何林瑩 馬海群

摘 要： ［目的／ 意義］ 旨在通過(guò)對(duì)現(xiàn)有地方公共數(shù)據(jù)政策的量化評(píng)價(jià)， 為后續(xù)政策的制定提供參考和借鑒。［方法／ 過(guò)程］ 本文首先基于２５ 項(xiàng)地方公共數(shù)據(jù)政策文本， 通過(guò)ＲＯＳＴＣＭ６ 提取高頻關(guān)鍵詞， 在已有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上， 更細(xì)粒度地構(gòu)建了地方公共數(shù)據(jù)政策的ＰＭＣ 指數(shù)模型。其次對(duì)１０ 項(xiàng)政策樣本進(jìn)行量化評(píng)價(jià)， 得出各樣本的ＰＭＣ 指數(shù)值， 并據(jù)此繪制ＰＭＣ 曲面圖， 以更直觀(guān)地了解各政策樣本的優(yōu)劣情況。［結(jié)果／ 結(jié)論］ 結(jié)果顯示， 地方公共數(shù)據(jù)政策整體尚可， ５ 項(xiàng)良好， ５ 項(xiàng)可接受， 在政策領(lǐng)域、性質(zhì)、政策部門(mén)、內(nèi)容方面表現(xiàn)較好，需要在政策工具、效力、評(píng)價(jià)等方面加以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞： ＰＭＣ 指數(shù)； 地方公共數(shù)據(jù)； 公共數(shù)據(jù)政策； 政策量化評(píng)價(jià)

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２３．０８．００２

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕Ｇ２０１ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕１００８－０８２１ （２０２３） ０８－００１４－１３

數(shù)據(jù)作為一種戰(zhàn)略資源， 已得到國(guó)家高度重視。尤其關(guān)于公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用， 始終在國(guó)家層面的政策中占有一席之地。２０１５ 年８ 月３１ 日國(guó)務(wù)院頒布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》， 將穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開(kāi)放作為主要任務(wù)之一。２０２０年４ 月９ 日我國(guó)頒布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》， 指出加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)， 研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范。２０２１ 年３ 月１３ 日頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和２０３５ 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中， 再次提及要加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享， 建立健全國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系。國(guó)家的重視， 推動(dòng)著地方近年公共數(shù)據(jù)政策的相繼出臺(tái)。這些地方性的公共數(shù)據(jù)政策在制定方面有何特點(diǎn)？ 涉及內(nèi)容是否完備？ 文本通過(guò)構(gòu)建ＰＭＣ 指數(shù)模型對(duì)１０ 個(gè)地方公共數(shù)據(jù)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，以了解各項(xiàng)政策的優(yōu)缺點(diǎn)， 為后續(xù)此類(lèi)政策的設(shè)計(jì)提供參考和決策支撐。

１ 相關(guān)文獻(xiàn)回顧

對(duì)國(guó)外相關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理主要從以下兩點(diǎn)進(jìn)行， 一在信息政策評(píng)價(jià)上， 研究集中于評(píng)價(jià)體系和模型的構(gòu)建， 例如Ｃｈｕｎｇ［１］ 認(rèn)為， 為了保持信息政策評(píng)價(jià)體系的合理性， 實(shí)現(xiàn)與政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的銜接， 需要將政策規(guī)劃、評(píng)價(jià)和預(yù)算過(guò)程聯(lián)系起來(lái)，從而提出信息政策評(píng)價(jià)的綜合組織體系； Ｋｉｍ［２］ 通過(guò)比較兩個(gè)國(guó)家空間信息政策來(lái)分析評(píng)價(jià)體系的變化； Ｋｕａｎ 等［３］ 在對(duì)國(guó)家空間信息政策現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上， 構(gòu)建了該領(lǐng)域政策的評(píng)價(jià)模型。二在政策文本分析的方法上， 國(guó)外研究一方面?zhèn)戎厥褂梦谋就诰蚍òl(fā)現(xiàn)政策討論的重點(diǎn)問(wèn)題、分析政策變化和趨勢(shì)［４－６］ 以及評(píng)估政府的預(yù)測(cè)行為［７］ ； 另一方面集中于使用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法研究政策中的關(guān)鍵概念［８］ 、問(wèn)題［９］ 、利益相關(guān)者之間的關(guān)系［１０－１２］ 等。此外Ｂｅｒ?ｊａｎｉ Ｄ 等［１３］ 結(jié)合話(huà)語(yǔ)分析對(duì)不同地區(qū)的創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行了比較分析； Ｌｉｎｄｅｒ Ｆ 等［１４］ 提出了一種算法來(lái)衡量?jī)身?xiàng)法案所提出的政策建議的相似度并進(jìn)行了實(shí)證研究； Ｄｅｂｎａｔｈ Ｒ 等［１５］ 論證了主題模型和扎根理論的嵌套應(yīng)用在能源政策研究中的潛力。

