金文成，翟雪玲，包月紅

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100034）

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是為各類農(nóng)村資源資產(chǎn)依法流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)的平臺(tái)。21世紀(jì)以來(lái)，隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的加速推進(jìn)，各地在加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展方面探索出一批值得借鑒和推廣的做法與經(jīng)驗(yàn)，有效促進(jìn)了農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易，釋放了農(nóng)村要素資源的價(jià)值。但總體看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展仍處于起步階段，還存在有體制機(jī)制上的障礙和困難[1-2]。2022年中央一號(hào)文件提出，要“開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)”，這意味著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)已經(jīng)從前期的“多種形式”探索發(fā)展，逐步向規(guī)范化發(fā)展轉(zhuǎn)變。因此，迫切需要梳理和總結(jié)當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展成效與問(wèn)題，提出下一步規(guī)范化發(fā)展建議，這對(duì)促進(jìn)其發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

保證農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢的核心是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)[3]，加快彌補(bǔ)農(nóng)村要素市場(chǎng)功能殘缺[4]。有研究表明，市場(chǎng)體系建設(shè)是激活農(nóng)村要素資源、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)與平等交換、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措[5]。主流產(chǎn)權(quán)理論假定，在產(chǎn)權(quán)明晰與穩(wěn)定的前提下，市場(chǎng)能夠通過(guò)價(jià)格機(jī)制配置資源，自動(dòng)解決交易問(wèn)題[6]。因此，市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)也被認(rèn)為是促進(jìn)土地等農(nóng)村資源資產(chǎn)優(yōu)化配置的必然選擇[7]。但市場(chǎng)交易所內(nèi)含的交易成本一直被漠視[8]，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)存在的法律障礙[9]、產(chǎn)權(quán)障礙[10-11]和市場(chǎng)不健全等問(wèn)題，阻礙了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)[12]，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的人格化產(chǎn)權(quán)特征、農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的稟賦效應(yīng)[13-14]，也影響產(chǎn)權(quán)通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)自然流轉(zhuǎn)和交易。如果僅靠市場(chǎng)和集體經(jīng)濟(jì)組織自身調(diào)節(jié)無(wú)法取得有效成果時(shí)，便需要政府進(jìn)行干預(yù)調(diào)節(jié)[15]。因此，學(xué)者們不約而同呼吁建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)交易機(jī)制[16]。

應(yīng)該建立什么樣的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，要通過(guò)第三方無(wú)償服務(wù)形式化解農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)者之間的交易成本[17]，或者通過(guò)第三方付費(fèi)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式將費(fèi)用從交易雙方轉(zhuǎn)移到政府身上[18]。目前，政府無(wú)償提供公益性交易服務(wù)模式在一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)得到了較好的推廣[19-20]，而準(zhǔn)公益化交易模式也被較為廣泛采用[21]。一些地方已經(jīng)探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，例如2020年天津農(nóng)交所在無(wú)政府補(bǔ)貼的情況下，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自主造血、良性運(yùn)營(yíng)[22]。

綜上所述，學(xué)者們對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的理論研究已有較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)交易市場(chǎng)發(fā)展提供了理論支撐。但目前關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的研究主要以地方市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與典型案例研究為主，缺乏對(duì)全國(guó)總體情況的分析和下一步發(fā)展方向的總結(jié)和探討?；诖?，本文從宏觀視角分析了推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展面臨的形勢(shì)和基礎(chǔ)，從制度建設(shè)、市場(chǎng)建設(shè)、交易狀況、市場(chǎng)組織形式、服務(wù)能力等角度分析了我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展成效和存在問(wèn)題，探討促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)一步規(guī)范化發(fā)展的路徑，以期為促進(jìn)農(nóng)村資源要素優(yōu)化配置，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力提供助益。

1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展的形勢(shì)與基礎(chǔ)

黨的十九大以來(lái)，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展被賦予了盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)資源、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等多重目標(biāo)任務(wù)，其發(fā)展也迎來(lái)了新的契機(jī)，具備了更好的條件和基礎(chǔ)。

1.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展面臨的形勢(shì)

