鄭一婷，王潤斌，葉新江

體育商業(yè)化和全球化的蓬勃發(fā)展引發(fā)眾多超越體育規(guī)則的問題，對“體育誠信（sports integrity）”理念和行動(dòng)的呼喚應(yīng)運(yùn)而生。維護(hù)體育誠信是非政府體育組織進(jìn)行善治改革的重要舉措。體育誠信問題的復(fù)雜性和體育自治機(jī)構(gòu)治理失靈是構(gòu)成政府組織和國家公權(quán)力介入的重要原因。然而，政府組織及政府對體育的干預(yù)時(shí)常受到體育自治組織的挑戰(zhàn)，政府組織在全球體育治理中的作用和角色也常常被忽視。聯(lián)合國作為最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，在維護(hù)體育誠信的領(lǐng)域中發(fā)揮獨(dú)特而重要的作用，從國際層面推進(jìn)主權(quán)國家維護(hù)體育誠信是聯(lián)合國參與全球體育治理的重要舉措，也是落實(shí)可持續(xù)發(fā)展議程的必要步驟。本文通過全球治理視角，以聯(lián)合國為例探究政府間國際組織維護(hù)體育誠信的動(dòng)因、行動(dòng)、挑戰(zhàn)和未來路徑。

1 體育誠信的內(nèi)涵意蘊(yùn)及問題溯源

近年來，由于全球體育問題趨于多樣化和復(fù)雜化，“體育誠信（sports integrity）”在體育治理語境中被廣泛討論，有學(xué)者稱其為概括性術(shù)語（umbrella term），因?yàn)樗鼛缀鹾w了體育面臨的所有問題，并且涉及的領(lǐng)域完全超出體育的范疇[1]。在體育治理實(shí)踐中，把體育誠信理解成反腐敗占主導(dǎo)。然而，隨著新的問題不斷涌現(xiàn)，維護(hù)體育誠信已經(jīng)超越反腐機(jī)制[2]。國際奧委會(huì)（IOC）第八任主席羅格最早提出捍衛(wèi)體育誠信。2007 年第三次反興奮劑大會(huì)上，他敦促體育界和各國政府合作，配合世界反興奮劑機(jī)構(gòu)（WADA），以維護(hù)體育誠信[3]。2011 年，羅格再次申明要保護(hù)體育誠信——打擊一切形式的欺騙，打擊體育中的興奮劑和非法賭博[4]。2014 年，巴赫接任主席職位的改革性文件《2020 議程》中，誠信不但體現(xiàn)在保護(hù)“干凈運(yùn)動(dòng)員”，還表示奧林匹克運(yùn)動(dòng)善治的基本原則。如今，國際奧委會(huì)構(gòu)建的維護(hù)體育誠信的行動(dòng)框架（見表1）又納入諸多因素。其他體育組織對體育誠信的界定更傾向于項(xiàng)目本身易出現(xiàn)的問題，如國際足聯(lián)、國際網(wǎng)聯(lián)等維護(hù)體育誠信主要體現(xiàn)在打擊操縱比賽等，而國際田聯(lián)、國際自聯(lián)等更多傾向于反興奮劑。

表1 國際奧委會(huì)維護(hù)體育誠信的行動(dòng)框架Table 1 IOC Framework of Action in Protecting Integrity of Sport

2013 年，第五屆國際體育教育與體育運(yùn)動(dòng)部長和高級(jí)官員會(huì)議（MINEPS V）通過的《柏林宣言》提出，體育運(yùn)動(dòng)的誠信受到興奮劑、比賽操縱、腐敗和跨國犯罪的威脅。2015 年，《國際體育運(yùn)動(dòng)憲章》對體育運(yùn)動(dòng)的誠信還提出體育相關(guān)領(lǐng)域必須遵守國際勞工公約和基本人權(quán)，反對不當(dāng)行為和剝削。2017 年，MINEPS VI 通過《喀山行動(dòng)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國《工商企業(yè)與人權(quán)指導(dǎo)原則》在維護(hù)體育誠信領(lǐng)域的指導(dǎo)作用，進(jìn)一步擴(kuò)大和細(xì)化了具體行動(dòng)。因此，聯(lián)合國框架下體育誠信問題包括體育中的安全、平等、善治、操縱和興奮劑（見表2）。

表2 聯(lián)合國維護(hù)體育誠信的行動(dòng)框架Table 2 UN Framework of Action in Protecting Integrity of Sport

