蔣小翼 盧萃文

(武漢大學 中國邊界與海洋研究院,湖北 武漢 430072)

就國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用(Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction,BBNJ)制定具有法律拘束力的文書是國際社會目前最重要的立法進程。該文書達成作為《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)下的第三個執(zhí)行協(xié)定,將對國家管轄范圍外海域秩序產生巨大影響。各國已在2023年3月4日達成協(xié)定。從2004年至2023年,協(xié)定談判過程持續(xù)近20年,涉及各國政府、聯合國附屬機構、專門機構、全球性、區(qū)域性政府間組織、非政府組織、科學機構代表等多方主體。各方利益交織、對立,訴求與立場繁多且復雜。[1]其中,能夠締結條約并作為BBNJ談判主體的國家,既包括對公?，F有開發(fā)活動較多的海洋利用大國、作為生物多樣性主要提供者的部分群島國和小島嶼國家,也包括其他眾多沿海國和內陸國。了解不同國家對BBNJ的利益需求與主要關切,探析其對于談判中的主要爭議點的看法,有利于厘清談判進展及探討新協(xié)定后續(xù)發(fā)展趨勢。目前協(xié)定雖已達成,但尚未生效,因此在談判中未達成的共識部分也正是各方利益沖突的最嚴重所在。本文基于歷次會議參會各方提交的草案意見匯編,[2]結合會議發(fā)言,(1)主要來自于IGC-4和IGC-5線上參會的會議記錄稿?？偨Y談判歷程和達成的共識,探尋核心爭議焦點;通過總結各方代表對主要爭議點的總體立場與代表性觀點,剖析其主要考量因素,進而分析BBNJ談判中的挑戰(zhàn)及新協(xié)定走向與后續(xù)應對。

一、BBNJ國際協(xié)定談判歷程、共識與爭議焦點問題

(一)談判歷程

《公約》將海洋劃分為不同的區(qū)域,并規(guī)定國家在使用海洋及其資源方面的權利以及包括保護環(huán)境在內的一系列義務。其中,作為國家管轄范圍以外區(qū)域(Area Beyond National Jurisdiction,ABNJ)的公海和國際海底區(qū)域(以下簡稱“區(qū)域”)受不同制度及原則的規(guī)制。近幾十年來,隨著人類在ABNJ的捕魚、航運、鋪設海底電纜、勘探礦產資源和海洋科學研究等活動的增加,且目前由多個部門機構進行不同程度的管理和監(jiān)督,因而造成ABNJ治理的不足與混亂,法律、制度和監(jiān)管問題凸顯,對BBNJ的負面影響日益嚴重。

聯合國自2004年開始設立特設工作組,吸納各方主體參與研究BBNJ有關問題。特設工作組從2004年持續(xù)到2015年,主要針對是否制定BBNJ新協(xié)議進行討論,并形成兩種相反意見。一方持反對態(tài)度,認為現有制度足以解決BBNJ問題,但現存機構執(zhí)行存在不足,需要加強現存機構的執(zhí)行能力;另一種則認為需要制定新的協(xié)定。2011年的工作組第四次會議出現轉折,各方以協(xié)商一致的方式通過了一系列建議,決定啟動有關BBNJ的法律框架進程,包括通過實施現有文書和可能根據《公約》制定多邊協(xié)議,以及在此過程中將海洋遺傳資源(Marine Genetic Resources,簡稱MGR),包括獲取和惠益分享(Access and Benefit-Sharing,簡稱ABS)問題、能力建設和海洋技術轉讓(Capacity-Building and Transfer of Marine Technology,簡稱CBTT)、包括海洋保護區(qū)在內的劃區(qū)管理工具(Area-Based Management Tools,簡稱ABMT)、環(huán)境影響評估(Environmental Impact Assessments,簡稱EIA)作為整體解決的“一攬子”問題。工作組最終就建議聯大根據《公約》制定新的具有法律約束力的BBNJ文書達成共識。聯合國大會第69/292號決議決定,在《公約》框架下,就BBNJ問題擬定一份具有法律效力的國際文書,并設立籌備委員會。

籌備委員會自2016年持續(xù)至2017年,各方代表就案文的實質性事項以協(xié)商一致的方式進行討論,為政府間談判做準備。籌備委員會最終形成了BBNJ建議性文件草案,確定了正式談判的基本框架。在聯合國大會72/249號決議中,各國決定召開第四次政府間會議,就案文條款進行磋商,盡早出臺BBNJ協(xié)定。2018年4月,談判正式進入政府間大會階段。會議采取了與前兩個階段不同的磋商原則:如果已盡一切努力通過協(xié)商達成協(xié)議,那么“會議關于實質性事項的決定應以出席和表決代表的三分之二多數做出”。[3]第四次政府間會議本是決議授權的最后一屆政府間會議,然而并未達成一致。聯大決定授權召開額外的政府間會議,第五次政府間會議(IGC-5)于2022年8月召開,相較于之前的會議,雖然此次會議在許多議題上有所突破,但是在某些關鍵問題上仍未有起色,核心爭議點依然存在。IGC-5后續(xù)會議原定于2023年3月2日結束,后經過38小時的延長會議,于3月4日達成協(xié)定。

(二)談判中達成的主要共識

為提高談判效率,IGC-5采用平行會議形式,同時設置兩個會場,就不同議題進行討論。協(xié)調員們還安排代表團就特定議題組織工作小組,以在意見較多的問題上尋找中間地帶。經過多次政府間會議及后續(xù)會議,各方就協(xié)定的目標、適用范圍等基本內容的多數條款已不存在明顯分歧。各方代表同意新協(xié)定最重要的目標是養(yǎng)護和可持續(xù)利用ABNJ的海洋生物多樣性;協(xié)定要在《公約》框架下制定,政府間會議的工作和成果應完全符合《公約》的規(guī)定,協(xié)定應參照《公約》的內容,并以符合《公約》的方式予以解釋和適用;沿海國對國家管轄下所有區(qū)域的現有權利和管轄權將保持不變;在新文書與現有機構的關系方面,強調新文書不應損害現有的相關法律文書和框架以及相關的全球、區(qū)域、次區(qū)域和部門機構(Instruments,Frameworks and Bodies,簡稱IFB);對協(xié)定適用的管理方法,包括基于最佳科學和科學資料、風險預防、生態(tài)系統(tǒng)方法已經確定。

