龐霓

廣西寧繪空間規(guī)劃信息技術(shù)有限公司

近些年來(lái)，我國(guó)越發(fā)重視對(duì)耕地的保護(hù)工作，各級(jí)政府單位同時(shí)也在積極采取有效措施貫徹落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，雖然實(shí)施“田長(zhǎng)制”進(jìn)一步夯實(shí)了耕地保護(hù)責(zé)任，并獲取了較大成效，但在耕地保護(hù)方面仍舊存在諸多問(wèn)題，從而造成耕地保護(hù)工作難以順利開(kāi)展。本文將分析當(dāng)下耕地保護(hù)中存在的問(wèn)題，并系統(tǒng)化梳理發(fā)生這一系列問(wèn)題的原因，繼而對(duì)耕地保護(hù)政策加以創(chuàng)新，建立健全國(guó)家耕地后備資源儲(chǔ)備制度，全面推進(jìn)全域土地整治，對(duì)耕地保護(hù)主體利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，旨在加快我國(guó)耕地保護(hù)工作的可持續(xù)性發(fā)展。

一、耕地保護(hù)的重要性

耕地是人類最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，在生產(chǎn)與生態(tài)方面有著無(wú)可取代的作用。耕地是糧食保障的基礎(chǔ)，它為人們提供糧食、蔬菜等食品；同時(shí)，耕地也通過(guò)其自身的生態(tài)功能，對(duì)地表生態(tài)系統(tǒng)的物流和能量流的調(diào)節(jié)和再分配產(chǎn)生了一定的影響，從而對(duì)地表水、食物鏈、生物多樣性和大氣的保護(hù)產(chǎn)生了重要的影響。雖然城市化速度加快，第二、第三產(chǎn)業(yè)崛起，但這并不代表我們的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)就是無(wú)足輕重的，我們?cè)谏鐣?huì)生活中的根本地位是不可撼動(dòng)的。從我國(guó)的實(shí)際情況看，農(nóng)業(yè)不能持續(xù)發(fā)展，不能保證人民的基本生活和糧食需要，就會(huì)影響到第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保護(hù)耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的先決條件。

二、我國(guó)耕地保護(hù)工作展開(kāi)的難題

首先區(qū)域政策的落實(shí)不夠完善，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低于工業(yè)化水平，在社會(huì)中整體產(chǎn)業(yè)鏈都處于中下偏低，在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展逐漸回暖，糧食安全得以保證。但是受到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的限制，制約了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，各地政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性文件很少，而且農(nóng)業(yè)發(fā)展不如運(yùn)輸業(yè)與制造業(yè)，整個(gè)發(fā)展周期也比較漫長(zhǎng)，所以地方政府就放棄農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)而發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，地方為促進(jìn)GDP 的增長(zhǎng)選擇性忽視方針國(guó)策，這也導(dǎo)致很多地方出現(xiàn)很多污染企業(yè)，甚至違反法律非法占領(lǐng)耕地。其次，農(nóng)民缺乏保護(hù)耕地的意識(shí)。很多從農(nóng)村出來(lái)的青少年不能接受從事農(nóng)業(yè)種植，所以農(nóng)業(yè)種植朝著老齡化發(fā)展，甚至影響到農(nóng)業(yè)與非農(nóng)之間的收支不平衡，在了解到從事農(nóng)業(yè)不能快速獲得經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)之后大部分青年和中年選擇外出，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的熱情枯竭，這種情況下農(nóng)民的自主耕地保護(hù)意識(shí)薄弱，甚至缺乏耕地保護(hù)意識(shí)，此時(shí)國(guó)家下達(dá)相關(guān)指令也無(wú)意義，耕地資源保護(hù)無(wú)法有序展開(kāi)。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定對(duì)征地進(jìn)行補(bǔ)償賠款，補(bǔ)償賠款價(jià)格總和不能超過(guò)前三年平均價(jià)值30 倍，保證安置、青苗以及附著物補(bǔ)償都回到農(nóng)民的手中。所以每一次征地農(nóng)民都會(huì)得到補(bǔ)償，農(nóng)民可以發(fā)展其他的產(chǎn)業(yè)，城中村的居民會(huì)得到高額補(bǔ)償，農(nóng)民生活條件也會(huì)改變，另一部分的農(nóng)民也會(huì)產(chǎn)生這種想法，導(dǎo)致耕地被破壞。另外受到利益驅(qū)使，很多人很快占用耕地或者違法占地，導(dǎo)致這一部分土地變成荒地或者是閑置的土地。

