余 欽

修水縣自然資源局 江西 九江 332400

建設項目審批制度改革的目的是要以“放、管、服”為切入點，解決“項目等資金、等時間”等突出問題，提高審批效率，優(yōu)化營商環(huán)境，推動城市經濟發(fā)展，但在具體的規(guī)劃管理中，存在審批事項過多、辦理流程繁瑣、企業(yè)投資成本增加等問題，隨著改革的推進和深入，這種矛盾將進一步顯現出來。因此，亟需對規(guī)劃管理流程進行優(yōu)化，以適應審批制度改革的需要。

1 建設項目審批管理與服務的優(yōu)化

(1) 深化“多規(guī)合一”，完善審批管理體系

改革前，各部門規(guī)劃管理內容分散，各規(guī)劃之間缺乏統籌協調，“多規(guī)合一”管理體制并未形成。

改革后，各部門將從行政審批向以服務監(jiān)管為重點的轉變，以企業(yè)為主體，建立“一張藍圖”、實施“一個窗口”辦理、建立“一個系統”協同。以《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（以下簡稱“工程建設項目審批制度改革”）為基礎，加快建立部門間信息共享和業(yè)務協同機制，形成“一張藍圖”統籌項目實施、“一個窗口”提供服務保障、“一個系統”實現數據共享的規(guī)劃管理新模式[1]。

(2) 創(chuàng)新服務方式，實現“不見面”審批

建設單位在提出申請時，規(guī)劃管理部門將通過服務大廳的網上辦事平臺，對申報資料進行審核。

審核通過后，通過網上提交電子材料，實現“不見面”審批。

受理部門將對相關材料進行形式審查，符合要求的及時受理；不符合要求的及時退回，并告知理由。審批部門收到申請后，將對申請進行實質審查。對于符合法律法規(guī)、技術標準的，按程序通過服務大廳的網上辦事平臺提交相關審批資料；對于不符合法律法規(guī)、技術標準，但符合法定條件的，予以受理。

圖1 工程項目規(guī)劃管理流程圖

(3) 完善法律法規(guī)，規(guī)范規(guī)劃管理行為

《城市規(guī)劃條例》為規(guī)范城市規(guī)劃管理提供了法律依據，明確了城市規(guī)劃的原則、基本程序和工作要求，確立了政府和公眾參與制度，促進了公眾參與城市建設發(fā)展的良好氛圍，也為公眾監(jiān)督城市規(guī)劃的實施提供了平臺?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》也為城市規(guī)劃的管理提供了法律依據[2]，明確了“一書兩證”制度，強調規(guī)劃的強制性和嚴肅性，強調城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃四級體系的約束作用，并規(guī)定了在具體工作中應遵循的原則。

(4) 加強能力建設，提升服務質量

加強規(guī)劃編制能力建設，建立規(guī)劃設計單位、規(guī)劃編制人員及項目參與人定期培訓和資格認證制度，完善規(guī)劃編制技術標準規(guī)范，提高規(guī)劃設計單位和項目參與人的專業(yè)水平和綜合素質；加強規(guī)劃管理技術咨詢服務隊伍建設，強化服務意識，提升服務質量。加強規(guī)劃管理的信息化建設，以互聯網+技術為支撐，按照“全流程、全覆蓋”要求，推進規(guī)劃管理智能化。一是建立統一的規(guī)劃數據庫，為統一的審批流程以及規(guī)劃管理提供基礎支撐；二是搭建智慧空間平臺，基于大數據和云計算技術，以空間為基礎、以數據為支撐，實現全流程一體化的項目服務；三是整合公共服務平臺，對接政府各部門業(yè)務系統，提供信息共享、數據交換等服務；四是完善空間數據標準體系，逐步統一各類空間數據的基礎規(guī)范標準、指標體系和應用接口；五是構建“互聯網+政務服務”系統平臺（如圖2），建立信息公開、業(yè)務協同、成果共享、電子監(jiān)察等系統[3]。

圖2 “互聯網+政務服務”平臺

2 建設項目優(yōu)化規(guī)劃條件

《建設項目規(guī)劃條件》是建設項目審批管理的重要依據，是“一張圖”系統中的基礎資料。通過優(yōu)化規(guī)劃條件，將大大提高項目審批效率。

1、將規(guī)劃條件的指標前置到規(guī)劃設計方案中，對控規(guī)實施方案和修建性詳細規(guī)劃設計方案進行指導[4]。

2、對《建設項目規(guī)劃條件》進行分級分類管理。按照行業(yè)分類和專業(yè)部門劃分，對不同的行業(yè)或部門制定不同的要求，在《建設項目規(guī)劃條件》中明確各行業(yè)或部門要求控制指標。