在BBNJ談判中,各方代表還就四大議題的所有條款進行了討論,各議題均達成一定共識。在MGR議題,就目標、相關活動、原地收集、非貨幣ABS方式、透明度等方面達成基本共識。ABMT議題取得較大的進展,對定義、目標已達成一致,并對識別、提案以及就提案進行磋商等條款達成基本共識。EIA是認可度相對較高的議題,各國基本認同需要避免重復開展環(huán)評,并由締約方會議(Conference of Parties,簡稱COP)為附屬機構制定程序,與相關國際機構進行協(xié)調,規(guī)范ABNJ活動,贊同考慮累積和跨界影響,支持由國家主導授權開展活動的決定。在CBTT議題的不少方面已達成共識,比如,贊同本部分的目標是幫助發(fā)展中締約國進行能力建設,認可在進行技術轉讓時應以國家同意為原則,設立CBTT監(jiān)督委員會,支持所有利益攸關方參與。此外,在關于以和平方法解決爭端和防止發(fā)生爭端的跨領域問題(2)目前官方正式文本暫未頒布,不同版本的文本翻譯未做統(tǒng)一,出現了用語使用混亂的情況。本文的翻譯參照了第五次會議后最新的《案文草案進一步修改稿》中文版。上,各方意見相當一致。

(三)談判中的主要爭議點

在目前已達成的協(xié)定中,仍然有不少問題需要澄清,并彌合分歧,其中尚存爭議焦點主要集中在四個議題及跨領域問題上。

1、MGR

MGR議題一直是歷次談判中的核心爭議點,該議題的爭議焦點表現為MGR的定義、章節(jié)適用范圍以及貨幣惠益問題三個方面。(1)最新的案文對ABNJ的MGR活動條款進行了較大的結構調整,拆分為原地收集、異地獲取、衍生物、數字序列信息等不同內容。然而,就歷來一直爭論的MGR定義是否包含異地獲取、衍生物和數字序列信息,或者是僅適用于原地收集,并未得到解決。(2)協(xié)定的適用對象和時間范圍也存在廣泛的爭論,協(xié)定是否適用于生效前原地收集、生效后異地使用的資源,還是僅針對各締約國生效后原地收集資源,都存在不同意見。(3)在ABS機制方面,對于是否采納貨幣惠益,仍未能取得突破,各方僵持不下。

2、ABMT

ABMT是生物多樣性養(yǎng)護的關鍵工具,以多種形式存在,包括海洋保護區(qū)、禁漁區(qū)、特別環(huán)境利益區(qū)域,特別敏感海域和特別區(qū)域等。新協(xié)定旨在通過有效執(zhí)行《公約》的有關規(guī)定和進一步的國際合作與協(xié)調,確保BBNJ,而實施包括海洋保護區(qū)在內的ABMT被認為是生物多樣性養(yǎng)護的有效措施。該議題的主要爭議點集中表現為COP職權及其與IFB的關系,以及臨時和緊急措施兩個問題。(1)現存多個區(qū)域組織已劃定各自的ABMT,或擁有相關職能和權力,因而對于協(xié)定下COP在劃定海洋保護區(qū)以及采取相關措施的職能和權力存在不同看法。盡管認識到應避免重復授權,不損害其他IFB,而對于如何通過“不損害”促進國際合作與協(xié)調,則存在不同理解,因此就提案、協(xié)商和評估、決策、執(zhí)行條款的結構安排和具體措辭,以及預防性方法或原則的表述,仍有不同觀點,始終難以達成一致。(2)2016年3月,在公海聯盟為籌備委員會提交的建議當中,提出新協(xié)定的機構設計應當考慮在當海洋環(huán)境或海洋生物多樣性存在緊迫威脅時規(guī)定緊急措施,如有必要,還可規(guī)定臨時措施。在IGC-5談判中,新西蘭重提該建議,緊急措施得到討論,但是就緊急情況的類型、識別標準、啟動門檻、響應措施和IFB的作用等具體問題,尚有待進一步商討及細化。

3、EIA

各方在EIA議題上已取得突破性進展,對主要問題并無實質爭議,但由于EIA涉及“主權讓渡”(3)EIA的流程包括篩選、確定范圍、進行影響評估和評價、編制環(huán)境影響評估報告、決策、監(jiān)測以及審查。目前在國家管轄范圍外進行環(huán)境影響評估的上述環(huán)節(jié),一般由擬議活動的發(fā)起者及其所屬的主權國家主導。EIA的“主權讓渡”是指主權國家將環(huán)評流程中的啟動權、執(zhí)行權、擬議活動是否繼續(xù)進行的決策權以及環(huán)評后續(xù)的監(jiān)測和審查權的權力交由他國或國際組織行使。等問題,因此在條款細節(jié)規(guī)定方面尚存爭議,主要表現在新協(xié)定中EIA啟動門檻和標準、監(jiān)測規(guī)則、EIA過程的國際化以及戰(zhàn)略環(huán)境評估(Strategic Environmental Assessment,簡稱SEA)的具體內容及其強制性規(guī)定等方面。(1)各方無法就EIA啟動門檻達成完全一致,焦點集中在是對海洋環(huán)境中任何可能引起影響的計劃活動進行篩查,還是根據《公約》規(guī)定進行評估。同時,對新協(xié)定中于適格IFB下已開展的EIA是否需要啟動新的EIA的規(guī)定存在一定分歧。(2)關于EIA監(jiān)測過程及報告提交的具體規(guī)定仍未達成完全一致。(3)EIA過程的國際化也是爭議焦點之一,各方對活動的篩選、報告的審查、決策及評估過程是否應當公開,利益攸關方參與作用等方面意見不一。(4)對于SEA,多數代表同意納入,但對其具體內容及強制性問題仍爭議較大。