2 政府間國際組織維護(hù)體育誠信的時(shí)代動(dòng)因

2.1 體育誠信問題阻礙社會(huì)和平與發(fā)展

（1）體育誠信問題侵犯基本人權(quán)。為了追求運(yùn)動(dòng)成績的提高，大量運(yùn)動(dòng)員使用或被迫使用非法藥物，而服用興奮劑對運(yùn)動(dòng)員的身體和心理都會(huì)產(chǎn)生巨大傷害。體育領(lǐng)域存在制度化的性別歧視，這也是女性體育參與率較低的關(guān)鍵因素[5]。（2）體育誠信問題造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。隨著體育商業(yè)化和市場化，體育運(yùn)動(dòng)文化娛樂性質(zhì)不斷向資本和商品性質(zhì)轉(zhuǎn)變。2018年，全球體育市值高達(dá)4 880 億美元，預(yù)計(jì)每年增長5.9%[6]。龐大的資本市場和寬松的法制環(huán)境為體育博彩業(yè)的快速發(fā)展提供了土壤，全球體育博彩市場的價(jià)值高達(dá)近2 萬億美元[7]。近年來，體育博彩，尤其是非法在線博彩網(wǎng)站大幅增加，如2013 年歐洲爆出大規(guī)模假球事件，涉嫌產(chǎn)生的投注利潤高達(dá)800 萬歐元[8]。（3）體育誠信問題阻礙體育健康發(fā)展。2019 年12 月，WADA 宣布禁止俄羅斯在未來4 年內(nèi)參加所有國際體育賽事，并剝奪其主辦和申辦大型國際體育賽事的權(quán)利。2016 年9 月，名為“奇幻熊”的黑客組織侵入WADA 數(shù)據(jù)庫，向外界公布通過申請藥物豁免權(quán)以服用興奮劑并照常參賽的運(yùn)動(dòng)員名單。以上事件，對涉及的運(yùn)動(dòng)員和國家都造成較大影響，阻礙體育健康發(fā)展，再次敲響反興奮劑等體育誠信問題的警鐘。

2.2 體育是推動(dòng)組織目標(biāo)達(dá)成的重要?jiǎng)恿?/h3>

體育具有強(qiáng)大的凝聚力和感召力，能夠在健康、教育、性別平等、環(huán)境、和平、發(fā)展等社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用。21 世紀(jì)初，聯(lián)合國開始把體育作為促進(jìn)人類發(fā)展與和平建設(shè)的載體，在《聯(lián)合國2030 年議程》中明確指出，體育是可持續(xù)發(fā)展的重要推動(dòng)力，體育對實(shí)現(xiàn)發(fā)展與和平的貢獻(xiàn)越來越大，因?yàn)轶w育可以促進(jìn)容忍和尊重，增強(qiáng)婦女和青年、個(gè)人和社區(qū)的權(quán)能，有助于實(shí)現(xiàn)健康、教育和社會(huì)和諧的目標(biāo)。這些目標(biāo)對應(yīng)17 個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)：確保健康的生活方式、促進(jìn)各年齡段人群的福祉（目標(biāo)3）；確保包容、公平的優(yōu)質(zhì)教育，促進(jìn)全民享有終身學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)（目標(biāo)4）；實(shí)現(xiàn)性別平等，為所有婦女、女童賦權(quán)（目標(biāo)5）；建設(shè)包容、安全、有風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和可持續(xù)的城市社區(qū)（目標(biāo)11）；促進(jìn)有利于可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)、為所有人提供訴諸司法的機(jī)會(huì)，在各層級(jí)建立有效、負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)（目標(biāo)16）；加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展可執(zhí)行性，構(gòu)建新型全球發(fā)展伙伴關(guān)系（目標(biāo)17）。聯(lián)合國參與維護(hù)全球體育誠信，是保證體育工具有效性和價(jià)值的必要舉措。聯(lián)合國大會(huì)通過的決議（A/RES/75/18）重申體育作為促進(jìn)全球和平與可持續(xù)發(fā)展的加速器，強(qiáng)調(diào)體育活動(dòng)和體育運(yùn)動(dòng)在減輕流行病對健康和福祉影響方面的重要作用。

2.3 非政府國際體育組織自治失靈的必然訴求

體育誠信是體育組織生存和發(fā)展的基石，隨著維護(hù)體育誠信的理念在體育治理領(lǐng)域廣為流行，各國際體育組織紛紛展開行動(dòng)，制定保護(hù)政策、道德守則，成立誠信小組、道德委員會(huì)等。然而，在過去的20 多年里，國際體育組織面對愈發(fā)復(fù)雜的問題常顯現(xiàn)出治理失靈的狀態(tài)。

