龔永斌 唐穎玉 方頡琳

摘 要：檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議常態(tài)化開展后，J省化解工作展現(xiàn)出化解數(shù)量大幅增長(zhǎng)、行政執(zhí)行化解案件增多、一體聯(lián)動(dòng)工作格局更加優(yōu)化、化解工作重點(diǎn)集中、檢察履職方式更趨科學(xué)的實(shí)踐樣態(tài)。但同時(shí)也暴露出化解案源分布固化、檢察化解的介入時(shí)機(jī)不夠成熟、化解協(xié)作機(jī)制尚有欠缺、檢察機(jī)關(guān)的職能存在局限性等問題。為了提升化解質(zhì)效，應(yīng)完善化解工作機(jī)制、根據(jù)糾紛情境類型化運(yùn)用化解策略、注重多種解紛機(jī)制的體系協(xié)調(diào)、借助數(shù)字檢察進(jìn)行賦能。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議 工作機(jī)制

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解是社會(huì)矛盾糾紛化解體系的重要一環(huán)，在該項(xiàng)工作轉(zhuǎn)入常態(tài)化開展后，細(xì)致梳理其實(shí)踐樣態(tài)，總結(jié)其發(fā)展趨勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上找準(zhǔn)實(shí)踐困境，有針對(duì)性地探索優(yōu)化路徑有助于提升行政爭(zhēng)議檢察化解的質(zhì)效，對(duì)保障人民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)法治政府建設(shè)具有重大意義。

一、檢察機(jī)關(guān)開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的正當(dāng)性

（一）能夠避免行政訴訟程序空轉(zhuǎn)，具有現(xiàn)實(shí)必要性

行政訴訟存在程序空轉(zhuǎn)、循環(huán)訴訟、案結(jié)事不了等問題，檢察機(jī)關(guān)圍繞著申請(qǐng)人的實(shí)質(zhì)訴求，綜合運(yùn)用抗訴、再審檢察建議、釋法說理、促成和解等多種途徑，能夠促進(jìn)行政爭(zhēng)議得到實(shí)質(zhì)性化解。

（二）符合民主集中制的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織活動(dòng)原則，具有憲法上的正當(dāng)性

我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家權(quán)力分工與配合的格局和職能分工原則。檢察機(jī)關(guān)和法院、政府要注重配合與協(xié)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議既是以檢察機(jī)關(guān)職能彌補(bǔ)行政復(fù)議、行政訴訟的制度性缺漏，也能共同完成實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的目的。

（三）合于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，具有職權(quán)來源上的正當(dāng)性

對(duì)訴訟監(jiān)督化解行政爭(zhēng)議而言，行政訴訟法有關(guān)“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的足以證成。對(duì)訴訟外化解行政爭(zhēng)議而言，從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的沿革史可以發(fā)現(xiàn)其對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督不再只停留在訴訟監(jiān)督上。而法律監(jiān)督與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解不可分割［1］，兩者是一體兩面的關(guān)系，后者應(yīng)當(dāng)成為前者的目標(biāo)。

（四）能夠發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的制度優(yōu)勢(shì)，具有解紛效能上的獨(dú)特價(jià)值

相對(duì)于行政復(fù)議、行政訴訟，檢察化解具有如下制度優(yōu)勢(shì)：檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議的對(duì)話性更強(qiáng)、更能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治［2］；檢察一體化優(yōu)勢(shì)；“四大檢察”的職能合力優(yōu)勢(shì)；檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革后行政檢察的資源優(yōu)勢(shì)。

二、J省檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的實(shí)踐樣態(tài)

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解被認(rèn)為是除行政公益訴訟外檢察機(jī)關(guān)提升法律監(jiān)督質(zhì)效的重要發(fā)力點(diǎn)。［3］自檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作常態(tài)化開展以來，J省檢察機(jī)關(guān)不斷深入推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。具體而言，該項(xiàng)工作主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）從案件來源看，以未進(jìn)入監(jiān)督環(huán)節(jié)案件為主，且行政執(zhí)行的化解力度有所強(qiáng)化

2022年實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議案件中行政生效裁判監(jiān)督案件70件，占12.1%。行政執(zhí)行監(jiān)督案件114件，占19.8%。處于行政復(fù)議、行政訴訟等階段尚未進(jìn)入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的案件393件，占68.1%。與2021年的案件來源相比較，行政生效裁判監(jiān)督案件的數(shù)量雖略有上升，但占比數(shù)大幅下降。行政執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量漲幅巨大，從2021年的31件增長(zhǎng)為2022年的114件，其占比數(shù)有較大提升，與處于行政復(fù)議、行政訴訟等階段尚未進(jìn)入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的案件占比數(shù)基本持平。其中，行政執(zhí)行監(jiān)督案件以非訴執(zhí)行監(jiān)督案件為主，說明基層檢察院充分利用了其職能優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)了基層行政檢察發(fā)揮作用的突破口。目前裁判結(jié)果監(jiān)督案件分布呈“倒三角”，基層檢察院的監(jiān)督案件很少，但同時(shí)法院受理行政非訴執(zhí)行案件總量已經(jīng)遠(yuǎn)超行政訴訟案件總量，且此類案件一般集中在基層法院［4］，基層檢察院強(qiáng)化對(duì)非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督力度，并在履職中開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作能夠補(bǔ)齊行政檢察短板。