4、CBTT

CBTT有助于培養(yǎng)和促進發(fā)展中締約方的科學、法律與技術能力,協(xié)助更好地完成協(xié)定規(guī)定義務,因此是發(fā)展中國家代表關注的重點之一。該議題的主要爭議點包括CBTT的強制性和CBTT的監(jiān)測和審查兩方面:(1)CBTT是否具有強制性,具體表現在新協(xié)定相關條款的措辭、技術轉讓的性質、原則和條件規(guī)定;(2)負責CBTT監(jiān)測和審查的主體的爭論依然存在,對于是否單獨設立CBTT委員會及其職權設置,或者是將監(jiān)測和審查的主體交由COP存在較大爭議。

5、跨領域問題

跨領域問題涉及爭端解決、機構、資金與實施等方面,其中主要爭議點為爭端解決程序以及資金安排兩方面。(1)在爭端解決程序問題上,大部分國家認為應該比照適用《公約》第十五部分關于解決爭端的規(guī)定,確立強制性的、有約束力的解決爭端的程序,少數國家認為這應該是一個自愿性的過程,中國認為不能簡單比照《公約》的爭端解決程序,提出國家同意原則,應該將談判協(xié)商作為解決爭端的前置程序,并強調了國家領土主權和管轄權方面的爭端應明確排除適用于協(xié)定下的爭端解決機制。(2)資金安排方面的爭議包括供資機制的來源,是否安排強制性供資和特別基金,以及基金需要為何種用途提供支持等。

二、就爭議焦點問題的各方主張及其立場評析

BBNJ談判的與會者包括來自164個國家和組織的代表。歷經多輪談判與磋商,多數代表在主要爭議焦點問題上提出了各自的主張或建議,并形成相應的立場傾向。一方面,主要爭議點體現了發(fā)展中國家和發(fā)達國家不同的立場和主張。目前,發(fā)達國家對開發(fā)利用海洋生物多樣性不僅存在尖端技術、先進科學知識和相關設施等硬實力的優(yōu)勢,還有豐富的實踐經驗等軟性話語權。在談判中,為維護自身利益,多數發(fā)達國家主張保持協(xié)定與現階段其他協(xié)議的一致性,限定協(xié)定的解釋空間,為未來開展各項活動減少限制。而發(fā)展中國家普遍對發(fā)達國家借由公?？茖W研究自由將海洋遺傳資源私有化存在擔憂,[4]希望協(xié)定能夠面向更廣闊的未來,為資源開發(fā)保留足夠大的空間,涵蓋隨著科技發(fā)展可能產生的各種應用場景,并建立一套具有約束力、清晰、透明的權益保障體系。另一方面,隨著談判的進展,各方出于各自的利益需求,在不同議題上逐漸形成了各類訴求相似的國家代表,包括意在維持技術和經濟優(yōu)勢的美國等發(fā)達國家代表,推行環(huán)境保護與其先進經驗的歐盟及其成員國,以及強調公平性與特殊需求表達的非洲集團等多數發(fā)展中國家代表。

(一)美國等發(fā)達國家維持技術和經濟優(yōu)勢

以美國、日本、韓國、以色列為代表的部分發(fā)達國家在談判中較為關注MGR的獲取管理及ABS機制、ABMT的機構職權、EIA的國際化、海洋技術轉讓的條件與監(jiān)測和審查等問題,在相關條款的修改提案上表現出一致性的傾向。

在MGR定義內容上,美國、日本等代表反對各國需要確保在ABNJ收集MGR時至少提前6個月向信息交換機制發(fā)布信息的提議,他們表示海洋科學研究具有不確定性,因此不能要求每種信息都進行報告,認為對MGR活動的監(jiān)測和審查僅僅是透明度的要求,并非對所有活動進行追蹤。他們尤其關注貨幣惠益問題,表示無法接受,認為目前貨幣惠益很少,討論為時尚早,并且相關的行政負擔和代價將遠遠超出其帶來的好處,同時強調不應限制國家、自然人以及法人占有ABNJ的遺傳資源。美國、日本和德國等少數國家的海洋生物技術占主導地位,科學研究顯示,98%已登記的海洋基因專利是由10個國家提交的。[5]盡管大多數的海洋生物勘探是由少數發(fā)達國家開展的,但是取樣通常是在發(fā)展中國家進行的。因此,這些技術發(fā)達的國家希望新協(xié)定盡可能地減少對資源開發(fā)的限制,強調各國享有在公海上自由開展科學研究和捕撈等權利,進而主張在管理、監(jiān)測活動上采取較為寬松的標準。

該利益需求也反映為對ABMT議題的謹慎態(tài)度,他們特別關注新協(xié)定下COP就ABMT與IFB的關系這一爭議焦點。一方面,他們并不反對公海保護區(qū)的建立,但強調充分利用現有的機構和法律;另一方面強調保護區(qū)應明確養(yǎng)護目的,反對禁止一切活動的區(qū)域。他們主張限制新協(xié)定下的標準以及COP決定的有效性,賦予締約國更大的措施制定自主權,否定對毗鄰沿海國權利傾斜的規(guī)定,反對對小島嶼發(fā)展中國家進行特殊照顧,并主張限制協(xié)商的時間。同時,他們主張締約國的執(zhí)行、報告為非義務性規(guī)定,且普遍建議COP和科學技術機構擁有較小的權力和職權范圍。主要考慮因素為指定公海保護區(qū)將對ABNJ的海洋活動進行一定程度的約束,因而希望保護區(qū)維持區(qū)域性機構的主導作用,實現決策自主,以防止嚴格保護措施對其各類海洋開發(fā)和利用活動的影響。

