zé)分工明晰論”^[9]的誤區(qū)，形成“三不管”的空白地帶。要搭建業(yè)務(wù)部門之間的信息共享平臺(tái)，形成長效性的信息溝通交流制度，實(shí)現(xiàn)信息的組織層級傳遞到數(shù)字技術(shù)傳遞的飛躍。

（二）規(guī)范考評體系實(shí)現(xiàn)社區(qū)權(quán)責(zé)對等

厘清職能部門之間的職責(zé)邊界。既要減少“三不管”的空白地帶，又要避免兩三個(gè)業(yè)務(wù)相近的職能部門為同一事項(xiàng)出臺(tái)不同的考核標(biāo)準(zhǔn)和要求，對社區(qū)重復(fù)考核檢查。上級職能部門在制定目標(biāo)任務(wù)前，應(yīng)當(dāng)開展充分地考察調(diào)研，全面評估基層的承受能力，任務(wù)要求不能超越基層的實(shí)際情況?？梢越⑵鸲喾铰?lián)席會(huì)議制度，向基層政府和社區(qū)傳達(dá)統(tǒng)一的材料報(bào)送標(biāo)準(zhǔn)、考核要求等，以此為載體也能集中反映基層的訴求和痛點(diǎn)難點(diǎn)。

厘清基層政府和社區(qū)之間的職責(zé)邊界。政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到并非所有的治理事務(wù)都需要屬地承擔(dān)無限連帶責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由基層政府履行的法定職責(zé)，不得要求社區(qū)承擔(dān)。社區(qū)并非行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，不屬于拆遷拆違、環(huán)境整治、招商引資等事項(xiàng)的責(zé)任主體，不能在處理這些事務(wù)時(shí)也要求社區(qū)到場。^[10]同時(shí)依據(jù)社區(qū)實(shí)際情況，合理適當(dāng)?shù)叵蚱浞艡?quán)賦能。繼續(xù)推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下沉到社區(qū)，讓屬于社區(qū)的事社區(qū)自己做，如轄區(qū)內(nèi)的網(wǎng)格劃分、公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等。對于政府不能下放，或者社區(qū)承接不了的事務(wù)，可以通過購買服務(wù)的方式委托專業(yè)的第三方組織、機(jī)構(gòu)來做，社區(qū)和政府進(jìn)行驗(yàn)收審核。實(shí)施事務(wù)分流，如重慶某區(qū)采用的“三事分流法”，將社區(qū)內(nèi)所有事項(xiàng)分為“大事”“小事”“私事”三類，“大事”政府來做，“小事”社區(qū)來做，“私事”則交給私人或市場服務(wù)主體。^[11]通過這樣的劃分，能夠在厘清不同治理主體職責(zé)的同時(shí)，進(jìn)一步提高社區(qū)治理效能，形成多元主體合作共治的良好局面。

（三）多方協(xié)同參與整合社區(qū)治理資源

吸引第三方力量參與到社區(qū)治理之中，讓不同治理主體間開展協(xié)作聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)治理資源的有效整合。從角色、權(quán)利、技術(shù)和組織等方面，對居民主體的培養(yǎng)進(jìn)行有序地推動(dòng)，從而使城市社區(qū)建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)深入。

1.資源下沉培育多元自治主體

理順社區(qū)社會(huì)組織的培育管理機(jī)制。民政部門制定各類社會(huì)組織培育發(fā)展的有利政策，對于公益性、創(chuàng)新性較強(qiáng)的社會(huì)組織如養(yǎng)老、慈善、公共服務(wù)等予以適當(dāng)?shù)恼叻龀?。健全社區(qū)社會(huì)組織成立的審批登記備案制度，加強(qiáng)各類社會(huì)組織資質(zhì)的監(jiān)督監(jiān)管。定期開展評估檢查，對于違規(guī)運(yùn)營、資質(zhì)不達(dá)標(biāo)的社會(huì)組織及時(shí)整改或清退；對于發(fā)展勢頭良好，社會(huì)效益良好的社會(huì)組織提供指導(dǎo)幫扶。推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織制度化、規(guī)范化、法治化建設(shè)。同時(shí)也要聯(lián)動(dòng)各相關(guān)部門，匯聚各方資源，搭建發(fā)展平臺(tái)，為各類社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境。^[12]加強(qiáng)對社區(qū)兩委的隊(duì)伍建設(shè)，通過專業(yè)化的培訓(xùn)，提升社區(qū)兩委核心骨干的專業(yè)素質(zhì)。如鼓勵(lì)社區(qū)工作人員利用空閑時(shí)間考取社工證。隨著取得社工證的工作人員的增多，社區(qū)的公共服務(wù)水平也相應(yīng)有所提高。