對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)的回顧， 著重于數(shù)據(jù)政策文本的分析。關(guān)于數(shù)據(jù)政策評(píng)價(jià)的研究開(kāi)展較少， 馬海群等［１６］ 運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義理論， 通過(guò)層次分析法建立了期刊數(shù)據(jù)政策評(píng)價(jià)體系。分析數(shù)據(jù)政策文本，通常從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行。在定性研究上多是從政策工具視角出發(fā)， 進(jìn)行文本的分析解讀和研究框架的構(gòu)建。例如李樵［１７］ 建立了三維的政策工具分析框架， 得出我國(guó)大數(shù)據(jù)政策工具選擇中存在的問(wèn)題并提出建議。劉亞亞等［１８］ 構(gòu)建了“政策工具—政策主題詞” 二維分析框架， 對(duì)２０００ 年以來(lái)國(guó)家層面有關(guān)的大數(shù)據(jù)政策文本進(jìn)行內(nèi)容梳理。吳楊［１９］ 運(yùn)用政策工具和政策網(wǎng)絡(luò)的研究方法， 得出我國(guó)大數(shù)據(jù)政策在文本內(nèi)容上存在政策工具使用不當(dāng)、政策文本與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題有所偏差等問(wèn)題， 并提出了完善大數(shù)據(jù)政策的技術(shù)路徑。陳慧等［２０］ 通過(guò)對(duì)５８ 份國(guó)務(wù)院及各部門(mén)的政務(wù)大數(shù)據(jù)政策中表達(dá)價(jià)值取向的主題進(jìn)行編碼分析， 構(gòu)建了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、科技５ 個(gè)維度的價(jià)值取向總體框架。沈慧煌等［２１］ 基于政策工具視角對(duì)我國(guó)健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策文本進(jìn)行編碼分析。在定量研究上， 張濤等［２２］ 以文本相似度為視角對(duì)國(guó)家和地區(qū)發(fā)布的大數(shù)據(jù)政策文本進(jìn)行了比較研究。洪偉達(dá)等［２３］ 從政策強(qiáng)度、政策目標(biāo)、政策工具３ 個(gè)維度設(shè)計(jì)了政策量化標(biāo)準(zhǔn)， 構(gòu)建了政策協(xié)同度的度量標(biāo)準(zhǔn)， 以此對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的協(xié)同度進(jìn)行了分析。

近年來(lái)， ＰＭＣ 指數(shù)模型在各個(gè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域已成為評(píng)價(jià)政策的一種有效方法［２４］ ， 有研究學(xué)者基于ＰＭＣ 指數(shù)模型分別對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展政策［２５］ 、新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策［２６］ 、先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展政策［２７］ 、智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策［２８］等各個(gè)領(lǐng)域的政策本文進(jìn)行了定量分析， 以為該領(lǐng)域政策的優(yōu)化提供可靠性依據(jù)。

ＰＭＣ 指數(shù)模型的應(yīng)用， 豐富了國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)政策的評(píng)價(jià)研究。胡峰等［２９］ 、周海煒等［３０］ 、沈俊鑫等［３１］ 分別對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)布的１１ 項(xiàng)大數(shù)據(jù)政策， ８ 項(xiàng)包含國(guó)家級(jí)、省市級(jí)和地方級(jí)的大數(shù)據(jù)發(fā)展政策， 貴州省發(fā)布的８ 項(xiàng)大數(shù)據(jù)政策進(jìn)行了評(píng)價(jià)分析。

綜上可知， 關(guān)于數(shù)據(jù)政策領(lǐng)域的研究， 相較而言更集中于國(guó)內(nèi)。我國(guó)數(shù)據(jù)政策文本的分析對(duì)象廣泛， 既有開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策， 也有健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)政策、科研數(shù)據(jù)政策等。國(guó)內(nèi)雖已有基于ＰＭＣ 指數(shù)模型進(jìn)行的數(shù)據(jù)政策評(píng)價(jià)研究， 但在政策層級(jí)和研究對(duì)象上， 缺少地方之間公共數(shù)據(jù)政策的橫向比較。因此， 本文共收集了２５ 項(xiàng)地方公共數(shù)據(jù)相關(guān)政策（包括條例、辦法、規(guī)定）， 通過(guò)文本挖掘和借鑒前人研究成果構(gòu)建了地方公共數(shù)據(jù)政策的ＰＭＣ 指數(shù)模型， 然后選取１０ 個(gè)政策樣本進(jìn)行評(píng)價(jià)分析， 繪制出各自ＰＭＣ 曲面圖， 進(jìn)而提出參考性建議。