在EIA議題上,他們主張減少EIA的義務性規(guī)定,強調義務來源為新的協(xié)定,而非《公約》,反對強制性的SEA,主張限制和縮減公告和協(xié)商義務要求。他們強調主權國家對于啟動、執(zhí)行、決策的權利,傾向于將EIA標準視為程序性和參考性的,降低EIA的國際化程度,避免可能對勘探活動造成的限制。美國還認為EIA的目的不是為了阻止活動的進行,而是為締約國提供決策信息,因此對其他利益攸關方參與審查、監(jiān)督持排斥態(tài)度。

針對CBTT的強制性爭議,他們主張刪除義務性規(guī)定,或弱化措辭,主張以需求而非國家類型為導向,強調轉讓條件合作及情況報告的自愿性,在評估發(fā)展中締約國何時需要CBTT時,認為以國家類型為導向的轉讓會造成浪費。美國尤其強調轉讓應按照雙方商定的條件進行,主要由于美國不僅經濟、科技水平發(fā)達,而且做法強勢,與具體國家進行技術轉讓時具備充足的商議能力,保證其能夠在一對一談判時獲得最大的自由,個案判斷模式的技術轉讓也能減少發(fā)達締約國的經濟負擔。美國還特別強調取消“中等收入發(fā)展中國家”的類型,認為世界銀行已將中國和俄羅斯以及印度列為中等收入發(fā)展中國家,因而不存在轉讓的需求。[6]同樣地,為減少發(fā)達締約國的財政負擔,這類代表團反對設立強制性資金,對照顧發(fā)展中國家的需求具體化,主張基于雙方商定的條件的自愿供資,要求刪除攤款要求。

以美國為代表的部分發(fā)達國家在BBNJ談判中立場鮮明,相對強勢。對于部分主要爭議焦點問題,總體主張維護本國的國家現有權益,削減對本國產生約束的強制性義務規(guī)定。同時,弱化或限制其他國家的利益需求和國際組織的職權范圍,意在維持本國在海洋資源開發(fā)利用技術和經濟等方面的優(yōu)勢。

(二)歐盟及其成員國推行環(huán)境保護與先進經驗

歐盟及其成員國與美國等代表團在MGR及ABS機制問題上主張基本一致,但立場較為務實,態(tài)度相對緩和。他們傾向簡化定義規(guī)定,理由包括需要和《生物多樣性公約》保持一致等。針對MGR章節(jié)的適用范圍,歐盟及其成員國提出將適用對象和時間條款合并,強調“協(xié)議對各締約方生效”的時間點,以進一步縮小適用范圍,得到部分發(fā)達國家的支持。在IGC-5,歐盟及其成員國轉變之前反對貨幣惠益的態(tài)度,對研究經費以及工資等貨幣惠益持較為贊成的態(tài)度。[7]

歐盟及其成員國認為,ABMT議題是協(xié)議談判中最重要的部分,該議題能夠成為“一攬子事項”,也正是因為他們的大力推動。(4)在2011年的第四次工作組會議上,77國集團+中國,歐盟及其成員國、墨西哥聯合遞交了一份提案,互相承諾支持對方關注的優(yōu)先事項,即77國集團+中國支持歐盟及其成員國關心的海洋保護區(qū)事項,歐盟及其成員國支持對方關心的海洋遺傳資源及其惠益分享問題。對于COP在劃定保護區(qū)及采取措施方面的權能問題,他們主張建立全球模式。全球模式是建立新的全球層面的決策機構、科學咨詢機構以及秘書處,并賦予決策機構較大的自主權,能夠自行建立公海保護區(qū),并采取相關措施。但同時,他們同樣認為不應針對小島嶼發(fā)展中國家的執(zhí)行養(yǎng)護和管理措施的義務做傾斜性規(guī)定。歐盟及其成員國對海洋保護區(qū)的定位與美國等代表團立場有所不同,其更強調生物多樣性養(yǎng)護,是由于他們一貫推行海洋環(huán)境保護,因此主張海洋保護區(qū)的目標僅包括生物多樣性養(yǎng)護,而非可持續(xù)利用;認為養(yǎng)護生物多樣性需要長期的過程,不建議對保護區(qū)施加具體的期限。他們主張在全球做出決策,也較為注重利益攸關方的參與,主要是源于相對豐富的海洋保護區(qū)實踐經驗和清潔能源技術標準,若在ABNJ建立統(tǒng)一標準,有利于在國際平臺上推廣其標準和經驗,使其具有競爭優(yōu)勢。

歐盟及其成員國在EIA啟動門檻和標準問題上與美國等代表團的主張不相抵觸。他們同樣支持以《公約》第206條的“重大污染或重大和有害的變化”作為啟動標準,不支持對其他國際機構施加強制性標準。但是在EIA監(jiān)測問題上,他們認為不應該遵循《公約》的語言表述,傾向于按照活動批準書中規(guī)定的條件開展評估。在EIA的國際化問題上,他們聯合澳大利亞、挪威,提出一種篩選階段報告審查的“呼叫機制”,提供通過登記責任方的觀點和關切,由特定機構進行審查,并向責任方提供建議的協(xié)商途徑,受到美國等代表的支持。在審議和決策階段,他們與大多數國家相似,贊同由締約國主導負責審議擬議活動是否開展,否認科學和技術機構暫?；顒拥臋嗬Ｍ瑫r,堅定支持納入SEA。由于歐盟及其成員國積累了較為先進的EIA技術經驗,因而主張?zhí)岣邍H化程度,認可建立更為標準和客觀的依據,并將其提出的EIA模式作為統(tǒng)一標準得以推廣,減小主權國家的直接影響。

