張茜

貴州省貴安新區(qū)生態(tài)環(huán)境局

實行“三線一單”以深入強化生態(tài)環(huán)境治理和改善環(huán)境質(zhì)量為目標，建立健全其生態(tài)環(huán)境管理體系構(gòu)建，對推進區(qū)域經(jīng)濟高品質(zhì)的發(fā)展和高水準維護，提高生態(tài)環(huán)境建設(shè)體系和治理水準有著極其主要的作用。

一、“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系的創(chuàng)建現(xiàn)況

（一）管控體系的創(chuàng)建歷程總結(jié)

從20 世紀90 年代，國家開始研究大氣、水、自然生態(tài)的環(huán)境功能區(qū)劃劃分，這也是“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度的探索階段，國家開始逐漸意識到體系綜合的必要性，我國開始研究國家生態(tài)功能行政區(qū)劃分和重點生態(tài)功能區(qū)；同時把各種最主要的地區(qū)集中劃分劃定為生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，并對其實行全面管控。近些年來，國家進一步地把生態(tài)紅線和各個因素區(qū)劃的優(yōu)點組合，不斷研究展開關(guān)于城市生態(tài)環(huán)境的整體規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃的試點工作。同時結(jié)合“三線一單”的試點工作，生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門帶領(lǐng)編制了關(guān)于“三線一單”的技術(shù)細則。此外，還頒布了其編制技術(shù)標準、數(shù)據(jù)標準等相關(guān)文獻，逐漸創(chuàng)建完善的技術(shù)和管理體系。