２ 地方公共數(shù)據(jù)政策ＰＭＣ 指數(shù)模型構(gòu)建

ＰＭＣ 指數(shù)模型（Ｐｏｌｉｃｙ Ｍｏｄｅｌｉｎｇ Ｃｏｎｓｉｓｔｅｎｃｙ Ｉｎ?ｄｅｘ）即政策一致性指數(shù)模型， 是一種定量的政策評(píng)價(jià)分析方法， 源于Ｒｕｉｚ Ｅｓｔｒａｄａ Ｍ Ａ 等［３２］ 提出的“Ｏｍｎｉａ Ｍｏｂｉｌｉｓ” 假設(shè)， 在該假設(shè)下， 萬(wàn)事萬(wàn)物都是運(yùn)動(dòng)的、相互聯(lián)系的， 任何一個(gè)變量都同等重要， 因而在政策建模中， 應(yīng)該包括廣泛的變量而不是忽略任何相關(guān)變量［３３］ 。

２ １ 研究方法

ＰＭＣ 指數(shù)模型既可以對(duì)政策樣本的一致性水平進(jìn)行判定， 也可以多維度地分析政策樣本的優(yōu)劣情況。構(gòu)建ＰＭＣ 指數(shù)模型主要有４ 個(gè)基本步驟： 變量分類(lèi)參數(shù)識(shí)別、建立多投入產(chǎn)出表、測(cè)量并計(jì)算ＰＭＣ 指數(shù)、生成ＰＭＣ 曲面圖［３４］ 。

２ ２ 文本收集與預(yù)處理

本文以“政務(wù)數(shù)據(jù)” 或“公共數(shù)據(jù)” 為標(biāo)題在“北大法寶” 進(jìn)行檢索， 刪除１ 個(gè)已失效政策，共得到３ 個(gè)地方性法規(guī)和２２ 個(gè)地方政府規(guī)章。將其整理后導(dǎo)入ＲＯＳＴＣＭ６ 軟件數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行文本挖掘， 根據(jù)分詞結(jié)果進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)， 過(guò)濾掉“應(yīng)當(dāng)”“以上” 等無(wú)意義的干擾性高頻詞， 最終確定公共數(shù)據(jù)政策的高頻詞匯并據(jù)此生成詞云圖， 如圖１ 所示， 繪制出社會(huì)網(wǎng)絡(luò)圖譜， 如圖２ 所示， 本文選取了排名前５０ 的高頻詞進(jìn)行展示， 如表１ 所示。直觀(guān)地顯示了公共數(shù)據(jù)政策文本中的核心詞匯及其聯(lián)系結(jié)構(gòu)， 從而為后續(xù)確定二級(jí)變量提供了依據(jù)。

本文依據(jù)政策效力大小和出臺(tái)部門(mén)行政等級(jí)高低選取了標(biāo)題帶有“公共數(shù)據(jù)” 的１０ 個(gè)政策作為評(píng)價(jià)樣本， 如表２ 所示。前３ 個(gè)為地方性法規(guī)， 后７ 個(gè)為地方政府規(guī)章。包含３ 個(gè)市級(jí)政策， 分別為沈陽(yáng)市、成都市、武漢市； ７ 個(gè)省級(jí)政策。

２ ３ 構(gòu)建地方公共數(shù)據(jù)政策ＰＭＣ 指數(shù)模型

２ ３ １ 設(shè)定政策變量與參數(shù)

在變量的設(shè)置上， 一般由若干個(gè)一級(jí)變量和不受數(shù)量限制的二級(jí)變量組成， 一級(jí)變量沒(méi)有固定的排列順序且相互獨(dú)立， 二級(jí)變量構(gòu)成一級(jí)變量， 各二級(jí)變量權(quán)重相等［３０］ 。本文基于Ｒｕｉｚ Ｅｓｔｒａｄａ Ｍ Ａ等［３３］ 和已有文獻(xiàn)中學(xué)者［２９－３０，３５］ 對(duì)于大數(shù)據(jù)發(fā)展政策評(píng)價(jià)的既有指標(biāo)， 確定了政策性質(zhì)、政策效力、政策工具、政策領(lǐng)域、激勵(lì)措施、政策內(nèi)容、政策受眾和政策干預(yù)８ 個(gè)一級(jí)變量， 并特設(shè)了政策部門(mén)這一一級(jí)變量以更具體的了解政策中職責(zé)分工的情況。