對于CBTT議題,他們與其他發(fā)達國家的立場與意見較為相似,強調轉讓的靈活性和針對性,減少義務規(guī)定和轉讓需求,以降低發(fā)達國家的負擔。如針對CBTT的強制性爭議,他們主張弱化CBTT義務性要求,并提出CBTT也是ABS的一部分,認為應將監(jiān)測和審查的主體交由COP。但是,針對跨領域問題中的資金機制的強制性規(guī)定,他們的觀點則較為中立和溫和。

總體而言,在歐盟的環(huán)境外交戰(zhàn)略中,海洋是其中至關重要的一環(huán),也是最具挑戰(zhàn)性的領域。[8]歐盟及其成員國認可自身擁有保護海洋環(huán)境以身作則的愿景和資源,通過一個連貫的、強有力的協(xié)定來承擔其責任。[9]因此,雖然他們在MGR與CBTT議題上與美國等發(fā)達國家的利益取向部分一致,但較之于美、日等國更多地從公海攫取利益的出發(fā)點,他們在談判中更為務實,希冀盡快締結一個更為嚴格的協(xié)定,尤其針對發(fā)展中國家較為關切的貨幣惠益與資金強制性規(guī)定,也愿意做出一定的妥協(xié)。

(三)非洲集團等主要發(fā)展中國家強調公平性與特殊需求表達

這類國家代表包括非洲集團、加共體、G77+中國、太平洋小島嶼發(fā)展中國家(Pacific Small Island Developing States,簡稱PSIDS)以及拉美核心集團(Core Latin American Group,簡稱CLAM)等涵蓋的大部分發(fā)展中國家。一方面,這類主要發(fā)展中國家由于缺乏相關的技術和知識,在現有條件下無法充分獲得和利用ABNJ資源,希冀新協(xié)定能夠有助于扭轉這一局面,因而在談判中強調公平性問題,也經常選擇進行聯合提案和集團發(fā)聲。另一方面,這類國家包括最不發(fā)達國家、小島嶼發(fā)展中國家、非洲沿海國家等,各國基于本國的特殊國情,提出各自的需求和利益表達,提倡一個既考慮到地區(qū)脆弱性,也能對地區(qū)發(fā)展作出可持續(xù)貢獻的協(xié)定。

在MGR議題,尚存主要爭議點尤其反映出發(fā)達國家與發(fā)展中國家的立場沖突。這類國家代表普遍認為MGR定義條款應當面向未來,以處理包括原地收集、異地獲取、衍生物以及數字序列信息等更廣泛的問題。同時,主張建立對收集、獲取、利用MGR一系列活動的監(jiān)測機制,確保可追蹤性。他們認為協(xié)議需要多年才能生效,與發(fā)達國家相反。發(fā)展中國家和發(fā)達國家對ABS機制陣營劃分更加明顯,核心爭議點為貨幣惠益問題。發(fā)展中國家代表強調公平和公正分享包括原地收集和異地獲取MGR產生的貨幣和非貨幣惠益,以及利用這些資源產生的其他惠益,而多數發(fā)達國家代表表示僅接受原地收集和非貨幣惠益。加共體還認為各國尤其是小島嶼發(fā)展中國家需要有強烈的MGR身份感和所有權意識。這是源于大部分發(fā)展中國家屬于MGR的提供者,而非利用者,因而具有強烈的權屬意識,認為MGR是屬于全人類的財富,且他們在經濟、技術、人員等方面都不占優(yōu)勢,因而強調公平地獲取MGR及ABS是協(xié)定需要優(yōu)先解決的問題。此外,印度尼西亞和菲律賓等島嶼國家還要求ABS機制特別關照“群島國家”和“環(huán)境脆弱國家”,表達了關注特殊需求的主張。

由于海洋保護區(qū)對捕魚和航行等活動進行一定程度的限制,這類國家表示協(xié)定應考慮他們的經濟發(fā)展需要、平衡養(yǎng)護和可持續(xù)利用。更為重要的是,其中不少國家的周邊海域生物多樣性豐富,很可能成為潛在的保護區(qū)域,而這些國家大多存在高度依賴海洋資源的沿?；蛲林鐓^(qū)。在這些社區(qū)文化中,雖然采取類似捕撈限制的養(yǎng)護措施是一種文化和傳統(tǒng),但是這種傳統(tǒng)的海洋空間管理仍對其捕魚的權利造成一定的影響。[10]因此,他們強調在不同階段都應納入利益攸關方,確保其特殊利益。如PSIDS主張磋商程序可以在包容性基礎上強調毗鄰沿海國的重要性和小島國的特殊性,還提出涉及被專屬經濟區(qū)所包圍的公海應有特別磋商程序。(5)來源于IGC-5會議記錄稿。該觀點也體現在EIA議題,他們同樣贊成提高EIA過程的國際化,認為協(xié)定標準應構成全球最低標準。同時,強調在審查和決策過程中,考慮沿海國等利益攸關方的意見,傾向于由第三方主體進行主導,支持由科學和技術機構審議和評估報告,并由COP負責環(huán)評的決策過程,建議在實施中考慮發(fā)展中締約國的經濟實力和較為薄弱的能力,建立更為公平的制度。

由于普遍缺乏專業(yè)知識、經驗和人員,多數發(fā)展中國家將CBTT視為實現協(xié)定下其他三個議題權利和履行其義務的基礎,認為在資源不對稱的情況下,雙方都同意的條款將使海洋技術轉讓處于不平等的地位,因而反對基于具體需求轉讓,更傾向國家導向的轉讓。這類國家代表強調海洋技術轉讓的強制性,提出海洋技術轉讓應以公平和最有利的條件進行。如PSIDS等強烈呼吁,應確保發(fā)展中國家獲得能力建設,并積極促進向其轉讓海洋技術。在跨領域問題上,這類國家代表出于本國經濟條件的考慮,強調供資機制在協(xié)助執(zhí)行和參與方面的重要作用,主張以不同的方式確保發(fā)展中國家獲得執(zhí)行資金,[11]進而提出強制性、多樣化來源、建立專門工作組監(jiān)督實施等一系列要求。