2.黨群聯(lián)動(dòng)推動(dòng)社會(huì)再組織化

無論物業(yè)糾紛、還是鄰里矛盾、防詐防盜，大大小小的社區(qū)公共事務(wù)都需要社區(qū)經(jīng)手，“有問題找社區(qū)”已經(jīng)成為許多社區(qū)居民的普遍共識。在此背景之下，社區(qū)居民的主體意識便難以激發(fā)出來。對此，應(yīng)當(dāng)明確居民行動(dòng)者角色，激發(fā)其主動(dòng)參與到社區(qū)治理之中的熱情和動(dòng)力。要以居民的利益訴求為導(dǎo)向，積極引導(dǎo)，不斷深化居民的參與度。保障居民的意見表達(dá)權(quán)和參與權(quán)。對于社區(qū)公共事務(wù)決策，應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居委會(huì)、小區(qū)業(yè)委會(huì)牽頭組織開展居民大會(huì)等形式，讓社區(qū)居民充分參與到?jīng)Q策之中。加強(qiáng)意見收集，線上與線下相結(jié)合，暢通意見訴求反映渠道。培育居民自主性，鼓勵(lì)社區(qū)居民通過自主協(xié)商、自主溝通等方式解決鄰里糾紛。對居民自發(fā)成立的公益性社團(tuán)、協(xié)會(huì)予以適當(dāng)?shù)膸头?、指?dǎo)，增強(qiáng)居民的行動(dòng)力。

適度吸納市場和社會(huì)力量參與到社區(qū)治理之中，將可以由市場和社會(huì)組織承擔(dān)的事項(xiàng)從社區(qū)居委會(huì)身上卸載下來，減輕社區(qū)居委會(huì)的負(fù)擔(dān)。提升社區(qū)的治理能力，可以從實(shí)現(xiàn)社會(huì)再組織化入手。^[13]例如，重慶合川區(qū)在大數(shù)據(jù)運(yùn)用基礎(chǔ)上開展“紅細(xì)胞，微治理”體系的探索。所謂“紅細(xì)胞”，就是將社區(qū)黨組織升格為社區(qū)黨委，在村（居）民小組、基層網(wǎng)格和小區(qū)、樓棟、院落、小巷設(shè)立黨組織，推動(dòng)商務(wù)樓宇、各類園區(qū)、商圈市場、網(wǎng)絡(luò)媒體黨組織全覆蓋。所謂“微治理”，就是深化基層民主協(xié)商治理，在無人管理、無專業(yè)物管服務(wù)的住宅小區(qū)和單體樓院，根據(jù)實(shí)際采取單建、聯(lián)建方式成立小區(qū)或樓院治理委員會(huì)，有專業(yè)物管服務(wù)的小區(qū)規(guī)范成立業(yè)委會(huì)，組織全體居民開展自治。^[14]借助基層黨組織的凝聚力和整合力，將原本不同層級、不同領(lǐng)域的行業(yè)組織有效整合起來；借助基層民主協(xié)商治理，培育居民的主體意識。通過這樣的方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)再組織化，使社區(qū)治理能力得到有效提升。

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“推進(jìn)基層政府減負(fù)的機(jī)制和路徑研究”（項(xiàng)目編號：20BZZ038）階段性研究成果。

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作者：周振超，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師

陳如柏，西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生

責(zé)任編輯：張 波