（1）國際體育組織性質(zhì)與制度和結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)限制體育自我治理的能力。體育賽事商業(yè)化運(yùn)作機(jī)制使體育組織變成擁有巨大商業(yè)利益的公司，意味著體育組織將放棄其建立的業(yè)余體育秩序，把體育賽事作為全球公共產(chǎn)品市場化發(fā)展。在這個(gè)過程中，組織性質(zhì)從純公益演變成混合狀態(tài)的“準(zhǔn)公共性”和“準(zhǔn)商業(yè)性”。這種轉(zhuǎn)變發(fā)展迅速，使得曾經(jīng)“私人俱樂部”式的業(yè)余管理模式難以適應(yīng)其準(zhǔn)商業(yè)性的市場活動(dòng)和企業(yè)行為的需要，且缺乏知識(shí)和專業(yè)能力的管理者難以勝任組織、經(jīng)營、監(jiān)督等多重角色。（2）體育自我治理手段影響治理效果。體育組織的非政府性決定了其設(shè)立的規(guī)則和做出的決定屬于不具有直接法律約束力的“軟法”。體育自治的依據(jù)是組織規(guī)章，體育競賽的參與者包括運(yùn)動(dòng)員、教練員、俱樂部等，都以“事實(shí)契約”的方式接受規(guī)章的管轄和約束[9]。而這種約束手段是有限的，僅對違規(guī)者處以禁賽、剝奪成績等，且處罰對象只能是體育組織管轄范圍內(nèi)的組織或個(gè)人。體育誠信問題具有跨界性。當(dāng)違反體育規(guī)則的行為符合違法犯罪的性質(zhì)和條件時(shí)，就需要一個(gè)法律框架以便調(diào)查并制裁賽場內(nèi)外的犯罪人員。（3）體育自治權(quán)的權(quán)力化削弱了體育組織的公信力。體育的自我治理使國際體育組織在體育領(lǐng)域享有絕對的權(quán)威，同時(shí)體育商業(yè)化使體育組織財(cái)政獨(dú)立的同時(shí)又提高了其自治能力、擴(kuò)大了其權(quán)力資源配置范圍。事實(shí)證明，體育組織信息不公開、運(yùn)營不透明、監(jiān)管不得力的制度環(huán)境為其“權(quán)力尋租”預(yù)留了較大空間。

2.4 政府間國際組織維護(hù)體育誠信具有不可替代的優(yōu)勢

體育誠信問題顯示了跨國性、普遍性特征。體育誠信的維護(hù)，需要眾多利益相關(guān)者協(xié)調(diào)合作，政府間國際組織在整合資源方面的優(yōu)勢發(fā)揮了舉足輕重的作用。（1）聯(lián)合國作為世界上規(guī)模最大、最具影響力的國際組織，擁有協(xié)調(diào)政府的能力，體現(xiàn)在達(dá)成全球共識(shí)、形成全球規(guī)范和推進(jìn)全球議程。維護(hù)體育誠信需要在國際上達(dá)成共識(shí)并相互交流良好措施，共同制定國際標(biāo)準(zhǔn)，聯(lián)合國為此提供了平臺(tái)和資源。此外，聯(lián)合國從國際層面自上而下推動(dòng)主權(quán)國家建立立法、教育、監(jiān)督三位一體的治理體系，敦促成員國把體育誠信問題納入國家法律監(jiān)管體系，提高政策制定者、體育參與人員和公眾的認(rèn)知和能力。（2）聯(lián)合國系統(tǒng)是一個(gè)龐大的國際組織體系，包括聯(lián)合國自身以及被稱為方案、基金和專門機(jī)構(gòu)的眾多國際組織，各組織在相關(guān)領(lǐng)域都屬于權(quán)威機(jī)構(gòu)，掌握主要資源，為機(jī)構(gòu)間的有效合作提供保障。無論是聯(lián)合國大會(huì)提出的國際體育年、體育促進(jìn)發(fā)展與和平國際日，還是體育促進(jìn)發(fā)展與和平行動(dòng)計(jì)劃，各組織都積極響應(yīng)，把體育融入組織的政策制定和活動(dòng)安排中。為了建立全系統(tǒng)協(xié)調(diào)一致的體育治理辦法，同時(shí)避免引入重復(fù)勞動(dòng)和低效，自2006 年起每隔兩年秘書長都對《體育促進(jìn)發(fā)展與和平行動(dòng)計(jì)劃》做出更新。（3）除了協(xié)調(diào)政府的能力和系統(tǒng)內(nèi)部合作的便利，整合外部資源也是聯(lián)合國突出的優(yōu)勢。觀察員制度是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)一項(xiàng)重要制度，除了193 個(gè)會(huì)員國，以觀察員身份參與聯(lián)合國大會(huì)的非會(huì)員國、實(shí)體和組織達(dá)到114 個(gè)，國際奧委會(huì)于2009 年獲得聯(lián)合國永久觀察員席位，直接參與聯(lián)合國議程?！犊ι叫袆?dòng)計(jì)劃》成為擴(kuò)大并加強(qiáng)聯(lián)合國同各國政府、體育有關(guān)組織和私營部門伙伴關(guān)系的指導(dǎo)，讓所有工作領(lǐng)域和專門知識(shí)來源共同參與。