三、BBNJ國際協(xié)定談判中的挑戰(zhàn)、走向及應對

(一)談判中所面臨的挑戰(zhàn)

1、“不損害”原則導致與舊機制協(xié)調困難

協(xié)定要求加強國際合作與協(xié)調,以實現養(yǎng)護生物多樣性的宗旨,對此,主席協(xié)助談判文件提出了包括一致性、互補性、合作、協(xié)調和兼容性等建議。然而,隨著談判的進行,各代表關于促進合作方式的討論逐漸聚焦在“不損害”原則上,即新文書“不應破壞現有IFB”。對于“不損害”的理解,各代表普遍認同協(xié)定不應有超越其他文書的等級關系,即新協(xié)定不應對IFB存在任何監(jiān)督職能,這意味著新協(xié)定要在沒有對航運或漁業(yè)活動施加任何直接控制的情況下實現生物多樣性養(yǎng)護。[12]對此,不少代表和學者表達了反對意見和悲觀看法。一部分代表強烈表示,現存的機構已經有足夠的人力和經驗養(yǎng)護生物多樣性,任何新的安排都是無成效的,需要協(xié)定下的機構制定“補充措施”是一種主觀想法。與舊機制的協(xié)調方式被“不損害”原則限制在相當有限的范圍里,[13]無法加強零散的機構之間的連接,也難以創(chuàng)造協(xié)同效應,不利于實現促進合作與協(xié)調的目標。迄今為止,關于主管國際和區(qū)域機構的有效體制協(xié)調,或關于新協(xié)定同樣強有力的執(zhí)行機制的任何討論都明顯缺乏。即使最終文件通過,則有可能成為一個大大淡化的協(xié)議,很可能無法實現國際社會對BBNJ的最初愿望。[14]因此,在現階段,一項新的、有效的、協(xié)商一致的BBNJ協(xié)定的出現依然面臨結構性障礙和持續(xù)性分歧。

2、ABNJ利用技術和認知差異致統(tǒng)一標準缺乏

ABNJ遠離陸地,存在地理位置偏遠、氣候條件惡劣、科學知識匱乏、面積廣泛等特點,要實現有效生物多樣性治理,就需要大量的數據支撐。以ABMT為例,海洋保護區(qū)的指定、監(jiān)測及評估,至少需要長時間的精確環(huán)境數據、地形地貌數據、脆弱和重要海洋生態(tài)系統(tǒng)的地理位置等信息的支撐,[15]這對國家的經濟和科學發(fā)展水平提出較高要求。而目前海洋科學的地區(qū)發(fā)展不平衡,眾多國家缺乏足夠的科學和技術能力探索和利用BBNJ。由于ABNJ利用技術的差異,不同國家和區(qū)域性組織在ABNJ的調查數據缺乏統(tǒng)一標準。

此外,基于國家地理位置及發(fā)展情況,各國產生了對海洋不同的需求,演化出不同的海洋文化,對海洋環(huán)境保護也存在不同理解。如一部分存在原居民的國家對海洋生物多樣性養(yǎng)護存在獨特的方法,但部分國家則更認可基于科學的標準。因此,各國在ABNJ利用技術的發(fā)展不均衡和認知的差異,導致在諸如流程和標準適用上難以達成統(tǒng)一規(guī)則,引發(fā)了優(yōu)先適用的爭論。

3、各方利益需求與預期不同引發(fā)規(guī)則沖突

目前談判的主要利益訴求方主要涉及以美、日、韓為等代表的利用派,歐盟及其成員國等海洋保護派,非洲集團等主張公平性的多數發(fā)展中國家,強調國家特殊需求的島嶼國家以及具有不同關切和表達的國際組織。由于各方主體的利益訴求不同,對協(xié)定也產生了不同的預期,部分發(fā)達國家希望協(xié)定達成框架性條約,借由分散的、區(qū)域的、自主決定的方式實現生物多樣性的養(yǎng)護,而發(fā)展中國家則希望協(xié)定能夠更加具體、明確、具有強制性,借由整體的、統(tǒng)一的、國際社會協(xié)商決定的方式實現養(yǎng)護的目標。此外,即使國家聯盟通常在國際論壇中統(tǒng)一發(fā)聲,但在BBNJ事宜中逐漸出現立場分歧,集團內部不斷受到挑戰(zhàn),其成員國持有不同關切和看法。這些內部利益的分歧主要源于集團內部國家發(fā)展不平衡,導致各方的關切及利益需求出現差異。因此,各方訴求間彼此相互掣肘,導致部分規(guī)則主張沖突,使談判一度陷入僵局。

4、議題談判進程的不平衡造成協(xié)定達成受限

協(xié)定采取了“一攬子”議題的談判方法和程序性安排,各國在一攬子事項內進行談判,達成整體性安排。這種“一攬子交易”的方式可以平衡整體得失,建立總體平等秩序,防止各國針對具體條款進行保留,保證公約的完整性。在前期談判中,這種安排對打破僵局、提高談判效率起到了很大的作用。[16]然而,同樣存在局限性,首先,“一攬子議題”相互關聯,各方可以通過以自身在某些議題上的立場作為條件,換取他國在其他議題上的支持。各國在議題間進行相互妥協(xié),從而達到一種政治上的平衡。然而,該談判方式仍無法調節(jié)各國在核心利益上的沖突。其次,“一攬子事項”的談判方式也無法真實地呈現目前在各議題上達成多大程度與多大范圍的共識。由于各國無法在核心議題上實現平衡,也無法反映真實的共識程度,導致在MGR和ABS以及CBTT議題上針對性質、原則的二元爭論花費了大量的時間,且目前仍未就部分核心問題完全達成共識。相較之下,ABMT以及EIA議題談判進展則更為順利。出于“一攬子交易”整體性的要求,四個議題需要整體解決,短期來看,就MGR性質爭論所反映的不同利益訴求,將無法輕易得以緩和,因而導致生效協(xié)定的最終達成取決于進展最慢的議題。