1）城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，迫切需要暢通農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易渠道。隨著大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，農(nóng)村閑置資源和資產(chǎn)不斷增加，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求逐步釋放。2021年全國(guó)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口近2.9億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)64.7%?！笆奈濉逼陂g，預(yù)計(jì)全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率年均將提高0.8個(gè)百分點(diǎn)，屆時(shí)更多農(nóng)民離土離鄉(xiāng)、進(jìn)城就業(yè)生活，農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易需求將持續(xù)增加。2008年以來(lái)，農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積年均增速接近20%，2020年已達(dá)到3500萬(wàn)hm2（圖1），占家庭承包耕地總面積的34.1%。目前，由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展時(shí)間尚短，農(nóng)村各類要素資源進(jìn)場(chǎng)交易比例還較低，私下交易現(xiàn)象普遍存在，交易過(guò)程中存在暗箱操作、尋租等侵害農(nóng)民和農(nóng)村集體權(quán)益的行為。因此，迫切需要構(gòu)建制度完善、規(guī)范有序的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)資源進(jìn)場(chǎng)交易、陽(yáng)光操作，保護(hù)農(nóng)民和集體利益，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施，迫切需要發(fā)掘農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值。2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，未來(lái)5年“三農(nóng)”工作要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。這既需要財(cái)政加大投入力度，也需要從農(nóng)村內(nèi)部挖掘潛力。我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量大，但利用率低。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，截至2022年，全國(guó)集體土地資源4.4億hm2，農(nóng)村集體資產(chǎn)7.7萬(wàn)億元，其中大部分資產(chǎn)還在“沉睡”。有研究表明，中國(guó)歷來(lái)善于運(yùn)用土地增值收益發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過(guò)土地創(chuàng)造資本、解決發(fā)展起步階段的資本短缺[23]。因此，亟需激活農(nóng)村要素資源，喚醒沉睡資產(chǎn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)與平等交換，解決鄉(xiāng)村振興資金來(lái)源。

3）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源高效利用，迫切需要發(fā)揮市場(chǎng)的中介作用。與城市各類資產(chǎn)相比，農(nóng)村資產(chǎn)最大的問(wèn)題是缺乏流動(dòng)性，價(jià)值被嚴(yán)重低估，交易缺乏動(dòng)力。推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)，一方面能夠通過(guò)掛牌競(jìng)價(jià)交易，充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，更好發(fā)掘農(nóng)村各類資源價(jià)值，激發(fā)產(chǎn)權(quán)主體交易動(dòng)能。另一方面，也能面向全社會(huì)吸引投資人，形成競(jìng)價(jià)溢價(jià)效應(yīng)，促進(jìn)集體資產(chǎn)增值。此外，種養(yǎng)大戶、合作社、企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體也可以通過(guò)交易市場(chǎng)更便捷地獲得各類資源的使用權(quán)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提升競(jìng)爭(zhēng)力，助力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

1.2 加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展的條件和基礎(chǔ)

1）頂層設(shè)計(jì)基本形成。自中共十八屆三中全會(huì)提出“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行”以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院以及相關(guān)主管部門出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的政策。尤其是2014年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《國(guó)辦意見(jiàn)》”），明確了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的功能、性質(zhì)、運(yùn)行、監(jiān)管等基本事項(xiàng)。2021年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展完善了制度框架，指明了發(fā)展方向。

2）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)逐步夯實(shí)。產(chǎn)權(quán)明晰是流轉(zhuǎn)交易的前提和基礎(chǔ)[1]，繼農(nóng)地制度“兩權(quán)分離”之后，“三權(quán)分置”改革進(jìn)一步釋放了土地要素功能，為土地集中、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)打通了制度通道[5]。截至2018年底，全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作基本完成，1億hm2承包地確權(quán)到戶，2億農(nóng)戶領(lǐng)到了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革全面推開(kāi)，全面完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，50多萬(wàn)個(gè)村領(lǐng)到集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書，確認(rèn)集體成員9億人。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革快速推進(jìn)，不同地區(qū)也采取差異化的確權(quán)模式，保證確權(quán)進(jìn)展順利[24]。

3）市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不斷積累。近年來(lái)，各地依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建成了事業(yè)單位、企業(yè)等多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，形成不同類型的市場(chǎng)體系。探索出了一大批成功模式，積累了大量可復(fù)制、能推廣的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)升級(jí)完善與改革發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展成效

隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革加快推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展的制度框架逐步完善，市場(chǎng)體系初步建立，產(chǎn)權(quán)交易日趨活躍，交易機(jī)制不斷規(guī)范，服務(wù)能力穩(wěn)步提升，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)呈快速發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2.1 制度框架逐步完善

黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的法律法規(guī)和政策體系逐步完善，形成了較為完整的制度框架，為下一步農(nóng)村資產(chǎn)資源的有序流轉(zhuǎn)交易奠定了基礎(chǔ)。在法律法規(guī)方面，相繼修訂頒布了《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》等，出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。在政策方面，中央相繼發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》等文件（表1），為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)與管理提供了制度規(guī)范和政策依據(jù)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部等也出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，指導(dǎo)各地完善管理體制機(jī)制，規(guī)范推動(dòng)各項(xiàng)改革穩(wěn)步進(jìn)行。

表1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)主要政策梳理Table 1 Main policies of the rural property right transfer market

2.2 市場(chǎng)體系初步建立

2014年《國(guó)辦意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，各地積極整合各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供場(chǎng)所、資金和人員等，構(gòu)建相應(yīng)的制度體系、管理體系、交易體系、配套服務(wù)體系和監(jiān)督管理體系等，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系的加快形成。截至2018年，全國(guó)已建立了10余個(gè)省級(jí)及省會(huì)城市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，1239個(gè)縣（市、區(qū)）、18731個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心[7]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、集體資產(chǎn)盤活利用等巨大市場(chǎng)空間也吸引了眾多企業(yè)的參與，進(jìn)一步完善了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)服務(wù)功能，拓展了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)邊界。

2.3 產(chǎn)權(quán)交易日趨活躍

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村資源要素高效、合理、順暢流轉(zhuǎn)，交易量和交易額不斷提高。其中四川、江蘇、天津等地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展較為活躍。截至2021年8月，成都農(nóng)交所累計(jì)成交各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)2.4萬(wàn)宗，流轉(zhuǎn)土地面積21.7萬(wàn)hm2，成交金額1376億元；截至2022年底，江蘇全省范圍內(nèi)通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)累計(jì)交易項(xiàng)目近100萬(wàn)筆，交易金額近2000億元；2022年天津市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)累計(jì)完成進(jìn)場(chǎng)交易5652筆，成交金額72億元，成交土地3.1萬(wàn)hm2。

2.4 交易機(jī)制不斷規(guī)范

在政府規(guī)范化監(jiān)管要求下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)交易機(jī)制逐步標(biāo)準(zhǔn)化。據(jù)調(diào)研，全國(guó)主要農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)都已經(jīng)建立了嚴(yán)格的交易制度，規(guī)范交易行為。如北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所已制定實(shí)施各類產(chǎn)權(quán)交易管理辦法10項(xiàng)、交易規(guī)則14項(xiàng)、品種指南5項(xiàng)、交易流程1項(xiàng)，為實(shí)現(xiàn)交易產(chǎn)品的統(tǒng)一管理、信息的公開(kāi)透明、交易流程的規(guī)范有序提供了依據(jù)和保障。江蘇省制定了交易登記受理等34個(gè)環(huán)節(jié)流程，提供從產(chǎn)權(quán)交易審批表到檔案管理等50多種統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)文書，牽頭制定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易2項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和5項(xiàng)江蘇省地方標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 服務(wù)能力穩(wěn)步提升

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷推進(jìn)和流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的快速發(fā)展，有效刺激了交易市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)服務(wù)功能的擴(kuò)展。各地大力推進(jìn)電子交易平臺(tái)建設(shè)，形成了線上交易平臺(tái)與線下實(shí)體交易所相輔相成的發(fā)展格局。江蘇省建設(shè)了“統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)、信息互聯(lián)、資源共享、省市縣鎮(zhèn)四級(jí)聯(lián)動(dòng)”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系；北京農(nóng)交所先后開(kāi)發(fā)建設(shè)了“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)”“全國(guó)農(nóng)村要素流轉(zhuǎn)信息化服務(wù)平臺(tái)”“首都農(nóng)村要素地理信息系統(tǒng)”，并于2015年升級(jí)為信息化服務(wù)云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)線上線下一站式服務(wù)、一體化監(jiān)管。針對(duì)金融服務(wù)這一長(zhǎng)期約束農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展的短板，各地積極探索突破路徑，強(qiáng)化金融服務(wù)功能。江蘇省打造農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“互聯(lián)網(wǎng)+交易鑒證+他項(xiàng)權(quán)證+抵押登記”抵押融資鏈條，為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供全流程服務(wù)。截至2021年底，江蘇省基于平臺(tái)共開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資超過(guò)1萬(wàn)筆、抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)19.3萬(wàn)hm2，貸款超81億元。