3 政府間國際組織維護(hù)體育誠信的行動(dòng)方案

3.1 制定和倡導(dǎo)維護(hù)體育誠信的國際公法

國際條約作為國際法的淵源，具有法律效力；依據(jù)“條約必須遵守”原則，對締約國產(chǎn)生特殊的強(qiáng)制性。國際間多邊條約為世界各國維護(hù)體育誠信提供了建立國際司法合作的參照和依據(jù)，聯(lián)合國系統(tǒng)不但是體育誠信國際規(guī)則的制定者，同時(shí)還是利用人權(quán)公約框架保護(hù)體育的倡導(dǎo)者。維護(hù)體育誠信的國際法分為兩類：直接涉及體育誠信的文件；與體育誠信相關(guān)的公約和國際人權(quán)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。2003 年，聯(lián)合國大會(huì)通過《聯(lián)合國反腐敗公約》（UNCAC）。2017 年11 月，UNCAC 締約國會(huì)議把“體育腐敗”納入議程。2005 年，聯(lián)合國教科文組織在第33 屆大會(huì)上通過《反對在體育運(yùn)動(dòng)中使用興奮劑國際公約》（簡稱反興奮劑公約），是第一個(gè)全球性反興奮劑領(lǐng)域有普遍性和國際約束力的法律文書，為全球各國政府共同解決體育運(yùn)動(dòng)中日益普遍的興奮劑問題提供了法律框架。2015 年，聯(lián)合國教科文組織第38 屆大會(huì)修訂了《國際體育運(yùn)動(dòng)憲章》，不但強(qiáng)調(diào)體育運(yùn)動(dòng)對發(fā)展與和平的作用，還用最大篇幅重點(diǎn)討論“所有人必須時(shí)刻關(guān)注保護(hù)和促進(jìn)體育教育、體育活動(dòng)和體育運(yùn)動(dòng)的誠信和道德價(jià)值觀（第10 條）”的必要性。這些文件為體育領(lǐng)域不同類型參與者的人權(quán)提供了保障和解決糾紛的依據(jù)。

3.2 構(gòu)建維護(hù)體育誠信的組織體系

由于日益嚴(yán)峻的體育問題對社會(huì)發(fā)展造成不良影響，聯(lián)合國系統(tǒng)對其進(jìn)行有針對性的討論和行動(dòng)。在國際公約的指導(dǎo)下，建立維護(hù)體育誠信的組織體系（見圖1）。

圖1 聯(lián)合國維護(hù)體育誠信的組織體系Figure 1 UN Organizational System of Protecting Integrity of Sport

聯(lián)合國人權(quán)高專辦、勞工組織、兒童基金會(huì)和婦女署針對體育中的人權(quán)問題積極開展工作。2019 年，人權(quán)理事會(huì)通過“消除體育運(yùn)動(dòng)方面對婦女和女童的歧視”的決議。2020 年，人權(quán)高專辦秘書長作題為《體育運(yùn)動(dòng)中種族歧視和性別歧視的交叉》的報(bào)告，詳細(xì)闡述相關(guān)國際人權(quán)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)以及各國的相應(yīng)義務(wù)和體育機(jī)構(gòu)對女運(yùn)動(dòng)員的責(zé)任。毒品與犯罪問題辦公室一直是全球反腐運(yùn)動(dòng)的重要推動(dòng)力量，作為《打擊跨國有組織犯罪公約》和《反腐敗公約》的秘書處，促使締約國將賄賂和腐敗行為定為刑事犯罪，并協(xié)助締約國完善調(diào)查、起訴和制裁過程。UNCAC 第七屆締約國會(huì)議上，186 個(gè)國家通過第7/8 號(hào)決議，就打擊體育領(lǐng)域中的腐敗達(dá)成一致承諾。2019 年12 月，UNCAC 第八屆締約國會(huì)議再次通過旨在打擊體育領(lǐng)域腐敗的8/4 號(hào)決議。聯(lián)合國區(qū)域間犯罪和司法研究所推動(dòng)其他國際組織（如G20 集團(tuán)等）把體育腐敗納入討論主題[10]。教科文組織作為國際反興奮劑體系中的重要機(jī)構(gòu)，通過制定、監(jiān)督和管理實(shí)施《反興奮劑公約》參與治理體育中的興奮劑問題。公約第7 條至第12 條規(guī)定了締約國通過各種措施打擊興奮劑的義務(wù)，并對履行過程進(jìn)行監(jiān)督。教科文組織責(zé)成各締約國按照《世界反興奮劑條例》中闡述的原則采取措施，并在藥物品種鑒別、實(shí)驗(yàn)室操作等實(shí)際操作中使用國際標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)各國制訂和實(shí)施反興奮劑教育和培訓(xùn)計(jì)劃，以便提高公眾進(jìn)一步認(rèn)識(shí)興奮劑對健康和體育運(yùn)動(dòng)道德價(jià)值的負(fù)面影響。