為了更細(xì)粒度地展示政策內(nèi)容， 本文根據(jù)數(shù)據(jù)采集、儲(chǔ)存、整合、使用、應(yīng)用、歸檔銷(xiāo)毀的生命周期， 對(duì)應(yīng)高頻詞匯在一級(jí)變量政策內(nèi)容中分別設(shè)置了對(duì)應(yīng)的二級(jí)變量。數(shù)據(jù)安全始終是影響數(shù)據(jù)開(kāi)放利用的一個(gè)重要因素， 數(shù)據(jù)監(jiān)督、分類(lèi)分級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急演練是數(shù)據(jù)安全的制度保障； 脫敏是數(shù)據(jù)安全的技術(shù)保障。數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)資產(chǎn)對(duì)于數(shù)據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展不可或缺。數(shù)據(jù)平臺(tái)、大數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)庫(kù)屬于公共數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

基于上述步驟， 本文最終確定了９ 個(gè)一級(jí)變量和６１ 個(gè)二級(jí)變量， 如表３ 所示。除政策效力中的變量外， 其余所有二級(jí)變量參數(shù)值設(shè)為二進(jìn)制的０和１， 即如果政策文本包含評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)應(yīng)內(nèi)容， 計(jì)為１ 分， 如果不包括則計(jì)為０ 分。為了區(qū)分政策效力的強(qiáng)度， 采用賦值法， 政策文本屬于法律文件的計(jì)１ 分， 行政法規(guī)計(jì)０ ７５ 分， 地方性法規(guī)計(jì)０ ５分， 規(guī)章計(jì)０ ２５ 分。地方公共數(shù)據(jù)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)如表４ 所示。

２ ３ ２ 建立多投入產(chǎn)出表

多投入產(chǎn)出表是一種可供選擇的數(shù)據(jù)庫(kù)分析框架， 允許儲(chǔ)存大量數(shù)據(jù)來(lái)度量單個(gè)變量［３３］ 。根據(jù)上文確立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)及參數(shù)設(shè)定， 采用文本挖掘法確定二級(jí)變量的取值， 最終建立１０ 項(xiàng)政策樣本的多投入產(chǎn)出表， 如表５ 所示。

２ ３ ３ 計(jì)算ＰＭＣ 指數(shù)

根據(jù)表５ 的多投入產(chǎn)出表， 首先計(jì)算每個(gè)待評(píng)價(jià)政策的一級(jí)變量。如式（１） 所示， 一級(jí)變量得分為二級(jí)變量得分加總除以二級(jí)變量的數(shù)量， 該值嚴(yán)格介于［０，１］之間［３６］ 。然后根據(jù)式（２） 將待評(píng)價(jià)政策各個(gè)一級(jí)變量值加總計(jì)算出ＰＭＣ 指數(shù)。參照Ｒｕｉｚ Ｅｓｔｒａｄａ Ｍ Ａ 的政策等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)， ＰＭＣ 指數(shù)在８～９ 之間， 政策等級(jí)為完美； 在６～７ ９９， 等級(jí)為良好； ４～５ ９９， 等級(jí)為可接受； ０～３ ９９， 政策等級(jí)為不良。經(jīng)計(jì)算， １０ 項(xiàng)地方公共數(shù)據(jù)政策樣本的ＰＭＣ 指數(shù)、排名及等級(jí)如表６ 所示。

２ ３ ４ 繪制ＰＭＣ 曲面圖

ＰＭＣ 曲面圖是基于９ 個(gè)一級(jí)變量的值來(lái)構(gòu)建的對(duì)稱(chēng)曲面， 可以在多維坐標(biāo)空間上直觀(guān)地顯示每個(gè)政策樣本的優(yōu)缺點(diǎn)。本文結(jié)合表６， 將９ 個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)繪制成３×３ 的矩陣， 具體矩陣計(jì)算方法如表達(dá)式（３） 所示， 最終繪制出ＰＭＣ 曲面圖，如圖３ 所示。

３ 評(píng)價(jià)結(jié)果分析

根據(jù)表６ 的ＰＭＣ 指數(shù)結(jié)果分析， 可知１０ 項(xiàng)地方公共數(shù)據(jù)政策評(píng)價(jià)等級(jí)均在可接受以上， 其中５項(xiàng)政策處在良好， 沒(méi)有完美等級(jí)的政策， 說(shuō)明整體而言， 政策文本的設(shè)計(jì)和制定還有很大的提升空間。

