柳一航
華設設計集團股份有限公司 江蘇 南京 210014
現階段,我國城市日益發(fā)展,推動基礎交通設施建設不斷優(yōu)化完善,基本已經形成了內外相互聯系的交通系統網絡??缮钊雽嶋H發(fā)現,大部分城市對于客運交通樞紐的綜合開發(fā)、規(guī)劃、建設等方面,還存在諸多不足,引發(fā)交通客流集散和中轉問題,在很大程度上制約了城市交通系統整體效率提升。事實上,綜合客運交通樞紐作為城市交通系統中關鍵節(jié)點,與多種交通方式、客流轉換建立了緊密聯系,必須加大力度構建更加完善的綜合交通運輸體系。因此,本文對城市客運交通樞紐綜合開發(fā)關鍵問題與對策分析,對指導城市樞紐建設、提高城市交通運行效率具有十分重要的意義。
在學術界,還未對交通樞紐進行明確的定義。一般認為,是不少于兩條以上的交通運輸線路,通過銜接、交匯形成的。交通樞紐主要作用不僅能夠運輸組織與管理、信息流通、裝卸存儲,此外還具有中轉換乘及換裝,其他輔助服務等作用,是一種綜合性較強的交通設施。按照此概念,可以劃分為樞紐型城市,還有城市內部樞紐等類型,其中包含了不同屬性、不同層次的交通樞紐[1]。
城市客運交通樞紐,主要就是指在城市客運交通系統內各個交通方式的匯集點,這一交匯點的功能就是方便乘客集散、中轉換乘,屬于一種具備綜合性較強的大型建筑設施。在城市客運交通樞紐的作用下,為城市交通運行構建了完善的網絡系統,促使各類交通方式相互協調、一體化運行,以此成為城市交通公共網絡重要節(jié)點。
在城市客運交通樞紐綜合開發(fā)過程中,為保障實際應用效果,必須堅持一定的原則[2]。第一,設計協調原則。在綜合開發(fā)設計過程中,應當注重客運交通樞紐一體化設計,確保樞紐換乘功能能夠和其他開發(fā)功能相互協調、共同運行。第二,統籌規(guī)劃原則。在開發(fā)城市客運交通樞紐過程中,應當做好頂層設計,全面統籌規(guī)劃樞紐與周邊地區(qū),確保樞紐交通功能可以和地區(qū)開發(fā)功能相互協調,進而使得交通樞紐能夠和地區(qū)發(fā)展形成良好的關系。第三,建設協同原則。依托統一的規(guī)劃和設計,需要注重加強客運交通樞紐和周邊地塊之間的建設協同,也就是相互協同建設,由于無法保證全面同步開發(fā)與建設,所以,需要做好接口預留工作,即在關鍵設備、設施、土建結構等方面提前預留出后續(xù)二者相互銜接的部分。第四,管理銜接原則。顧名思義,指的就是管理層面的相互銜接,由于客運交通樞紐與周邊地塊開發(fā)主體不同,在綜合開發(fā)客運交通樞紐過程中,需要和聯系物業(yè)的權屬單位達成明確協議,劃分好具體的管理界面,確保在實際運營做好運營管理銜接。
依照我國現行《政府投資條例》相關規(guī)定,城市基礎設施建設主要由政府負責投建,而城市客運交通樞紐屬于基礎設施范疇,所以也應由政府負責投資建設。此外,在客運交通樞紐周邊,涉及到一些區(qū)域的開發(fā),由于是經營性物業(yè)的土地使用權,因此,往往會采取招標、拍賣、掛牌出讓形式獲取,這便導致開發(fā)主體不一致。城市客運交通樞紐建設的主體主要是政府部門為主,還有些是政府授權、委托的國有企業(yè)負責建設,但此類主體最大的問題就是在綜合開發(fā)方面缺乏足夠的動力。分析可知,在城市客運交通樞紐綜合開發(fā)過程中,往往涉及到較多審批程序,還涉及到諸多協調事項,此種情況下,若是市場化開發(fā)主體缺乏足夠的綜合開發(fā)能力,會直接增加樞紐綜合開發(fā)難度。