（二）管控體系逐步形成

當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管控體系已經(jīng)逐步形成，由四大體系組成，分別是成果、管理、技術(shù)和運用體系。成果體系，具體來講是一套成果數(shù)據(jù)庫、一套生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管理方案、一套其準入清單和一套基礎(chǔ)的地理底圖數(shù)據(jù)庫。首先，一套基礎(chǔ)的地理底圖數(shù)據(jù)庫可以對自然生態(tài)環(huán)境的情況予以全面摸底，并予以規(guī)范化、矢量化解決，形成一套方位正確、坐標系一致、界限清晰等維度的數(shù)據(jù)庫。完成了每個環(huán)境因素功能劃區(qū)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)、各種保護地等的空間化和智能化，為數(shù)據(jù)信息的共享和智能決策夯實基礎(chǔ)。而生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管理方案，是涵蓋了自然生態(tài)、環(huán)境、土地的自然生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管理方案。這套管理體系里包含自然準則、銜接城市邊界的氣、水、土地、自然分區(qū)的管理防范，細致化到土地的斑片尺度，同時還包含一個貫徹到監(jiān)控斷面和管理單元的環(huán)境品質(zhì)目標等的要求，以及創(chuàng)建了關(guān)于各種資源的管理體系，例如對于水資源、土壤資源等的強度、效能和環(huán)境管控方法，同時還創(chuàng)建了一套關(guān)于引領(lǐng)城市高品質(zhì)發(fā)展的環(huán)境管理單元，其單元精準度達到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準。而成果體系中的一個分單元的多角度的自然生態(tài)環(huán)境的審批清單也是市場準入清單。其根據(jù)環(huán)境管理單元，統(tǒng)籌考量到生態(tài)紅線、界線、上線的標準，連接每項法律法規(guī)及相關(guān)政策文件，進而提出了空間結(jié)構(gòu)限制、資源使用率、環(huán)境隱患預(yù)防、顆粒物排放管理等四個層面的準入標準。成果體系中的“三線一單”第一次完成了生態(tài)環(huán)境保護工作的體系化、空間化、數(shù)據(jù)化組合，創(chuàng)建了其成果信息的共享系統(tǒng)平臺。一套致力于多個服務(wù)對象的成果數(shù)據(jù)庫，已完成了各個城市自助查詢的服務(wù)以及滿足了全國一張地圖的展現(xiàn)。我國的省市區(qū)已經(jīng)完成了基礎(chǔ)支撐平臺的建設(shè)，并陸續(xù)研發(fā)了數(shù)據(jù)信息管理、查詢服務(wù)等業(yè)務(wù)板塊。此外，四個體系中的技術(shù)體系愈加成熟。其在傳承過去各種機制成熟技術(shù)方式的基準上，管控技術(shù)體系展現(xiàn)出細致化水準及集成程度越來越強的特點，從生態(tài)保護范圍、大氣環(huán)境質(zhì)量范圍、水環(huán)境范圍到土地污染防控以及海洋環(huán)境范圍，逐步確立了一個海陸統(tǒng)籌涵蓋全要素的相關(guān)技術(shù)標準體系。而四大體系之一的管理體系也在逐漸地完善。對于“三線一單”的法律確認，國家對于其實行的法律保護不斷加強，同時其他省市地方也進一步確認了其法律地位。同時根據(jù)國家頒布的相關(guān)管理性的文件，創(chuàng)建了上下聯(lián)動和積極響應(yīng)的工作制度，強化主體責(zé)任。國家層面由相關(guān)方面的顧問小組把控目標、專家小組審核把關(guān)；省級層面由包保組專家等從不同維度做好技術(shù)幫扶，全面推進體系構(gòu)建工作；市級層面全面參與“三線一單”的編制、頒布和運用工作；各縣區(qū)的分工交給地方相關(guān)部門自由裁量。除此之外管理體系中動態(tài)信息管理和跟蹤評價制度初步形成。大致明確了及時更新、動態(tài)優(yōu)化有效結(jié)合的制度，并提出了首批試點省成果更新修改的準則和要求、程序與標準。對于依法依紀事件及時更新，對于五年內(nèi)由于國家和地方發(fā)展布局、生態(tài)紅線、生態(tài)保護區(qū)和自然環(huán)境品質(zhì)目標修改，必須予以更新的，需要由各市區(qū)提出更新申請，經(jīng)過專家評審后更新。初步確定跟蹤評估價制度，同時按照相關(guān)要求，由各省組織定期開展評價工作。最后是運用體系持續(xù)擴展，這個體系以生態(tài)紅線及其空間保護主要自然環(huán)境家底。把沒有引入到生態(tài)紅線的要素主要區(qū)和極其主要的區(qū)域、自然環(huán)境的敏感區(qū)域以及十分敏感的區(qū)域、各種保護地、河湖緩沖地帶，及主要的草原、林地等歸入生態(tài)紅線，把對保護生態(tài)安全有關(guān)鍵作用的綠色走廊也納入保障。此外運用體系還以環(huán)境品質(zhì)底線幫助打贏環(huán)境治理攻堅活動。對于違法違紀的單位進行專項整治，有效指導(dǎo)受損害的優(yōu)先保障單元的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。根據(jù)共享應(yīng)用系統(tǒng)，支持觸及到項目結(jié)構(gòu)、安全距離等環(huán)境信訪投訴處理，擴展智能環(huán)保的內(nèi)在和延展，同時這套體系還以資源使用上線創(chuàng)建資源和生態(tài)環(huán)境的響應(yīng)鏈以及以自然生態(tài)環(huán)境準入清單為提供生態(tài)環(huán)境嚴謹化管理的標準。其中自然生態(tài)環(huán)境準入清單通過連接原有的相關(guān)管理標準，匯集了“三線”的成果，堅持環(huán)境功能及效果導(dǎo)向，制定涵蓋空間準入、廢氣排放、環(huán)境隱患、資源使用4 個層面，并將其共通性和個性有效結(jié)合的生態(tài)空間準入清單，是生態(tài)環(huán)境管控的主要工具書。一方面支持自然環(huán)境管理工作的嚴謹細致化、落地化，另一個層面，確認了對產(chǎn)業(yè)的約束條件，是各種建設(shè)開發(fā)活動的科學(xué)指南。