3 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)形式

2014年之前，多數(shù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是依托農(nóng)業(yè)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)管理部門成立的事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)，也有一些是民營(yíng)企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)等手段建立的流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。據(jù)原農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2015年底全國(guó)約43%的縣級(jí)行政區(qū)劃單位已經(jīng)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。2014年發(fā)布的《國(guó)辦意見(jiàn)》鼓勵(lì)各地探索符合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易實(shí)際需要的多種市場(chǎng)形式，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)可以是獨(dú)立的交易場(chǎng)所，也可以利用政務(wù)服務(wù)大廳等場(chǎng)所。各地在落實(shí)政策過(guò)程中，因地制宜，對(duì)原有的市場(chǎng)體系進(jìn)行了重新整合，形成了目前事業(yè)單位、企業(yè)等多種形式市場(chǎng)共同發(fā)展的格局。

3.1 事業(yè)單位成立交易市場(chǎng)

據(jù)調(diào)研，全國(guó)近六成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)依托事業(yè)單位成立。如江蘇省多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是事業(yè)單位性質(zhì)；湖北省洪湖市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心為正科級(jí)事業(yè)單位，由政府批準(zhǔn)成立，核準(zhǔn)編制量并撥款運(yùn)行。也有地區(qū)由事業(yè)單位牽頭成立企業(yè)性質(zhì)的交易市場(chǎng)，如河北省由省供銷社注冊(cè)成立河北省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司，并經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，由供銷社在當(dāng)?shù)刈?cè)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司，建立覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系。事業(yè)單位牽頭成立的交易市場(chǎng)在監(jiān)督管理、市場(chǎng)體系建設(shè)、組織建設(shè)、人員與資金保障等方面有天然的優(yōu)勢(shì)，與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的公共服務(wù)屬性相契合[1]。

3.2 企業(yè)牽頭成立交易所

企業(yè)牽頭成立的交易市場(chǎng)具體又可分為國(guó)有企業(yè)、混合所有制企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等多種。由于以農(nóng)村土地為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)大部分具有集體所有性質(zhì)，而交易市場(chǎng)兼有一定的產(chǎn)權(quán)管理功能，因此在市場(chǎng)性質(zhì)選擇方面，各地選擇國(guó)有企業(yè)的占比總體較高。如山東省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心由山東農(nóng)業(yè)發(fā)展集團(tuán)控股，吸納濰坊市國(guó)資參股；武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，屬非營(yíng)利性國(guó)有獨(dú)資公司，先后由武漢市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和國(guó)資委管理，目前并入武漢市農(nóng)業(yè)集團(tuán)管理；株洲農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合服務(wù)有限公司系株洲市金融控股集團(tuán)有限公司全資子公司，下設(shè)5個(gè)縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)。相比之下，混合所有制和民營(yíng)企業(yè)性質(zhì)的市場(chǎng)占比總體較小，在企業(yè)性質(zhì)的交易市場(chǎng)中約占1/5。如湖北省黃岡市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，政府占股51%，民間占股49%；湖北省襄陽(yáng)、咸寧市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心為民營(yíng)性質(zhì)，人員由企業(yè)統(tǒng)一招聘，報(bào)主管部門審批備案，政府多以購(gòu)買服務(wù)的形式對(duì)交易中心進(jìn)行補(bǔ)貼。

3.3 依托現(xiàn)有政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展交易服務(wù)

該形式主要指在公共資源交易中心或行政服務(wù)中心設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)窗口，開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易業(yè)務(wù)。如浙江省依托公共資源交易中心、行政服務(wù)中心、產(chǎn)權(quán)交易所、土地（林地）流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)，多數(shù)縣區(qū)將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心設(shè)在縣政務(wù)服務(wù)中心[25]。部分中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)采用這種形式的較多。這種形式優(yōu)點(diǎn)在于能夠綜合利用現(xiàn)有資源，節(jié)省建設(shè)資金，不足則體現(xiàn)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)能力較弱，人員、資金和組織配備不足。

