柳一航

華設設計集團股份有限公司 江蘇 南京 210014

現階段，我國城市日益發(fā)展，推動基礎交通設施建設不斷優(yōu)化完善，基本已經形成了內外相互聯系的交通系統網絡?？缮钊雽嶋H發(fā)現，大部分城市對于客運交通樞紐的綜合開發(fā)、規(guī)劃、建設等方面，還存在諸多不足，引發(fā)交通客流集散和中轉問題，在很大程度上制約了城市交通系統整體效率提升。事實上，綜合客運交通樞紐作為城市交通系統中關鍵節(jié)點，與多種交通方式、客流轉換建立了緊密聯系，必須加大力度構建更加完善的綜合交通運輸體系。因此，本文對城市客運交通樞紐綜合開發(fā)關鍵問題與對策分析，對指導城市樞紐建設、提高城市交通運行效率具有十分重要的意義。

1 客運交通樞紐內涵

在學術界，還未對交通樞紐進行明確的定義。一般認為，是不少于兩條以上的交通運輸線路，通過銜接、交匯形成的。交通樞紐主要作用不僅能夠運輸組織與管理、信息流通、裝卸存儲，此外還具有中轉換乘及換裝，其他輔助服務等作用，是一種綜合性較強的交通設施。按照此概念，可以劃分為樞紐型城市，還有城市內部樞紐等類型，其中包含了不同屬性、不同層次的交通樞紐[1]。

城市客運交通樞紐，主要就是指在城市客運交通系統內各個交通方式的匯集點，這一交匯點的功能就是方便乘客集散、中轉換乘，屬于一種具備綜合性較強的大型建筑設施。在城市客運交通樞紐的作用下，為城市交通運行構建了完善的網絡系統，促使各類交通方式相互協調、一體化運行，以此成為城市交通公共網絡重要節(jié)點。

2 城市客運交通樞紐綜合開發(fā)原則

在城市客運交通樞紐綜合開發(fā)過程中，為保障實際應用效果，必須堅持一定的原則[2]。第一，設計協調原則。在綜合開發(fā)設計過程中，應當注重客運交通樞紐一體化設計，確保樞紐換乘功能能夠和其他開發(fā)功能相互協調、共同運行。第二，統籌規(guī)劃原則。在開發(fā)城市客運交通樞紐過程中，應當做好頂層設計，全面統籌規(guī)劃樞紐與周邊地區(qū)，確保樞紐交通功能可以和地區(qū)開發(fā)功能相互協調，進而使得交通樞紐能夠和地區(qū)發(fā)展形成良好的關系。第三，建設協同原則。依托統一的規(guī)劃和設計，需要注重加強客運交通樞紐和周邊地塊之間的建設協同，也就是相互協同建設，由于無法保證全面同步開發(fā)與建設，所以，需要做好接口預留工作，即在關鍵設備、設施、土建結構等方面提前預留出后續(xù)二者相互銜接的部分。第四，管理銜接原則。顧名思義，指的就是管理層面的相互銜接，由于客運交通樞紐與周邊地塊開發(fā)主體不同，在綜合開發(fā)客運交通樞紐過程中，需要和聯系物業(yè)的權屬單位達成明確協議，劃分好具體的管理界面，確保在實際運營做好運營管理銜接。

3 當前綜合開發(fā)面臨的制約因素

3.1 開發(fā)主體受限

依照我國現行《政府投資條例》相關規(guī)定，城市基礎設施建設主要由政府負責投建，而城市客運交通樞紐屬于基礎設施范疇，所以也應由政府負責投資建設。此外，在客運交通樞紐周邊，涉及到一些區(qū)域的開發(fā)，由于是經營性物業(yè)的土地使用權，因此，往往會采取招標、拍賣、掛牌出讓形式獲取，這便導致開發(fā)主體不一致。城市客運交通樞紐建設的主體主要是政府部門為主，還有些是政府授權、委托的國有企業(yè)負責建設，但此類主體最大的問題就是在綜合開發(fā)方面缺乏足夠的動力。分析可知，在城市客運交通樞紐綜合開發(fā)過程中，往往涉及到較多審批程序，還涉及到諸多協調事項，此種情況下，若是市場化開發(fā)主體缺乏足夠的綜合開發(fā)能力，會直接增加樞紐綜合開發(fā)難度。