（二）從辦案主體看，實(shí)現(xiàn)了省市縣三級(jí)檢察院全覆蓋，一體聯(lián)動(dòng)的工作格局更加優(yōu)化

2022年省檢察院化解行政爭(zhēng)議25件，占4.3%。12個(gè)市級(jí)檢察院化解行政爭(zhēng)議62件，占10.7%。104個(gè)基層檢察院化解490件，占84.9%。市級(jí)檢察院已全部破零，99%的基層檢察院成功辦理化解案件。與2021年的辦案主體相比較，省、市級(jí)檢察院化解案件的占比數(shù)均有所下降，基層檢察院化解案件的占比數(shù)有較大提升，從2021年的73.2%增長(zhǎng)為2022年的84.9%，成功辦理化解案件的基層檢察院數(shù)量有所提升。不同層級(jí)的檢察機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議中具有不同的職能優(yōu)勢(shì)，基層檢察院的優(yōu)勢(shì)在于熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，有就地就近開展工作的便利，上級(jí)檢察院的優(yōu)勢(shì)在于更專業(yè)的指揮、督導(dǎo)能力及更強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力。因此，強(qiáng)化基層檢察院化解行政爭(zhēng)議的“主力軍”角色，減輕上級(jí)檢察院直接化解壓力，凸顯其指揮者、督導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者角色，將使檢察上下一體聯(lián)動(dòng)的工作格局更加優(yōu)化，增強(qiáng)檢察一體化的合力，進(jìn)而增強(qiáng)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的質(zhì)效。

（三）從案由看，涉及行政處罰居多，且行政爭(zhēng)議化解的工作重點(diǎn)較一致

2022年J省檢察機(jī)關(guān)化解的行政爭(zhēng)議主要集中在以下領(lǐng)域：行政處罰案件168件，占29.1%；工資支付、工傷確認(rèn)、養(yǎng)老撫恤案件93件，占16.1%；房屋、土地征收補(bǔ)償案件53件，占9.2%。行政不作為案件29件，占5%。行政賠償、行政強(qiáng)制案件27件，占4.7%。2021年J省檢察機(jī)關(guān)化解的行政爭(zhēng)議同樣集中在上述五個(gè)領(lǐng)域，說明J省檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作重點(diǎn)的確定思路較清晰，在工作策略的選擇上具有相當(dāng)?shù)难永m(xù)性與一致性。

（四）從化解方式看，采取了多元化措施，且檢察機(jī)關(guān)的履職方式更趨科學(xué)

2022年J省檢察機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議中采取向法院、行政機(jī)關(guān)提出抗訴、檢察建議等監(jiān)督方式辦理108件，組織公開聽證81件，促成協(xié)議和解186件，采取司法救助、社會(huì)救助或其他救助方式39件。與J省2021年的化解方式相比較，J省檢察機(jī)關(guān)對(duì)多元化解措施的運(yùn)用更加積極，尤其是抗訴、提出檢察建議以及促成協(xié)議和解這兩項(xiàng)措施的漲幅遠(yuǎn)超案件總數(shù)的漲幅，前者由2021年的26件增長(zhǎng)為2022年的108件，后者由2021年的26件增長(zhǎng)為2022年的186件。上述變化展現(xiàn)出J省檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議工作的兩大發(fā)展趨勢(shì)：（1）J省檢察機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議中堅(jiān)守法治底線，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維，以抗訴、檢察建議等剛性監(jiān)督方式捍衛(wèi)法治所要求的基本公平正義；（2）由于案件來源以未進(jìn)入監(jiān)督環(huán)節(jié)的案件為主，行政爭(zhēng)議尚處于行政復(fù)議、行政訴訟階段，因此，J省檢察機(jī)關(guān)廣泛運(yùn)用促成協(xié)議和解的化解方式，謹(jǐn)慎避免介入復(fù)議機(jī)關(guān)的審查權(quán)及法院的審判權(quán)，嚴(yán)守檢察監(jiān)督的權(quán)力界限。

三、J省檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的實(shí)踐難點(diǎn)

