陶穎異

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的不斷增多，人們對(duì)于精神文明需求、物質(zhì)資料的需求也越來越大。其中針對(duì)交通、自然環(huán)境保護(hù)等方面的社會(huì)需求日益加大。為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)性需求，國家已經(jīng)提出關(guān)于公司財(cái)務(wù)管理的相關(guān)整改條例，越來越多的公司選擇新建PPP項(xiàng)目，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行業(yè)務(wù)建設(shè)。隨著PPP項(xiàng)目建設(shè)理念的不斷深入，PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中，問題紛繁復(fù)雜，越來越多的項(xiàng)目也暴露出越來越多的問題。近些年來國家對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管力度越來越大，如何有效應(yīng)對(duì)各方監(jiān)管，成為PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理研究的熱點(diǎn)問題，本文通過分析項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理中存在的問題，提出相對(duì)應(yīng)的解決措施，進(jìn)一步提高項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理質(zhì)量，以期為相關(guān)學(xué)者的研究提供相應(yīng)的參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)管理；PPP項(xiàng)目；項(xiàng)目公司

一、新時(shí)期PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)

（一）應(yīng)用合同方式規(guī)范合作雙方的行為

合同作為雙方合作的法律依托，對(duì)分配責(zé)任、規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)，解決爭(zhēng)議等具有重要作用。在近些年來的實(shí)踐中，圍繞著PPP合同各種各樣的法律問題也逐漸顯現(xiàn)出來。諸如政府支付風(fēng)險(xiǎn)、使用者付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)以及成本超支風(fēng)險(xiǎn)等與公司經(jīng)營(yíng)切實(shí)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)不勝枚舉。由于合同雙方的利益出發(fā)點(diǎn)不同，政府為了能夠促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而社會(huì)資本方則偏重于給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益，這就導(dǎo)致政府和社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的目的存在一定程度上的差異性。完善的合同能夠有效規(guī)范雙方行為，平衡二者之間的利益，實(shí)現(xiàn)共贏。

（二）金額巨大、合作周期較長(zhǎng)導(dǎo)致雙方關(guān)系較為復(fù)雜

作為政府以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目的發(fā)起的PPP項(xiàng)目，通常伴隨著兩個(gè)明顯的特點(diǎn)：一是投入資金金額巨大，動(dòng)輒十幾個(gè)億甚至是幾十個(gè)億；二是合作周期長(zhǎng)，一般在10年以上。項(xiàng)目投入大就會(huì)伴隨著一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，周期長(zhǎng)則可能出現(xiàn)諸多不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)和沖突。從項(xiàng)目本身看，兩者關(guān)系對(duì)立，各自為自身的目的服務(wù)，但從整體上看，兩者又是統(tǒng)一的關(guān)系，相互關(guān)聯(lián)，相互影響，很難從客觀上將二者割裂開來。對(duì)地方政府和社會(huì)資本方而言，盡管雙方目的存在一定差異，但項(xiàng)目有效運(yùn)行且合法合規(guī)依然是雙方共同的追求。雖然項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交的主體，但是政府部門依然需要對(duì)項(xiàng)目的全周期承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中需要多方參與，如第三方監(jiān)管單位、法律顧問、項(xiàng)目咨詢單位等，導(dǎo)致項(xiàng)目雙方關(guān)系越發(fā)復(fù)雜。

二、新時(shí)期PPP項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理存在的不足

（一）資金制度管理不完善

許多企業(yè)一味追求利潤(rùn)指標(biāo)，忽略資金管理的重要性，導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)資金閑置或周轉(zhuǎn)困難的局面。企業(yè)各項(xiàng)活動(dòng)開展是依靠資金進(jìn)行的，資金是保證公司持續(xù)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。利潤(rùn)并不能完全代表企業(yè)的發(fā)展能力，證券市場(chǎng)上也不缺乏因資金流斷裂而退市甚至破產(chǎn)的企業(yè)。由于PPP項(xiàng)目發(fā)展的時(shí)間較短，還沒有形成完善的管理體系，這就導(dǎo)致大多數(shù)項(xiàng)目公司在摸索中前進(jìn)，多數(shù)管理制度和管理措施并不能滿足或適配企業(yè)的經(jīng)營(yíng)需要。尤其是在資金管理方面，缺乏靈活的管理措施，導(dǎo)致前期資金閑置，后期資金短缺，甚至出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。在地方政府付費(fèi)困難的情況下，完善的資金管理，能夠有效避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算管理不到位