３ １ 整體評(píng)價(jià)結(jié)果分析

１０ 項(xiàng)地方公共數(shù)據(jù)政策的ＰＭＣ 指數(shù)排名從高到低分別為Ｐ３＞Ｐ８＞Ｐ７＞Ｐ４ ＝ Ｐ９＞Ｐ５＞Ｐ６＞Ｐ１＞Ｐ２＞Ｐ１０， 本文繪制了１０ 項(xiàng)政策的ＰＭＣ 指數(shù)折線(xiàn)圖，如圖４ 所示。其中前３ 項(xiàng)為地方性法規(guī)， 按時(shí)間順序排列， 可以看出Ｐ３ 為最新發(fā)布的法規(guī)， 其得分明顯高于前兩者。后７ 項(xiàng)為地方政府規(guī)章， 其波動(dòng)較大， 時(shí)間越近的政策得分反而有所下降， 說(shuō)明在政策的制定上并未出現(xiàn)向好的趨勢(shì)。

從一級(jí)變量來(lái)看， 如圖５ 所示， Ｘ４ 政策領(lǐng)域、Ｘ１ 政策性質(zhì)、Ｘ５ 政策部門(mén)、Ｘ７ 政策內(nèi)容、Ｘ８ 政策受眾、Ｘ９ 政策干預(yù)表現(xiàn)較好， Ｘ２ 政策效力、Ｘ３政策工具、Ｘ６ 政策評(píng)價(jià)較差。

政策領(lǐng)域中， 涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的， 通常是培育和完善數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)， 建立數(shù)據(jù)交易平臺(tái)引導(dǎo)市場(chǎng)主體進(jìn)行數(shù)據(jù)交易， 以開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)， 提升數(shù)據(jù)資源價(jià)值。結(jié)合政策內(nèi)容中有關(guān)經(jīng)濟(jì)的二級(jí)變量數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)資產(chǎn)來(lái)看， Ｐ８ 最為完備，是１０ 個(gè)政策樣本中唯一提到數(shù)據(jù)資產(chǎn)的， 指出應(yīng)當(dāng)建立健全公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記管理制度和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制， 由公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)登記本機(jī)構(gòu)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。另外， 表現(xiàn)較好的為Ｐ７， 雖未明確提及數(shù)據(jù)資產(chǎn)該名詞， 但列明開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)所獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)益受法律保護(hù)。且Ｐ７ 中具體列舉了為市場(chǎng)主體提供服務(wù)的方式， 例如提供數(shù)據(jù)分析模型和算法、以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)輸出數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)、鼓勵(lì)利用公共數(shù)據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)等。相比之下， 其余政策樣本在該領(lǐng)域的表述較為粗略。在技術(shù)領(lǐng)域中， 主要涉及采取身份認(rèn)證、訪(fǎng)問(wèn)控制、數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)溯源、數(shù)據(jù)備份、隱私計(jì)算等技術(shù)措施，提高數(shù)據(jù)安全保障能力， 如Ｐ３。其次， 政策中多數(shù)劃定了優(yōu)先開(kāi)放的與民生社會(huì)、數(shù)字發(fā)展密切的公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域。

結(jié)合政策性質(zhì)、政策干預(yù)， 因公共數(shù)據(jù)政策重在監(jiān)管， 所以多為命令控制型干預(yù)， 缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施， 雖有引導(dǎo)性的表述， 但內(nèi)容較為籠統(tǒng)。在描述上， 多有與公共數(shù)據(jù)相關(guān)定義的解釋?zhuān)?方便群眾理解。政策評(píng)價(jià)中主要缺少目標(biāo)的設(shè)定。

政策部門(mén)和政策受眾中， 前者政策中通常會(huì)涉及３ 個(gè)以上的部門(mén)， 設(shè)有公共數(shù)據(jù)主管部門(mén)， 在數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)保密上需要與網(wǎng)信、公安、保密等部門(mén)進(jìn)行配合； 后者鼓勵(lì)高校院所、科研機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位就公共數(shù)據(jù)開(kāi)展研究利用。政策部門(mén)上得分較低的Ｐ１０ 中， 只涉及大數(shù)據(jù)工作主管部門(mén)， 未見(jiàn)其他部門(mén)配合， 雖然政策內(nèi)容涉及數(shù)據(jù)安全和保障， 但職責(zé)分工并不清晰。在政策受眾中， Ｐ１ 得分最低， 其受眾范圍較窄， 僅涉及企業(yè)一類(lèi)。