三、新時(shí)代背景下做好耕地保護(hù)工作的措施探討

（一）注重政府監(jiān)管

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中為了形成較為理想的耕地保護(hù)效果，政府的作用價(jià)值必然需要發(fā)揮出來(lái)，要求其能夠承擔(dān)起耕地保護(hù)責(zé)任，加大對(duì)于耕地資源的監(jiān)管控制，嚴(yán)厲打擊各種耕地資源隨意占用以及被破壞的問(wèn)題，隨之形成較為理想的耕地保護(hù)氛圍。基于政府職權(quán)在耕地保護(hù)方面的工作落實(shí)而言，首先應(yīng)該重點(diǎn)監(jiān)控所有耕地資源，了解耕地資源在使用過(guò)程中出現(xiàn)的受損問(wèn)題，尤其是在征地和供地方面，更是需要引起政府相關(guān)人員重視，嚴(yán)厲打擊在該方面出現(xiàn)的嚴(yán)重違規(guī)問(wèn)題，嚴(yán)把耕地紅線，避免隨意撥付耕地用于其他產(chǎn)業(yè)。對(duì)于耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的現(xiàn)象，更是需要予以綜合全面審查評(píng)估，了解相應(yīng)建設(shè)用地的必要性以及社會(huì)效益，嚴(yán)禁出現(xiàn)隨意撥付使用問(wèn)題。政府部門針對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些違建項(xiàng)目，更是需要予以嚴(yán)厲打擊和及時(shí)處理，確保該類耕地受損問(wèn)題可以得到抑制。政府部門往往需要注重平衡好耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，在充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)發(fā)展同樣具備較高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，避免過(guò)度侵占耕地用于工業(yè)發(fā)展，對(duì)于耕地資源予以強(qiáng)有力的保護(hù)。

（二）注重節(jié)約集約用地

在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中，耕地保護(hù)工作還需要重點(diǎn)采取節(jié)約集約用地機(jī)制，嚴(yán)禁在耕地資源應(yīng)用過(guò)程中出現(xiàn)任何浪費(fèi)問(wèn)題，其他類型的土地資源同樣也應(yīng)該予以節(jié)約集約使用，如此也就可以避免對(duì)于耕地資源的占用。基于此，針對(duì)不同土地資源應(yīng)用狀況需要予以綜合分析，結(jié)合不同項(xiàng)目建設(shè)需求，采取適宜合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，促使相應(yīng)土地資源可以在滿足需求的基礎(chǔ)上，形成最為理想的土地資源節(jié)約利用效果。比如在廠房用地時(shí)，就需要予以嚴(yán)格規(guī)劃控制，通過(guò)加層以及合理布局等手段，確保在盡量減少土地資源占用的背景下，順利滿足廠房后續(xù)生產(chǎn)訴求，達(dá)到理想的土地節(jié)約集約利用效果。為了更好優(yōu)化節(jié)約集約用地效果，往往還可以在該方面引入獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于該方面作出貢獻(xiàn)的項(xiàng)目予以必要獎(jiǎng)勵(lì)，由此更好營(yíng)造相應(yīng)氛圍，推動(dòng)節(jié)約集約用地的優(yōu)化發(fā)展。