預(yù)算管理對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)質(zhì)量管理十分必要，合理的預(yù)算可為項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理提供有效的指導(dǎo)和管控，實(shí)現(xiàn)事前控制，避免不必要的風(fēng)險(xiǎn)。目前PPP項(xiàng)目公司預(yù)算一般依照社會(huì)資本方編制預(yù)算的習(xí)慣和目標(biāo)進(jìn)行，缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目自身的特點(diǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)。而PPP項(xiàng)目涉及政府方和社會(huì)資本方各自利益，執(zhí)行起來一般情況較為復(fù)雜，存在諸多風(fēng)險(xiǎn)和阻礙，因此預(yù)算編制相較于一般企業(yè)更為復(fù)雜。如今項(xiàng)目公司預(yù)算編制一般較為簡(jiǎn)單，缺乏對(duì)可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估以及彈性區(qū)間，編制的預(yù)算對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)指導(dǎo)意義也不強(qiáng)。同時(shí)由于預(yù)算偏差較大，執(zhí)行起來與實(shí)際情況匹配度較差，無法實(shí)現(xiàn)成本和風(fēng)險(xiǎn)控制。

（三）內(nèi)部控制與項(xiàng)目公司管理不夠契合

由于國家對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管力度不斷提高，對(duì)財(cái)務(wù)管理質(zhì)量要求也不斷提高，合理有效的內(nèi)部控制很大程度上能夠提升財(cái)務(wù)管理質(zhì)量。目前大部分PPP項(xiàng)目公司的內(nèi)部控制體系照搬集團(tuán)公司的管理控制模式，然而項(xiàng)目公司無論是組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)模式都與傳統(tǒng)意義上的企業(yè)有所區(qū)別，因此對(duì)于內(nèi)部控制體系要求也較為特殊。傳統(tǒng)企業(yè)的內(nèi)部控制管理模式與項(xiàng)目公司契合度較低，而PPP項(xiàng)目受財(cái)政部、發(fā)改委、實(shí)施機(jī)構(gòu)和地方政府等多方監(jiān)管，對(duì)財(cái)務(wù)管理的要求也更為嚴(yán)格，有效的內(nèi)部控制能夠提高財(cái)務(wù)資料可信度和完整度，對(duì)項(xiàng)目公司應(yīng)對(duì)各方監(jiān)管較為有利，同時(shí)有效防范企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)包括合同合規(guī)類風(fēng)險(xiǎn)、融資類風(fēng)險(xiǎn)、公司設(shè)立及治理風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目建設(shè)類風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)類風(fēng)險(xiǎn)以及退出移交類風(fēng)險(xiǎn)，其中每一類風(fēng)險(xiǎn)中都涉及財(cái)務(wù)管理方面的風(fēng)險(xiǎn)。目前企業(yè)應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)方式分為主動(dòng)防控和被動(dòng)應(yīng)對(duì)，大部分項(xiàng)目公司管理人員對(duì)PPP項(xiàng)目的了解程度不夠，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知十分淺顯，因此多出現(xiàn)被動(dòng)應(yīng)對(duì)的局面。如果能夠有效識(shí)別各類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就能提前部署、充分準(zhǔn)備防范和應(yīng)對(duì)可能遇到的各類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而不是在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后亡羊補(bǔ)牢、慌亂應(yīng)對(duì)。

（五）項(xiàng)目建設(shè)目的和需求缺乏相應(yīng)的論證

如果在進(jìn)行PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)，相關(guān)工作人員無法明確該項(xiàng)目的正確立意和建設(shè)需求，就會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目無法在實(shí)際建設(shè)過程中發(fā)揮自身的積極作用，難以在真正意義上達(dá)到項(xiàng)目需求。此外，PPP項(xiàng)目的建設(shè)理念主要是為了滿足社會(huì)生產(chǎn)生活的需求，然而如果在確認(rèn)PPP建設(shè)目的和需求的基礎(chǔ)上組織開展項(xiàng)目，不僅會(huì)影響為人們提供良好的服務(wù)工作，還會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目無法順利推進(jìn)。

（六）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理薄弱

在PPP項(xiàng)目順利開展過程中，相關(guān)管理人員不僅需要對(duì)項(xiàng)目資金和預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格管控，還要提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理工作和內(nèi)部控制工作的重視程度。但是在實(shí)際PPP項(xiàng)目開展過程中極易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問題和內(nèi)部控制問題，例如，缺乏對(duì)市場(chǎng)環(huán)境變化的調(diào)查、缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理工作和內(nèi)部控制工作的重視程度等問題。在問題發(fā)生以后，不僅會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在建設(shè)環(huán)節(jié)中受到財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的威脅和影響，還會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部工作環(huán)境受到一定的影響，如果影響較為嚴(yán)重，那么勢(shì)必會(huì)影響PPP項(xiàng)目中內(nèi)部控制工作的順利推進(jìn)和完成。