二、“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)面臨的主要問題

（一）管理體系不完善，生態(tài)環(huán)境建設(shè)效用有待提升

“三線一單”的設(shè)計理念是增強生態(tài)環(huán)境根源防御，支撐區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，雖然各地方政府將其放入相關(guān)法規(guī)中，但是沒有進一步詳盡的規(guī)定，導(dǎo)致實際應(yīng)用缺乏統(tǒng)一標準。同時由于我國各省市區(qū)政府的分工形式不同，致使各地方成效差距較大。并隨著我國各項規(guī)劃的相繼發(fā)布，“三線一單”正面臨不同規(guī)劃間的符合性兼容問題，但當(dāng)前對更換調(diào)整的規(guī)則還未確定，地方在實行更新修改時缺少明確的技術(shù)規(guī)范，特別是對調(diào)整的相關(guān)內(nèi)容、流程、主體、次數(shù)等仍然在很大的變數(shù)，或許會影響成果品質(zhì)。

（二）系統(tǒng)技術(shù)需要改進

生態(tài)環(huán)境的劃分方式連接難度大。其一，規(guī)建及自然資源部門對于“三區(qū)三線”及“三線一單”在設(shè)計時期都觸及了生態(tài)紅線和生態(tài)用地，其兩者對生態(tài)用地的劃分技術(shù)渠道、管控制度有一定差別。其次是落地應(yīng)用效果有待加強，缺乏從自然環(huán)境層面出發(fā)的全面研究分析，不能高效支撐管理部門的決策支持。此外，污染防控單元劃分方法也還未統(tǒng)一，過去的劃定方法更傾向于對主功能區(qū)的規(guī)范，能夠確保成果的平穩(wěn)性，具有比較清晰的承擔(dān)主體，但需要依靠“三線”成效，不及一張圖應(yīng)用方便。最后是自然環(huán)境審批清單準入特點體現(xiàn)不足。從原有的成就來看，自然環(huán)境審批清單中除了空間結(jié)構(gòu)約束需求外，污染排放管控、資源利用率等要求“準入”特點不顯著。因此，因為污染防控單元界定標準的原因，易造成治理要求和標準錯位，同區(qū)域環(huán)評互為參考等問題比較明顯。

（三）實行運用的制度和途徑不夠清晰

環(huán)境品質(zhì)原則發(fā)揮的效果有限?！叭€一單”在縮減比例、計算容量、污染排放清單等層面的工作量較多，初步建立體系化提高生態(tài)質(zhì)量的工作途徑，但當(dāng)前發(fā)揮效果的仍然是僅限于分區(qū)管控。一些地方運用依然停在環(huán)境評價體系內(nèi)部，僅限在籌備環(huán)評、環(huán)評報告的規(guī)劃符合性分析和結(jié)構(gòu)限制等層面，對兩者實施支撐不夠。此外，應(yīng)用保障機制仍未全面完善。當(dāng)前各地方針對“三線一單”的詳細運用方向仍處在研究階段，還要在管理制度方面增強設(shè)計，同時結(jié)合本地開展監(jiān)控評審也需進一步落實。

三、“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系構(gòu)建策略

（一）建立健全管理機制

首先全面推進把其納入國家和當(dāng)?shù)亓⒎?。在全國范圍確認其法律地位，同時，圍繞我國相關(guān)法規(guī)對自然生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管控計劃，以及其準入清單的相關(guān)要求積累經(jīng)驗，為“三線一單”力爭更多的合法地位，確定處罰力度和執(zhí)法流程。其次是完善數(shù)據(jù)更新和按期調(diào)整制度。研討制定“三線一單”更新修改工作規(guī)則，除了依法依紀信息更新的情況外，對可能會減少生態(tài)保護需求的優(yōu)化調(diào)整行為嚴格把關(guān)。同時創(chuàng)建跟蹤評審制度，出臺其跟蹤評審管理手段，利用跟蹤評審加強地區(qū)、流域及海區(qū)的群防群控。最后，創(chuàng)建獎懲制度和生態(tài)賠償制度。全面運用跟蹤評審結(jié)果，研究創(chuàng)建獎懲制度。推進各省縣市區(qū)有效結(jié)合本地生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管理方案的劃分狀況，嘗試研究納入生態(tài)賠償制度，同其他的生態(tài)賠償規(guī)定合力推進，形成誰治理，誰受益的良好現(xiàn)象[1]。