(二)協(xié)定走向

1、核心利益問題仍需時間彌合

從BBNJ國際會議談判的歷程來看,在貨幣惠益、CBTT等核心問題上,主要發(fā)達國家和發(fā)展中國家缺乏妥協(xié)的動力;在ABMT條款具體措辭和程序結構安排規(guī)定、開展EIA所涉具體規(guī)定問題以及資金安排強制性等主要爭議問題方面,各方利益表達多樣化,立場較為分散。在這種情況下,即使已達成協(xié)定,但部分涉及核心利益的問題仍需時間彌合。

各方對于海洋生物多樣性的爭奪本質上是一場關于世界秩序和海洋生物多樣性遺傳特性經濟價值的斗爭。[17]有關MGR開發(fā)及貨幣惠益等核心問題尚存較大爭議,阻礙了新協(xié)定談判進程。作為協(xié)定下最具經濟利益的議題,無論如何調整案文結構,ABS都是無法繞過的核心爭論點。發(fā)展中國家認為,商業(yè)化開發(fā)所帶來的巨大經濟利益遠高于原地收集MGR的成本,且發(fā)達國家代表團不愿意妥協(xié),缺乏誠意。而發(fā)達國家則認為,海洋科學研究發(fā)展迅速,很難預測30年后海洋研究的重點,發(fā)展中國家一味強調貨幣惠益,缺乏現實可行性,應該在擴大人類對深海生物多樣性的知識和理解,并促進其在養(yǎng)護和可持續(xù)利用的長期戰(zhàn)略方法的背景下進行ABS。[18]兩方都無法說服對方,圍繞MGR的主權歸屬,貨幣惠益等爭議點難以取得突破。

即便是《公約》中涉及“區(qū)域”開發(fā)的談判過程,也不算一個成功妥協(xié)的先例。在人類共同繼承財產原則被提出以及在《公約》第十一部分的適用談判過程中,同樣經過了長期的辯論,最后在發(fā)展中國家的巨大壓力下才得以通過,[19]但隨后又遭到了以美國為首的西方國家的強烈抵制,甚至被認為是美國拒絕批準《公約》的主要原因。MGR在未來很長一段時間都將是各國在海洋的主要科研方向和活動領域,涉及各國的核心利益。協(xié)定如何規(guī)制MGR,與《公約》如何規(guī)制“區(qū)域”資源開發(fā)所面臨的談判困境是相似的,《公約》尚且經過漫長的談判過程,但也產生一種并不完美的妥協(xié)結果。因此,可以預想,關于MGR和ABS, 以及CBTT等核心爭議仍將對協(xié)定的生效及實施構成長期而艱巨的挑戰(zhàn)。

2、共識有望隨進一步的協(xié)商而逐漸增多

對于部分發(fā)展中國家來說,由于對BBNJ利用的科學技術水平不足,其無法意識到哪些利益對自身更為重要,何種利益可以適當放棄,因此只能要求全部的利益。不僅如此,多數發(fā)展中國家對ABNJ治理的參與度不夠,實踐經驗不充足,從而導致對于規(guī)則如何發(fā)揮作用也缺乏充分理解。而隨著談判的進展,各方對于各項規(guī)則如何在現實世界發(fā)揮作用,逐漸形成更深入和全面的認識。對于發(fā)達國家來說,談判的深入也能使其更為充分地了解多數發(fā)展中國家的核心關切利益,提出針對性的提案,或在新規(guī)則中納入發(fā)展中國家的關切。

事實上,各方代表已意識到限制談判進展的部分阻礙,并做出了相應的調整。從IGC-4的《案文草案修改稿》,到2022年6月發(fā)布的反映各國共識的《案文草案進一步修改稿》,以及在IGC-5會議中,在首周一讀結束后,對協(xié)定案文草案進行即時更新,以反映談判所凝聚的最新共識,無不體現各方促成最終協(xié)議達成的努力和決心。因此,隨著繼續(xù)深入交流,對于ABNJ的認知、實現有效治理、促進與舊機制的協(xié)調與合作等方面,有望達成更多共識。尤其是政府間大會階段采用的三分之二通過的多數原則。全體一致原則雖然充分尊重各國的主權和平等,但是可能存在少數國家否定絕大多數的意見的情況。1945年以來,在大多數國際組織中,全體一致原則已為過半原則所取代。在這種情況下,盡管目前部分核心問題在短期內難以妥協(xié),但只要滿足超過三分之二的代表通過,協(xié)定便可得以通過。因此,雖然目前已完成達成一致性協(xié)定的任務,但是各方代表依然對部分核心問題存在較大分歧,只有在后續(xù)協(xié)商中進一步尋求共識。