城市客運交通樞紐在開發(fā)過程中,如果管理體制、規(guī)劃體系不能進行有效銜接,必然會造成樞紐專項規(guī)劃與地區(qū)詳細規(guī)劃之間無法有效協調。就目前多數城市客運交通樞紐開發(fā)規(guī)劃編制情況看,很少會進行專業(yè)的論證,對交通樞紐綜合開發(fā)的必要性、可行性等內容進行研究、分析,以致于在樞紐規(guī)模、選址、功能等環(huán)節(jié)也缺乏深入研究,直接影響了后續(xù)客運交通樞紐綜合開發(fā)順利實施。事實上,在綜合開發(fā)過程中,必須注重地下空間的開發(fā)與利用,需要進行國土空間規(guī)劃統籌,確保客運交通樞紐可以與城市空間進行有機融合。但很多樞紐主要以平面布置為主,導致行人、車輛交通不夠立體,占地面積較大,換乘效率低[3]。
一般情況下,樞紐用地主要是以劃撥方式獲取,所以涉及不到土地出讓金繳納問題。但對于經營性開發(fā)用地而言,主要是借助招標、拍賣、掛牌出讓方式得到,這種方式需要按照規(guī)定繳納相應的土地出讓金。分析客運交通樞紐綜合開發(fā)可知,主要是一種立體復合、功能混合、土地集約式的開發(fā)模式,這也就意味著其中一些經營性物業(yè),應當按規(guī)進行土地出讓金的繳納。但目前我國相關法律、法規(guī)以及對應的管理體制,并未針對性的做出規(guī)定,讓具有專業(yè)能力的開發(fā)主體優(yōu)先獲取到綜合開發(fā)土地使用權,這一問題對城市客運交通綜合開發(fā)工作具有很大阻礙,需要引起重視。
客運交通樞紐在城市市政交通中發(fā)揮著重要作用,其作為關鍵設施,有著較為專業(yè)的技術標準,包括消防設施、建筑設計、結構安全、綠化配比、衛(wèi)生防疫、交通布局等方面,和普通建筑工程項目應用的專業(yè)技術標準相比,存在較大差異??煽v觀我國各大城市在樞紐綜合開發(fā)方面,還未能建立專門的技術標準體系,缺乏更為全面、完善的指導與規(guī)范,這在很大程度上阻礙了城市客運交通樞紐綜合開發(fā)的規(guī)劃、設計、建設以及后期的運營。
深入分析客運交通樞紐綜合開發(fā)可知,并非簡單的技術或者管理問題。在整個建設到后期實際運營過程中,會涉及到很多政府部門,可實際上并沒有主導牽頭部門,個別政府部門并未充分參與到項目前期建設,以致于后期會提出過于主觀的意見。此外,一些綜合開發(fā)項目建成后,應當進一步確定好各個物業(yè)產權主體的實際管理界限,必須做好樞紐與周邊物業(yè)運營管理之間銜接工作??v觀當前各大城市綜合開發(fā)實際情況,還未能對綜合開發(fā)實施全過程的統籌協調,嚴重阻礙了樞紐綜合開發(fā)的推進,無論是前期規(guī)劃設計還是后期運營管理,都會遇到諸多問題。
由于綜合開發(fā)項目實際用地范圍較大,并且資金需求量大,但投資收益回報需要長期獲得,無法在短期內收回投資。而政府為了保證綜合開發(fā)物業(yè)可以進行長期平穩(wěn)經營,往往會限制經營性物業(yè)的銷售與轉讓行為,也對開發(fā)主體提出較高要求,不僅要具備項目開發(fā)建設經驗,而且也要擁有持續(xù)性物業(yè)經營能力,使得綜合開發(fā)項目投資回收期明顯增加,容易對開發(fā)主體帶來一定的投融資壓力。
客運交通樞紐綜合開發(fā)應當在正式實施前,進行明確定位,包括市場定位、盈利能力、規(guī)劃范圍、功能布局、實施主體,此外,也需要明確投資估算、建設機制、融資模式、運營管理等相關內容,綜合分析、研究項目實施全過程中的關鍵因素和要點,為后續(xù)順利實施提供保障,使得各項工作可以按照既定框架和思路開展。需要注意的是,所有內容都必須確保在國家政策以及法律法規(guī)允許范圍內開展,從而在最大程度上規(guī)避風險和各種不確定性。圖1為蘇州大型交通樞紐規(guī)劃圖。
圖1 蘇州大型交通樞紐規(guī)劃圖
為保證樞紐規(guī)劃設計與地區(qū)規(guī)劃相互協調,可以從規(guī)劃編制階段入手,積極開展同步的城市設計,進而實現在設施規(guī)模、樞紐功能、景觀風貌等方面的相互協調,與此同時,也可以形成相關控制要素并納入到國土空間規(guī)劃體系中。對于客運交通樞紐用地的管理,可以采取獨立設置、綜合設置兩種方式,其中獨立設置的樞紐,應當在控制性詳細規(guī)劃中確定好用地性質、范圍,而綜合設置的樞紐,一般只明確樞紐功能需求和容量規(guī)模,不對其用地性質與范圍進行明確。