3、取消《建設項目規(guī)劃條件》中與土地使用權出讓合同內容相沖突的內容，由建設單位對擬出讓地塊提出要求并負責落實。

4、《建設項目規(guī)劃條件》中，有可能出現不符合用地范圍的情況，建設單位可依據用地范圍、主要技術指標等，重新申報規(guī)劃條件。

5、對于有可能涉及修改用地邊界、規(guī)劃設計條件的項目，建設單位應當在審批前向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提交擬修改的內容，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當根據該建設項目的具體情況予以適當修改。

6、《建設項目規(guī)劃條件》中要求的各項指標由政府投資主管部門在項目可行性研究報告或項目申請報告中進行論證并提出意見，市或區(qū)政府（管委會）投資主管部門將項目投資計劃納入年度投資計劃，并在下一年度編制施工圖時予以落實。

7、《建設項目規(guī)劃條件》中，對屬于控制性詳細規(guī)劃的建設項目，經區(qū)政府（管委會）審定后，向市規(guī)劃和自然資源局報備；對于不符合控制性詳細規(guī)劃的建設項目，區(qū)人民政府（管委會）應當依法作出處理決定，并在作出處理決定后的30日內按法定程序報區(qū)人民政府批準[5]。

8、《建設項目規(guī)劃條件》中對涉及的綠地、河湖水系、文物保護單位、文物古跡等保護范圍的用地和控制要求，由區(qū)人民政府（管委會）或相關部門組織專家論證并出具專家論證意見后報區(qū)人民政府批準。

9、對于涉及文物保護單位的建設項目，市規(guī)劃局將在《建設項目規(guī)劃條件》中注明文物保護單位的具體位置。

3 強化建設項目規(guī)劃實施管理

(1) 優(yōu)化土地利用

通過“以圖管地”，實現用地控制指標的剛性管控。加強土地利用計劃管理，將土地利用總體規(guī)劃中的控制指標納入年度土地利用計劃，從嚴控制建設項目新增建設用地規(guī)模，保障重點建設項目和民生工程用地需求。

按照土地利用總體規(guī)劃，嚴格落實建設項目用地預審和選址意見，將預審意見作為建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證的重要依據，以圖管地，加強規(guī)劃審查的權威性和嚴肅性，加強對國土空間規(guī)劃實施的指導和監(jiān)督。將土地利用計劃指標分解落實到地塊，嚴格執(zhí)行省下達的新增建設用地計劃指標，并根據項目需求做好與土地利用計劃指標的銜接，加大土地供應力度，保障項目及時落地，促進全市經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

(2) 嚴格批后監(jiān)管

建立健全批后監(jiān)管工作機制，把好規(guī)劃方案審查和建設項目方案審批關，實行規(guī)劃批后監(jiān)督制度；健全公眾參與和專家咨詢制度，實行批后跟蹤評估；開展規(guī)劃實施評估，定期進行跟蹤檢查，及時發(fā)現并督促整改問題。嚴格落實國土空間規(guī)劃體系，各級政府要嚴格按照法定程序編制、審批、修改各類空間性規(guī)劃，凡與國土空間規(guī)劃不一致的各類專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，以及地方各類規(guī)章、規(guī)范性文件等均應進行修改調整，不得以任何形式和理由拒絕批準[6]。

各級政府及有關部門要將國土空間規(guī)劃審批、監(jiān)督實施作為“放管服”改革的重要內容，及時跟蹤國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況，加強對重大建設項目、民生工程的用地保障，切實保障群眾合法權益，維護社會和諧穩(wěn)定。

(3) 加強土地儲備

從土地資源管理的角度看，土地儲備是對閑置低效用地進行集中梳理、分類處置和有序利用的管理措施，是實現“節(jié)約集約用地、防止國有建設用地資產流失”的重要手段，也是城市規(guī)劃實施管理的重要環(huán)節(jié)。但現行的土地儲備制度存在多頭管理、層級錯位、缺乏統一的制度體系等問題，需要整合國土空間規(guī)劃的編制、審批與實施管理職能，按照“統一政策、分級負責”的原則，建立健全土地儲備管理機制，規(guī)范土地儲備行為。

土地儲備制度的改革，應統籌推進土地供應制度、土地利用計劃和國土空間規(guī)劃的編制工作，從規(guī)劃編制、儲備計劃制定、供應計劃實施和儲備項目監(jiān)管等全流程各環(huán)節(jié)進行統一規(guī)范，從而完善土地儲備管理。

(4) 強化資金保障

改革后，資金保障更加重要，建設項目前期資金籌措方式也將更加靈活，一是要完善資金保障制度，包括土地出讓金收益、政府性基金收入等；二是要拓寬投資渠道，包括增加直接融資規(guī)模、發(fā)展 PPP模式等。此外，在加強資金保障的同時，還要通過積極開展試點探索，包括允許在工程建設領域試點引入社會資本、積極開展基礎設施 REITs、創(chuàng)新完善 PPP模式等，逐步形成政府引導、市場運作、社會參與的多元資金投入機制。