(三)談判應對

1、積極參與BBNJ協(xié)定談判,合理表達意愿

BBNJ談判歷時悠久,能夠在每一階段參與會議,并完整地表達訴求,并非易事。實際上,目前在多數國際條約的談判和簽署過程,由于發(fā)達國家掌握話語權,發(fā)展中國家能力、技術水平有限等因素,存在著發(fā)展中國家參與不足的現象。統(tǒng)計表明,發(fā)展中國家,尤其是最不發(fā)達國家參會程度遠低于其他國家,且這類國家代表參會連續(xù)性較低,在談判過程中出現了代表性失衡。[20]盡管在近兩年,在海洋環(huán)境保護呼聲高漲及氣候變化日益加劇的背景下,眾多發(fā)展中國家較之前更多地參與和關注與自身利益密切相關的國際事務,如2022年12月,圖瓦盧代表小島嶼國家請求國際海洋法法庭就氣候變化引發(fā)的《公約》相關問題提供咨詢意見;在最新案文中,認可和提及發(fā)展中締約國的不同需求和特殊國情。(6)2022年12月12日,更新草案第7條、第10條、第14條、第43條、第52條提及“同時考慮到發(fā)展中締約國特別是最不發(fā)達國家、內陸發(fā)展中國家、地理不利國家、小島嶼發(fā)展中國家、非洲沿海國家、群島國和中等收入發(fā)展中國家的利益和需求,同時考慮到小島嶼發(fā)展中國家的特殊國情”。但是總體而言,發(fā)展中國家,尤其是最不發(fā)達國家參與國際條約談判及合理表達意愿的方式都相對有限。誠然,參加會議并不代表能夠影響進程,在BBNJ問題上擁有大量專業(yè)知識,也不意味著政府能夠或者愿意利用這些專業(yè)知識。但如果不能在談判和簽署過程中及時發(fā)聲,協(xié)定就無法反映自身利益訴求。聯合國已通過自愿信托基金支持發(fā)展中國家代表出席會議,眾多非政府組織也為發(fā)展中國家提供了知識性的咨詢支持。因此,廣大發(fā)展中國家應該積極參與談判過程,不僅包括正式會議,對于其他非正式會晤等活動,也應加以關注,通過各種官方和非官方渠道反映自身訴求,以確保談判和簽署的過程及結果建立在代表性和公平性的基礎上。

2、尋找BBNJ議題盟友,聯合發(fā)聲

通過與利益相近的國家結成國家集團的方式,能夠增強發(fā)聲力度,以尋求更好地推動符合自身利益的訴求。鑒于BBNJ新協(xié)定可能改變現有國際海洋資源開發(fā)利用格局,原有的國家同盟或國家關系面臨新的調整,導致在現有同盟內部發(fā)出不同的聲音,以及形成新的伙伴關系。因此,在談判和簽署過程中,在某一議題上的利益點一致的情況下,不同國家集團之間也有機會結成議題聯盟,共同推動國際協(xié)定立法進程。正如“一攬子議題”的達成,正是歐盟及其成員國與發(fā)展中國家共同推動的結果。對于影響談判達成一致的部分核心議題,盡管存在難以妥協(xié)的問題,但縮小核心利益之間的差距并非毫無可能。在IGC-5上,由于各談判國都做出了一定讓步,ABMT議題和跨領域問題都取得了較大的進展。甚至在爭議更為激烈的MGR議題,在歐盟及其成員國一改之前反對貨幣惠益的立場,開始探討其可行性與具體方案。歐盟及其成員國憑借其在海洋環(huán)境保護領域的經驗及清潔技術優(yōu)勢,一直試圖推動相關國際制度的變革,對于發(fā)展中國家最為關注的ABS以及CBTT核心問題,必須拿出更多誠意,才有可能真正實現在國際環(huán)境保護方面的引領作用。對于發(fā)展中國家來說,在核心問題上,如果與利益沖突不那么尖銳的發(fā)達國家能夠進行協(xié)商,尋找盟友,進行聯合提案,那么目前某些導致新協(xié)定立法進展不順利的爭議焦點或許能夠出現轉機。

(四)我國應加強后續(xù)履約問題的預案研究

盡管目前已達成BBNJ國際協(xié)定,但協(xié)定的生效與實施依然面臨諸多不確定性和挑戰(zhàn)。因此,我國一方面需要積極參與BBNJ國際事務,同時,也應當盡早開展后續(xù)履約問題的預案研究。我國在未來履行BBNJ協(xié)定的問題上存在一些不利因素,包括對MGR利用的科技水平較低,對海洋生物多樣性保護認識不足,缺乏針對性專門立法等,因而可能導致我國在后續(xù)履約問題上將會受到一定的阻礙。生物多樣性是人類生產生活和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎,[21]我國在履行《生物多樣性公約》方面已經經歷了從追隨者到參與者再到履約者的階段,[22]但參與和引領公海生物多樣性治理的能力與發(fā)達國家相比,還是較弱。對此,我國需要通過深入了解BBNJ談判的全過程及未來新協(xié)定的目標與每項條款的具體法律要求,用以維護我國在BBNJ領域所享有的國家權益。同時,對于部分可能對我國產生不利影響的義務性規(guī)定,應積極尋求有效的應對方式。例如,現階段可進一步加強海洋保護區(qū)和環(huán)境影響評價的相關研究,以及完善法律法規(guī)體系建設;提高海洋資源有序開發(fā)利用的科學技術水平;根據協(xié)定中定義的海洋遺傳資源概念,結合本國國情,將海洋資源開發(fā)制度措施納入國家立法;并在未來不斷優(yōu)化海洋環(huán)境管理制度和配套措施的方式,為國際履約提供經驗和范式參考。

四、結語

海洋生物資源危機和氣候變化有害影響等一系列環(huán)境問題為現有國際法律秩序帶來了前所未有的挑戰(zhàn)和壓力。在過去的幾十年時間里,國際社會和各國正積極尋求實現國家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用雙重目標的法律途徑。盡管各國基于本國的國情和發(fā)展階段,對BBNJ相關議題持有不同的立場和利益需求,甚至出現一些難以妥協(xié)的爭議焦點問題,但是鑒于環(huán)境問題的緊迫性以及新冠疫情的“冷靜期”,各方原本尖銳的矛盾沖突出現了緩和的趨勢。以致在IGC-5后續(xù)會議中取得較大進展,各國最終達成協(xié)定。正如會議主席Rena Lee在全會上所宣布的“船已靠岸”。目前,BBNJ之船正等待再度啟程。在此之前,各方代表仍然需要更多的時間,就尚存爭議較大的問題進行充分協(xié)商,并展示靈活性,以早日達成穩(wěn)健、高效、可實施和面向未來的有效協(xié)定。