在政策內(nèi)容上， 依據(jù)數(shù)據(jù)生命周期， 多集中前期， 即數(shù)據(jù)的采集、整合、儲(chǔ)存、開(kāi)放、利用， 在后期數(shù)據(jù)歸檔銷(xiāo)毀上， 涉及內(nèi)容較少。多數(shù)政策樣本在分類(lèi)分級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急演練的數(shù)據(jù)安全制度都有涉及， 在數(shù)據(jù)質(zhì)量上失分較多。除了政策效力外， 政策工具得分最低， 說(shuō)明政府對(duì)公共數(shù)據(jù)在市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展上支撐力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。雖然各政策樣本均提及制度標(biāo)準(zhǔn)， 但我國(guó)尚未制定國(guó)家層面的公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系， 地方標(biāo)準(zhǔn)在制定上依據(jù)并不充分。政府在資金投入、金融稅收等政策工具的使用上需要加強(qiáng)。

３ ２ 單項(xiàng)政策評(píng)價(jià)結(jié)果分析

３ ２ １ 良好等級(jí)的政策評(píng)價(jià)

Ｐ３ 的ＰＭＣ 值位列第一， 其對(duì)應(yīng)《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》， 在Ｘ５ 政策部門(mén)、Ｘ９ 政策干預(yù)中均為滿(mǎn)分， 除Ｘ４ 政策領(lǐng)域未達(dá)到均值外， 其余均超過(guò)均值， 說(shuō)明其在政策的制定上較為完備。較其他同比政策， Ｐ３ 的Ｘ３ 政策工具上， 得分最高， 除金融稅收外， 其余７ 個(gè)工具均有提及， 鼓勵(lì)政府部門(mén)通過(guò)資金扶持、購(gòu)買(mǎi)協(xié)議、補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等形式提高公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用， 產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。因其在Ｘ４ 政策領(lǐng)域上未明確優(yōu)先開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域， 在Ｘ６ 政策評(píng)價(jià)中未明確政策制定的依據(jù)， 在Ｘ８ 政策受眾上未提及高校院所， 因而失分， 未來(lái)在這方面可以進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)。

Ｐ８ 的ＰＭＣ 值位列第二， 對(duì)應(yīng)《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》， 在Ｘ４ 政策領(lǐng)域、Ｘ８ 政策受眾、Ｘ９政策干預(yù)中均為滿(mǎn)分， 其中唯一低于平均值的是Ｘ２ 政策效力， 其余方面表現(xiàn)均較好。Ｐ８ 中特別提及， 鼓勵(lì)地區(qū)部門(mén)探索利于公共數(shù)據(jù)的創(chuàng)新舉措，出現(xiàn)失誤、偏差予以免責(zé)或減輕責(zé)任， 為公共數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用提供了良好的政治環(huán)境。

Ｐ７ 的ＰＭＣ 值位列第三， 對(duì)應(yīng)《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》， 在Ｘ５ 政策部門(mén)上滿(mǎn)分， 在Ｘ７ 政策內(nèi)容上接近滿(mǎn)分。同Ｐ８ 一樣， 兩者均為地方規(guī)章，在Ｘ２ 效力上得分較低。Ｘ４ 政策領(lǐng)域未提及環(huán)境，Ｘ９ 政策干預(yù)缺少經(jīng)濟(jì)激勵(lì)， 優(yōu)化路徑Ｘ２－Ｘ４－Ｘ９。Ｐ４、Ｐ９ 的ＰＭＣ 值一樣， 均為６ ２２５， 分別對(duì)應(yīng)《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》《江西省公共數(shù)據(jù)管理辦法》。Ｐ４ 在Ｘ８ 政策受眾上滿(mǎn)分， 說(shuō)明政策覆蓋范圍較廣。Ｘ１ 政策性質(zhì)、Ｘ２ 政策效力、Ｘ７ 政策內(nèi)容、Ｘ９ 政策干預(yù)上均低于平均值， 缺少監(jiān)督數(shù)據(jù)、監(jiān)測(cè)預(yù)警、脫敏技術(shù)、數(shù)據(jù)質(zhì)量等數(shù)據(jù)保障的具體內(nèi)容， 缺乏經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)， 優(yōu)化路徑Ｘ２－Ｘ１－Ｘ７－Ｘ９。Ｐ９ 在Ｘ４ 政策領(lǐng)域上滿(mǎn)分， Ｘ７ 政策內(nèi)容上得分也較高， 在Ｘ３ 政策工具中失分較多，８ 個(gè)工具中只涉及３ 個(gè)， 說(shuō)明在公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用發(fā)展上， 政策實(shí)際上給予的支持力度較少， 不利于積極性的調(diào)動(dòng)。優(yōu)化路徑為Ｘ３－Ｘ２－Ｘ９。

３ ２ ２ 可接受等級(jí)的政策評(píng)價(jià)