（三）重視耕地保護(hù)的宣傳工作

在具體管理中需要提高耕地保護(hù)意識(shí)，各界各部 門應(yīng)該認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)工作展開(kāi)的重要性，而且保證耕 地保護(hù)意識(shí)與上級(jí)相關(guān)，積極解讀政策，尤其是了解耕 地保護(hù)的重要性和非法侵占土地的嚴(yán)重性，及時(shí)糾正措 施，確保耕地面積和國(guó)家管理內(nèi)容結(jié)合。耕地是國(guó)家糧食安全的保證，必須要保護(hù)耕地，落實(shí)可持續(xù)發(fā)展道路，采取針對(duì)性的措施，加大對(duì)違法現(xiàn)象的管理，尤其是對(duì)違法行為的處罰，可以選擇微信或者是QQ 等公告進(jìn) 行宣傳，讓公眾認(rèn)識(shí)到加大檢查的重要性，公布國(guó)家法規(guī)以及糧食安全檢查等重要性，讓人們有保護(hù)耕地的意 識(shí)，在這一過(guò)程中提醒的人們重視耕地保護(hù)的重要性。

（四）出臺(tái)并完善《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》

目前我國(guó)沒(méi)有出臺(tái)專門的關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，雖然在理論層面關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳呀?jīng)發(fā)展得相對(duì)成熟，專家學(xué)者都在呼吁盡快建立我國(guó)的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和理論發(fā)展，2020年 11 月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》），這標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法治化進(jìn)程的加快。在該《征求意見(jiàn)稿》中第十三條是關(guān)于耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT規(guī)定，但是從該專門規(guī)定中可以看出，還有不完善的地方。該規(guī)定中規(guī)定的對(duì)于耕地生態(tài)補(bǔ)償是以耕地輪作休耕為主，由中央和省一級(jí)的政府對(duì)于因輪作休耕而收益受損的權(quán)利人予以補(bǔ)助。針對(duì)上述規(guī)定，還存在不完善的地方，所以應(yīng)該對(duì)以后出臺(tái)的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》進(jìn)行相應(yīng)的完善： 第一，應(yīng)該將其他未參與輪作休耕的土地也納入到生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?。我?guó)耕地面積有限，人均耕地面積小，為更好地實(shí)現(xiàn)糧食安全的目標(biāo)，需要更可能地利用各種類型的耕地。為此，將各種類型耕地按照不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，可以更好地激發(fā)相關(guān)主體保護(hù)耕地生態(tài)，提高耕地的地力和提高產(chǎn)量的積極性。 第二，應(yīng)該明確地方政府對(duì)于因承擔(dān)生態(tài)保護(hù)而被限制耕種方式和耕種面積的權(quán)利人收益損失給予補(bǔ)助的具體方式。在“三權(quán)分置”的背景下，不同的權(quán)利人對(duì)于耕地享有不同權(quán)利，承擔(dān)不同義務(wù)，所以應(yīng)該按照不同權(quán)利人的權(quán)利和義務(wù)來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。 相對(duì)于所有權(quán)人和承包權(quán)人而言，經(jīng)營(yíng)權(quán)人作為直接利用耕地的權(quán)利人，其更加注重的是耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為此，耕地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該更加傾向于經(jīng)營(yíng)權(quán)人。 但是為鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，也應(yīng)該考慮作為承包權(quán)人的分散的農(nóng)戶的意愿，按照一定比例和方式對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。 最后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村承包地的所有權(quán)人，承擔(dān)著發(fā)展本村集體經(jīng)濟(jì)、保護(hù)本村生態(tài)環(huán)境的重任，所以也應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行一定的生態(tài)補(bǔ)償，支持其發(fā)展本村集體經(jīng)濟(jì)和保護(hù)本村生態(tài)環(huán)境。