（一）檢察化解的介入時(shí)機(jī)不夠成熟

檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議應(yīng)遵循協(xié)同和補(bǔ)充監(jiān)督原則［5］，也即其他監(jiān)督方式先行原則，檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解并不意味著其將代替其他行政監(jiān)督主體實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)法治目標(biāo)，而只是在其他監(jiān)督主體化解行政爭(zhēng)議力有不及時(shí)發(fā)揮補(bǔ)足功能?；谏鲜稣J(rèn)識(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將化解行政爭(zhēng)議的場(chǎng)域重點(diǎn)設(shè)置于已結(jié)束其他監(jiān)督程序從而進(jìn)入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的情形。然而，在J省的化解實(shí)踐中，立足法定訴訟監(jiān)督職能化解的案件占比數(shù)不高，一些基層檢察院為了實(shí)現(xiàn)破零，參與到行政處罰階段行政糾紛的化解，或是參與到法院實(shí)體審理的行政訴訟案件開展化解。近兩年的化解數(shù)據(jù)顯示，J省化解生效裁判監(jiān)督案件、執(zhí)行監(jiān)督案件占比數(shù)遠(yuǎn)低于全國(guó)數(shù)據(jù)，而在未進(jìn)入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的案件中化解行政爭(zhēng)議的占比數(shù)高達(dá)64%、68.1%，反映出J省在行政訴訟監(jiān)督工作中的化解力度還不大。檢察機(jī)關(guān)廣泛介入未進(jìn)入監(jiān)督環(huán)節(jié)案件實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議，將為檢察機(jī)關(guān)履職帶來以下困惑：如何處理檢察機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)、法院的職權(quán)界限？檢察機(jī)關(guān)在其中應(yīng)以何種角色自處？如何協(xié)調(diào)該階段的檢察介入與事后的檢察監(jiān)督的關(guān)系？

（二）化解協(xié)作機(jī)制尚有欠缺

盡管近兩年來基層檢察院化解行政爭(zhēng)議的案件數(shù)有大幅提升，為上級(jí)檢察院更好的發(fā)揮督導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能提供了操作空間。但總體而言，省級(jí)檢察院的對(duì)下指導(dǎo)機(jī)制尚在不斷探索中改進(jìn)完善，督導(dǎo)的針對(duì)性、可操作性還須不斷提高。而市級(jí)檢察院部署推進(jìn)、總結(jié)指導(dǎo)整體來看還不系統(tǒng)，成效還不明顯，一線指揮部作用沒有充分發(fā)揮。市縣兩級(jí)檢察院化解工作長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)比較薄弱，多數(shù)檢察院的化解工作缺乏制度保障和支撐，工作沒有真正走上正軌。行政訴訟監(jiān)督案件承辦檢察院、行政爭(zhēng)議所在地檢察院化解工作合力不強(qiáng)，沒有搭起共同化解的常態(tài)化工作格局。與法院、行政機(jī)關(guān)銜接聯(lián)系不夠，化解還多是各自為政，協(xié)作配合不夠，爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大支持主動(dòng)性不強(qiáng)，還沒有形成領(lǐng)導(dǎo)有力的工作氛圍。

（三）檢察機(jī)關(guān)的職能存在局限性

化解行政爭(zhēng)議，需要當(dāng)事人雙方對(duì)實(shí)體爭(zhēng)議問題作出妥善處理，而行政機(jī)關(guān)既是爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人，又是爭(zhēng)議的處置者，可以決定行政行為內(nèi)容，爭(zhēng)議能否化解更多依賴于行政機(jī)關(guān)?！芭c法院依法行使審判權(quán)對(duì)案件作出裁判不同，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)不具有決定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)責(zé)任的權(quán)能。”［6］行政機(jī)關(guān)是否在法律范圍內(nèi)滿足相對(duì)人的訴求，是否在裁量權(quán)范圍內(nèi)給相對(duì)人作出讓步，都僅是行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定事項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)參與化解并不必然能夠解決行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)不能解決的問題。［7］在化解過程中即使促成當(dāng)事人達(dá)成初步和解意見，對(duì)后續(xù)出現(xiàn)的訴求反復(fù)或反悔現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)亦沒有更好的辦法予以規(guī)制。

四、完善檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的思路

（一）完善化解工作機(jī)制

常態(tài)化開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，需要機(jī)制制度予以保障，實(shí)現(xiàn)工作的程序化、規(guī)范化、法治化。完善化解機(jī)制制度，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府支持、法院協(xié)作，以及與人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的化解格局。通過向黨委及其政法委請(qǐng)示匯報(bào)，爭(zhēng)取以文件或通知形式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議工作給予關(guān)心支持。與司法行政部門、法院簽訂協(xié)作文件或是建立聯(lián)席會(huì)議，就化解案件的范圍、啟動(dòng)、措施、方法、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確。發(fā)揮考評(píng)“指揮棒”作用，優(yōu)化考核機(jī)制，修改完善業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo)，既要提高實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的考核權(quán)重，但又不能簡(jiǎn)單地以結(jié)果論，要充分調(diào)動(dòng)檢察官化解爭(zhēng)議的工作積極性。