3.3 推動(dòng)維護(hù)體育誠信的方案落地

聯(lián)合國與國際組織合作，共同研制推進(jìn)國家立法方案，同時(shí)協(xié)助和監(jiān)督成員國政府執(zhí)行公約。2011 年5 月，UNODC 與國際奧委會(huì)簽署諒解備忘錄，為共同預(yù)防和打擊體育中的比賽操縱行為和相關(guān)腐敗并推動(dòng)國家立法提供合作框架。先后聯(lián)合出版《打擊比賽操縱和非法賭博的刑事方法：全球視角》（2013）和《起訴操縱比賽行為的刑法規(guī)定》（2016）的研究報(bào)告，從現(xiàn)有國家立法中匯編關(guān)于操縱比賽和非法賭博的刑法條款；制定《起訴操縱比賽行為的示范刑法條文》，為國家立法打擊操縱比賽行為提供參考。2019 年，共同出版《體育報(bào)告機(jī)制：制定和實(shí)施實(shí)用指南》，為各利益相關(guān)者提供制定報(bào)告機(jī)制的指導(dǎo)。UNODC 與國際體育安全中心（ICSS）合作，以加強(qiáng)對操縱體育比賽的跨境調(diào)查和起訴，共同出版的《調(diào)查比賽造假最佳實(shí)踐指南》已發(fā)行7 種語言版本。聯(lián)合國還與體育組織和國際執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展全球能力建設(shè)和培訓(xùn)活動(dòng)，以幫助各國應(yīng)對體育誠信問題帶來的挑戰(zhàn)。2008—2018 年，聯(lián)合國教科文組織設(shè)立的“消除體育運(yùn)動(dòng)中的興奮劑基金”已經(jīng)在108 個(gè)締約國的218 個(gè)項(xiàng)目中投資總額超過420 萬美元[11]。相比于IOC 和WADA 注重科學(xué)研究的基金供資機(jī)制，教科文組織基金主要為教育、政策咨詢和能力建設(shè)領(lǐng)域的項(xiàng)目提供財(cái)政援助，80%以上的資金用于教育活動(dòng)，開設(shè)培訓(xùn)和講習(xí)班，支持公共當(dāng)局尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)計(jì)和實(shí)施量身定制的項(xiàng)目。不同供資機(jī)制和資金流向增加了維護(hù)體育誠信的互補(bǔ)性，加強(qiáng)研究和行動(dòng)之間的聯(lián)系，更好地利用有限的資源。

3.4 弘揚(yáng)并建立誠信體育的理念價(jià)值

聯(lián)合國在維護(hù)體育誠信的實(shí)踐中構(gòu)建并弘揚(yáng)人權(quán)、法治、合作的治理理念，這與聯(lián)合國尊重人權(quán)、依法維護(hù)和平、促進(jìn)合作的宗旨相契合。促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)是聯(lián)合國工作的重要目標(biāo)和指導(dǎo)原則。2018 年，聯(lián)合國大會(huì)在關(guān)于體育運(yùn)動(dòng)作為可持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)力量的第73/24 號(hào)決議中，呼吁人們關(guān)注體育運(yùn)動(dòng)中的性別平等和人權(quán)。聯(lián)合國制定的公約、條約和標(biāo)準(zhǔn)是國際法的重要來源，在國際和國家層面提倡法治也是聯(lián)合國的核心任務(wù)之一。聯(lián)合國通過普遍的人權(quán)、勞工權(quán)公約和針對體育的公約，對相應(yīng)違法行為進(jìn)行規(guī)制，采用推動(dòng)國內(nèi)立法進(jìn)行問責(zé)和形成公私伙伴關(guān)系的方式加強(qiáng)對體育領(lǐng)域的問責(zé)[12]，保證國際法效力。通過建立公私伙伴關(guān)系，教科文組織將國際非政府組織制定的民間規(guī)則（《世界反興奮劑條例》）形成國際公約（《反對興奮劑公約》），增加國家的強(qiáng)制力。