3.2 缺乏國土空間規(guī)劃統籌

城市客運交通樞紐在開發(fā)過程中，如果管理體制、規(guī)劃體系不能進行有效銜接，必然會造成樞紐專項規(guī)劃與地區(qū)詳細規(guī)劃之間無法有效協調。就目前多數城市客運交通樞紐開發(fā)規(guī)劃編制情況看，很少會進行專業(yè)的論證，對交通樞紐綜合開發(fā)的必要性、可行性等內容進行研究、分析，以致于在樞紐規(guī)模、選址、功能等環(huán)節(jié)也缺乏深入研究，直接影響了后續(xù)客運交通樞紐綜合開發(fā)順利實施。事實上，在綜合開發(fā)過程中，必須注重地下空間的開發(fā)與利用，需要進行國土空間規(guī)劃統籌，確保客運交通樞紐可以與城市空間進行有機融合。但很多樞紐主要以平面布置為主，導致行人、車輛交通不夠立體，占地面積較大，換乘效率低[3]。

3.3 用地保障方式受限

一般情況下，樞紐用地主要是以劃撥方式獲取，所以涉及不到土地出讓金繳納問題。但對于經營性開發(fā)用地而言，主要是借助招標、拍賣、掛牌出讓方式得到，這種方式需要按照規(guī)定繳納相應的土地出讓金。分析客運交通樞紐綜合開發(fā)可知，主要是一種立體復合、功能混合、土地集約式的開發(fā)模式，這也就意味著其中一些經營性物業(yè)，應當按規(guī)進行土地出讓金的繳納。但目前我國相關法律、法規(guī)以及對應的管理體制，并未針對性的做出規(guī)定，讓具有專業(yè)能力的開發(fā)主體優(yōu)先獲取到綜合開發(fā)土地使用權，這一問題對城市客運交通綜合開發(fā)工作具有很大阻礙，需要引起重視。

3.4 缺乏專業(yè)技術標準

客運交通樞紐在城市市政交通中發(fā)揮著重要作用，其作為關鍵設施，有著較為專業(yè)的技術標準，包括消防設施、建筑設計、結構安全、綠化配比、衛(wèi)生防疫、交通布局等方面，和普通建筑工程項目應用的專業(yè)技術標準相比，存在較大差異?？煽v觀我國各大城市在樞紐綜合開發(fā)方面，還未能建立專門的技術標準體系，缺乏更為全面、完善的指導與規(guī)范，這在很大程度上阻礙了城市客運交通樞紐綜合開發(fā)的規(guī)劃、設計、建設以及后期的運營。

3.5 缺乏健全協調推進機制

深入分析客運交通樞紐綜合開發(fā)可知，并非簡單的技術或者管理問題。在整個建設到后期實際運營過程中，會涉及到很多政府部門，可實際上并沒有主導牽頭部門，個別政府部門并未充分參與到項目前期建設，以致于后期會提出過于主觀的意見。此外，一些綜合開發(fā)項目建成后，應當進一步確定好各個物業(yè)產權主體的實際管理界限，必須做好樞紐與周邊物業(yè)運營管理之間銜接工作?？v觀當前各大城市綜合開發(fā)實際情況，還未能對綜合開發(fā)實施全過程的統籌協調，嚴重阻礙了樞紐綜合開發(fā)的推進，無論是前期規(guī)劃設計還是后期運營管理，都會遇到諸多問題。

3.6 投融資壓力較大

由于綜合開發(fā)項目實際用地范圍較大，并且資金需求量大，但投資收益回報需要長期獲得，無法在短期內收回投資。而政府為了保證綜合開發(fā)物業(yè)可以進行長期平穩(wěn)經營，往往會限制經營性物業(yè)的銷售與轉讓行為，也對開發(fā)主體提出較高要求，不僅要具備項目開發(fā)建設經驗，而且也要擁有持續(xù)性物業(yè)經營能力，使得綜合開發(fā)項目投資回收期明顯增加，容易對開發(fā)主體帶來一定的投融資壓力。

4 城市客運交通樞紐綜合開發(fā)關鍵的策略

4.1 明確發(fā)展定位

客運交通樞紐綜合開發(fā)應當在正式實施前，進行明確定位，包括市場定位、盈利能力、規(guī)劃范圍、功能布局、實施主體，此外，也需要明確投資估算、建設機制、融資模式、運營管理等相關內容，綜合分析、研究項目實施全過程中的關鍵因素和要點，為后續(xù)順利實施提供保障，使得各項工作可以按照既定框架和思路開展。需要注意的是，所有內容都必須確保在國家政策以及法律法規(guī)允許范圍內開展，從而在最大程度上規(guī)避風險和各種不確定性。圖1為蘇州大型交通樞紐規(guī)劃圖。