Ｐ５ 對(duì)應(yīng)《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》， 在Ｘ８ 政策受眾中取得滿(mǎn)分， 在Ｘ６ 政策評(píng)價(jià)中沒(méi)有得分。首先， 政策中沒(méi)有標(biāo)明制定本辦法的具體依據(jù)， 其次未見(jiàn)目標(biāo)的設(shè)定， 這也是多數(shù)政策文本中缺少的一點(diǎn)， 僅Ｐ３ 和Ｐ６ 中含有將公共數(shù)據(jù)發(fā)展和管理工作作為年度政策目標(biāo)責(zé)任制考核的內(nèi)容。在規(guī)劃詳實(shí)中， 多數(shù)政策有政府回復(fù)日期的具體限制， 例如Ｐ１ 中針對(duì)有條件共享的政務(wù)數(shù)據(jù)資源，需求部門(mén)申請(qǐng)使用， 提供部門(mén)應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)之日起５個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)。Ｐ５ 中并無(wú)此類(lèi)具體規(guī)定。此外， Ｘ２ 政策效力、Ｘ４ 政策領(lǐng)域、Ｘ９ 政策干預(yù)均低于均值， 優(yōu)化路徑為Ｘ６－Ｘ２－Ｘ４－Ｘ９。

Ｐ６ 對(duì)應(yīng)《武漢市公共數(shù)據(jù)資源管理辦法》， 只有Ｘ１ 政策性質(zhì)、Ｘ６ 政策評(píng)價(jià)高于平均值， 其余７個(gè)一級(jí)變量均低于均值， 優(yōu)化路徑為Ｘ８－Ｘ５－Ｘ３－Ｘ７－Ｘ１－Ｘ４－Ｘ９。

Ｐ１、Ｐ２ 在Ｘ４ 政策領(lǐng)域表現(xiàn)較好， 但政策工具使用少、干預(yù)方式單一、政策內(nèi)容缺失嚴(yán)重、政策受眾范圍小， 因此得分較低， 二者優(yōu)化路徑分別為Ｘ８－Ｘ９－Ｘ７－Ｘ１、Ｘ３－Ｘ８－Ｘ６－Ｘ５－Ｘ７－Ｘ４－Ｘ９。Ｐ１０ 的ＰＭＣ 指數(shù)最低， 除了Ｘ１ 政策性質(zhì)、Ｘ８政策受眾外， 其余的７ 個(gè)變量均低于平均值。首先其在Ｘ５ 政策部門(mén)上， 只涉及大數(shù)據(jù)工作主管部門(mén)，沒(méi)有其他部門(mén)的分工責(zé)任； 在Ｘ３ 政策工具中， 只有科技、標(biāo)準(zhǔn)兩項(xiàng)得分， 其余６ 項(xiàng)均為０。Ｘ６ 政策內(nèi)容上沒(méi)有數(shù)據(jù)采集、匯聚、監(jiān)督預(yù)警、應(yīng)急演練等相關(guān)規(guī)定， 優(yōu)化路徑為Ｘ５－Ｘ３－Ｘ７－Ｘ６－Ｘ２－Ｘ４－Ｘ９。

４ 結(jié)論與建議

本文通過(guò)對(duì)２５ 項(xiàng)地方公共數(shù)據(jù)政策的文本挖掘， 在以往研究的基礎(chǔ)上， 通過(guò)設(shè)置更細(xì)粒度的二級(jí)變量， 構(gòu)建了地方公共數(shù)據(jù)政策的ＰＭＣ 指數(shù)模型； 深度剖析比較了１０ 項(xiàng)地方政策文本， 利用ＰＭＣ曲面圖直觀(guān)地展示了各項(xiàng)公共數(shù)據(jù)政策的優(yōu)劣現(xiàn)狀， 并給出各自?xún)?yōu)化路徑。