（二）建立健全“三線一單”的技術(shù)體制

首先擴展“三線一單”的技術(shù)體制深度。它的最大特征是基準性、體系性、空間性、長久性和可變性，應(yīng)該隨著生態(tài)保護工作的最新規(guī)定和具體工作的策略更新而持續(xù)的迭代更新。比如在當(dāng)前碳達峰碳平衡的政策下，“三線一單”要有效結(jié)合國家碳排放政策，以及地方碳平衡計劃方案，研究展開“三線一單”協(xié)作推進碳排放探究工作，把減污降碳協(xié)作管理的目標融到生態(tài)環(huán)境、水及氣的空間品質(zhì)原則目標及分區(qū)管控、碳上線指標管理等層面，逐漸摸透“三線一單”協(xié)作推進碳排放技術(shù)途徑。其次是增強其較弱環(huán)節(jié)的技術(shù)探究。不斷深化生態(tài)環(huán)境劃分和審批清單編制的相關(guān)技術(shù)要求，和環(huán)境管控單元的劃分或改進的技術(shù)關(guān)鍵點。強化資源利用率的技術(shù)途徑探索，深化資源類和自然環(huán)境類機制間的有效連接。加強對相關(guān)生態(tài)區(qū)域薄弱環(huán)節(jié)的探究。進而明確自然生態(tài)環(huán)境審批清單的編制要求，全面體現(xiàn)根據(jù)自然法則確認的空間資質(zhì)要求和根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點確認的范圍、時效要求。最后是加強跨省地區(qū)流域協(xié)作管理。全面運用重點地區(qū)、流域的“三線一單”合成工作成就，突出協(xié)作管控、共同治理的準則，增強其統(tǒng)籌連接工作，加強地區(qū)、河流流域及海域的防控機制，為輔導(dǎo)相關(guān)省區(qū)持續(xù)優(yōu)化自然生態(tài)環(huán)境的分區(qū)管理體制提供保障[2]。

（三）擴展運用體系

首先推進高水準的保障。不斷推進“三線一單”成效數(shù)據(jù)的資源共享，支持水、空氣、土地等范圍的工作，合力治理污染。對于違法違紀、不符合要求等現(xiàn)象加速整改，做好追蹤評審、監(jiān)督考評等。其次是引領(lǐng)高品質(zhì)的發(fā)展。不斷強化“三線一單”在重點項目選址優(yōu)化、城市規(guī)劃建設(shè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等層面的效用，推進新老動能變換。全面研究根據(jù)生態(tài)、水、空氣等資源空間承載能力的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的運用形式。做好有效支持環(huán)評管放的服務(wù)變革。擴展“三線一單”的信息共享數(shù)據(jù)的科技化決策支持的業(yè)務(wù)模塊設(shè)計，支持系統(tǒng)中環(huán)境評價的智能化審批和檢查，支持群眾和企業(yè)查找信息，提前判斷規(guī)劃開發(fā)行為的外在影響。借鑒相關(guān)省市的成功改革案例，探索運用“三線一單”的成就支持環(huán)評范圍的改革創(chuàng)新。最后是完善運用渠道和制度。加強生態(tài)環(huán)保體系對生態(tài)紅線、資源利用上線和環(huán)境質(zhì)量底線的了解和運用，進而從機制體制方面逐漸研究形成一套“三線一單”同各項制度連接或共同發(fā)力的工作體系。

結(jié)束語

綜上所述，“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系構(gòu)建，要以改善環(huán)境品質(zhì)為中心，有效結(jié)合當(dāng)?shù)氐膽?zhàn)略定位和產(chǎn)業(yè)布局，從空間結(jié)構(gòu)指導(dǎo)、污染物排放、環(huán)境危機防控等層面，對于不同類別管理單元提出差異化環(huán)境的準入條件?！叭€一單”的運用，在城市建設(shè)開發(fā)中必須將其作為主要參考依據(jù)，運用其成果加速環(huán)保整治，改進環(huán)境品質(zhì)。同時利用“三線一單”的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，為項目在銜接運用、監(jiān)督等層面發(fā)揮政策引導(dǎo)和建設(shè)空間管理的作用，為省市區(qū)的高品質(zhì)發(fā)展提供主要支持。