綜合來(lái)看，各地的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在發(fā)展過(guò)程中，采用了不同的組建形式，在早期的依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或有形市場(chǎng)基礎(chǔ)上[26]，已經(jīng)逐步形成下聯(lián)縣村、上聯(lián)?。ㄊ校┑霓r(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺(tái)。實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，市場(chǎng)的性質(zhì)和形式仍在不斷進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化，市場(chǎng)發(fā)展正逐步走向成熟。

4 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展中存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)村集體與農(nóng)民收入、維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。但受發(fā)展時(shí)間短、產(chǎn)權(quán)制度改革不徹底等多重因素影響，目前交易市場(chǎng)仍處于成長(zhǎng)階段，在實(shí)際運(yùn)行和發(fā)展中仍存在較多問(wèn)題。

4.1 監(jiān)管部門多頭管理，統(tǒng)一規(guī)范發(fā)展難度高

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)涉及管理部門多，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理難。如承包土地、宅基地、農(nóng)村集體資產(chǎn)職責(zé)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，林權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、礦產(chǎn)資源等在自然資源部門，水利設(shè)施在水利部門，農(nóng)房在建設(shè)部門，農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)監(jiān)管部門，農(nóng)村工程項(xiàng)目招投標(biāo)在發(fā)改部門。這就造成了各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)和管理分別由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源（林業(yè)）、國(guó)資、財(cái)政、公共資源交易中心等多個(gè)部門負(fù)責(zé)，多頭管理、權(quán)責(zé)交叉等問(wèn)題突出。如重慶農(nóng)村土地交易所主管部門為重慶市國(guó)土資源和房屋管理局；武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，屬非營(yíng)利性國(guó)有獨(dú)資公司，先后由武漢市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、武漢市國(guó)資委管理。由于各地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所具體主管部門不同，且很多是兩個(gè)或多個(gè)部門共同牽頭管理，導(dǎo)致各地交易中心的交易范疇、市場(chǎng)覆蓋、操作流程、平臺(tái)系統(tǒng)等存在明顯差異。這對(duì)后期建立統(tǒng)一的省級(jí)乃至全國(guó)的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息與數(shù)據(jù)共享造成了較大障礙。

4.2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展不一，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易受限

實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)交易的基礎(chǔ)和前提是必須明晰產(chǎn)權(quán)[27]。產(chǎn)權(quán)改革滯后、不徹底和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)本身的復(fù)雜性制約了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展。當(dāng)前，以農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地及農(nóng)民住房確權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革仍在進(jìn)行中。其中，全國(guó)農(nóng)村承包地確權(quán)頒證率超過(guò)96%，還剩下一些難啃的“硬骨頭”；宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證仍在試點(diǎn)探索；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制等問(wèn)題仍未徹底解決。據(jù)調(diào)查，目前交易活躍的品種主要是農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村工程建設(shè)項(xiàng)目，兩者占流轉(zhuǎn)交易整體的90%左右，大量“沉睡”資產(chǎn)仍未實(shí)現(xiàn)進(jìn)場(chǎng)交易，市場(chǎng)發(fā)展空間和潛力依然廣闊。

4.3 交易市場(chǎng)定位模糊，有效監(jiān)管難度較大

《國(guó)辦意見(jiàn)》明確規(guī)定，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)三農(nóng)的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人。從各地實(shí)踐看，市場(chǎng)性質(zhì)不僅有事業(yè)單位，也有國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等。但從實(shí)踐看，無(wú)論選擇哪種形態(tài)，實(shí)現(xiàn)交易市場(chǎng)的功能定位都面臨一定困難。事業(yè)單位形式，存在著政府與市場(chǎng)邊界不清，容易造成效率損失和交易不活躍[28]；國(guó)有企業(yè)形式，將面臨如何解決企業(yè)收入，調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性的問(wèn)題；民營(yíng)企業(yè)或混合所有制企業(yè)形式，則面臨如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，確保農(nóng)民和集體利益等問(wèn)題。

4.4 市場(chǎng)體系建設(shè)不完善，區(qū)域之間分布不均衡

《國(guó)辦意見(jiàn)》提出，是否設(shè)立市場(chǎng)、設(shè)立什么樣的市場(chǎng)、覆蓋多大范圍等，都要從各地實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。從實(shí)際發(fā)展情況看，有的地方選擇建立省級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，覆蓋到各市縣；有的地方選擇建立市級(jí)市場(chǎng)，覆蓋到各縣及鄉(xiāng)；有的地方選擇縣級(jí)層面單獨(dú)建立；也有不少地方尚未建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。相對(duì)而言，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)步伐較快，中西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)較慢。