通過(guò)上文評(píng)價(jià)分析， 可以得出如下結(jié)論： 其一， １０ 項(xiàng)地方公共數(shù)據(jù)政策ＰＭＣ 均值為５ ９２， 總體等級(jí)為可接受， 沒(méi)有出現(xiàn)不良等級(jí)。其中浙江、江蘇、廣東的公共數(shù)據(jù)政策在內(nèi)容上較為完備，ＰＭＣ 指數(shù)得分較高。其二， 從一級(jí)變量來(lái)看， 政策效力、政策工具、政策評(píng)價(jià)得分較低， 原因在于：①本文研究對(duì)象為地方公共數(shù)據(jù)政策， 本身效力存在一定限制； 就整體而言， 只有政策樣本中山西省、浙江省、沈陽(yáng)市， 以及除此之外的撫順市的公共數(shù)據(jù)政策為地方性法規(guī)， 其余已頒布公共數(shù)據(jù)政策的省市尚未將該政策上升至法規(guī)層級(jí)， 政策效力的發(fā)揮有限； ②評(píng)價(jià)指標(biāo)中所列的８ 種政策工具，平均每個(gè)政策樣本涉及４ 種， 尤其在金融稅收上，１０ 個(gè)樣本均未提及； ③政策評(píng)價(jià)中絕大多數(shù)樣本缺少具體目標(biāo)的設(shè)定。其三， 從二級(jí)變量來(lái)看， 在政策內(nèi)容上， 失分點(diǎn)主要為數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)交易、銷(xiāo)毀封存、數(shù)據(jù)質(zhì)量； 經(jīng)濟(jì)干預(yù)上， 激勵(lì)缺失嚴(yán)重； 政策受眾方面， 高校院所及其他涉及較少。

對(duì)此， 本文提出以下建議。一是在地方上， 加強(qiáng)對(duì)公共數(shù)據(jù)的重視， 加快立法進(jìn)程； 在國(guó)家層面上， 出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的公共數(shù)據(jù)政策， 加大政策效力； 在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)， 使地方政策在制定和完善上有法可依。二是提高政策工具的配套使用， 加強(qiáng)資金投入、技術(shù)供給、人才建設(shè)、稅收優(yōu)惠， 健全激勵(lì)機(jī)制。公共數(shù)據(jù)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素， 如何最大化地發(fā)揮其價(jià)值， 活躍市場(chǎng)， 形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展， 是重中之重。在公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)的培育上離不開(kāi)政府的大力支持， 政府應(yīng)通過(guò)應(yīng)用創(chuàng)新大賽、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)補(bǔ)、容錯(cuò)免責(zé)等多種激勵(lì)方式鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)各界對(duì)于公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用， 促進(jìn)公共數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化， 為數(shù)字經(jīng)濟(jì)打好基礎(chǔ)。三是根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況， 做好公共數(shù)據(jù)的發(fā)展規(guī)劃， 分階段制定相應(yīng)目標(biāo)， 加強(qiáng)落實(shí)。四是關(guān)注數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化、資產(chǎn)化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題， 積極探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則［３７］ 、確權(quán)和定價(jià)制度。通過(guò)數(shù)據(jù)立法， 明確數(shù)據(jù)權(quán)屬的主體資格， 明確規(guī)定數(shù)據(jù)的收集、使用、管理權(quán)限， 明確各類(lèi)經(jīng)營(yíng)者收集數(shù)據(jù)的合法途徑， 平衡數(shù)據(jù)利用與數(shù)據(jù)保護(hù)［３８］ 。五是在數(shù)據(jù)管理上， 既要重視數(shù)據(jù)前期的開(kāi)放使用， 也要重視數(shù)據(jù)后期的歸檔處理， 建立健全封存銷(xiāo)毀制度， 把好最后一道關(guān)卡。在數(shù)據(jù)質(zhì)量上， 建立健全數(shù)據(jù)全流程質(zhì)量管控體系， 加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量事前、事中和事后的監(jiān)督檢查。六是在受眾范圍上， 首先加強(qiáng)與高等院所的合作交流， 積極引進(jìn)人才， 在數(shù)據(jù)安全保密技術(shù)、數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景等方面， 充分發(fā)揮其作用進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)造。目前， 政策較多涉及公共數(shù)據(jù)的利益相關(guān)者， 如政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等， 隨著數(shù)據(jù)市場(chǎng)化的深入， 受眾范圍應(yīng)涵蓋數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用進(jìn)入市場(chǎng)前后產(chǎn)生關(guān)系的相關(guān)方， 如數(shù)據(jù)加工方、產(chǎn)品設(shè)計(jì)方、其他的數(shù)據(jù)供應(yīng)商、服務(wù)商、平臺(tái)方、消費(fèi)者等［３９］ 。

本文后續(xù)研究需要完善的地方： 一是在二級(jí)變量的設(shè)置上可以更加細(xì)致， 例如在內(nèi)容領(lǐng)域上， 可以增加數(shù)據(jù)利用方式、利用協(xié)議等， 涵蓋范圍盡量全面。二是擴(kuò)大政策文本的收集范圍， 結(jié)合各省市頒布的數(shù)據(jù)類(lèi)政策法規(guī)文件， 更宏觀(guān)地分析和呈現(xiàn)公共數(shù)據(jù)政策的發(fā)展與應(yīng)用狀況。