在用地控制方面,可以通過以下幾種綜合開發(fā)模式打破土地供應模式限制,比如“出讓帶建”、“上蓋出讓”、“分別開發(fā)”、“作價出資”等。以出讓帶建為例,需要將客運樞紐與周邊區(qū)域規(guī)劃成“綜合用地”,然后通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓,最終由受讓人負責,對這一個“綜合用地”進行統一開發(fā),并同步建設配套設施。分別開發(fā)則是一種樞紐本體和周邊地塊開發(fā)分別落實、分開實施的一種模式。這種用地模式,可以在規(guī)劃、設計、建設、竣工四個環(huán)節(jié)保持同步,確保各個環(huán)節(jié)相互協調、銜接,進而獲得預期理想效果[4]。
在客運交通樞紐綜合開發(fā)過程中,應當協調不同開發(fā)主體和專業(yè)設計,這就需要編制出科學的設計導則,明確技術準則,包括交通、建筑、市政設施、建筑管理等方面,使得各個開發(fā)主體、專業(yè)設計明確相關的設計要求和原則,進而在立體空間層面進行有效銜接,更好的實施統籌規(guī)劃建設,加強運營管理。在設計協同中,應當特別關注兩個問題:其一,加強交通流線的合理組織,確保樞紐換乘空間得到良好優(yōu)化,促使樞紐和綜合開發(fā)物業(yè)建立良好的聯系,特別是要關注人行流線。其二,需要高度重視建筑空間的一體化銜接,保證城市客運交通樞紐可以與地區(qū)的景觀風貌相互協調,進而逐步優(yōu)化相關的公共服務功能,如圖2所示。
圖2 某高鐵站鳥瞰圖
城市客運交通樞紐綜合開發(fā)作為一個工程項目,具有較強的系統性、復雜性特點,應當在前期策劃、規(guī)劃、設計以及建設、運營等環(huán)節(jié),明確各類主體利益訴求,并依據此構建完善的協調推進機制。除此之外,為保證客運交通樞紐綜合開發(fā)項目順利實施,政府應當積極發(fā)揮協調引導作用,可以成立領導小組、指揮部、管委會等工作機構,確保政府各個部門各司其職、相互協同,積極參與到市場運作中,全面助力綜合開發(fā)工作有序開展。
城市客運交通樞紐綜合開發(fā)過程中,不僅要嚴格遵守國家法律法規(guī),而且也必須結合項目特點,全面發(fā)揮地方政府職能作用,進一步開展投資引導工作,在此基礎上,靈活運用財政、稅收、金融政策等內容,拓展投融資模式,促使更多社會資本參與其中,進而推動城市客運交通樞紐綜合開發(fā)項目順利實施。例如,深圳市出臺的《深圳市軌道交通條例》,其中明確授予軌道建設單位地鐵沿線土地及上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)權,并對其中的土地價款,采用未建軌道交通時的地價核定后,出讓給軌道交通運營單位,同時采取先開發(fā)后上繳的方式,結合開發(fā)實際進度進行分期繳納。樞紐綜合開發(fā)和傳統房地產開發(fā)銷售模式存在很大差別,因為涉及到投資、建設、運營整個生命周期,因此,必須結合各個環(huán)節(jié)的資金需求,不斷創(chuàng)新投融資模式,確保有效降低項目融資成本,降低其運營風險。
總而言之,通過本文對城市客運交通樞紐綜合開發(fā)關鍵問題與對策分析,不難發(fā)現,城市客運交通樞紐綜合開發(fā)整個過程中,包含了較多問題,必須做好前期規(guī)劃建設,全面梳理各類關鍵問題,然后從技術層面、管理層面入手,促使樞紐綜合開發(fā)可以與城市交通、城市空間以及功能相互融合、協調發(fā)展,為新時代城市交通規(guī)劃建設提供助力。