三、針對(duì)新時(shí)期PPP項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理問題建議

針對(duì)新時(shí)期PPP項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理工作開展過程中所面臨的諸多問題，管理人員應(yīng)該以標(biāo)準(zhǔn)要求和推行機(jī)制作為PPP項(xiàng)目開展內(nèi)容的主要理念，并利用不同方式對(duì)項(xiàng)目的不同階段進(jìn)行有效管理，進(jìn)而大幅度提升PPP項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理工作的質(zhì)量和效率。

（一）加強(qiáng)資金管理

由于PPP項(xiàng)目受政府方和社會(huì)資本方共同制約，對(duì)于資金管理的難度就相對(duì)較大，所以如何提高資金管理水平，提高資金運(yùn)營(yíng)效率，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目公司需要高度重視的問題。首先，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)建立健全的資金使用審批制度，合理設(shè)計(jì)資金審批流程，對(duì)支付金額分級(jí)分檔，既保證公司資金滿足經(jīng)營(yíng)需要，同時(shí)最大程度地確保資金安全。其次，定期編制資金使用計(jì)劃，公司財(cái)務(wù)應(yīng)當(dāng)將匯總的支付記錄按照款項(xiàng)的重要程度制定合理的支付安排，協(xié)同業(yè)務(wù)做好資金回流規(guī)劃，確保收支平衡，防止出現(xiàn)資金短缺的情況，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)建立資金預(yù)警體系，尤其關(guān)注債務(wù)融資情況，及時(shí)上報(bào)資金余額，關(guān)注回款情況，防止出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，公司管理層應(yīng)當(dāng)關(guān)注公司資金狀況，對(duì)于閑置資金應(yīng)當(dāng)有效利用起來，降低融資成本；當(dāng)出現(xiàn)資金短缺時(shí)，應(yīng)當(dāng)與政府部門溝通，確?；乜罴皶r(shí)。

（二）建立合理財(cái)務(wù)管理制度

以提高PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量為目標(biāo)，建立適用于PPP項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理體系。其一，建立合理有效的資金管理制度、投融資管理制度、預(yù)算管理制度和成本管理制度，進(jìn)而提高公司財(cái)務(wù)管理水平。通過合理有效的財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范項(xiàng)目公司人員行為，確保項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)資料準(zhǔn)確，審批健全，符合PPP項(xiàng)目審計(jì)要求。其二，財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)定不應(yīng)當(dāng)僅局限于財(cái)務(wù)工作，需將財(cái)務(wù)活動(dòng)與業(yè)務(wù)活動(dòng)結(jié)合起來，建立業(yè)財(cái)聯(lián)動(dòng)的財(cái)務(wù)管理制度，確保業(yè)務(wù)信息及時(shí)送達(dá)財(cái)務(wù)，也同時(shí)保證財(cái)務(wù)分析數(shù)據(jù)及時(shí)反饋給各部門，提高公司信息交換速率，進(jìn)一步提高項(xiàng)目管理質(zhì)量。

（三）強(qiáng)化內(nèi)部控制

建立與項(xiàng)目公司高度契合的內(nèi)部控制管理體系，提高公司管理水平，提高運(yùn)營(yíng)效率。公司管理層應(yīng)當(dāng)充分考慮PPP項(xiàng)目從合同訂立至項(xiàng)目移交各階段存在的風(fēng)險(xiǎn)，逐一分析，建立對(duì)應(yīng)的內(nèi)控機(jī)制化解或降低高概率風(fēng)險(xiǎn)，保證PPP項(xiàng)目有序運(yùn)行。必要時(shí)，聘請(qǐng)外部咨詢機(jī)構(gòu)、法律顧問等，參與公司內(nèi)控體系搭建和測(cè)試，確保內(nèi)部控制有效且切實(shí)可行。同時(shí)搭建有效的評(píng)價(jià)機(jī)制，內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門形成互相監(jiān)督、互相牽制的局面，避免出現(xiàn)管理混亂、內(nèi)部腐敗，業(yè)務(wù)活動(dòng)不可控的情形。