聯(lián)合國始終致力于利用多邊合作解決全球面臨的共同問題[13]。在處理體育誠信的復(fù)雜挑戰(zhàn)時(shí)，聯(lián)合國系統(tǒng)同樣倡導(dǎo)多邊機(jī)制、構(gòu)建和參與國際合作平臺(tái)。婦女署先后與國際奧委會(huì)和國際足聯(lián)簽訂諒解備忘錄，致力于改善體育中的性別不平等。2018 年，MSE促成建立體育與人權(quán)中心，這是多利益攸關(guān)方平臺(tái)，涉及國際組織、體育理事機(jī)構(gòu)、民間社會(huì)組織、國家人權(quán)機(jī)構(gòu)和運(yùn)動(dòng)員工會(huì)等40 多個(gè)機(jī)構(gòu)。國際體育組織、各國政府、政府間組織和其他相關(guān)利益攸關(guān)方聚集在一起，促進(jìn)良好治理。

4 政府間國際組織維護(hù)體育誠信的局限與挑戰(zhàn)

4.1 指導(dǎo)政策的不完善

聯(lián)合國系統(tǒng)已經(jīng)迅速而全面地進(jìn)入體育領(lǐng)域，在維護(hù)體育誠信方面發(fā)揮重要作用，但相關(guān)政策不夠完善。對于比賽操縱的問題，現(xiàn)有執(zhí)行準(zhǔn)則是《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國反腐敗公約》。然而，跨國犯罪和反腐是廣泛話題，涉及各個(gè)領(lǐng)域，對維護(hù)體育誠信、打擊比賽操縱和腐敗的實(shí)際指導(dǎo)意義非常有限。此外，聯(lián)合國系統(tǒng)還未簽署針對打擊比賽操縱的公約，對于比賽操縱的定義也沒有明確規(guī)定。UNODC 出版的《調(diào)查比賽造假最佳實(shí)踐指南》對比賽造假的定義，引用2014 年歐洲委員會(huì)通過的《操縱體育比賽公約》中的概念，沒有說明和更新，這不利于締約國推行和執(zhí)行相關(guān)立法。反觀歐洲委員會(huì)對公約不斷進(jìn)行完善，2017、2018、2020 年相繼對公約中的相關(guān)術(shù)語和具體措施等進(jìn)行解釋和補(bǔ)充。人權(quán)相關(guān)公約則更加寬泛。雖然，聯(lián)合國就人權(quán)保護(hù)達(dá)成大量公約，但都沒有在體育這個(gè)特殊領(lǐng)域?qū)θ藱?quán)保護(hù)機(jī)制做出特別的限制和規(guī)定。

4.2 內(nèi)部機(jī)構(gòu)的局限性

2000 年以來，體育事務(wù)一直由體育促進(jìn)發(fā)展與和平辦公室（UNOSDP）主導(dǎo)，出于加強(qiáng)國際合作并避免重復(fù)工作的考慮，聯(lián)合國于2017 年將其關(guān)閉，與國際奧委會(huì)建立直接伙伴關(guān)系。然而，外部合作的加強(qiáng)并未使機(jī)構(gòu)內(nèi)部的松散得到改善。UNOSDP 關(guān)閉后，體育促進(jìn)發(fā)展與和平方面的實(shí)質(zhì)性事務(wù)移交至經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部，該部門是全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境領(lǐng)域和國家行動(dòng)間的重要接口，主要工作內(nèi)容是《2030 年議程》中的發(fā)展目標(biāo)。雖然聯(lián)合國多次強(qiáng)調(diào)維護(hù)體育誠信是利用體育促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的前提條件，但在眾多繁雜的國際事務(wù)中，體育無疑又被邊緣化了。參與維護(hù)體育誠信的聯(lián)合國沒有專門機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌、規(guī)劃和協(xié)調(diào)，出現(xiàn)各機(jī)構(gòu)“都希望確保其獨(dú)自界定的行動(dòng)權(quán)力”[14]的碎片化治理現(xiàn)象。