（二）根據(jù)糾紛情境類型化運(yùn)用化解策略

對(duì)事實(shí)清楚、法律適用明確、申請(qǐng)人訴求明顯不合理的案件，檢察機(jī)關(guān)在作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定后，可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等進(jìn)行公開宣告或簡(jiǎn)易聽證，共同做好釋法說理工作，增強(qiáng)檢察權(quán)威，促進(jìn)當(dāng)事人服判息訴。對(duì)于法院裁判、行政行為均無不當(dāng)?shù)陌讣?，?dāng)事人訴求合法、合理的，檢察機(jī)關(guān)要維護(hù)其合法合理權(quán)益，符合民政救助、司法救助條件的，通過予以救助、幫助解決困難，切實(shí)回應(yīng)當(dāng)事人需求，引導(dǎo)其回歸理性合理訴求，促進(jìn)社會(huì)和諧。對(duì)于行政行為違法，法院裁判并無不當(dāng)?shù)?，提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)糾正行政行為，采取對(duì)當(dāng)事人予以救濟(jì)等措施促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。對(duì)于法院裁判確有錯(cuò)誤，行政行為不合法、不合理的，靈活運(yùn)用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等方式促進(jìn)爭(zhēng)議化解，并在監(jiān)督中靈活實(shí)現(xiàn)以抗促調(diào)。對(duì)于法院裁判確有錯(cuò)誤，行政行為不合法、不合理且難以通過審判程序?qū)崿F(xiàn)當(dāng)事人訴求的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過促成行政爭(zhēng)議雙方和解的方式化解爭(zhēng)議。

（三）注重多種解紛機(jī)制的體系協(xié)調(diào)

“行政爭(zhēng)議的解決渠道多種多樣，行政檢察只是其中一個(gè)選項(xiàng)?！保?］因此檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的制度改革必須與其他改革進(jìn)行協(xié)同性推進(jìn)、體系性推進(jìn)，不能為了實(shí)現(xiàn)檢察職能轉(zhuǎn)型而破壞檢察機(jī)關(guān)的職能邊界，應(yīng)以功能最適為原則與其他機(jī)關(guān)進(jìn)行分工配合，真正做到“有限監(jiān)督、有度化解、有益補(bǔ)充、有效配合”［9］。

在傳統(tǒng)的行政救濟(jì)途徑中，行政訴訟率先提出了“解決行政爭(zhēng)議”的目標(biāo)，并圍繞該目標(biāo)開展了訴源治理。把非訴機(jī)制挺在前面，法院在行政訴訟程序開啟之前，利用自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)分析研判行政爭(zhēng)議的可能走向，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持當(dāng)事人積極選擇其他方式解決行政爭(zhēng)議是訴源治理政策的基本要義。［10］可見檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議也可能通過訴源治理的接口與法院的解紛機(jī)制交織，因此必須構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議制度和法院化解行政爭(zhēng)議制度之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。如今行政復(fù)議制度亦在改革過程中，“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”成為復(fù)議制度改革的重心。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議如何與行政復(fù)議這一“主渠道”相銜接、檢察機(jī)關(guān)如何介入行政復(fù)議的解紛過程都是完善檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議工作制度時(shí)必須正視的問題。

（四）借助數(shù)字檢察進(jìn)行賦能

數(shù)字檢察是一場(chǎng)系統(tǒng)而全面的法律監(jiān)督模式變革，能夠?yàn)閷?shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議注入新動(dòng)力。數(shù)字檢察能夠在三個(gè)方面對(duì)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議進(jìn)行賦能：（1）有助于檢察機(jī)關(guān)更好的發(fā)現(xiàn)關(guān)聯(lián)之訴、化解關(guān)聯(lián)之訴中的行政爭(zhēng)議，從而拓寬實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的實(shí)效廣度；（2）通過檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能優(yōu)勢(shì)，幫助行政機(jī)關(guān)突破其數(shù)據(jù)壁壘，通過數(shù)據(jù)共享機(jī)制的構(gòu)建幫助行政機(jī)關(guān)克服客觀履職不能，促其依法履職，從而實(shí)質(zhì)性化解行政機(jī)關(guān)不作為情形下的行政爭(zhēng)議；（3）數(shù)字檢察的監(jiān)督理念從“抓末端，治已病”轉(zhuǎn)向“抓前端，治未病”，其對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的關(guān)注不再局限于解決已經(jīng)產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議，而是強(qiáng)調(diào)源頭治理，通過檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能掃除行政機(jī)關(guān)履職的機(jī)制性障礙，從而預(yù)防行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生。