（四）完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

識(shí)別項(xiàng)目各個(gè)階段的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目包含政府和社會(huì)資本方兩大主體，且項(xiàng)目本身風(fēng)險(xiǎn)較多，因此在簽訂合同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)于高概率風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任劃分和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)范圍應(yīng)予以明確。財(cái)政部2014年財(cái)金第156號(hào)文對(duì)政府和社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分配規(guī)則進(jìn)行了明確規(guī)定，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方可以控制風(fēng)險(xiǎn)或是合理轉(zhuǎn)移（如購買保險(xiǎn)），承擔(dān)方控制風(fēng)險(xiǎn)對(duì)其有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)且最有效率，控制風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的費(fèi)用和損失不會(huì)轉(zhuǎn)移給合同相對(duì)方。項(xiàng)目公司在訂立PPP合同的時(shí)候應(yīng)當(dāng)充分考慮未來可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)上述原則將風(fēng)險(xiǎn)分類：歸屬政府方風(fēng)險(xiǎn)、歸屬社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)和雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于不可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，項(xiàng)目公司與政府方及時(shí)協(xié)商分配風(fēng)險(xiǎn)，簽訂補(bǔ)充協(xié)議，合理保障自身利益。

（五）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)準(zhǔn)備階段的管控

以往傳統(tǒng)會(huì)計(jì)核算工作會(huì)將PPP項(xiàng)目作為整體項(xiàng)目建設(shè)中的完整性核算內(nèi)容，所以在PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算工作開展過程中，并未將產(chǎn)權(quán)的所有問題進(jìn)行精細(xì)化劃分，但是在PPP項(xiàng)目具體財(cái)務(wù)管理工作中，管理人員需要對(duì)各個(gè)投資商和政府機(jī)關(guān)進(jìn)行主體產(chǎn)權(quán)區(qū)分，所以對(duì)管理人員的綜合能力有著較高要求。因此，通過會(huì)計(jì)核算工作，不僅可以有效體現(xiàn)項(xiàng)目主體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展情況，還可以完全反映出PPP項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)過程中的戰(zhàn)略發(fā)展方案和目標(biāo)。

（六）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)階段的管控

在PPP項(xiàng)目建設(shè)初期，公司會(huì)計(jì)核算工作也會(huì)和傳統(tǒng)會(huì)計(jì)核算工作產(chǎn)生一定的差距問題，新時(shí)期下，PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算工作不僅包含了單位固定產(chǎn)權(quán)，還包含了稅務(wù)局特定允許的經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)。這類資產(chǎn)在PPP項(xiàng)目中的規(guī)劃隸屬于用益物權(quán)，在用益物權(quán)基礎(chǔ)上，根據(jù)產(chǎn)權(quán)第二次分配要求，PPP項(xiàng)目針對(duì)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和資產(chǎn)等具體要求，可以有效形成相應(yīng)的要求標(biāo)準(zhǔn)，以此真正意義上實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化運(yùn)行，同時(shí)利用PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作提高會(huì)計(jì)核算工作的時(shí)效性和質(zhì)量。

（七）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的管控

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，管理人員需要重點(diǎn)考慮的就是，該項(xiàng)目能否順利推進(jìn)、該項(xiàng)目能否為公司創(chuàng)造最大化的經(jīng)濟(jì)效益等問題。一般而言，大多數(shù)管理人員在PPP項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)節(jié)中，都會(huì)對(duì)該項(xiàng)目的收益情況，以及應(yīng)利用何種比例進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益分配問題進(jìn)行分析和探討。在過程中，管理人員所提出的支出行文可以對(duì)PPP項(xiàng)目的利益分配情況進(jìn)行合理區(qū)分，進(jìn)而利用資本化和費(fèi)用方法對(duì)利益進(jìn)行合理分配，最終實(shí)現(xiàn)高效提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段管理水平和質(zhì)量的目的。

（八）加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目移交階段的管控

PPP項(xiàng)目移交階段的主要工作內(nèi)容是將與此項(xiàng)目相關(guān)的影像資料進(jìn)行移交，并對(duì)相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行分類，進(jìn)一步確認(rèn)預(yù)算解決方案和手段。PPP項(xiàng)目建設(shè)各個(gè)階段中都含有會(huì)計(jì)核算內(nèi)容，不僅有利于對(duì)PPP項(xiàng)目中的各類資產(chǎn)進(jìn)行精細(xì)化區(qū)分和分類，還有利于加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目移交階段的管控。在會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)上對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中的各類制度進(jìn)行量化，有利于反映產(chǎn)權(quán)價(jià)值流動(dòng)情況，以及產(chǎn)權(quán)價(jià)值流動(dòng)可能會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)所帶來的積極影響。

四、結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前PPP項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)管理工作仍然存在諸多問題，優(yōu)化項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理對(duì)提升項(xiàng)目質(zhì)量、維護(hù)項(xiàng)目公司利益起著至關(guān)重要的作用。項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，通過科學(xué)合理的方式方法，建立與PPP項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管相契合的財(cái)務(wù)管理體系，根據(jù)實(shí)際執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，不斷推進(jìn)財(cái)務(wù)管理的優(yōu)化進(jìn)程，針對(duì)可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)，提前做好應(yīng)對(duì)措施。

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