4.3 成員國家的執(zhí)行力不足

聯(lián)合國引領(lǐng)下的全球治理，是為了構(gòu)建集體應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的交流平臺(tái)，會(huì)員國能否充分配合和支持決定了聯(lián)合國全球治理的成敗。盡管國際社會(huì)簽署了直接或間接維護(hù)體育誠信的公約，但由于具體措施非常復(fù)雜，許多會(huì)員國在簽署、批準(zhǔn)、實(shí)施相關(guān)國際法律文書，以及監(jiān)測、執(zhí)行工作方面步履維艱。部分國家政府在主觀意愿上怠于履行義務(wù)。盡管簽署了公約，進(jìn)行調(diào)查的執(zhí)法組織有時(shí)仍然難以獲得體育主管部門的支持。這些因素包括不了解如何將公約的規(guī)定納入國內(nèi)政策框架；不清楚如何將《世界反興奮劑條例》與《反興奮劑公約》相結(jié)合；不明確誰應(yīng)該參與反興奮劑斗爭；不懂得如何充分利用各利益攸關(guān)方的技能和知識(shí)；公共當(dāng)局內(nèi)部履行義務(wù)的結(jié)構(gòu)和可支配公共資金匱乏。

4.4 與非政府體育組織的沖突

體育領(lǐng)域長期以來遵循“自治”的傳統(tǒng)，體育非政府組織掌握全球體育事務(wù)治理的權(quán)威和資源。隨著體育的全球化和市場化，國際體育事務(wù)進(jìn)入社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的主場，進(jìn)入政府公權(quán)力的責(zé)任范圍，在一定程度上國際體育組織為捍衛(wèi)自治權(quán)與聯(lián)合國系統(tǒng)存在沖突和博弈。

在維護(hù)全球體育誠信實(shí)踐中，政府力量對于體育事務(wù)的干預(yù)常受到國際體育組織以捍衛(wèi)體育自治權(quán)為由的強(qiáng)烈排斥，這種沖突在高度自治的國際足聯(lián)與司法權(quán)的博弈中得到充分體現(xiàn)。國際足聯(lián)規(guī)則明確指出，國家足球協(xié)會(huì)必須遵守國際足聯(lián)的章程、指令和政策，國家足協(xié)應(yīng)獨(dú)立管理足球事務(wù)，并確保不受任何第三方的影響。國際足聯(lián)曾以取消會(huì)員、主辦權(quán)、參賽權(quán)和其他處罰等方式，要求國家政府在規(guī)制體育的重要立法中豁免國家足協(xié)，甚至迫使主權(quán)國家制定與其初衷相背離的體育法律和政策[15]。

5 政府間國際組織維護(hù)體育誠信的提升路徑

5.1 更新理念：進(jìn)一步明確組織的目標(biāo)和定位

眾所周知，聯(lián)合國的性質(zhì)是世界性、綜合性的政府間國際組織，聯(lián)合國的宗旨幾乎涉及國際社會(huì)中的所有問題，但其根本目標(biāo)仍是維護(hù)國際和平與安全。自古以來，體育就是和平的象征，體育以相互理解、友誼、團(tuán)結(jié)和公平競爭的精神傳遞和平的信息，是人類和諧世界的理想化身。但是，全球體育又是國際社會(huì)的縮影，體育中確實(shí)存在不和諧的音符，且這種不和諧已經(jīng)對國際社會(huì)產(chǎn)生較大影響，聯(lián)合國對其職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)理應(yīng)施加干預(yù)。作為政府性組織，聯(lián)合國一直尊重體育的自治。在聯(lián)合國大會(huì)通過承認(rèn)體育自治的歷史性決議后又關(guān)閉了UNOSDP，以加強(qiáng)與體育組織的合作。聯(lián)合國已經(jīng)很明確地通過體育促進(jìn)世界和平與發(fā)展，應(yīng)在尊重體育自治的前提下，進(jìn)一步明確邊界和職責(zé)，依靠平臺(tái)優(yōu)勢建立更清晰的合作框架。

5.2 加強(qiáng)規(guī)制：起草和商定有針對性的國際法文件

聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)有大量與體育誠信相關(guān)的國際法文件，但具體到各個(gè)政策領(lǐng)域，目前只有興奮劑問題以《反興奮劑公約》為綱領(lǐng)，其他領(lǐng)域有針對性的文件很少。歐洲委員會(huì)《操縱體育比賽公約》是有關(guān)比賽操縱的唯一國際公約，雖然鼓勵(lì)全世界各國簽署該協(xié)議，但因?yàn)槭菂^(qū)域性國際條約，許多國家尚未做出承諾，歐盟也無法對非成員國進(jìn)行約束。因此，有必要制定一項(xiàng)新的關(guān)于體育比賽操縱的國際條約[16]。聯(lián)合國，尤其是UNODC 秘書處應(yīng)積極與歐洲委員會(huì)合作著手起草針對體育比賽操縱或體育腐敗問題的國際公約?；蛘呗?lián)合國可以與公約締約國進(jìn)行商討，擴(kuò)大現(xiàn)有公約的適用性，把非政府性質(zhì)的體育組織納入《聯(lián)合國反腐敗公約》問責(zé)的對象中，加強(qiáng)對國際體育組織法律問責(zé)的機(jī)制。