（五）完善耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償方式選擇機(jī)制

目前我國(guó)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償采取的補(bǔ)償方式主要是以政府主導(dǎo)下的資金補(bǔ)償為主，引入一定的市場(chǎng)補(bǔ)償為輔的方式。雖然采取這種補(bǔ)償方式具有一定的合理性，即受償主體能夠直接看到保護(hù)耕地生態(tài)的利益，在一定程度上能夠提高相關(guān)主體保護(hù)耕地生態(tài)的積極性。但是這種補(bǔ)償方式也存在一定的弊端：第一，資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定需要按照一定的方法進(jìn)行計(jì)算，而其重點(diǎn)和難點(diǎn)是對(duì)耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行量化，但目前沒(méi)有確定唯一的核算體系，就無(wú)法進(jìn)行量化。如何精準(zhǔn)量化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，雖然不同的領(lǐng)域提出了一定計(jì)算方法，但是哪種計(jì)算方式更科學(xué)，還有待用于實(shí)踐中進(jìn)行驗(yàn)證。 第二，以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，具有一定的行政強(qiáng)制性，該補(bǔ)償資金是否能夠完全滿足保護(hù)耕地生態(tài)的需要，是否能夠彌補(bǔ)相關(guān)主體為此而受到的損失還有待驗(yàn)證。所以，為更好地落實(shí)使耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償制度，有必要采取多元化、靈活的補(bǔ)償方式，需要完善補(bǔ)償方式選擇機(jī)制。

（六）采取多樣化社會(huì)監(jiān)督方式

“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)中缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所以我國(guó)可以考慮建立社會(huì)化的生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)構(gòu)?！北O(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施離不開(kāi)政府部門發(fā)揮作用，也需要有社會(huì)監(jiān)督。而社會(huì)監(jiān)督的形式應(yīng)該廣泛化。應(yīng)該形成以專門的社會(huì)組織為主，其他形式為輔助的社會(huì)監(jiān)督格局。例如成立專門化的第三方社會(huì)組織參與到耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜^(guò)程，該組織完全獨(dú)立于政府部門，與政府部門的關(guān)系是監(jiān)督或者合作關(guān)系，不受行政部門約束。同時(shí)還應(yīng)該借助報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督作用。通過(guò)專門的社會(huì)組織參與監(jiān)督可以發(fā)揮其專門化的作用，提高監(jiān)督的科學(xué)性；允許社會(huì)媒體參與耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督，可以做到監(jiān)督結(jié)果透明化，監(jiān)督效果最大化。所以通過(guò)構(gòu)建多元化的社會(huì)監(jiān)督方式形成較為全面的監(jiān)督體系，能夠?yàn)楦乇Ｗo(hù)生態(tài)補(bǔ)償保駕護(hù)航。

四、反思

耕地作為重要的自然資源，在承擔(dān)生產(chǎn)糧食的功能外，還承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要任務(wù)，但是近年來(lái)耕地生態(tài)在一定程度上受到破壞，因此，對(duì)于耕地生態(tài)保護(hù)刻不容緩。耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有機(jī)組成部分，是生態(tài)環(huán)境治理的主要手段，是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義。也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的重要支撐。但是我國(guó)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制還不完善，尤其在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的背景下，完善耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的重要性不言而喻。在“三權(quán)分置”的背景下完善我國(guó)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，規(guī)范耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，確保耕地的循環(huán)可持續(xù)利用，維護(hù)生態(tài)平衡，推進(jìn)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償制度的有效實(shí)施，具有現(xiàn)實(shí)且深遠(yuǎn)的意義。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，耕地保護(hù)是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要方面，但由于人口眾多，土地面積小，必須持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的參與，從而使土地管理科學(xué)化、土地利用效益最大化。要保證每一片土地都能合理開(kāi)發(fā)利用，不能有任何違法用地，真正把耕地保護(hù)工作落實(shí)到位，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。而作為自然資源所的工作人員，我們要不斷強(qiáng)化自身的職能，和廣大農(nóng)民朋友一起做好耕地的保護(hù)工作，讓耕地資源得到最大程度的利用。面對(duì)群眾來(lái)訪，做好登記接待工作，最大程度解決農(nóng)民朋友們遇到的難題，解決好土地糾紛和違規(guī)用地，增強(qiáng)農(nóng)民朋友們的信任感，共同維護(hù)我們國(guó)家土地的合理合法使用。