圖1 蘇州大型交通樞紐規(guī)劃圖

4.2 統籌協調規(guī)劃

為保證樞紐規(guī)劃設計與地區(qū)規(guī)劃相互協調，可以從規(guī)劃編制階段入手，積極開展同步的城市設計，進而實現在設施規(guī)模、樞紐功能、景觀風貌等方面的相互協調，與此同時，也可以形成相關控制要素并納入到國土空間規(guī)劃體系中。對于客運交通樞紐用地的管理，可以采取獨立設置、綜合設置兩種方式，其中獨立設置的樞紐，應當在控制性詳細規(guī)劃中確定好用地性質、范圍，而綜合設置的樞紐，一般只明確樞紐功能需求和容量規(guī)模，不對其用地性質與范圍進行明確。

4.3 完善用地控制

在用地控制方面，可以通過以下幾種綜合開發(fā)模式打破土地供應模式限制，比如“出讓帶建”、“上蓋出讓”、“分別開發(fā)”、“作價出資”等。以出讓帶建為例，需要將客運樞紐與周邊區(qū)域規(guī)劃成“綜合用地”，然后通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓，最終由受讓人負責，對這一個“綜合用地”進行統一開發(fā)，并同步建設配套設施。分別開發(fā)則是一種樞紐本體和周邊地塊開發(fā)分別落實、分開實施的一種模式。這種用地模式，可以在規(guī)劃、設計、建設、竣工四個環(huán)節(jié)保持同步，確保各個環(huán)節(jié)相互協調、銜接，進而獲得預期理想效果[4]。

4.4 加強設計協同

在客運交通樞紐綜合開發(fā)過程中，應當協調不同開發(fā)主體和專業(yè)設計，這就需要編制出科學的設計導則，明確技術準則，包括交通、建筑、市政設施、建筑管理等方面，使得各個開發(fā)主體、專業(yè)設計明確相關的設計要求和原則，進而在立體空間層面進行有效銜接，更好的實施統籌規(guī)劃建設，加強運營管理。在設計協同中，應當特別關注兩個問題：其一，加強交通流線的合理組織，確保樞紐換乘空間得到良好優(yōu)化，促使樞紐和綜合開發(fā)物業(yè)建立良好的聯系，特別是要關注人行流線。其二，需要高度重視建筑空間的一體化銜接，保證城市客運交通樞紐可以與地區(qū)的景觀風貌相互協調，進而逐步優(yōu)化相關的公共服務功能，如圖2所示。

圖2 某高鐵站鳥瞰圖

4.5 健全實施機制

城市客運交通樞紐綜合開發(fā)作為一個工程項目，具有較強的系統性、復雜性特點，應當在前期策劃、規(guī)劃、設計以及建設、運營等環(huán)節(jié)，明確各類主體利益訴求，并依據此構建完善的協調推進機制。除此之外，為保證客運交通樞紐綜合開發(fā)項目順利實施，政府應當積極發(fā)揮協調引導作用，可以成立領導小組、指揮部、管委會等工作機構，確保政府各個部門各司其職、相互協同，積極參與到市場運作中，全面助力綜合開發(fā)工作有序開展。

4.6 優(yōu)化融資模式

城市客運交通樞紐綜合開發(fā)過程中，不僅要嚴格遵守國家法律法規(guī)，而且也必須結合項目特點，全面發(fā)揮地方政府職能作用，進一步開展投資引導工作，在此基礎上，靈活運用財政、稅收、金融政策等內容，拓展投融資模式，促使更多社會資本參與其中，進而推動城市客運交通樞紐綜合開發(fā)項目順利實施。例如，深圳市出臺的《深圳市軌道交通條例》，其中明確授予軌道建設單位地鐵沿線土地及上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)權，并對其中的土地價款，采用未建軌道交通時的地價核定后，出讓給軌道交通運營單位，同時采取先開發(fā)后上繳的方式，結合開發(fā)實際進度進行分期繳納。樞紐綜合開發(fā)和傳統房地產開發(fā)銷售模式存在很大差別，因為涉及到投資、建設、運營整個生命周期，因此，必須結合各個環(huán)節(jié)的資金需求，不斷創(chuàng)新投融資模式，確保有效降低項目融資成本，降低其運營風險。

5 結束語

總而言之，通過本文對城市客運交通樞紐綜合開發(fā)關鍵問題與對策分析，不難發(fā)現，城市客運交通樞紐綜合開發(fā)整個過程中，包含了較多問題，必須做好前期規(guī)劃建設，全面梳理各類關鍵問題，然后從技術層面、管理層面入手，促使樞紐綜合開發(fā)可以與城市交通、城市空間以及功能相互融合、協調發(fā)展，為新時代城市交通規(guī)劃建設提供助力。