5.3 拓展行動(dòng)：推動(dòng)和監(jiān)督成員國的立法和執(zhí)行

規(guī)則擴(kuò)散（norm diffusion）和能力建設(shè)（capacitybuilding），是使成員國參與聯(lián)合國全球治理的有效手段[17]。規(guī)則擴(kuò)散除了要求國家要認(rèn)同和遵守相關(guān)規(guī)范外，還要對規(guī)范進(jìn)行內(nèi)化，即落實(shí)到國內(nèi)的法律中[18]。相較于靠國家間自覺遵守的國際法，國內(nèi)法依靠國家機(jī)關(guān)強(qiáng)制力的保證實(shí)施，具有更高的法律效力。能力建設(shè)則將規(guī)則擴(kuò)散的效果加以保障，對國家政府以及體育活動(dòng)參與者進(jìn)行教育，并提供幫助。在聯(lián)合國的推動(dòng)下，已經(jīng)有國家針對體育誠信采取創(chuàng)新性的措施。如澳大利亞政府先后出臺(tái)并更新《關(guān)于非法操縱體育比賽的國家政策》和《國家反興奮劑框架》。2012 年成立的澳大利亞國家體育誠信機(jī)構(gòu)（NISU），負(fù)責(zé)比賽操縱、興奮劑問題、體育中的安全問題和保護(hù)人權(quán)；2020 年發(fā)布《澳大利亞體育誠信法案》《體育誠信條例》等法律文件，從國家層面監(jiān)督、監(jiān)測和協(xié)調(diào)保護(hù)體育誠信。

5.4 提升效果：不斷加強(qiáng)報(bào)告機(jī)制和全球合作

國際奧委會(huì)和國際體育安全中心開通體育誠信熱線，在保護(hù)舉報(bào)人的前提下對全球體育誠信進(jìn)行監(jiān)督。聯(lián)合國系統(tǒng)應(yīng)為體育誠信的所有利益相關(guān)者提供訴諸司法的機(jī)會(huì)，并在各級(jí)建立有效、負(fù)責(zé)和包容各方的機(jī)構(gòu)。依托自主性和適應(yīng)力強(qiáng)的非政府組織，構(gòu)建信息通暢、分工明確的全球合作系統(tǒng)。為此，《喀山行動(dòng)計(jì)劃》將《2030 年議程》和《體育促進(jìn)發(fā)展與和平行動(dòng)計(jì)劃》納入共同框架，以確保加強(qiáng)聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的一致性和協(xié)同作用，并更有效地動(dòng)員會(huì)員國和合作伙伴，使體育教育、體育活動(dòng)和體育運(yùn)動(dòng)領(lǐng)域的國際和國家政策與2030 年議程相一致。聯(lián)合國系統(tǒng)應(yīng)在《喀山行動(dòng)計(jì)劃》的框架下繼續(xù)完善系統(tǒng)內(nèi)相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建橫向協(xié)同國際組織，縱向聯(lián)結(jié)會(huì)員國政府的立體合作網(wǎng)絡(luò)。

6 結(jié)束語

體育誠信問題具有跨國性、趨利性、隱蔽性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，需要更廣泛的由政府當(dāng)局和體育部門之間合作形成的國際法律框架。只有國際監(jiān)管才能確保體育領(lǐng)域的治理得到改善，以保持其在公眾眼中的完整性和價(jià)值[19]。這個(gè)法律框架由聯(lián)合國牽頭制定最為合適，因?yàn)槁?lián)合國是當(dāng)前全球治理框架最重要的主體，體育誠信的全球性危機(jī)也需要政府強(qiáng)制性力量的協(xié)助。體育誠信的維護(hù)，有賴于聯(lián)合國倡導(dǎo)下達(dá)成的公約和制度，得益于聯(lián)合國機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)下構(gòu)建的全球合作網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)合國需要迎接挑戰(zhàn)、強(qiáng)化共識(shí)、增進(jìn)合作，發(fā)揮其在全球治理中的獨(dú)特作用。