4.5 配套服務(wù)體系不健全，市場(chǎng)功能發(fā)揮不充分

從交易市場(chǎng)功能定位看，通常需要提供政策咨詢、信息發(fā)布、組織交易、資金結(jié)算、交易鑒證、糾紛仲裁、資產(chǎn)評(píng)估、抵押融資等多項(xiàng)服務(wù)。實(shí)際看，很多交易市場(chǎng)功能單一，大部分僅提供基本交易服務(wù)，交易的糾紛仲裁、資產(chǎn)評(píng)估、抵押融資等相關(guān)配套功能尚未有效發(fā)揮[29]。目前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估難仍是導(dǎo)致貸款難、貸款貴的重要原因[7]，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押的金融功能對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的促進(jìn)作用還沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)[30]。以浙江為例，近年來(lái)開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押貸款、農(nóng)村房屋抵押貸款、林權(quán)抵押貸款等項(xiàng)目，但基本上是場(chǎng)外開(kāi)展的抵押貸款，交易市場(chǎng)尚未發(fā)揮融資功能。大部分地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的糾紛仲裁機(jī)制和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)制也都尚未建立，影響了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的活力和吸引力。

5 促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展的建議

根據(jù)國(guó)家“十四五”規(guī)劃關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系的相關(guān)要求，結(jié)合我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展存在的問(wèn)題，建議從以下幾方面謀劃做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系工作。

5.1 加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)

盡快研究出臺(tái)規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)的細(xì)化方案，進(jìn)一步明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的發(fā)展方向。繼續(xù)推動(dòng)各地尤其是滯后地區(qū)加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的建設(shè)，鼓勵(lì)各地強(qiáng)化資源統(tǒng)籌利用，探索建立多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系[31]。從優(yōu)化資源配置、規(guī)范行業(yè)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益的要求出發(fā)，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的信息化建設(shè)步伐。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，建立國(guó)家、省、市、縣等互聯(lián)互通的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息應(yīng)用平臺(tái)，逐步形成從國(guó)家到地方上下貫通的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系。

5.2 加快農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)確權(quán)賦權(quán)活權(quán)進(jìn)度

鞏固承包地確權(quán)成果，加快推進(jìn)各項(xiàng)權(quán)能的管理與運(yùn)用。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度落實(shí)落地，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。落實(shí)好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同管理辦法，建立健全農(nóng)村土地承包合同日常服務(wù)管理機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)村宅基地與集體產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，要大力推進(jìn)股份合作制改革，進(jìn)一步明晰集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬，探索建立兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利益的土地增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制。

5.3 強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督管理

按照《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》要求，加快研究制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理細(xì)則和辦法，規(guī)范交易行為。建立功能完善的交易市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，指導(dǎo)各地依法建立健全資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。探索組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)聯(lián)盟，增進(jìn)相關(guān)組織與機(jī)構(gòu)之間的溝通交流合作，推動(dòng)全國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)信息共享和行業(yè)自律。

5.4 鼓勵(lì)各地積極探索總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)

鑒于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)仍然處于發(fā)展階段，允許各地積極開(kāi)展不同發(fā)展模式的探索，保持政策包容性。同時(shí)鼓勵(lì)各?。▍^(qū)、市）開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)，研究創(chuàng)建一批示范市場(chǎng)，帶動(dòng)整體提升建設(shè)運(yùn)行水平。加大優(yōu)秀市場(chǎng)的選拔推介力度，擇優(yōu)總結(jié)一批全國(guó)典型案例。

5.5 探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)模式和路徑

鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與交易市場(chǎng)合作，創(chuàng)新涉農(nóng)信貸產(chǎn)品，擴(kuò)大貸款抵押擔(dān)保物范圍。加大以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為單一抵押物的貸款投放力度，調(diào)整信貸產(chǎn)品供應(yīng)周期，更好地服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供履約保證保險(xiǎn)等多種形式的保險(xiǎn)服務(wù)。打造“政+企+銀+交+擔(dān)”等多層次全方位的新型融貸保模式，形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的聯(lián)動(dòng)激勵(lì)約束機(jī)制，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)真正實(shí)現(xiàn)可交易、可抵押、可融資開(kāi)辟道路。