通過土地出讓，加大城市基礎設施建設力度，尤其是城市污水、垃圾處理等項目的投入力度；通過完善基礎設施配套，加快推進公共交通、市政路網等基礎設施建設，不斷增強城市承載能力和服務能力。通過“以獎代補”等方式，加大政府和社會資本合作，逐步提高公共服務設施和基礎設施的市場化水平；通過 PPP模式，鼓勵社會資本參與到城市建設中來，以形成公共服務設施和基礎設施供給的長效機制。

4 強化建設項目規(guī)劃的實施監(jiān)督

(1) 依法處理規(guī)劃違法行為

①對違反城市總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的建設工程，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門給予警告，并處以罰款。

②對未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價5%-10%以下的罰款。

(2) 加強規(guī)劃實施監(jiān)督管理

各級城市規(guī)劃主管部門應建立健全規(guī)劃實施監(jiān)督管理工作機制，加強對城市規(guī)劃實施的日常檢查和專項檢查，建立健全動態(tài)跟蹤機制、協調反饋機制、綜合分析機制等。各級城市規(guī)劃主管部門應主動接受社會監(jiān)督，暢通公眾舉報渠道，對社會反映強烈的熱點、難點問題，進行專項檢查和督查，及時回應公眾關切；對違法建設行為進行查處后，及時向社會公開查處結果。

建立健全違法建設查處信息公示制度，將查處的違法建設行為和查處結果在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門網站及指定網站上進行公示，接受社會監(jiān)督，并根據公眾舉報和媒體反映，及時組織或參與對違法建設的查處工作。

(3) 完善規(guī)劃行政執(zhí)法監(jiān)督機制

一是加強規(guī)劃行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，嚴格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)，加大對違法建設的懲處力度，特別是對嚴重破壞城市規(guī)劃實施的行為，堅決依法依規(guī)嚴肅查處。

二是探索建立對規(guī)劃違法行為的聯合懲戒機制，促進各類違法建設行為早發(fā)現、早處理。

三是建立規(guī)劃行政執(zhí)法監(jiān)督評價體系，按照“誰審批、誰負責”的原則，完善監(jiān)管體系，優(yōu)化工作流程，并加強監(jiān)督評價結果應用。

四是加強執(zhí)法隊伍建設，加強行政執(zhí)法人員的業(yè)務培訓和職業(yè)道德教育，不斷提高執(zhí)法人員素質。

(4) 做好規(guī)劃行政執(zhí)法保障工作

為了強化規(guī)劃行政執(zhí)法工作的開展，需要在實際工作中做好相關保障工作，比如要建立健全規(guī)劃行政執(zhí)法人員的培訓機制；還要對規(guī)劃行政執(zhí)法人員進行專業(yè)培訓，提升他們的職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務水平；還要積極開展規(guī)劃行政執(zhí)法宣傳活動。

在規(guī)劃行政執(zhí)法宣傳工作中，一方面可以通過電視臺、報紙、網絡等媒體，對規(guī)劃行政執(zhí)法工作進行宣傳，為其營造良好的社會環(huán)境；另一方面可以開展上門服務活動，對違法建設當事人進行法律宣傳教育。

在宣傳活動中，需要做好以下幾點：一是要選擇合適的宣傳內容，開展一些有針對性的宣傳活動，為其提供針對性的法律幫助，比如可以向群眾講解違章建筑的危害、相關法律法規(guī)以及相關政策規(guī)定等；二是要對規(guī)劃行政執(zhí)法人員進行培訓，使其能夠更加專業(yè)地開展規(guī)劃行政執(zhí)法工作；三是要為規(guī)劃行政執(zhí)法人員提供相關的工作設備，比如電腦、打印機等；四是要引導群眾通過合法的方式進行投訴和舉報，及時處理違法建設案件；五是要通過各種形式進行宣傳和教育，讓群眾認識到違法建設對城市規(guī)劃和建設造成的影響，并自覺抵制違法建設行為。

5 總結

隨著建設項目審批制度改革的不斷深入，對規(guī)劃管理提出了更高的要求，各級規(guī)劃部門應根據當地實際情況，在審批制度改革的背景下，制定切實可行的優(yōu)化方案，不斷優(yōu)化規(guī)劃管理流程，以適應改革的要求。各級規(guī)劃部門在建設項目審批制度改革的背景下，應進一步提高政治站位，加強與相關部門的溝通協調，梳理整合審批流程，簡化優(yōu)化審批事項，不斷提高服務效能，推動項目審批再提速、再提效，為優(yōu)化營商環(huán)境提供規(guī)劃支撐。